Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2018 286 Arrêt du 9 décembre 2019 Ie Cour des assurances sociales Composition Président : Marc Boivin Juges : Marianne Jungo, Marc Sugnaux Greffière : Isabelle Schuwey Parties A.________, recourant, représenté par Me Pierre Serge Heger, avocat contre SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée Objet Assurance-chômage – suspension du droit à l’indemnité Recours du 13 novembre 2018 contre la décision du 12 septembre 2018
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. A.________, né en 1965, technicien en chauffage jusqu’au 28 février 2017, prétend à des indemnités de chômage depuis le 4 décembre 2017, après avoir mis un terme à son activité de gérant d’un restaurant en France durant quelques mois. Il s’agit de son premier délai-cadre d’indemnisation, courant du 4 décembre 2017 au 3 décembre 2019. Par décision du 1er juin 2018, le Service public de l’emploi (ci-après : le SPE) a prononcé une suspension de son droit à l’indemnité de chômage d’une durée de 14 jours, dès le 4 décembre 2017, pour n’avoir pas fourni de preuve de recherches d’emploi pour la période précédant son inscription au chômage, soit entre le 4 septembre et le 3 décembre 2017. La faute a été qualifiée de légère. Le 12 septembre 2018, le SPE a rejeté l’opposition formée à l’encontre de cette décision. Sans remettre en question le fait que son assuré avait traversé une période difficile et avait certainement pris sa décision à court terme, l’autorité a cependant estimé qu’en prenant la décision de rompre son contrat à brève échéance, il avait pris le risque de se retrouver sans emploi sans fournir d’efforts préalable pour trouver un nouveau travail, de sorte qu’une mesure de suspension était justifiée. B. Dans l’intervalle, la Caisse publique de chômage du canton de Fribourg (ci-après : la Caisse), par décision du 20 juin 2018, a demandé la restitution du montant de CHF 3'795.55, correspondant à la différence entre les indemnités dues compte tenu de la mesure de suspension prononcée par le SPE, et celles que l’assuré avait effectivement perçues. C. Contre la décision sur opposition du SPE, A.________, représenté par Me Pierre Serge Heger, avocat, interjette recours le 13 novembre 2018 et conclut à l’annulation de la mesure de suspension prononcée. Il explique avoir dû quitter son emploi de gérant d’un restaurant en France contre sa volonté, après avoir tout tenté pour poursuivre cette activité. Cette décision précipitée l’a contraint à revenir en Suisse et à s’y inscrire au chômage. Dans ces conditions, au vu du caractère inattendu et brutal de ces évènements, il n’a pas été en mesure d’effectuer des recherches d’emploi avant son inscription au chômage. Il affirme avoir fait preuve de bonne volonté et avoir tout mis en œuvre pour retrouver du travail au plus vite, ce qu’il a d’ailleurs réussi dès le 19 février 2018, de sorte qu’aucune faute ne peut lui être reprochée. Le 17 décembre 2018, le SPE propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée, en relevant que l’obligation d’effectuer des recherches d’emploi ne vise pas uniquement à réduire la durée du chômage, mais également à en éviter la survenance. Dans ces conditions, l’argument selon lequel l’assuré a retrouvé rapidement un nouvel emploi et a ainsi pu rapidement sortir du chômage n’est pas suffisant. Il n’a pas été ordonné d’autre échange d’écritures. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 en droit 1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente par un assuré directement touché par la décision attaquée et dûment représenté, le recours est recevable. 2. Conformément à l'art. 8 al. 1 let. g de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il satisfait – entre autres conditions – aux exigences du contrôle fixées à l'art. 17 LACI. 2.1. Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Les efforts personnels engagés pour trouver un travail convenable, lesquels représentent le noyau de l'obligation de diminuer le dommage, sont à examiner, en règle générale, avec rigueur (arrêt TF 8C_21/2008 du 3 juin 2008 consid. 3.2). 2.2. L'obligation de rechercher un emploi prend naissance déjà avant le début du chômage. Il incombe en effet à l'assuré de s'efforcer déjà pendant le délai de congé de trouver un nouvel emploi. Il s'agit là d'une règle élémentaire de comportement de sorte qu'un assuré doit être suspendu, même s'il n'a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction (arrêts TF 8C_800/2008 du 8 avril 2009 consid. 