Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2018 138 Arrêt du 12 juin 2019 Ie Cour des assurances sociales Composition Président : Marc Boivin Juges : Marianne Jungo, Marc Sugnaux Greffière : Isabelle Schuwey Parties A.________, recourante, contre SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée Objet Assurance-chômage (suspension du droit à l’indemnité journalière en raison de recherches d’emploi insuffisantes durant la période précédant le chômage) Recours du 25 mai 2018 contre la décision du 16 mai 2018
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________, née en 1966, mariée et mère de trois enfants, prétend à des indemnités de chômage depuis le 6 janvier 2017, au terme de ses missions successives en qualité d’aideouvrière de production non qualifiée auprès de la société B.________ SA, par le biais de la société de placement C.________. B. Par décision du 19 mai 2017, confirmée sur opposition le 16 mai 2018, le Service public de l’emploi (SPE) a prononcé la suspension de son droit aux indemnités de chômage pour une durée de 10 jours dès le 1er janvier 2017, en raison de recherches d’emploi insuffisantes pour la période précédant son inscription au chômage. Le SPE a en particulier considéré que, durant la période du 6 octobre 2016 au 5 janvier 2017, l’assurée n’avait effectué que dix recherches d’emploi (trois pour le mois d’octobre 2016, trois pour celui de novembre 2016 et quatre pour celui de décembre 2016). La faute a été qualifiée de légère. C. Contre cette décision, A.________ interjette recours auprès du Tribunal cantonal le 25 mai 2018. Elle conteste la mesure de suspension prononcée, qu’elle considère injustifiée. Elle semble expliquer que ses horaires de travail entre septembre et décembre 2016 ne lui permettaient pas d’effectuer plus de recherches d’emploi, et ne pas comprendre que les recherches effectuées ne soient pas considérées comme suffisantes. Le 29 août 2018, l’autorité intimée propose le rejet du recours et renonce à se déterminer, tout en se référant à la décision querellée. Il n’a pas été ordonné d’autre échange d'écritures. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente par une assurée directement touchée par la décision attaquée, le recours est recevable. 2. 2.1. Conformément à l'art. 8 al. 1 let. g de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurancechômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il satisfait – entre autres conditions – aux exigences du contrôle fixées à l'art. 17 LACI. 2.2. Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. L'obligation de rechercher un emploi prend naissance déjà avant le début du chômage. Il incombe en effet à l'assuré de s'efforcer déjà pendant le délai de congé de trouver un nouvel emploi. Il s'agit là d'une règle élémentaire de comportement de sorte qu'un assuré doit être suspendu, même s'il n'a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction (arrêts TF 8C_800/2008 du 8 avril 2009 consid. 2.1, 8C_271/2008 du 25 septembre 2008 consid. 2.1, et les références citées; DTA 1982 p. 37 no 4). Cette obligation découle directement de l'obligation générale de diminuer le dommage ancré à l'art. 17 al. 1 LACI (ATF 139 V 524 consid. 4.2; arrêt TF 8C_768/2014 du 23 février 2015 consid. 2.2.3). Lorsqu'il s’agit d’un contrat de travail à durée déterminée, des recherches d’emploi sont exigées, non seulement pendant le bref délai de congé, mais au moins pour les trois derniers mois précédant l’inscription au chômage, car les employés temporaires ont un risque accru de devenir chômeurs (arrêt TF 8C_863/2014 du 16 mars 2015 consid. 4.5). Les efforts personnels engagés pour trouver un travail convenable, lesquels représentent le noyau de l'obligation de diminuer le dommage, sont à examiner, en règle générale, avec rigueur (arrêt TF 8C_21/2008 du 3 juin 2008 consid. 3.2). 2.3. Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises (ATF 124 V 231 consid. 