Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2025 19 Arrêt du 11 mars 2026 Ie Cour des assurances sociales Composition Président : Marc Boivin Juges : Marc Sugnaux, Vanessa Thalmann Greffière-stagiaire : Aurélie Guillaume Parties A.________, recourante contre UNIA CAISSE DE CHÔMAGE, autorité intimée Objet Assurance-chômage - recevabilité d’une opposition sous l’angle temporel Recours du 29 janvier 2025 contre la décision sur opposition du 6 janvier 2025
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. Par décision du 2 février 2023, la Caisse de chômage Unia (ci-après : Unia, ou la Caisse) a prononcé la suspension, pour une durée de 35 jours, du droit aux indemnités de chômage de son assurée, A.________, pour cause de chômage fautif, celle-ci ayant unilatéralement résilié, avec effet au 31 octobre 2022, ses relations de travail avec B.________, à C.________, qui l’avait engagée le 1er juillet 2014. B. Par courrier du 26 juin 2024, A.________ demandait le « réexamen de la décision de suppression des indemnités », indiquant n’avoir jamais reçu cette dernière décision, mais en avoir eu connaissance uniquement la veille, en se rendant dans les locaux d’Unia. Elle précisait se trouver en fin de droit et dans une situation financière délicate. C. Par courrier du 4 juillet 2024, Unia lui demandait de compléter son « opposition », le courrier du 26 juin 2024 n’ayant pas été signé manuscritement. Elle s’étonnait par ailleurs que son assurée n’ait pas au moins réagi à l’époque, alors même qu’elle avait été privée des indemnités de chômage durant tout le mois de janvier 2023 et durant encore la moitié du mois de février 2023. D. Cette dernière s’est déterminée le 11 juillet 2024 dans un nouveau courrier dûment signé. E. Le 6 janvier 2025, Unia a rendu une décision de « non-entrée en matière », munie de voies de droit indiquant qu’un recours pouvait être déposé dans les 30 jours contre la « décision sur opposition ». Elle retenait, en substance, que l’opposition du 26 juin 2024 était irrecevable car elle avait été interjetée tardivement, bien après le délai légal de 30 jours « échu le 6 mars 2023 ». F. A.________ interjette recours contre cette dernière décision devant la Cour de céans le 29 janvier 2025, concluant, implicitement, à l’admission de son recours et à la recevabilité de son opposition et, partant, au réexamen de la mesure de suspension de 35 jours d’indemnités dont elle réclame le versement. Elle fait en substance valoir qu’elle n’a « jamais reçu la décision finale de pénalisation dans les délais impartis », produisant un certain nombre de pièces et d’échanges à l’appui de son mémoire. Unia a été invitée à produire tout document susceptible d’attester qu’une décision de suspension de 35 jours avait bien été rendue et notifiée à la recourante et qu’elle était entrée en force. Le Service public de l’emploi (SPE), qui avait pour sa part rendu une décision de suspension du droit aux indemnités en 2023 pour recherche d’emploi insuffisante, avait aussi été abordé dans un premier temps, les explications de la recourante n’étant pas claires quant à l’origine de la décision contestée. Les deux autorités ont, quoi qu’il en soit, produit les documents requis. Par courriel du 14 mai 2025, puis par courrier du 26 juin 2025, Unia a implicitement conclu au rejet du recours. Il sera fait état du détail des arguments des parties dans les considérants en droit, dans le cadre desquels seront notamment examinés leurs moyens de preuve.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 en droit 1. Recevabilité du recours Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l’autorité judiciaire compétente par une assurée directement touchée par la décision sur opposition attaquée, le recours est recevable. 2. Dispositions relatives à la procédure d’opposition - délai d’opposition Selon l'art. 52 al. 1 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; 830.1), les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d’opposition auprès de l’assureur qui les a rendues, à l’exception des décisions d’ordonnancement de la procédure. 