Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2018 270 Arrêt du 13 janvier 2020 Ie Cour des assurances sociales Composition Président : Marc Boivin Juges : Marianne Jungo, Marc Sugnaux Greffier-rapporteur : Philippe Tena Parties A.________, recourant, contre SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée Objet Assurance-chômage; recherches d'emploi insuffisantes Recours du 5 novembre 2018 contre la décision sur opposition du 16 octobre 2018
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. A.________, né en 1973, domicilié à B.________, travaillait en tant que maçon au sein d'une entreprise de construction depuis le 1er mai 2016. Suite à la vente de l'entreprise, il a été licencié au 31 août 2016, échéance repoussée au 30 septembre 2016. L'assuré a été désinscrit de l'assurance chômage ayant trouvé un emploi d'ouvrier du bâtiment, pour une durée indéterminée, par le biais d'une agence de travail intérimaire dès le 6 octobre 2016. Son contrat a été résilié le 20 décembre 2016 en raison de la météo. B. Par la suite, l'assuré a prétendu à des indemnités de chômage depuis le 23 décembre 2016. Invité à transmettre l'ensemble des recherches d'emploi effectuées avant son inscription au chômage par courrier du 25 janvier 2016, l'assuré n'y a pas donné suite. Par décision du 1er mai 2017, le Service public de l'emploi (ci-après: SPE) l'a suspendu dans son droit à l'indemnité de chômage pour une durée de 14 jours à compter du 23 décembre 2016. La durée de suspension a été réduite à 10 jours sur opposition le 16 octobre 2018. Le SPE s'étant entretemps vu remettre un document confirmant l'envoi d'une offre en septembre 2016, il a considéré qu'il ne s'agissait plus d'une absence de preuves de recherches d'emploi mais d'une insuffisance au niveau de la quantité. C. Contre cette décision, l'assuré interjette recours devant le Tribunal cantonal le 5 novembre 2018 concluant, en substance, à ce qu'il ne soit pas suspendu dans son droit aux indemnités de chômage. Pensant avoir fait des recherches d'emploi conformes à ses obligations en août 2016, il soutient ne pas avoir reçu suffisamment d'informations de la part de l'Office régional de placement (ci-après: ORP). Faisant état de deux courriers du "10 octobre 2016" et du "25 janvier 2016", il précise avoir des problèmes de réception du courrier en lien avec le nombre de personnes de sa nationalité présentes dans son immeuble. Dans ce contexte, n'ayant pas reçu l'information, il estime qu'il ne pouvait pas savoir qu'il devait chercher du travail alors même qu'il travaillait, obligation qu'il ne comprend par ailleurs pas. Dans ses observations du 13 décembre 2018, le SPE propose le rejet du recours, relevant n'avoir jamais été informé de l'existence d'un problème avec la réception des courriers envoyés par I'ORP. Il sera fait état des arguments, invoqués par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente à raison du lieu ainsi que de la matière, le recours est recevable, le recourant, dûment représenté, est en outre directement atteint par la décision querellée et possède dès lors un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit, cas échéant, annulée ou modifiée.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 2. 2.1. Conformément à l'art. 8 al. 1 let. g de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurancechômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il satisfait – entre autres conditions – aux exigences du contrôle fixées à l'art. 17 LACI. 2.2. Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. L'obligation de rechercher un emploi prend naissance déjà avant le début du chômage. Il incombe en effet à l'assuré de s'efforcer déjà pendant le délai de congé de trouver un nouvel emploi. Il s'agit là d'une règle élémentaire de comportement de sorte qu'un assuré doit être suspendu, même s'il n'a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction (arrêts TF 8C_800/2008 du 8 avril 2009 consid. 2.1, 8C_271/2008 du 25 septembre 2008 consid. 2.1, et les références citées; DTA 1982 p. 37 no 4). Cette obligation découle directement de l'obligation générale de diminuer le dommage ancré à l'art. 17 al. 1 LACI (ATF 139 V 524 consid. 4.2; arrêt TF 8C_768/2014 du 23 février 2015 consid. 2.2.3). Lorsqu'il s’agit d’un contrat de travail à durée déterminée, des recherches d’emploi sont exigées, non seulement pendant le bref délai de congé, mais au moins pour les 3 derniers mois précédent l’inscription au chômage, car les employés temporaires ont un risque accru de devenir chômeurs (ATF 141 V 365 consid. 4.5). Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises (ATF 124 V 231 consid. 4). Sur le plan quantitatif, la pratique administrative exige dix à douze offres d'emploi par mois en moyenne. On ne peut cependant pas s'en tenir à une limite purement quantitative et il faut bien plutôt examiner, au regard des circonstances concrètes, la qualité des démarches (NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2ème éd., note de bas de page 1330). Sur le plan qualitatif, on peut attendre d'un assuré qu'il ne se contente pas de démarches par téléphone, mais qu'il réponde également à des offres d'emploi par écrit (CHOPARD, Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung, 1998, p. 139 ss). Les efforts des recherches entrepris sont à prouver par écrit. Ainsi, l'administration est en mesure d'examiner à fond la qualité et la quantité des recherches d'emploi effectuées en vue d'éviter le chômage ou l'abréger (ATF 120 V 77, NUSSBAUMER, note 837). 3. La violation du devoir de chercher du travail peut entraîner une suspension fondée sur l'art. 30 al. 1 let. c LACI, selon lequel le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Dans la pratique, une seule suspension est prononcée en cas d'insuffisance ou d'absence de recherches d'emploi avant l'inscription au chômage, même si la période concernée s'étend sur plusieurs mois (BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Genève/ Zurich/Bâle 2014, ad art. 17 p. 199 no 12 et les références jurisprudentielles citées). La suspension du droit à l'indemnité n'a en principe pas le caractère d'une peine au sens du droit pénal, mais celui d'une sanction administrative ayant pour but de limiter le risque d'une mise à
