Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2019 29 605 2019 30 Arrêt du 13 mars 2020 Ie Cour des assurances sociales Composition Président : Marc Boivin Juges : Marianne Jungo, Marc Sugnaux Greffière : Tania Chenaux Parties A.________, recourant, représenté par Me Jennifer Tapia, avocate contre CAISSE PUBLIQUE DE CHÔMAGE DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée Objet Assurance-chômage – recevabilité de l'opposition – délai Recours (605 2019 29) du 29 janvier 2019 contre la décision sur opposition du 11 décembre 2018 et requête d'assistance judiciaire totale (605 2019 30) interjetée le même jour dans le cadre du recours précité
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. A.________, né en 1965, a prétendu à des indemnités de chômage du 1er juillet 2018 au 8 février 2019. Il s'agissait de son troisième délai-cadre d'indemnisation. Par décision du 4 octobre 2018, la Caisse publique de chômage du canton de Fribourg (ci-après: la Caisse) a suspendu le droit de l'assuré à l'indemnité pour une durée de 31 jours à partir du 1er septembre 2018, au motif que celui-ci avait donné des indications fausses et avait tenté d'obtenir indûment l'indemnité de chômage, en omettant d'annoncer son activité salariée dans ses formulaires « Indications de la personne assurée (IPA) » des mois de juillet et août 2018. B. Par courrier du 14 novembre 2018, l'assuré s'oppose à cette décision. S'agissant de la recevabilité de son opposition, il fait valoir que compte tenu du fait que la décision n'a pas été expédiée en courrier recommandé, il serait impossible d'établir avec certitude sa date de notification. Il invoque par conséquent que son opposition est recevable. Subsidiairement, dans le cas où l'opposition devait être déclarée tardive, il requiert la restitution du délai pour former opposition, en raison de sa situation personnelle globale. Sur le fond, il se prévaut de sa bonne foi et estime que sa faute doit être qualifiée de légère, de sorte qu'une suspension de un à trois jours devrait être prononcée. Par décision sur opposition du 11 décembre 2018, la Caisse a déclaré l'opposition du 14 novembre 2018 irrecevable, en considérant que l'assuré ne peut se prévaloir d'aucun motif de restitution du délai d'opposition. C. Contre cette décision sur opposition, A.________ interjette recours auprès du Tribunal cantonal le 29 janvier 2019, concluant, avec suite de dépens, préalablement à l'octroi de l'assistance judiciaire totale et la désignation d'office de son mandataire et principalement à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour examen au fond de son opposition. Il est d'avis que l'autorité doit supporter les conséquences de l'absence de preuve de la date de notification de cette décision de suspension dont il n'aurait lui-même eu connaissance que le 7 novembre 2018 lorsque son avocate, chargée de le représenter contre la Caisse qui lui demandait la restitution d'indemnités, l'aurait découverte au dossier. Il fait également valoir des dysfonctionnements dans la distribution de son courrier, dont l'autorité intimée aurait, selon lui, déjà eu connaissance. Finalement, si l'opposition devait être déclarée tardive, il se prévaut d'un empêchement non fautif relevant de sa situation personnelle globale et justifiant la restitution du délai. Dans ses observations du 11 mars 2019, l'autorité intimée propose le rejet du recours, considérant que la notification serait intervenue valablement et que les difficultés qu'invoque l'assuré sont exclusivement imputables à sa propre faute, ce qui fait obstacle à la restitution du délai manqué. Par ailleurs, le recourant aurait été informé par oral au guichet de la Caisse le 29 octobre 2018 qu'il faisait l'objet d'une mesure de suspension. Par courrier du 6 juin 2019, l'intéressé a renoncé à se déterminer, mais a tout de même produit de nouvelles pièces. Il les a complétées par courrier du 17 juin 2019. Par courrier du 8 août 2019, l'autorité intimée a transmis une ordonnance pénale prononcée le 6 août 2019 par le Ministère public à la suite de sa dénonciation pénale du 9 novembre 2018. Dans cette ordonnance, le recourant a été reconnu coupable de délit contre la loi sur l'assurancechômage et de violence ou menace contre les autorités et les fonctionnaires.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente par un assuré directement touché par la décision attaquée, le recours est recevable. 