2.1. Conformément à l'art. 38 LPGA, si le délai, compté par jours ou par mois, doit être communiqué aux parties, il commence à courir le lendemain de la communication (al. 1). S’il ne doit pas être communiqué aux parties, il commence à courir le lendemain de l’événement qui le déclenche (al. 2). Une communication qui n’est remise que contre la signature du destinataire ou d’un tiers habilité est réputée reçue au plus tard sept jours après la première tentative infructueuse de distribution (al. 2bis). Lorsque le délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié selon le droit fédéral ou cantonal, son terme est reporté au premier jour ouvrable qui suit. Le droit cantonal déterminant est celui du canton où la partie ou son mandataire a son domicile ou son siège (al. 3). Les délais en jours ou en mois fixés par la loi ou par l’autorité ne courent pas du 7e jour avant Pâques au 7e jour après Pâques inclusivement (al. 4 let. a), du 15 juillet au 15 août inclusivement (al. 4 let. b) et du 18 décembre au 2 janvier inclusivement (al. 4 let. c). Conformément à l'art. 40 LPGA, le délai légal ne peut pas être prolongé (al. 1). Si l’assureur fixe un délai pour une action déterminée, il indique en même temps les conséquences d’un retard. Celui-ci ne peut avoir d’autres conséquences que celles mentionnées dans l’avertissement (al. 2). Le délai fixé par l’assureur peut être prolongé pour des motifs pertinents si la partie en fait la demande avant son expiration (al. 3). 2.2. Selon la jurisprudence, une communication officielle ou une décision d'une autorité dans une procédure est réputée notifiée et déploie ses effets (notamment le déclenchement d'un délai de recours) lorsqu'elle est remise à son destinataire. La notification n'intervient pas lorsque le destinataire prend concrètement connaissance du contenu de l'acte en question mais se produit lorsque ce dernier parvient dans la sphère d'influence du destinataire. Ce qui est déterminant, ce n'est pas que le destinataire prenne effectivement connaissance de l'acte mais que l'on puisse attendre de lui qu'il en prenne connaissance selon les règles de la bonne foi. Une exception à ces principes est faite pour les envois recommandés qui n'ont pas pu être directement délivrés à leur destinataire. Un avis de retrait de l'envoi dans le délai postal de garde de sept jours est alors déposé dans la boîte aux lettres ou la boîte postale du destinataire. L'envoi est réputé notifié lorsqu'il est retiré au guichet postal ou, à défaut, le dernier jour du délai de garde. Cette fiction de la notification à l'échéance du délai de garde, qui est d'ailleurs codifiée à l'art. 38 al. 2bis LPGA susmentionné, est
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 opposable au justiciable si celui-ci devait s'attendre, avec une certaine vraisemblance, à recevoir une communication des autorités, ce qui est en principe le cas dès qu'il est partie à une procédure pendante, qu'elle soit judiciaire ou administrative (cf. arrêt TF 9C_415/2024 du 5 novembre 2024 consid. 6.2 et les références citées). 3. Dispositions relatives en matière de preuve Dans le droit des assurances sociales, la règle du degré de vraisemblance prépondérante est généralement appliquée. Dans ce domaine, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables. Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (arrêt TF 8C_549/2018 du 22 janvier 2019 consid. 3 et les références). 4. Objet du litige Est en l’espèce litigieuse la question de la recevabilité temporelle de l’opposition déposée par la recourante à l’encontre d’une décision de suspension de 35 jours rendue par la Caisse. Dans ce cadre, se pose notamment la question de savoir si la recourante avait bien reçu cette décision qui, déclare-t-elle, la met en difficulté financière. Qu’en est-il ? Il ressort des pièces et décisions remises par les autorités que la recourante a apparemment fait l’objet de deux décisions de suspension dans son droit aux indemnités de chômage 4.1. La Caisse avait, pour sa part, prononcé le 2 février 2023 une suspension d’une durée de 35 jours, pour chômage fautif. Elle retenait en substance que la recourante