Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2019 313 Arrêt du 20 octobre 2020 Ie Cour des assurances sociales Composition Président : Marc Boivin Juges : Marc Sugnaux, Marianne Jungo Greffière : Tania Chenaux Parties A.________, recourante, contre SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée Objet Assurance-chômage – mesures relatives au marché du travail; mesure de formation – perfectionnement Recours du 20 novembre 2019 contre la décision sur opposition du 22 octobre 2019
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________ (ci-après : la recourante), née en 1964, divorcée et mère de trois enfants, prétend à des indemnités de chômage depuis le 18 février 2019, bénéficiant d'un troisième délaicadre d'indemnisation courant du 18 février 2019 au 17 février 2021. Elle a fini par se désinscrire dès le 1 janvier 2020 étant donné qu'elle arrivait en fin de droit à l'indemnité de chômage. B. Le 16 août 2019, elle a demandé la prise en charge d'une formation de "secrétariat médical", dispensée par B.________ à C.________ du 7 septembre 2019 au 27 juin 2020, coûtant CHF 2'850.-. Par décision du 23 août 2019, l'Office régional de placement de D.________ (ci-après : ORP) a refusé sa demande de participation aux cours, aux motifs qu'elle venait de terminer une formation dans l'enseignement qui lui permettrait de sortir du chômage et que la formation requise n'augmenterait pas de manière significative son aptitude au placement sur le marché du travail. Par décision sur opposition du 22 octobre 2019, le Service public de l’emploi (ci-après : SPE) a confirmé cette décision de refus, en considérant qu'il s'agissait d'une formation de base qui ne serait pas justifiée au vu de la situation personnelle de la recourante et du marché de l'emploi. C. Le 20 novembre 2019, A.________ interjette recours contre cette dernière décision, concluant implicitement à son annulation dans le sens où la prise en charge de ces cours est accordée. En substance, elle allègue être seulement en possession de deux diplômes universitaires mais toutefois pas dans le domaine de l’enseignement, en précisant que ceux-ci ne devraient pas empêcher la prise en charge d'une formation ultérieure, complémentaire à sa formation de base. Par ailleurs, elle affirme que sa formation initiale est un prérequis aux cours litigieux et qu'elle remplit toutes les autres conditions d'accès. Elle explique également que les difficultés rencontrées dans ses recherches d'emploi sont causées par son manque de formation spécifique, par ses connaissances insuffisantes en allemand ainsi que par une situation personnelle difficile, obstacles que les cours lui permettraient précisément de surmonter. Dans ses observations du 9 janvier 2020, l'autorité intimée indique ne pas avoir d’observations particulières à formuler et conclut au rejet du recours. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente à raison du lieu ainsi que de la matière, le recours est recevable, la recourante étant en outre
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 directement atteinte par la décision querellée et ayant dès lors un intérêt digne de protection à ce que celle-ci soit, cas échéant, annulée ou modifiée. Il y a en effet lieu de préciser que, bien que la formation litigieuse fût censée se dérouler du 7 septembre 2019 au 27 juin 2020, l’intérêt à la recourante est préservé dans la mesure où elle l'a vraisemblablement suivie, pour l'heure, à ses frais. Même dans le cas où elle aurait été empêchée d'y participer pour des causes externes à sa volonté, force est de reconnaître que de tels cours sont dispensés chaque année et de nouvelles demandes de sa part pourraient ainsi, cas échéant, être à nouveau déposées dans l'hypothèse d'une réinscription au chômage (cf. dans ce sens, ATF 121 I 279 = JdT 1997 I 264 consid. 1 et ses références, sur la question du renoncement à l’intérêt actuel). 2. Selon l'art. 1a al. 2 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), la loi vise notamment à prévenir le chômage imminent et à combattre le chômage existant et à favoriser l'intégration rapide et durable des assurés dans le marché du travail. 