2. Selon l'art. 52 al. 1 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), auquel renvoie l'art. 95 al. 1 de la loi du 25 juin 1982 sur l'assurancechômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage, LACI; RS 837.0), les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure. Le délai commence à courir le lendemain de la communication de la décision (art. 38 al. 1 LPGA). Lorsqu’un envoi recommandé n’a pas pu être distribué, il est réputé notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours suivant la remise de l'avis d'arrivée dans la boîte aux lettres ou dans la case postale de son destinataire (ATF 134 V 49 consid. 4; 130 III 396 consid. 1.2.3 et 123 III 492 consid. 1 et les références citées). L’acte d’opposition doit être remis au plus tard le dernier jour du délai à l’assureur ou, à son adresse, à la Poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 39 al. 1 LPGA). Le délai légal de l’art. 52 al. 1 LPGA ne peut pas être prolongé (art. 40 al. 1 LPGA). 3. Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf disposition contraire de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, à savoir qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 121 V 47 consid. 2a). Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d’office par le juge. Mais ce principe n’est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l’instruction de l’affaire (ATF 122 V 158 consid. 1a ; ATF 121 V 210 consid. 6c). Celui-ci comprend en particulier l’obligation des parties d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l’absence de preuves (ATF 117 V 264 consid. 3b). 3.1. Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte et de sa date incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique. En ce qui concerne plus particulièrement la notification d'une décision ou d'une communication de l'administration, elle doit au moins être établie au degré de la vraisemblance prépondérante requis en matière d'assurance sociale (ATF 121 V 5 consid. 3b).
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 3.2. L’envoi sous pli simple ne permet en général pas d’établir que la communication est parvenue au destinataire. La seule présence au dossier d’une copie de la lettre prétendument envoyée n’autorise pas à conclure, avec un degré de vraisemblance prépondérante, que la lettre en question a été reçue par le destinataire (ATF 101 Ia 8 consid. 1). L'autorité supporte donc les conséquences de l'absence de preuve (ou de vraisemblance prépondérante) en ce sens que si la notification ou la date sont contestées et qu’il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l’envoi, sauf indices ou circonstances confirmant la version de l’autorité, tels que la correspondance échangée ultérieurement ou l’absence de protestation du destinataire qui aurait par exemple reçu des rappels (RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, n. 57 ad art. 1; arrêt TF C 6/02 du 21 janvier 2003 consid. 3.2 et les références citées). 4. Est tout d'abord litigieuse, en l'espèce, la question de savoir si l'autorité intimée était fondée à déclarer l'opposition du 14 novembre 2018 irrecevable. Il est incontesté que la décision du 4 octobre 2018 a été envoyée au recourant le même jour sous pli simple, si bien qu'il n'est pas possible d'établir la date exacte de sa notification. Cela étant, force est de constater que cette décision de suspension était accompagnée d'une autre décision de restitution (dossier intimée, pièce 53), au sujet de laquelle le recourant a déposé, via l'avocate spécialement mandatée à cette occasion, une demande de remise à la même date que son opposition, à savoir le 14 novembre 2018 (dossier intimée, pièce 32). 4.1. Dans son recours, ce dernier prétend qu'il n'était pas au courant de l'existence de la décision de suspension du 4 octobre 2018 avant de se rendre chez cette avocate qui s'est fait produire le dossier le 7 novembre 2018. Afin de justifier cette prise de connaissance tardive, il se prévaut de dysfonctionnements dans la distribution de son courrier, qu'il aurait déjà signalés à l'autorité. Plus particulièrement, il estime qu'il fait l'objet d'une rétention indue de son courrier par son facteur, problème qu'il serait en train de régler directement avec la Poste, sans pour autant avoir pu obtenir auprès de celle-ci une confirmation écrite de ce qui précède. L'autorité ne pouvant prouver la date de la notification de la décision, il considère qu'elle doit supporter les conséquences de cette absence de preuve, de sorte que son opposition du 14 novembre 2019 doit être déclarée recevable. 