avait choisi de quitter son emploi, résiliant ses rapports de travail sans toutefois avoir été contrainte de le faire. La Caisse considérait que la mauvaise ambiance de travail invoquée et entretenue depuis des années par une mésentente conflictuelle avec son beau-frère - gérant de l’entreprise - et qu’elle n’aurait avec le temps plus été en mesure de supporter, aurait cependant dû être toléré par elle. Car des relations tendues avec des collègues ou des supérieurs, une mauvaise atmosphère de travail ou des problèmes de santé non médicalement attestés ne suffisaient pas, selon la jurisprudence et la doctrine, à faire admettre que la continuation des rapports de travail ne sont pas exigibles. C’est bien le réexamen de cette décision « de suppression de deux mois d’indemnités suite à une résiliation du contrat de travail » que demandait la recourante le 26 juin 2024, dans un courrier non signé. Elle disait alors ne l’avoir jamais reçue, ce qu’elle continue à soutenir à l’appui de son recours.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 Pourtant, dans un courrier de régularisation du 11 juillet 2024, elle indiquait avoir reçu cette décision et même avoir entamé à l’époque des démarches en vue de s’y opposer, mais celles-ci auraient toutefois été retardées car elle ne disposait pas d’un certificat médical d’incapacité causée par sa situation professionnelle : « je vous écris afin de clarifier la situation concernant l’opposition que j’ai formulée à la décision reçue le 03.02.2023. L’opposition a bien été faite dans un premier temps. Mais en connaissant les vrais termes de ma résiliation, ma conseillère a vivement recommandé de joindre à mon opposition un certificat médical pour attester que mon état de santé avait motivé ma décision. De ce fait, j’ai envoyé un premier certificat médical pour justifier ma réalisation et expliquer ma situation. Cependant, celui-ci ne correspondait pas aux attentes de ma conseillère (…) qui l’a estimé peu explicite. Sur les recommandations de cette dernière, j’ai donc demandé un second certificat médical. En revanche, ce nouveau certificat a été directement envoyé par mon cabinet médical au service de l’emploi pour attester de ma situation le 2 mai 2023 ». Il apparaît ainsi probable, au vu de ses propres explications, que la recourante avait, contrairement à ce qu’elle soutient aujourd’hui devant la Cour, bel et bien reçu la décision de suspension pour cause de chômage fautif - à savoir, celle en lien avec le fait qu’elle avait elle-même mis un terme aux relations de travail - décision dont elle n’a toutefois appelé le réexamen qu’environ une année et demie plus tard. Les démarches entreprises à l’époque par elle semblaient, cela étant, davantage en lien avec l’instruction parallèlement menée par le SPE, dont il sera fait état plus loin. Dans ces conditions, la Caisse était en droit de retenir que cette « demande de réexamen » par laquelle la recourante entendait pour la première fois contester le bien-fondé de cette mesure de suspension de 35 jours décidée plusieurs mois plus tôt, constituait une opposition tardive. La décision « de non-entrée en matière » - valant dans les faits décision prononçant l’irrecevabilité de l’opposition pour tardiveté, avec pour effet de constater l’entrée en force de la décision de suspension du droit aux indemnités - , était ainsi, sur le principe, juridiquement fondée. 4.2. Ceci ayant été précisé, l’on s’aperçoit à la lecture du courrier du recours de la recourante que celle-ci paraît remettre en cause une mesure de suspension que le SPE avait également été amené à prononcer à son encontre. Elle fait en effet valoir, à l’appui de son recours contre la décision de « non-entrée en matière », des éléments concernant cette toute autre problématique : « je vous adresse ce recours afin de contester la décision de non-entrée en matière concernant la pénalisation de 35 jours de droits aux indemnités de chômage qui m’a été imposée. Cette sanction, qui repose sur mon absence de preuves de recherche d’emploi avant mon inscription à l’ORP, ne prend pas en compte les circonstances exceptionnelles : le contexte humain et les difficultés réelles dans lesquelles je me trouvais à l’époque ». Or, il ressort d’une seconde décision que la Cour s’est également fait produire, que la recourante a fait l’objet d’une suspension de son droit aux indemnités pour une durée de huit jours en raison de l’absence de recherche d’emploi durant la période ayant précédé le chômage. Dans cette décision sur opposition du 29 septembre 2023, qui confirmait une décision initiale du 27 mars 2023, le SPE relevait notamment certaines des explications données par la recourante : « elle mentionne qu’elle travaillait en famille et que les choses n’avaient pas bien fonctionné d’un point de vue personnel. En confiant sa détresse à une collègue, celle-ci l’a informée qu’elle ne serait
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 jamais prise en charge par le chômage si elle résiliait son contrat de travail. Par conséquent, elle explique avoir essayé de trouver un autre travail par elle-même afin d’être en mesure de se délivrer de l’emprise familiale, sans succès. Elle indique également ne pas avoir été très perspicace et qu’elle aurait dû effectuer les démarches par elle-même au lieu de croire les choses qu’on lui a racontées, mais qu’elle n’était pas assez bien psychologiquement pour ce faire ». Cette autre décision - qui ne fait pas l’objet du présent litige - permet de comprendre que la recourante était à l’époque quelque peu démunie vis-à-vis des autorités de chômage et des procédures de suspension intentées parallèlement contre elle qui, dans les faits, la pénalisaient financièrement. Elle s’en était du reste plainte au SPE, dans un courriel du 13 mars 2023 figurant parmi les pièces récoltées par la Cour de céans et mentionné dans la décision sur opposition du SPE : « je me permets de vous donner mon ressenti en rapport à vos sanctions et pénalisations qui ont été imputées ces derniers mois. A la demande de ma conseillère, j’ai justifié par écrit la raison d’absence de recherche d’emploi et par la même occasion, la raison pour laquelle j’ai décidé de quitter mon travail. Je n’ai pas fait de recherches de travail, parce que simplement, j’ignorais absolument tout des règles du chômage. Ni les règles, ni les devoirs. Tout cela n’existait pas et ne pouvait donc pas être ma priorité. Je vous rends attentifs au fait que mes recherches sont pratiquement toutes faites directement en ligne sur « job-room » et autres. Si j’avais su que j’allais être sanctionnée pour cela, vous vous en doutez sûrement que j’aurais tout fait pour l’éviter. Vous demandez des preuves, mais peu importe les preuves ou les justificatifs parce que, au bout du compte, vous allez toujours les juger insuffisants et vous allez vous contenter d’appliquer « machinalement » la loi, sans place pour sentimentalismes ! (…) En appliquant la loi et en me laissant mois après mois dans la difficulté, sous prétexte que je dois être punie et encore punie comme si j’avais commis un crime ! Pourtant le seul but était uniquement de me libérer d’une emprise professionnelle familiale qui était devenue trop lourde et qui oui, m’a rendue malade ! (…) Oui, il y a une trace médicale, que j’ai choisi de passer sous silence sous peur de représailles (et oui, le côté familial) que vous semblez délibérément ignorer ou négliger, car, pour vous, ce n’est pas le plus important ! Je trouve vos procédés de sanctions trop cruels, surtout que vous n’avez pas toutes les informations. Tout cela est un peu légèrement jugé ». Ce courriel avait été adressé au SPE dans le cadre de l’instruction sur la mesure de suspension à prendre en raison d’une recherche d’emploi insuffisante avant le chômage, la recourante ayant été invitée à donner des renseignements et fournir une attestation signée par son précédent employeur et pouvant justifier de ses vacances contractuelles (cf. décision sur opposition du SPE), ce qui semblait la plonger dans l’incompréhension et le désarroi. A cette époque, elle venait en outre de recevoir les décomptes de janvier et de février 2023, mois durant lesquels la suspension de 35 jours pour chômage fautif avait été opérée sur ses prestations, réduites à néant en janvier et pour moitié en février. Ce courriel achève ainsi de démontrer que la recourante avait bel et bien pris connaissance de la décision de suspension de la Caisse et de ses conséquences puisqu’elle y invoquait « les sanctions et pénalisations imputées ces derniers mois », lesquelles avaient alors uniquement été décidées par la Caisse, la décision du SPE n’allant tomber que plus tard.