2.1, 8C_271/2008 du 25 septembre 2008 consid. 2.1, et les références citées; DTA 1982 p. 37 no 4). Cette obligation découle directement de l'obligation générale de diminuer le dommage ancré à l'art. 17 al. 1 LACI (cf. ATF 139 V 524 consid. 4.2; arrêt TF 8C_768/2014 du 23 février 2015 consid. 2.2.3). 2.3. Lorsqu’un assuré ne sait pas à quel moment il va s’inscrire au chômage car sa décision dépend de facteurs divers (notamment liquidation d’une société commerciale), il devra être sanctionné en cas d’absence ou d’insuffisante de recherches d’emploi avant l’inscription au chômage. En effet, même dans ce cas, l’assuré devra assumer une partie du dommage ainsi causé à l’assurance, soit celui qui résulte d’une sollicitation des prestations de celle-ci sans efforts préalables pour trouver un emploi. En revanche, lorsque l’inscription au chômage est intervenue précipitamment, sans que l’assuré n’ait pu jouer le moindre rôle quant au moment de cette inscription, et ce dans des circonstances qui étaient imprévisibles (annulation d’une formation, d’une école de recrues), aucune faute ne peut être retenue (RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, no 15 ad art. 17). Un indépendant qui entend mettre fin à son activité et s’inscrire au chômage doit également rechercher un emploi avant son inscription au chômage (RUBIN, no 16 ad art. 17). 3. La violation du devoir de chercher du travail peut entraîner une suspension fondée sur l'art. 30 al. 1 let. c LACI, selon lequel le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 convenable. Dans la pratique, une seule suspension est prononcée en cas d'insuffisance ou d'absence de recherches d'emploi avant l'inscription au chômage, même si la période concernée s'étend sur plusieurs mois (RUBIN, no 12 ad art. 17 et les références citées). Une suspension du droit aux indemnités pour recherches d’emploi insuffisantes ne se justifie que si l’insuffisance des recherches est à l’origine de la persistance de la situation de chômage individuelle. Lorsqu’en dépit de recherches insuffisantes, l’assuré parvient à mettre un terme à son chômage grâce à ses recherches (pour autant que ce soit dans un bref délai [maximum un mois]), une suspension ne se justifie pas (RUBIN, no 8 ad art. 17 et les références citées). La suspension du droit à l'indemnité n'a en principe pas le caractère d'une peine au sens du droit pénal, mais celui d'une mesure administrative ayant pour but de limiter le risque d'une mise à contribution abusive de l'assurance et devant respecter le principe de proportionnalité (cf. arrêt TF C 218/01 du 5 juin 2002). Jurisprudence et doctrine s'accordent à dire qu'une telle mesure constitue une manière appropriée et adéquate de faire participer l'assuré au dommage qu'il cause à l'assurance-chômage en raison d'une attitude contraire à ses obligations (cf. arrêt TF C 208/06 du 3 août 2007 consid. 3). En particulier, dans l'hypothèse d'une sollicitation abusive des prestations – catégorie dans laquelle on peut ranger notamment l'absence ou l'insuffisance des recherches d'emploi (art. 30 al. 1 let. c LACI) – la suspension poursuit un but compensatoire. Elle pose ainsi une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter (RUBIN, n° 2 ad art. 30 et les références citées). 4. Conformément à l'art. 30 al. 3 3ème phr. LACI, la durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours. 4.1. D'après l'art. 45 al. 3 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI ; RS 837.02), la suspension dure de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c). Dans ce domaine, le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons de le faire (ATF 123 V 150 consid. 2 ; arrêt TF C 351/01 du 21 mai 2002 consid. 2b/aa). 