4.2. Quant à l'autorité intimée, elle estime que le délai pour former opposition est arrivé à échéance le 5 novembre 2018. Elle s'est basée sur les Conditions générales de la Poste suisse, qui indiquent que le courrier A-Prioritaire est distribué à son destinataire le jour suivant, également le samedi, sur l'art. 32 al. 1 let. a de l'ordonnance du 29 août 2012 sur la Poste (OPO; RS 783.01), lequel exige que celle-ci respecte le délai d'acheminement pour 97% des lettres, ainsi que sur les statistiques publiées par la Poste, qui attestent du fait que 97.7% des lettres en courrier A sont parvenues à temps à leur destinataire. En supposant que l'acheminement de la décision ait pris deux jours, elle retient que le délai d'opposition serait également arrivé à échéance le 5 novembre 2018. Procédant à un raisonnement inversé, selon lequel la date de l'opposition du 14 novembre 2018 serait le dernier jour du délai, elle considère que l'opposition serait recevable seulement dans le cas où la décision avait été notifiée au plus tôt le 15 octobre 2018, ce qui correspond à un délai d'acheminement de 10 jours, qu'elle n'estime guère vraisemblable.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 Dans ses observations du 11 mars 2019, elle relève encore des contradictions entre les déclarations faites par l'assuré dans son opposition et celles avancées dans son recours, si bien que la notification serait intervenue valablement. Elle doute de l'existence d'une rétention volontaire et sélective du courrier du recourant, notamment en raison du fait que certains des courriers envoyés durant le mois d'octobre 2018 lui sont bien parvenus. Au demeurant, elle considère que les difficultés qu'invoque l'assuré sont exclusivement imputables à sa propre faute, ce qui fait obstacle à la restitution du délai manqué. 4.3. En date du 6 juin 2019, le recourant a remis des pièces complémentaires à la Cour, notamment une réclamation datée du 8 janvier 2019 retenue par la Poste s'agissant de ses problèmes de distribution de courrier et une décision sur opposition du 24 mai 2019 rendue par le Service public de l'emploi (ci-après: SPE) (bordereau du recourant, pièces 4 et 5). Il ressort de cette décision (bordereau du recourant, pièce 5) que le SPE a annulé une mesure de suspension prononcée le 15 janvier 2019 au motif pris que la convocation litigieuse du 3 octobre 2018 n'avait pas été notifiée en recommandé et qu'il était dès lors impossible d'apporter la preuve de sa réception par le recourant. Il avait été tenu compte de sérieuses difficultés rencontrées par le ce dernier dans la distribution de son courrier, difficultés découvertes suite à un échange avec la compagnie Swisscom au début de l'année 2019. Le SPE a admis que le recourant ait pu être la victime d'une rétention volontaire de son courrier par un collaborateur de la Poste. Compte tenu de la gravité de la situation, le recourant a donc contacté la Poste, laquelle a émis un formulaire sur lequel figurent la perte de tous les envois et la date de l'incident, soit du 20 novembre 2018 au 8 janvier 2019 (bordereau du recourant, pièce 4). Sur ce formulaire, il est également mentionné que « la Poste CH SA dépose en cas de besoin une plainte pénale pour des cas de perte d'envoi et transmet l'investigation effectuée aux organes de la police ». Le SPE a ainsi prié le recourant de faire tout son possible afin de résoudre le problème. 5. Discussion 5.1. La seule présence au dossier de la copie de la décision du 4 octobre 2018 (dossier intimée, pièce 54) n’autorise pas à conclure, avec un degré de vraisemblance prépondérante, que celle-ci a été effectivement reçue par l'assuré avant le 15 octobre 2018, date de notification à compter de laquelle la Caisse considère que l'opposition du 14 novembre 2018 pourrait encore être recevable. 5.2. Par ailleurs, au vu du formulaire de la Poste du 8 janvier 2019 et de la décision du SPE du 24 mai 2019, il semble que le recourant a bel et bien fait l'objet dès le mois d'octobre 2018 de sérieux problèmes de distribution dans son courrier. Pour ce motif, la Cour retient qu'il reste possible que ce dernier n'ait pas pu recevoir la décision de suspension du 4 octobre 2018. La bonne réception de plusieurs courriers durant le mois d'octobre 2018 ne permet pas à elle seule d'exclure une rétention volontaire du courrier par un collaborateur de la Poste et par conséquent de garantir que la notification de la décision du 4 octobre 2018 est bien intervenue avant le 15 octobre 2018. Il se peut en effet que seule une partie du courrier a pu arriver dans la sphère de puissance du recourant.