2.1. Tel est à tout le moins l'objet des prestations financières allouées au titre de mesures dites relatives au marché du travail (art. 59 à 75 LACI), lesquelles visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi (art. 59 al. 2) et qui ont notamment pour but d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion (art. 59 al. 2 lit. a). Parmi ces mesures figurent les mesures de formation – à savoir notamment les cours individuels de perfectionnement (art. 60 al. 1) – qui peuvent être suivies de leur propre chef par les assurés à condition qu'ils présentent à l'autorité compétente, assez tôt avant le début du cours, une demande dûment motivée (art. 60 al. 3), l'assurance remboursant alors, le cas échéant, les frais aux organisateurs du cours ou directement au participant lui-même (art. 61 al. 1 et al. 2). 2.2. Le droit à de telles mesures est lié à la situation du marché du travail: des mesures préventives ne doivent être mises en œuvre que si elles sont directement commandées par l'état de ce marché. Cette condition permet d'éviter l'allocation de prestations qui n'ont aucun rapport avec l'assurance-chômage. Il ne saurait en effet s'agir de faire supporter par l'assurance-chômage des frais concernant le perfectionnement professionnel en général, aussi souhaitable que celui-ci puisse être. En particulier, ce n'est pas la tâche de l'assurance-chômage que de financer une formation ou une seconde voie de formation ou encore un stage en rapport avec une formation déterminée (Message du Conseil fédéral concernant une nouvelle loi fédérale sur l'assurancechômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 2 juillet 1980, FF 1980 III 617 ss). 2.3. Selon la loi et la jurisprudence, la formation de base et la promotion générale du perfectionnement professionnel n'incombent pas à l'assurance-chômage. La limite entre la formation de base ainsi que le perfectionnement professionnel en général, d'une part, le reclassement et le perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage, d'autre part, n'est souvent pas nette. Il doit s'agir dans ce dernier cas de mesures permettant à l'assuré de s'adapter au progrès industriel et technique, ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes. Etant donné qu'une seule et même mesure peut présenter des traits caractéristiques de ces deux
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 domaines, et que la formation professionnelle générale favorise d'habitude également l'aptitude au placement de l'assuré sur le marché du travail, sont décisifs les aspects qui prédominent au regard de toutes les circonstances du cas particulier. Par ailleurs, un cours n'est pris en charge par l'assurance-chômage que si la formation envisagée est indispensable à l'assuré pour remédier à son chômage (ATF 111 V 271 consid. 2c et 398 consid. 2b et 2c; arrêt TF 8C_48/2008 du 16 mai 2008 consid. 3.2). Le choix entre les deux termes de l'alternative doit être opéré à la lumière de critères que le Tribunal fédéral des assurances (TFA) a dégagés, en particulier dans l'ATF 111 V 271 : − Il faut tout d'abord, pour qu'une mesure soit prise en charge par l'assurance-chômage, que l'assuré soit sans travail ou menacé de chômage imminent; − La mesure entreprise doit être spécifiquement destinée à améliorer l'aptitude au placement. Elle ne saurait avoir pour objectif principal d'améliorer le niveau de formation de l'assuré ou sa situation économique ou sociale ou encore de répondre essentiellement à une aspiration personnelle (DTA 1998 n. 28 p. 153), mais elle doit avant tout permettre à celuici d'augmenter ses chances sur le marché du travail en général. Un simple avantage théorique du point de vue de l'aptitude au placement, mais peu vraisemblable dans le cas concret, ne saurait suffire à satisfaire aux exigences posées par l'art. 59 al. 3 LACI (DTA 1985 n. 23 p. 171). L'assuré a droit aux prestations nécessaires et suffisantes qui poursuivent de façon adéquate des buts de reconversion, de perfectionnement et d'intégration; il n'a aucune prétention au bénéfice des meilleures mesures préventives possibles dans le cas d'espèce (DTA 1998 n. 13 p. 67 consid. 2; DTA 1993/1994 n. 40 p. 268 s. et les références citées); L'examen des conditions dont dépend l'octroi des prestations pour des cours doit être fait de manière prospective, en se plaçant au moment du dépôt de la demande d'assentiment (ATF 112 V 397 consid. 