Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2021 139 Arrêt du 7 novembre 2022 Ie Cour des assurances sociales Composition Président : Marc Boivin Juges : Marianne Jungo, Marc Sugnaux Greffier-rapporteur : Alexandre Vial Parties A.________, recourante, représentée par Me Christophe Sansonnens, avocat contre SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée Objet Assurance-chômage – covid-19 – indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail Recours du 17 juin 2021 contre la décision sur opposition du 12 mai 2021
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. Par décision du 21 avril 2020, entrée en force, le Service public de l’emploi du canton de Fribourg (ci-après: le SPE), donnant suite à un préavis de réduction de l’horaire de travail (portant sur la période à partir du 1er avril 2020 pour une "durée inconnue") déposé le 27 mars 2020 par A.________ pour son secteur d’exploitation "Aide aux familles", a reconnu à cette dernière le droit à l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail (ci-après: l’indemnité RHT) pour une période, maximale, de six mois, soit du 1er avril 2020 au 30 septembre 2020. Dite décision indiquait que le prolongement des indemnités RHT au-delà du 30 septembre 2020 devait être soumis à un nouveau préavis dix jours au préalable. Prise en pleine pandémie de covid- 19, elle précisait par ailleurs que "le droit à l’indemnité en cas de RHT s’éteint si l’Ordonnance COVID-19 assurance-chômage est abrogée". B. Le 1er septembre 2020, en raison de l’abrogation d’une partie de la législation spéciale adoptée en matière de RHT durant la pandémie, la durée de validité des préavis de réduction de l’horaire de travail est repassée à la normale, soit de six à trois mois. C. En conséquence de quoi, la Caisse publique de chômage du canton de Fribourg (ci-après: la Caisse), suivant les directives du Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après: le Seco) et celles du SPE, a stoppé ses paiements au-delà du 31 août 2020. Elle n’a en définitive versé des indemnités RHT à A.________ que du 1er avril 2020 au 31 août 2020. D. Par décision sur opposition du 12 mai 2021 (admettant partiellement l’opposition formée par l’assurée, le 7 janvier 2021, à sa décision initiale du 15 janvier 2021), suite à un nouveau préavis de réduction de l’horaire de travail (portant sur la période à partir du 1er septembre 2020 et ultérieure) déposé le 28 décembre 2020 par l’assurée pour son secteur d’exploitation "Aide aux familles", le SPE a reconnu à cette dernière le droit à l’indemnité RHT pour une durée d’un peu plus de trois mois, à savoir du 28 décembre 2020 (date du dépôt du préavis au moyen du formulaire officiel) au 6 avril 2021. Le SPE n’est en revanche pas entré en matière sur la période, rétroactive, à partir du 1er septembre 2020. En bref, s’agissant du droit à l’indemnité RHT revendiqué par l’assurée pour le mois de septembre 2020, le SPE a considéré qu’il s’était éteint avec l’abrogation, au 1er septembre 2020 précisément, de l’ordonnance covid-19 en matière d’assurance-chômage. S’agissant du droit à l’indemnité RHT revendiqué pour la période subséquente au mois de septembre 2020, le SPE a constaté que l’assurée ne l’avait valablement exercé que le 28 décembre 2020, date à laquelle elle avait déposé son nouveau préavis de réduction de l’horaire de travail, et qu’il ne pouvait dès lors lui reconnaître le droit à dite indemnité qu’à partir de cette dernière date. E. Contre cette décision sur opposition, l’assurée, représentée par Me Christophe Sansonnens, avocat, interjette recours auprès du Tribunal cantonal le 17 juin 2021. Elle conclut, sous suite de dépens, à la reconnaissance du droit à l’indemnité RHT pour son secteur d’exploitation "Aide aux familles" pour la (seule) période (litigieuse) du 1er au 30 septembre 2020, "conformément à la décision du 21 avril 2020".