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 contribution abusive de l'assurance et devant respecter le principe de proportionnalité (cf. arrêt TF C 218/01 du 5 juin 2002). Jurisprudence et doctrine s'accordent à dire qu'une telle mesure constitue une manière appropriée et adéquate de faire participer l'assuré au dommage qu'il cause à l'assurance-chômage en raison d'une attitude contraire à ses obligations (cf. arrêt TF C 208/06 du 3 août 2007 consid. 3). En particulier, dans l'hypothèse d'une sollicitation abusive des prestations – catégorie dans laquelle on peut ranger notamment l'absence ou l'insuffisance des recherches d'emploi (art. 30 al. 1 let. c LACI) – la suspension poursuit un but compensatoire. Elle pose ainsi une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter (RUBIN, op. cité, n° 2 ad art. 30 et les références citées). 4. 4.1. Dans le droit des assurances sociales, la règle du degré de vraisemblance prépondérante est généralement appliquée. Dans ce domaine, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 353 consid. 5b; 125 V 193 consid. 2 et les références citées; arrêt TF 8C_704/2007 du 9 avril 2008 consid. 2; ATF 130 III 321 consid. 3.2 et 3.3). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 consid. 5a). Si, malgré les moyens mis en œuvre d'office par le juge pour établir la vérité du fait allégué par une partie, conformément au principe inquisitoire, ou par les parties selon le principe de leur obligation de collaborer, la preuve de ce fait ne peut être rapportée avec une vraisemblance prépondérante pour emporter la conviction du tribunal, c'est à la partie qui entendait en déduire un droit d'en supporter les conséquences (DTA 1996-1997 n. 17 consid. 2a; 1991 n. 11 et 100 consid. 1b; 1990 n. 12 consid. 1b et les arrêts cités; ATF 115 V 113 consid. 3d/bb). Dans cette mesure, en droit des assurances sociales, le fardeau de la preuve n'est pas subjectif, mais objectif (RCC 1984 p. 128 consid. 1b). 4.2. En vertu de l'art. 52 al. 1 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI; RS 837.0, les décisions peuvent êtres attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure. Selon l'art. 38 al. 1 LPGA, si le délai, compté par jours ou par mois, doit être communiqué aux parties, il commence à courir le lendemain de la communication. En ce qui concerne la notification d'une décision ou d'une communication de l'administration, elle doit au moins être établie au degré de la vraisemblance prépondérante requis en matière d'assurance sociale (ATF 121 V 5 consid. 3b; arrêt TF 8C_621/2007 du 5 mai 2008, consid. 4.2). En outre, si la notification même d'un acte envoyé sous pli simple ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de la communication (ATF 124 V 400 consid. 2a et les références citées; arrêt TF 2C_637/2007 du 4 avril 2008, consid. 2.4.1).
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 5. Aux termes de l'art. 27 al. 1 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations. L'art. 27 LPGA est étroitement lié au principe constitutionnel d'après lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir conformément aux règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 de la Constitution de la Confédération suisse du 18 avril 1999; Cst.; RS 101]). Un renseignement erroné ou l'omission de renseigner l'assuré, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, peuvent, à certaines conditions, justifier l'octroi d'un avantage contraire à la loi, en vertu du droit constitutionnel à la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.). Tel pourra être le cas, par exemple, si un assureur a connaissance du fait que l'assuré s'apprête à adopter un comportement qui pourrait remettre en cause le droit aux prestations et s'abstient de l'en informer en temps utile (arrêts TF 2C_951/2014 du 16 avril 2015 consid. 3.2, 8C_627/2009 du 8 juin 2010 consid. 5.2 et les références citées). Plus précisément, découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (arrêts TF 8C_906/2014 du 30 novembre 2015 consid. 6.2, 8C_911/2014 du 30 novembre 2015 consid. 5.2 et les références citées). 6. Est litigieuse la question de savoir si c'est à juste titre que le recourant a été suspendu par le SPE durant 10 jours dans l'exercice de son droit à l'indemnité en raison de recherches d'emploi insuffisantes durant la période précédant le chômage. 6.1. Le recourant se plaint de ne pas avoir été informé de son obligation de chercher un emploi alors même qu'il venait d'être engagé par une agence de travail intérimaire en octobre 2016. La jurisprudence fédérale a eu l'occasion de confirmer que chercher du travail pendant le délai de congé est une règle élémentaire de comportement qui renvoie l'assuré à son obligation de diminuer le dommage, ce qui fait que celui qui ne la respecte pas doit faire l'objet d'une suspension même s'il n'a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction. Ainsi, la méconnaissance de l'obligation d'effectuer des recherches d'emploi n'est pas considérée comme une excuse valable. De même, en cas d'absence de recherches d'emploi avant l'échéance d'un emploi temporaire limité à trois mois, la durée de suspension est fixée, par analogie, selon le barème des suspensions pour un rapport de travail avec un délai de congé de trois mois (ci-avant consid. 2.2).