1a; DTA 1986 n. 36 p. 172). 3. Est litigieux en l'espèce le refus de l'autorité intimée de prendre à sa charge la formation de "secrétariat médical", que se propose de suivre la recourante. Cette dernière estime en substance que cette formation est propre à augmenter de manière significative ses chances de retrouver un emploi et qu'elle doit dès lors être financée par l'assurance-chômage au titre de mesure de formation. Le SPE laisse pour sa part entendre que cette formation constituerait une seconde voie de formation motivée par un vœu personnel, n'améliorant pas son aptitude au placement. 3.1. Il convient dans un premier temps de se référer au dossier. La recourante est titulaire depuis 1983 d'un CFC d'employée de commerce, qu'elle a complétée avec une maturité professionnelle commerciale obtenue en 2004. Elle a effectué son CFC au sein d'une banque de 1980 à 1983, puis est devenu standardiste auprès d'un hôtel à E.________ de 1984 à 1985 avant de retourner à un poste d'employée de commerce pour le compte d'une autre banque de 1985 à 1988. Cette année-là, elle a changé d'emploi pour exercer cette activité dans un cabinet vétérinaire, poste qu'elle a gardé durant
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 10 ans, avant de devenir mère au foyer et guide touristique de 1998 à 2003. Après avoir obtenu sa maturité professionnelle en 2003 puis suivi le cours préparatoire à F.________ en 2004, elle a débuté des études en langues et littératures à G.________. Le 11 novembre 2009, elle a dû recourir pour la première fois à l'assurance-chômage, avant de retrouver un poste d'employée de commerce de durée déterminée du 26 juillet au 15 novembre 2011 dans une société active dans la conception et réalisation d'équipements électroniques. De 2010 à 2013, elle a effectué de nombreux remplacements dans des établissements scolaires de manière ponctuelle, mais a dû se réinscrire une seconde fois à l'assurance-chômage le 24 avril 2012. En 2015, elle a obtenu un Bachelor of Arts en langues et littératures (français et histoire) et un Master en 2018 dans ce même cursus. Elle a débuté en août 2018 une formation pédagogique visant à l'obtention d'un diplôme d'enseignement pour les écoles de maturité (DEEM), permettant d’enseigner dans les écoles de maturité du degré secondaire supérieur et dont la durée s'étend sur deux semestres universitaires consécutifs à plein temps. Elle y a finalement mis un terme en janvier 2019 (cf. exmatriculation datée du 31 janvier 2019, dossier SPE, pièce 4) à la suite de deux situations de mobbing, ce qui a donné lieu à son inscription à l'assurance-chômage le 18 février 2019. 3.2. Il convient dans un deuxième temps d'examiner si les cours demandés par la recourante seraient susceptibles, dans le contexte professionnel qui vient d'être évoqué, d'améliorer son aptitude au placement et d'augmenter ainsi ses chances de retrouver un emploi, comme elle le soutient. 3.2.1. Soulignons à titre liminaire que l'âge de la recourante (55 ans au moment de la demande d'assentiment) ne constitue pas à lui seul un prétexte suffisant pour lui refuser la prise en charge de la formation requise. En outre, elle n'a effectué qu'un semestre pour sa formation d'enseignante, si bien que l'ORP se méprend dans sa décision du 23 août 2019 lorsque celui-ci fonde son refus notamment pour le motif qu'elle "vient de terminer sa formation d'enseignante, profession qu'elle a déjà exercée par ailleurs". Les remplacements ponctuels effectués durant trois ans ne sont en effet pas suffisants pour conclure qu'elle disposait d'une profession d'enseignante lui permettant de retrouver un emploi, alors qu'elle n'a, dans les faits, pas achevé la formation complète. Comme l'a évoqué la recourante, force est de reconnaître qu'elle a mis définitivement un terme à ce projet à la suite de l'expérience vécue comme un mobbing et s'est résolue à retrouver du travail dans son domaine professionnel initial d'employée de commerce. La question de savoir si cette situation doit être prise en charge par l'assurance-chômage peut toutefois rester ouverte au vu de ce qui suit. 3.2.2. Il sied de relever qu'il n'existe aucun lien entre sa formation universitaire et celle de secrétaire médicale, qui s'acquiert, quant à elle uniquement dans des écoles privées (voir site https://www.orientation.ch/, consulté à la date de l'arrêt). Selon le site internet de B.________, la formation de "secrétariat médical avec diplôme" vise toute personne intéressée à se "former sur le plan médical", "en réinsertion professionnelle et intéressée par une formation médicale moderne et proche de la pratique" ou souhaitant "améliorer [ses] chances sur le marché du travail de la santé". Elle nécessite notamment comme prérequis d'être