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 En particulier, la recourante affirme disposer d’un droit à l’indemnité RHT pour le mois de septembre 2020 en vertu de la précédente décision du SPE du 21 avril 2020. Elle allègue qu’en refusant désormais de lui reconnaître le droit à l’indemnité RHT pour le mois de septembre 2020, le SPE a implicitement et partiellement révoqué cette dernière décision pourtant formellement entrée en force. La recourante allègue à cet effet que les conditions d’une reconsidération ne sont en l’espèce pas réalisées. Elle souligne au passage que l’ordonnance COVID-19 en matière d’assurance-chômage n’a pas été abrogée au 1er septembre 2020. Invoquant le principe de la bonne foi, elle demande que l’autorité intimée s’en tienne aux promesses qu’elle lui a données et lui accorde le droit à l’indemnité RHT pour le mois de septembre 2020. F. Le 16 août 2021, l’autorité intimée a produit les pièces du dossier sous forme de bordereau. Elle a déclaré ne pas avoir d’observations particulières à formuler et a conclu au rejet du recours. G. Le 27 août 2021, le mandataire de la recourante a produit sa liste de débours et honoraires. H. Le 20 juin 2022, à l’invitation du délégué à l’instruction, le SPE a déposé une écriture complémentaire à la motivation de sa décision sur opposition querellée. Il a campé sur sa position. I. Le 15 septembre 2022, à l’invitation du délégué à l’instruction, la recourante s’est déterminée sur l’écriture complémentaire précitée du SPE. Elle a également campé sur sa position. J. Les 10 et 11 octobre 2022, à la demande du délégué à l'instruction, la Caisse a produit divers documents complémentaires, en particulier les demandes et décomptes d’indemnités RHT relatifs aux mois d’avril 2020 à septembre 2020. K. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties. Il sera fait état du détail des arguments de celles-ci dans les considérants de droit du présent arrêt pour autant que cela soit utile à la solution du litige, considérants dans le cadre desquels seront par ailleurs examinés leurs moyens de preuve. en droit 1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente à raison du lieu et de la matière par une assurée dûment représentée et directement touchée par la décision sur opposition attaquée, le recours est recevable. 2. En temps ordinaire, le droit à l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail est régi par les art. 31 ss de la loi du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage, LACI; RS 837.0) et les art. 46 ss de son ordonnance d’application, à savoir l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (ordonnance sur l’assurance-chômage, OACI; RS 837.0).
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 Conformément à l’art. 36 al. 1, 3ème phrase, in fine LACI, le préavis de réduction de l’horaire de travail est renouvelé lorsque la réduction de l’horaire de travail dure plus de trois mois. 3. En temps de pandémie, le Conseil fédéral a arrêté, le 20 mars 2020, l’ordonnance sur les mesures dans le domaine de l’assurance-chômage en lien avec le coronavirus (ordonnance COVID-19 assurance-chômage; RS 837.033), qui est entrée en vigueur avec effet rétroactif au 17 mars 2020 et a été modifiée à plusieurs reprises. Cette ordonnance a introduit des mesures spécifiques dans le domaine des RHT (sur l’ensemble de la question, cf. notamment arrêt TF 8C_558/2021 du 20 janvier 2022 consid. 3.2). 3.1. L’ordonnance COVID-19 assurance-chômage a été modifiée une première fois le 26 mars 2020, avec effet rétroactif au 17 mars 2020. A cette occasion, un nouvel art. 8c y a été introduit, aux termes duquel, en dérogation à l’art. 36 al. 1 LACI, le préavis (ne) doit être renouvelé (que) lorsque la réduction de l’horaire de travail dure plus de six mois. 3.2. L’art. 8c de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage a ensuite été abrogé le 12 août 2020 avec effet au 1er septembre 2020 (RO 2020 3569), date à partir de laquelle la durée de validité des préavis de réduction de l’horaire de travail a été ramenée de six à trois mois selon le régime ordinaire, à nouveau en vigueur, de l’art. 36 al. 1, 3ème phrase, in fine LACI. 3.3. A cet effet, la directive 2020/12 émise le 27 août 2020 par le Seco, intitulée "actualisation des règles spéciales dues à la pandémie", précisait ce qui suit: "2.16 Autorisations délivrées après le 31 août 2020 Avec l’abrogation de la plupart des articles de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage (RS 837.033) au 31 août 2020, la durée maximale d'autorisation est ramenée à nouveau de six à trois mois. Les autorisations qui, au 1er septembre 2020, sont déjà en vigueur depuis plus de trois mois, restent valables jusqu’au 31 août 2020. Cette procédure est cohérente avec le fait que conformément à la directive 2020/04, les autorisations ont été complétées avec la réserve que le droit à l’indemnité en cas de RHT s’éteint avec l’abrogation de l’ordonnance COVID-19 assurancechômage. Au besoin, l’entreprise doit déposer un nouveau préavis de réduction de l’horaire de travail. (…). Pour les périodes de décompte à partir de septembre 2020, les autres dispositions de la LACI s'appliquent, sauf dispositions transitoires légales contraires (…)." 