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 Les premières déclarations du recourant, qui a indiqué dans son opposition du 14 novembre 2018 qu'il n'était pas en mesure d'établir quand la notification de la décision est réellement survenue, ne sauraient en outre constituer une preuve suffisante de la réception effective de la décision de suspension à une date antérieure au 15 octobre 2018. Ces déclarations ne sont pas en contradiction avec les explications données ultérieurement, mais font simplement état de son ignorance de la date à laquelle il aurait reçu ce document. Par ailleurs, le fait qu’il ait pu être informé le 29 octobre 2019 au guichet de la Caisse qu'il faisait l'objet d'une suspension (courriel interne du 29 octobre 2018, dossier intimée, pièce 46), communication orale ne sachant encore valoir notification en bonne et due forme, ne permet pas non plus de valider le processus de notification, mais la Cour observe toutefois qu’il a finalement déposé son opposition moins de trente jours après cela. 5.3. Dans la mesure où le recourant a complété ses pièces attestant d'un réel problème de distribution de son courrier, un tel doute doit être donc être interprété en la défaveur de l’autorité intimée, qui entend en tirer une conséquence juridique. Il n’existe ainsi aucun autre indice permettant d’établir que la décision de suspension, envoyée sous pli simple, a bel et bien été notifiée à l’assuré avant le 15 octobre 2018. Dès lors que ce courrier a été envoyé le 4 octobre 2018 et que la preuve de sa notification n'a pas pu être établie à une date antérieure au 15 octobre 2018, il sied d’admettre que l'opposition du 14 novembre 2018 (date du sceau postal) a été déposée dans le délai légal de 30 jours. C'est donc à tort que l'autorité intimée a estimé que cette opposition était irrecevable car tardive. On peut certes comprendre le souci de l’assurance-chômage d’insister sur le respect des obligations imposées aux chômeurs, notamment s’agissant d’un assuré ayant déjà fait l’objet de suspension précédemment et ayant été condamné pour délit contre la LACI et violence ou menaces contre les autorités et les fonctionnaires. Toutefois, il n’en demeure pas moins que la Caisse doit en l'espèce supporter l'échec de la preuve, échec induit par son choix de notifier ses décisions par pli simple et non pas en recommandé. 6. Au vu de l'ensemble des circonstances qui précèdent, le recours apparaît bien fondé et doit ainsi être admis, la décision sur opposition étant annulée. Partant, la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour examen au fond de l'opposition du 14 novembre 2018. 6.1. En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière (cf. art. 61 let. a LPGA, applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI), il n'est pas perçu de frais de justice. 6.2. Ayant obtenu gain de cause, le recourant a droit à une indemnité de partie pour ses frais de défense, conformément aux art. 137 ss et 146 ss du code du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) ainsi qu'aux art. 8 ss du tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif/JA; RSF 150.12), de sorte que la demande d'assistance judiciaire totale devient sans objet. Compte tenu de la liste de frais déposées par Me Jennifer Tapia le 18 juin 2019, qui fait état d'un montant total de frais non soumis à la TVA de CHF 2'240.-, soit CHF 2'133.33 d'honoraires (512 minutes à un tarif horaire de CHF 250.-), plus CHF 106.67 (forfait de 5%), il se justifie de fixer l'indemnité à laquelle le recourant a droit pour ses frais de défense, après correction du montant
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 des honoraires et des débours (non-prise en compte des opérations effectuées en procédure d’opposition), à CHF 1'558.35, soit 374 minutes à CHF 250.- de l'heure, plus CHF 78.15 de débours, soit à un montant total de CHF 1'636.50 et de la mettre intégralement à la charge de l'autorité intimée qui succombe, étant précisé que l’application d’un forfait pour le calcul des débours est prévue en procédure civile et non pas administrative (cf. art. 68 du Règlement du 30 novembre 2010 sur la Justice, RSF 130.11, et art. 9, 11 et 12 du Tarif/JA). la Cour arrête : I. Le recours du 29 janvier 2019 (605 2019 29) est admis, l'opposition du 14 novembre 2018 étant déclarée recevable. Partant, la décision du 11 décembre 2018 est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour examen au fond. II. Il n'est pas perçu de frais de justice. III. La demande d'assistance judiciaire totale (605 2019 30) est sans objet. IV. Il est alloué à la recourante une indemnité de partie fixée à CHF 1'558.35, plus CHF 78.15 de débours, soit à un total de CHF 1'636.50, mise intégralement à la charge de l'autorité intimée. V. Notification. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 13 mars 2020/tch Le Président : La Greffière :