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 "titulaire d'une formation commerciale de base (diplôme de commerce CFC de commerce ou de bureau, école de secrétariat ou équivalent) ou expérience d'un an au minimum dans le secrétariat". Elle comporte 110 périodes de cours qui ont lieu tous les samedis, dont 44 visent à se familiariser aux connaissances médicales, 42 à la gestion et bureautique médicale, et 24 aux assurances et facturations. Au vu de ces éléments, il est manifeste que la recourante remplit les prérequis nécessaires à cette formation, qui constitue dès lors davantage un perfectionnement professionnel qu'une formation de base. 3.2.3. L'on ne saurait en revanche suivre l'autorité intimée lorsqu'elle considère que la formation d'employée de commerce et l'expérience acquise au sein du cabinet vétérinaire offrent à la recourante suffisamment de possibilités de retrouver du travail pour exclure le caractère indispensable à la formation sollicitée par celle-ci. Les recherches d'emploi effectuées auprès d'employeurs correspondant à son profil (cabinet de vétérinaire, établissements scolaires, hôtels) depuis sa dernière inscription au chômage – mais déjà durant les deux précédentes en 2009 et 2012 – démontrent au contraire les difficultés rencontrées par une personne âgée de 56 ans dont le parcours professionnel a passablement varié depuis son entrée sur le marché du travail. Si elle a certes exercé sa profession d'employée de commerce dans le domaine bancaire durant 6 ans, cela date d'il y a plus de 25 ans, à l'instar de son expérience de 10 ans dans un cabinet vétérinaire qui remonte, quant à elle, à 22 ans. Sa formation et son expérience professionnelle ne semblent ainsi pas être suffisantes pour lui permettre de retrouver un travail dans l'un de ses deux domaines, en dépit de ses nombreuses postulations, dont la qualité et la quantité ne sauraient être mises en cause. Le fait qu'après sa deuxième inscription au chômage, elle ait tout de même retrouvé un emploi d'employée de commerce pour le compte d'une société en 2011 ne saurait renverser ce constat, eu égard à la durée du contrat limitée à 5 mois et du temps qui s'est écoulé depuis sans avoir réussi à décrocher un nouvel emploi. 3.3. Dans ces circonstances atypiques, il y a bien plutôt lieu de penser que la formation litigieuse constituerait un moyen apte à promouvoir les qualifications professionnelles de la recourante en fonction des besoins du marché du travail et à augmenter ainsi ses chances de placement. 3.3.1. En effet, au début du mois de juillet 2019, elle avait obtenu un entretien auprès de H.________ pour un poste de secrétaire médicale à 50%, en rapport avec I.________, sa candidature n'a toutefois pas été retenue compte tenu de son absence de connaissance du domaine médical et de ses compétences linguistiques insuffisantes (cf. attestation du 27 août 2019 de J.________ de G.________, dossier SPE, pièce 4). Bien que la connaissance du domaine médical ne soit pas le seul motif pour lequel le poste ne lui a pas été attribué, il faut reconnaître qu'il s'agit d'un aspect décisif qui a prétérité son dossier. 3.3.2. Par ailleurs, le fait que son conseiller ORP l'a assignée par courrier du 14 août 2019 à deux offres d'emploi pour des postes de secrétaire médicale de durée déterminée au service de