4). Sur le plan quantitatif, la pratique administrative exige dix à douze offres d'emploi par mois en moyenne. On ne peut cependant pas s'en tenir à une limite purement quantitative et il faut bien plutôt examiner, au regard des circonstances concrètes, la qualité des démarches (NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2ème éd., note de bas de page 1330). Sur le plan qualitatif, on peut attendre d'un assuré qu'il ne se contente pas de démarches par téléphone, mais qu'il réponde également à des offres d'emploi par écrit (CHOPARD, Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung, 1998, p. 139 ss). Les efforts des recherches entrepris sont à prouver par écrit. Ainsi, l'administration est en mesure d'examiner à fond la qualité et la quantité des recherches d'emploi effectuées en vue d'éviter le chômage ou l'abréger (ATF 120 V 77, NUSSBAUMER, note 837). Sont notamment à prendre en compte les circonstances personnelles et les possibilités de l'assuré vu son âge, sa formation et les usages du marché du travail qui entrent en ligne de compte (ATF 120 V 74 consid. 4a ; GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], Vol. I, 1988, note 15 ad art. 17 ; NUSSBAUMER, note 839). De plus, l'on tient compte également de la durée du chômage et des chances de l'assuré sur le marché du travail. S'agissant de l'évaluation de la faute de l'assuré, son comportement est analysé compte tenu de toutes les circonstances du cas particulier (arrêt TF 8C_583/2009 du 22 décembre 2009 consid. 5.1). Les efforts personnels engagés à trouver un travail convenable, lesquels représentent le noyau de l'obligation de diminuer le dommage, sont à examiner, en règle générale, avec rigueur (arrêt TF 8C_21/2008 du 3 juin 2008 consid. 3.2).
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 3. 3.1. La violation du devoir de chercher du travail peut entraîner une suspension fondée sur l'art. 30 al. 1 let. c LACI, selon lequel le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Dans la pratique, une seule suspension est prononcée en cas d'insuffisance ou d'absence de recherches d'emploi avant l'inscription au chômage, même si la période concernée s'étend sur plusieurs mois (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Genève/ Zurich/Bâle 2014, ad art. 17 p. 199 no 12 et les références jurisprudentielles citées). Une suspension du droit aux indemnités pour recherches d’emploi insuffisantes ne se justifie que si l’insuffisance des recherches est à l’origine de la persistance de la situation de chômage individuelle. Lorsqu’en dépit de recherches insuffisantes, l’assuré parvient à mettre un terme à son chômage grâce à ses recherches, une suspension ne se justifie pas (idem, ad art. 17 p. 198 no 8). La suspension du droit à l'indemnité n'a en principe pas le caractère d'une peine au sens du droit pénal, mais celui d'une mesure administrative ayant pour but de limiter le risque d'une mise à contribution abusive de l'assurance et devant respecter le principe de proportionnalité (cf. arrêt TF C 218/01 du 5 juin 2002). Jurisprudence et doctrine s'accordent à dire qu'une telle mesure constitue une manière appropriée et adéquate de faire participer l'assuré au dommage qu'il cause à l'assurance-chômage en raison d'une attitude contraire à ses obligations (cf. arrêt TF C 208/06 du 3 août 2007 consid. 3). En particulier, dans l'hypothèse d'une sollicitation abusive des prestations – catégorie dans laquelle on peut ranger notamment l'absence ou l'insuffisance des recherches d'emploi (art. 30 al. 1 let. c LACI) – la suspension poursuit un but compensatoire. Elle pose ainsi une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter (RUBIN, op. cité, n° 2 ad art. 30 et les références citées). 3.2. Conformément à l'art. 30 al. 3 3ème phr. LACI, la durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours. D'après l'art. 45 al. 3 OACI, la suspension dure de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c). Dans ce domaine, le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons de le faire (ATF 123 V 150 consid. 2 ; arrêt TF C 351/01 du 21 mai 2002 consid. 2b/aa). 3.3. Dans ses directives (cf. Bulletin LACI Indemnité de chômage [IC] Marché du travail/Assurance-chômage), le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après: SECO) a édicté une échelle des suspensions à l'intention des autorités cantonales. S'agissant du motif de suspension relatif à des recherches insuffisantes pendant le délai de congé, la faute est qualifiée de légère et donne lieu à une suspension du droit aux indemnités de trois à quatre jours timbrés lorsque le délai de congé est d'un mois, de six à huit jours timbrés lorsque le délai de congé est de deux mois et de neuf à douze jours timbrés lorsque le délai de congé est de trois mois (§ D79, ch. 1.A). Ce barème (indicatif) constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution chargés de l'application du régime de l'assurance-chômage lors de la fixation de la suspension et contribue à une application plus égalitaire des suspensions dans les différents cantons. L'administration ne s'en trouve cependant pas dispensée d'apprécier le comportement de l'assuré, compte devant être tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce et de fixer la