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 Une partie de la doctrine, à laquelle le SPE fait référence, estime que ce principe peut être appliqué in extenso aux travailleurs intérimaires. Selon elle, "un intérimaire doit s'attendre à ce que son rapport de travail prenne fin dans de brefs délais (deux jours durant les trois premiers mois d'activité et sept jours entre le quatrième et le sixième mois d'activité). Il paraît dès lors légitime de lui imposer un devoir de rechercher un emploi au moins durant la période où le délai de dédite est de deux jours, à savoir durant les trois premiers mois d'activité" (RUBIN, op. cit., art. 17 n. 13). En revanche, le Tribunal fédéral n'a jamais confirmé ce raisonnement (cf. ATF 141 V 365). Une telle obligation n'est, en outre, pas prévue pour les travailleurs intérimaires dans les directives établies par le Secrétariat d'Etat à l'économie (Bulletin LACI Indemnité de chômage [IC] Marché du travail/Assurance-chômage). Cela étant, il n'est pas nécessaire de trancher cette problématique. Le recours doit, en effet, être admis pour un autre motif. 6.2. Lors d'un entretien du 6 octobre 2016, la conseillère ORP a indiqué à l'épouse de l'assuré qu'il ne devrait recommencer ses recherches d'emploi qu'après avoir reçu son congé. Cette information ressort du procès-verbal d'entretien, lequel indique ce qui suit: "Situation: l'assuré a trouvé un emploi […] en tant qu'ouvrier du bâtiment spécialisé au taux d'occupation 100% […]. Début du travail le 6.10.2016. C'est un CDI. Entretien téléphonique avec sa femme […]: avec son accord, nous convenons d'une désinscription et dès qu'il reçoit le congé, commencer ses [recherches d'emploi] et peu[t] sans autre se réinscrire et ouvrir son [droit au chômage]" (dossier SPE, pièce 8). C'est de cette manière que le recourant a été informé sur son obligation de rechercher un nouvel emploi. Le SPE admet "cette instruction erronée". Il estime néanmoins qu'elle ne dispensait pas le recourant de ses obligations puisqu'elle a été corrigée par l'envoi d'un "courrier de désinscription daté du 6 octobre 2016" lequel aurait mentionné ce qui suit: "Si votre contrat est une mission temporaire auprès d'une agence de placement privée, vous devez impérativement poursuivre vos recherches d'emplois durant les trois premiers mois de votre activité". Le recourant conteste avoir reçu ce courrier du 6 octobre 2016. Pour sa part, le SPE n'apporte aucune preuve quant à la notification de ce courrier. Au contraire, il ne figure même pas dans le bordereau de pièces transmis à la Cour. Aucun élément ne justifie donc de s'écarter des déclarations du recourant quant au fait qu'il n'a jamais reçu de courrier corrigeant les dires de sa conseillère ORP. 6.3. Ainsi, même si l'on devait considérer que l'on pouvait reprocher au recourant de ne pas avoir recherché d'emploi alors qu'il était travailleur intérimaire, il apparaît que l'ORP lui a indiqué qu'il devait reprendre les recherches dès qu'il recevrait son congé. Cette information a été donnée à l'épouse du recourant dans un contexte concret par une personne ayant agi dans les limites de ses compétences. Au vu de ce qui précède (consid. 5.1), l'assuré ne pouvait manifestement pas non plus se rendre compte immédiatement de l'inexactitude de ce renseignement. Enfin, il est vraisemblable que le recourant a pu se fonder sur cette assurance pour renoncer à continuer ses recherches d'emploi, absence qui lui est aujourd'hui reprochée.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 Dans de telles circonstances, le recourant est légitimé à se prévaloir de sa bonne foi pour exiger l'annulation de sa suspension dans son droit aux indemnités de chômage. En effet, au vu des informations qui lui ont été données par l'ORP, l'on ne peut lui faire reproche de ne pas avoir cherché du travail entre le 23 septembre et le 23 décembre 2016. 7. Il se justifie, pour toutes ces raisons, d’annuler la décision querellée et de libérer le recourant de toute mesure de suspension. Dans ce sens, le recours doit ainsi être admis. En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière, il n'est pas perçu de frais de justice. la Cour arrête : I. Le recours est admis et la décision attaquée est annulée. Partant, le recourant est libéré de toute suspension. II. Il n'est pas perçu de frais de justice. III. Notification. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 13 janvier 2020/pte Le Président : Le Greffier-rapporteur :