4. En vertu de l’art. 29 al. 1, intitulé "exercice du droit aux prestations", de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), applicable par le renvoi de l’art. 1 al. 1 LACI, celui qui fait valoir son droit à des prestations doit s’annoncer à l’assureur compétent, dans la forme prescrite pour l’assurance sociale concernée. Conformément à l’art. 38 al. 3 let. a LACI, l’employeur remet à la caisse les documents nécessaires à la poursuite de l’examen du droit à l’indemnité et au calcul de celle-ci.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 A cet effet, le ch. 2.3b des directives "actualisation des règles spéciales dues à la pandémie" du Seco précisent, tant dans leur version 2021/06 du 19 mars 2021 que dans celle 2021/16 du 1er octobre 2021, que la date de remise du décompte vaut comme date de remise du préavis. 5. A teneur de l'art. 53 al. 2 LPGA, l'assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu'elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable. Par le biais de la reconsidération, on corrigera (notamment) une application initiale erronée du droit (arrêts TF 8C_375/2020 du 2 février 2021 consid. 4.3, 8C_424/2019 du 3 juin 2020 consid. 5.1, et les références citées). D’après la jurisprudence, l'octroi illégal de prestations est réputé sans nul doute erroné. Quant à la condition de l'importance notable de la rectification, elle est de toute évidence réalisée lorsqu'on est en présence d'une prestation périodique (arrêt TF 8C_338/2019 du 8 mai 2020 consid. 5 et les références citées). 6. Aux termes de l'art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101), les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif. De ce principe découle notamment le droit de toute personne à la protection contre l’arbitraire et de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat (art. 9 Cst.). En particulier, l'administré peut, à certaines conditions, exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses et aux assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci (arrêt TF 2C_108/2011 du 29 août 2011 consid. 4.1; ATF 136 I 254 consid. 5.2; et les références citées). Le principe de la confiance est ainsi une autre formulation de celui de la sécurité du droit et de la stabilité des relations juridiques (MOOR, Droit administratif, vol. I, Les fondements généraux, 2ème éd., Berne 1994, p. 437, ch. 5.3.5). 7. Seul est litigieux, en l’espèce, le droit de l’assurée à l’indemnité RHT pour le mois de septembre 2020. D’un côté, le SPE considère que ce droit s’est éteint au 1er septembre 2020 avec l’abrogation (de la plupart des articles) de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage. De l’autre côté, l’assurée allègue que le SPE a, dans sa décision sur opposition attaquée du 12 mai 2021, partiellement révoqué sa précédente décision, entrée en force, du 21 avril 2020, dont les conditions d’une reconsidération ne seraient pourtant pas remplies. Qu’en est-il ?
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 7.1. En ce qui concerne la période du mois de septembre 2020, il ressort du dossier administratif que l’assurée a déposé le 27 mars 2020 un premier préavis de réduction de l’horaire de travail pour son secteur d’exploitation "Aide aux familles" portant sur la période à partir du 1er avril 2020 pour une "durée inconnue" (cf. bordereau du SPE, pièce 1). Le SPE y a donné une suite favorable en lui reconnaissant, par décision du 21 avril 2020, le droit à l’indemnité RHT pour une période, maximale, de six mois, soit du 1er avril 2020 au 30 septembre 2020, conformément à l’art. 8c de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage et sous réserve d’une abrogation de celle-ci (cf. bordereau du SPE, pièce 5). Or, le 12 août 2020, l’art. 8c de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage a été abrogé avec effet au 1er septembre 2020, en conséquence de quoi la durée de validité des préavis de réduction de l’horaire de travail a été ramenée de six à trois mois selon le régime ordinaire, à nouveau en vigueur, de l’art. 36 al. 1, 3ème phrase, in fine LACI. En l’occurrence, ce changement législatif a eu pour effet que, précisément au 1er septembre 2020, la durée de validité du préavis de réduction de l’horaire de travail, respectivement celle du droit à l’indemnité RHT de l’assurée, qui avaient cours depuis le 1er avril 2020 (soit depuis plus de trois mois), ont pris fin ex officio et de jure, soit d’office et conformément à une règle de droit applicable. Les organes d’application cantonaux (SPE et Caisse) de la LACI s’en sont alors tenus au ch. 2.16 de la directive 2020/12 précitée – selon lequel les autorisations qui, au 1er septembre 2020, étaient déjà en vigueur depuis plus de trois mois, (ne) restaient valables (que) jusqu’au 31 août 2020 – et, à l’interne (système informatique PLASTA), ont écourté le droit à l’indemnité RHT, respectivement son paiement, au-delà du 31 août 2020. 