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 4.3. Pour autant, l’on peut encore se demander si ce dernier courriel du 13 mars 2023 devait être considéré comme un acte d’opposition matérielle à la décision de suspension rendue le 2 février 2023 par la Caisse qui, par conséquent, aurait dû lui être transmis comme objet de sa compétence. Cela ne saurait cependant avoir été le cas. Même aujourd’hui, avec le recul et sachant que la recourante finira par demander le réexamen de la décision rendue par la Caisse, il apparaît difficile de déduire de ce courriel rédigé à l’époque - et qui se déterminait essentiellement sur la question de la recherche insuffisante d’emploi - qu’il constituait également une manifestation interprétable de sa volonté de s’opposer à la mesure de suspension de 35 jours fondée sur un autre reproche, celui de s’être retrouvée par sa faute sans emploi. La recourante déclarait par ailleurs « avoir choisi de passer sous silence » des éléments médicaux qui auraient à la rigueur été susceptibles d’établir qu’on ne pouvait plus exiger d’elle qu’elle continue à travailler. Dans le même temps, en déclarant que ceux-ci seraient toujours jugés « insuffisants », elle reconnaissait implicitement ne pas disposer de moyens de preuves ou de justificatifs ni, par conséquent, de véritable grief à faire valoir dans le cadre d’une opposition dirigée contre une « sanction » d’ores et déjà « imputée ». Elle semblait au contraire plutôt résignée à se voir appliquer la loi, malgré un sentiment d’injustice. Dans ces circonstances, le SPE n’avait aucune obligation de transmettre ce courriel à la Caisse, comme une opposition qu’il aurait été de sa compétence de traiter. Ce courriel avait au demeurant été adressé plus de trente jours après la notification de la décision initiale de la Caisse, que la recourante indiquera avoir reçue le 3 février 2023. Pour sa part, la Caisse avait retenu que le délai d’opposition était échu le 6 mars 2023. Dans tous les cas de figure, et si par improbable le courriel du 13 mars 2023 avait dû être considéré comme une opposition, celle-ci était vraisemblablement déjà tardive, tout comme l’était aussi la production ultérieure d’un rapport médical qu’elle aurait fait adresser au SPE au mois de mai 2023 (cf. courrier de régularisation du 11 juillet 2024 précité). 5. Synthèse et sort du litige - frais de justice et indemnité de partie Il découle des éléments et indices qui précèdent que l’on pouvait retenir que la recourante avait bien reçu la décision initiale du 2 février 2023, cela sans toutefois déposer aucune opposition, matérielle ou formelle, à l’encontre de celle-ci dans le délai légal de trente jours de l’art. 52 LPGA. La demande de « réexamen » du mois de juin 2024 constituait dans les faits la première manifestation claire d’une volonté de sa part de contester cette mesure de suspension pour récupérer 35 indemnités journalières au moment où elle arrivait en fin de droit, mais celle-ci est manifestement tardive.
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 C’est dès lors à raison qu’Unia a rendu une décision d’irrecevabilité de toute opposition formée contre sa décision initiale du 2 février 2023. Le recours s’avère ainsi infondé et il doit être rejeté. La procédure étant gratuite, il n’est pas perçu de frais de justice. Aucune indemnité de partie n’est enfin allouée à la recourante, qui succombe et qui n’était pas représentée. la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Il n’est pas perçu de frais de justice. III. Aucune indemnité de partie n’est allouée. IV. Notification. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 11 mars 2026/mbo Le Président La Greffière-stagiaire