4.2. Dans ses directives (cf. Bulletin LACI Indemnité de chômage [IC] Marché du travail/Assurance-chômage), le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après: SECO) a édicté une échelle des suspensions à l'intention des autorités cantonales. S'agissant du motif de suspension relatif à l’absence de recherches d’emploi pendant le délai de congé, la faute est qualifiée de légère et donne lieu à une suspension du droit aux indemnités de quatre à six jours timbrés lorsque le délai de congé est d'un mois, de huit à douze jours timbrés lorsque le délai de congé est de deux mois et de douze à dix-huit jours timbrés lorsque le délai de congé est de trois mois ou plus (§ D72 ch. 1.B). Ce barème (indicatif) constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution chargés de l'application du régime de l'assurance-chômage lors de la fixation de la suspension et contribue à une application plus égalitaire des suspensions dans les différents cantons. L'administration ne s'en trouve cependant pas dispensée d'apprécier le comportement de l'assuré, compte devant être tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce et de fixer la suspension en fonction de la faute (arrêts TF 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1 et 8C_64/2012 du 26 juin 2012 consid. 2.1). En cas de recours, le juge ne s'écartera de l'appréciation
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 de l'administration que s'il existe de solides raisons de le faire (ATF 123 V 150 consid. 2; arrêt TF C 351/01 du 21 mai 2002 consid. 2b/aa). 5. Est litigieuse la question de savoir si c'est à juste titre que le recourant a été suspendu par le SPE durant 14 jours dans l'exercice de son droit à l'indemnité pour n’avoir pas effectué de recherches d'emploi durant la période précédant le chômage, à savoir du 4 septembre au 3 décembre 2017. Le recourant ne conteste pas n’avoir effectué aucune recherche d’emploi, mais explique les raisons pour lesquelles il n’a pas été en mesure de le faire. Il soutient également avoir fait tout son possible pour sortir du chômage le plus rapidement possible, ce qu’il a réussi en trouvant un nouvel emploi après 2 mois et demi de chômage seulement. Quant à l’autorité intimée, sans remettre en question les difficultés rencontrées par le recourant ou l’efficacité de ses recherches d’emploi ultérieures, elle relève que l’obligation de rechercher un emploi avant le chômage vise également à éviter la survenance du chômage. Qu’en est-il ? 5.1. Il ressort du dossier que l’assuré a démissionné de son précédent emploi de technicien en chauffage avec effet au 28 février 2017, dans le but de s’installer à B.________ (France) pour y reprendre la gestion d’un restaurant avec son épouse. Le couple a ainsi quitté la Suisse le 10 mars 2017 (attestation de départ du 13 février 2017, bordereau recourant, pièce 3), après avoir vendu leur maison (contrat de vente du 30 septembre 2016, bordereau recourant, pièce 2). L’assuré a également suivi une formation en France en matière d’hygiène alimentaire (dossier SPE, pièce 3). Le restaurant a ouvert dans le courant du mois de mai 2017. Selon les explications fournies par l’assuré, des tensions sont survenues avec l’un de ses collaborateurs, proche du propriétaire du restaurant. Malgré ses efforts pour apaiser la situation, à l’issue d’une séance le 26 novembre 2017 avec le propriétaire du restaurant, les parties ont pris la décision d’un commun accord de mettre un terme à leur collaboration avec effet au 1er décembre 2017, la situation étant devenue trop tendue sur le plan psychologique (cf. bordereau recourant, pièces 8 et 11). Ainsi, par courrier du 27 novembre 2017, l’assuré a informé le propriétaire du restaurant qu’il avait décidé de « cesser la location gérance du restaurant « C.________ » pour des raisons personnelles, familiales » et qu’il lui remettrait les clés de l’établissement le 1er décembre 2017 (bordereau recourant, pièce 12). Ils sont alors rentrés en Suisse et l’assuré s’est inscrit au chômage le 4 décembre 2017 (bordereau recourant, pièce 5). Après avoir effectué des recherches d’emploi durant les mois de décembre 2017 (dossier SPE, pièce 14) et janvier 2018 (dossier SPE, pièce 12), il a été engagé dès le 19 février 2018 en tant que cadre auprès d’une entreprise de chauffage et sanitaire (dossier SPE, pièce 13). Il a ainsi été désinscrit du chômage le 22 février 2018 (bordereau recourant, pièce 8). 5.2. Au vu de ces éléments, la Cour constate que le recourant a lui-même mis un terme à son activité professionnelle de gérant d’un restaurant, moyennant un délai extrêmement bref. Il n’a dès lors pas été en mesure d’effectuer des recherches d’emploi avant la fin de son activité, suite à quoi il s’est immédiatement inscrit au chômage. Si le bien-fondé des motifs qui l’ont amené à cesser son activité n’est pas remis en question, ni d’ailleurs le fait qu’il a traversé une période difficile, il n’en demeure pas moins qu’en agissant de la sorte, il a lui-même pris le risque de se retrouver sans activité professionnelle quasiment du jour au