7.2. A la lumière de ce qui précède, la Cour de céans retient que, dans sa décision sur opposition attaquée du 12 mai 2021, le SPE n’a fait en définitive que constater la fin de la durée de validité du préavis de réduction de l’horaire de travail, respectivement celle du droit à l’indemnité RHT de l’assurée, au 1er septembre 2020. En d’autres termes, le SPE n’a fait que confirmer que, à cette dernière date, la durée de validité du préavis de réduction de l’horaire de travail, respectivement celle du droit à l’indemnité RHT de l’assurée, avaient dépassé les trois mois et avaient pris fin ex officio et de jure. Le SPE n’a en revanche pas procédé, même implicitement, à sa révocation partielle, contrairement à ce qu’allègue l’assurée, de sorte que l’examen des conditions d’une reconsidération au sens de l’art. 53 al. 2 LPGA ne ferait pas sens. 7.3. La cautèle "le droit à l’indemnité en cas de RHT s’éteint si l’Ordonnance COVID-19 assurance-chômage est abrogée" employée par le SPE dans sa décision du 21 avril 2020 devait ainsi être interprétée comme "le droit à l’indemnité en cas de RHT s’éteint si [l’art. 8c de] l’Ordonnance COVID-19 assurance-chômage est abrogée et, partant, la durée des préavis à nouveau réduite aux trois mois prévus par le régime ordinaire". Ce manque de précision semble s’expliquer par la situation exceptionnelle due à la pandémie, lors de laquelle tant le SPE que la Caisse ont vu leur charge de travail multipliée du jour au lendemain et se sont retrouvés à devoir rendre des décisions en masse. Il ne remet toutefois pas en question que la réserve en question devait être comprise dans le sens précisé ci-dessus.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 7.4. Au demeurant, même si, par hypothèse, l’on retenait que le SPE, dans sa décision sur opposition du 12 mai 2021, avait reconsidéré sa précédente décision du 21 avril 2020 en ce qu’elle a trait au mois de septembre 2020, il conviendrait alors de retenir que cette reconsidération serait de toute façon justifiée par le changement législatif intervenu au 1er septembre 2020 suite à l’abrogation de l’art. 8c de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage, date à partir de laquelle le SPE aurait cette fois-ci procédé à une application erronée du droit s’il avait continué de reconnaître à l’assurée le droit aux indemnités RHT. 7.5. L’assurée ne saurait non plus implicitement invoquer le principe de la bonne foi au sens des art. 5 et 9 Cst. et en appeler au respect des promesses que lui aurait données le SPE de lui accorder le droit à l’indemnité RHT pour le mois de septembre 2020, puisque ce dernier n’a précisément fait aucune promesse à l’assurée: bien au contraire, le SPE a émis la réserve que le droit à l’indemnité RHT qu’il avait reconnu à cette dernière puisse s’éteindre en cas d’abrogation de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage. Tel fut le cas s’agissant de son art. 8c. 7.6. Partant, la décision sur opposition attaquée ne prête pas le flanc à la critique dans la mesure où elle ne fait que confirmer la fin de la durée de validité du préavis de réduction de l’horaire de travail, respectivement celle du droit à l’indemnité RHT de l’assurée, au 1er septembre 2020. Au demeurant, l’assurée ne se prévaut pas, dans ses écritures, d’avoir effectivement subi une réduction des horaires de travail au mois de septembre 2020 qui aurait été directement causée par des mesures de restriction sanitaires prises à cette époque par le Conseil fédéral. 7.7. En ce qui concerne le droit à l’indemnité RHT pour la période subséquente au mois de septembre 2020, la Cour de céans rappelle que cette période n’est pas (ou plus) litigieuse. L’assurée ne conteste en effet pas (ou plus) son absence de droit aux indemnités RHT dans l’intervalle du 1er octobre 2020 au 27 décembre 2020. Cela étant, en vertu de la maxime d’office dont elle est investie, la Cour ne peut toutefois aussi que constater, à l’instar du SPE, que l’assurée n’a valablement exercé son droit auxdites indemnités que le 28 décembre 2020, date à laquelle elle a déposé son nouveau préavis de réduction de l’horaire de travail au moyen du formulaire extraordinaire prévu à cet effet (cf. bordereau du SPE, pièce 7). 7.8. Partant, s’agissant du droit à l’indemnité RHT revendiqué pour la période subséquente au mois de septembre 2020, la décision sur opposition attaquée ne prête pas non plus le flanc à la critique en ne reconnaissant ce droit à l’assurée qu’à partir du 28 décembre 2020. 8. Compte tenu de tout ce qui précède, le recours du 17 juin 2021 doit être rejeté et la décision sur opposition du 12 mai 2021 confirmée. En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière, il n’est pas perçu de frais de justice. Il n’est pas alloué de dépens à la recourante qui succombe. Il n'est pas non plus alloué de dépens à l'autorité intimée, chargée de tâches de droit public (cf. arrêts TF 8C_552/2009 du 8 avril 2010 consid. 6, 9C_312/2008 du 24 novembre 2008 consid. 8 et la référence citée).
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Il n’est pas perçu de frais de justice. III. Il n’est alloué aucune indemnité de partie. IV. Notification. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 7 novembre 2022/avi Le Président : Le Greffier-rapporteur :