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 K.________ (cf. procès-verbal d'entretien de conseil du 15 août 2019, dossier SPE, pièce 7), dont l'une prévoyait expressément comme exigence que la personne candidate au poste soit "titulaire d’un CFC de commerce et du diplôme de secrétaire médicale ou titre jugé équivalent" a pu faire croire à la recourante que son conseiller ORP appuyait sa démarche d'entreprendre ce perfectionnement professionnel, dans la mesure où il était parfaitement conscient qu'elle ne disposait pas d'un tel diplôme. C'est du reste très certainement à la suite de ces assignations qu'elle a fait sa demande de prise en charge de la formation, soit le 16 août 2019, et qu'elle s'est engagée dans cette voie qui semblait lui être recommandée, à tout le moins implicitement. 3.3.3. A cela s'ajoute encore le fait qu'après avoir déposé son dossier de candidature conformément à ses assignations, elle a décroché un entretien d'embauche le 10 septembre 2019 avec K.________, qui a exprimé son intérêt à la prendre en stage, perspective n'ayant finalement pas pu être mise en place pour des raisons inconnues qui relèvent, selon la recourante, de la coordination intercantonale (cf. procès-verbal d'entretien de conseil du 4 décembre 2019, dossier SPE, pièce 7). Dans un courriel daté du 11 septembre 2019 adressé à son conseiller en personnel, celle-ci indique en outre que, lors de cet entretien avec K.________, la personne responsable lui aurait indiqué que "le stage est un très bon complément à la formation de secrétaire médicale", ce qui l'a manifestement confortée dans la nécessité de suivre cette formation pour pouvoir envisager un futur professionnel dans son domaine initial. 3.3.4. Ces éléments laissent ainsi entendre que le profil de la recourante semble exclusivement éveiller l'intérêt du milieu médical, malgré qu'elle ait postulé dans des secteurs diversifiés durant plus de 10 mois – soit depuis son inscription au chômage (18 février 2019) jusqu'à sa désinscription (1er janvier 2020). Son expérience professionnelle acquise auprès d'un cabinet vétérinaire ne suffit toutefois pas encore à lui permettre d'espérer trouver un poste dans le domaine médical compte tenu de l'absence de connaissances des terminologies spécifiques, comme l'expose la précitée dans la motivation de sa demande. 3.4. Quand bien même il ne s'agit pas d'un facteur suffisant à lui seul pour admettre la prise en charge de la formation, l'encouragement implicite de son conseiller en personnel visant à se réinsérer professionnellement dans le domaine médical est aussi un élément qui aurait dû être pris en compte dans la décision de l'autorité intimée. Dans ce contexte, force est de reconnaître que la formation litigieuse permettrait manifestement à la recourante au profil atypique de mettre à profit ses aptitudes professionnelles existantes sur le marché du travail en dehors des domaines dans lesquels elle avait auparavant travaillé, ceci afin de lui ouvrir de nouvelles opportunités d’emploi. Ce qui devrait, dans le même temps, réduire à l’avenir le dommage causé à l’assurance-chômage, si elle devait à nouveau y recourir. La Cour fait encore remarquer que, tant la durée (33 semaines) que le coût (CHF 2'850.-) de la formation ne paraissent pas exagérés par rapport au but à atteindre, contrairement à l'avis de l'autorité intimée: la formation dispensée par B.________ est même la moins chère qui existe en Suisse à l'heure actuelle.
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 4. Vu les circonstances du cas d'espèce, il faut admettre que la formation litigieuse constitue une mesure au sens de l'art. 59 LACI dont la charge incombe à l'assurance-chômage. C'est donc à tort que l'autorité intimée a refusé de prendre en charge la formation de secrétaire médicale sollicitée par la recourante. Il s'ensuit que le recours du 20 novembre 2019 doit être admis et la décision attaquée annulée, en ce sens que la prise en charge pour la formation de "secrétariat médical" dispensée par B.________ est accordée. En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière (cf. art. 61 let. a de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.1], applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI), il n'est pas perçu de frais de justice. la Cour arrête : I. Le recours est admis. Partant, la décision sur opposition est annulée, en ce sens que la prise en charge pour la formation de "secrétariat médical" dispensée par B.________ est accordée. II. Il n’est pas perçu de frais de justice. III. Notification. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 20 octobre 2020/tch Le Président : La Greffière :