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 lendemain et de devoir revenir en Suisse de manière précipitée pour s’y inscrire au chômage. On ne saurait dès lors considérer que l’assuré a tout mis en œuvre pour éviter d’avoir recours à l’assurance-chômage, puisqu’il a lui-même pris la décision de mettre fin à son activité professionnelle. Sa situation ne saurait ainsi être assimilée à celle d’une personne dont l’inscription au chômage survient précipitamment et pour des motifs entièrement indépendants de sa volonté (cf. supra consid. 2.3.). En effet, même si les motifs qui l’ont conduit à prendre cette décision étaient certainement légitimes, il n’empêche qu’il a malgré tout manifesté sa volonté personnelle de mettre un terme à cette activité et qu’il a fixé lui-même la date à laquelle il s’est retrouvé sans emploi. Partant, en acceptant de quitter son emploi dans un délai aussi court, alors qu’il n’avait pas eu le temps de rechercher un nouvel emploi à son retour en Suisse, le recourant a manifestement pris le risque de se retrouver au chômage. Il n’a dès lors pas respecté son obligation de diminuer son dommage. On rappellera en outre à cet égard qu'il est sans pertinence qu’un assuré ne se soit pas vu fixer un nombre minimum de postulations lors de son inscription au chômage, ou qu’il ait ignoré l'existence d'un tel minima. En effet, chercher du travail pendant le délai de congé est une règle élémentaire de comportement qui renvoie l'assuré à son obligation de diminuer le dommage, ce qui fait que celui qui ne la respecte pas doit faire l'objet d'une suspension même s'il n'a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction. Ainsi, c'est à raison que l’autorité intimée a estimé que le recourant n’avait pas fait tous les efforts que l'on pouvait raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage au sens de l'art. 17 al. 1 1ère phrase LACI et, partant, avait enfreint ses obligations de chômeur. Enfin, vu la rapidité avec laquelle le recourant a ensuite retrouvé un travail, soit dès le 19 février 2018, il est hautement vraisemblable que si des recherches avaient été entreprises préalablement à son retour en Suisse, il aurait pu éviter son chômage ou, à tout le moins, l’aurait encore abrégé. La condition de causalité entre l’insuffisance de recherche d’emploi et la persistance de la situation de chômage requise par la jurisprudence et la doctrine est donc donnée en l’espèce. 6. Reste à examiner la gravité de la faute commise et la durée de la suspension. En l'espèce, l'autorité intimée a considéré que le recourant avait commis une faute légère au sens de l'art. 45 al. 3 let. a OACI, prononçant une mesure de 14 jours de suspension. Compte tenu des circonstances, une telle mesure paraît en tous points conforme au droit et à la jurisprudence précités. En effet, en qualifiant la faute de légère et en fixant à 14 jours la durée de la suspension, l'autorité intimée n'a commis aucun excès ou abus de son pouvoir d'appréciation, ni n'a violé le principe de la proportionnalité. Cette suspension se situe en outre dans la moyenne inférieure prévue par le barème évoqué ci-dessus en cas d’absence de recherche d’emploi durant un délai de congé de trois mois, qui peut être appliquée par analogie à la situation du recourant. Cette suspension semble au demeurant proportionnée à l’étendue du dommage causé par l’attitude du recourant dans cette affaire, qui, en quittant son activité professionnelle à brève échéance sans avoir eu le temps de rechercher un nouvel emploi, a pris le risque de se retrouver au chômage.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 7. Au vu de tout ce qui précède, le recours du 13 novembre 2018, mal fondé, doit être rejeté et la décision sur opposition du 12 septembre 2018 confirmée. 7.1. En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière (cf. art. 61 let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.1], applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI), il n'est pas perçu de frais de justice. 7.2. Vu le sort du recours, il n'est par ailleurs pas alloué de dépens. la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision sur opposition du 12 septembre 2018. II. Il n’est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens. III. Notification. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 9 décembre 2019/isc Le Président : La Greffière :