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 suspension en fonction de la faute (arrêts TF 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1 et 8C_64/2012 du 26 juin 2012 consid. 2.1). En cas de recours, le juge ne s'écartera de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons de le faire (ATF 123 V 150 consid. 2; arrêt TF C 351/01 du 21 mai 2002 consid. 2b/aa). 4. Dans le domaine des assurances sociales, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d’office par le juge. Mais ce principe n’est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l’instruction de l’affaire (ATF 122 V 158 consid. 1a; ATF 121 V 210 consid. 6c). Celui-ci comprend en particulier l’obligation des parties d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l’absence de preuves (ATF 117 V 264 consid. 3b). Le juge fonde sa décision, sauf disposition contraire de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, à savoir qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 121 V 47 consid. 2a). Par ailleurs, le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons de le faire (arrêt TF C 351/01 du 21 mai 2002 consid. 2b/aa; ATF 123 V 150 consid. 2). 5. Est litigieuse la question de savoir si c'est à juste titre que la recourante a été suspendue par le SPE durant 10 jours dans l'exercice de son droit à l'indemnité en raison de recherches d'emploi insuffisantes durant la période précédant le chômage. 5.1. Il n’est pas contesté que durant la période du 6 octobre 2016 au 5 janvier 2017, elle n’a effectué que dix recherches d’emploi (trois pour le mois d’octobre 2016, trois pour celui de novembre 2016 et quatre pour celui de décembre 2016 ; cf. preuve des recherches d’emploi octobre-novembre-décembre 2016, dossier SPE, pièce 5). La recourante justifie ce manquement par le manque de temps disponible en raison de ses horaires de travail (« horaires de rotation ») et indique ne pas comprendre pourquoi les recherches effectuées ont été considérées comme insuffisantes. Elle affirme en outre que ses recherches « ont été efficaces », et invoque sa situation financière délicate. Quant au SPE, il considère que l’on était en droit d’attendre de la recourante un effort plus conséquent en ce qui concerne la quantité de recherches d’emploi qu’elle devait effectuer avant son chômage effectif, alors qu’elle était au bénéfice d’un contrat temporaire. Il indique que la durée de la suspension prononcée se situe dans les limites du barème édicté par le SECO pour ce genre de comportement, et souligne enfin que la situation financière de l’assurée n’est pas un élément à prendre en considération lors de la fixation de la durée de la suspension. 5.2. Il ressort du dossier que la recourante a conclu un contrat de mission temporaire le 25 juillet 2016 avec la société de placement C.________, portant sur une mission d’une durée maximale de trois mois auprès d’une société de nettoyage (contrat du 25 juillet 2016, dossier SPE,
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 pièce 8). Le 11 septembre 2016, un nouveau contrat de mission a été conclu, en qualité d’aideouvrière de production auprès de la société B.________ SA, pour une durée initiale de 5 jours, dès le 12 septembre 2016 (dossier SPE, pièce 8). Cette mission a été prolongée à plusieurs reprises de manière quasi continue, à chaque fois pour une durée très brève (entre 2 et 15 jours) (cf. contrats des 19 et 26 septembre 2016 ; 3 et 17 octobre 2016 ; 1er, 7, 14 et 21 novembre 2016 ; 5, 12 et 26 décembre 2016 ; 2 et 4 janvier 2017 ; dossier SPE, pièce 8). Le 9 janvier 2017, elle s’est inscrite au chômage, prétendant à des indemnités dès le 6 janvier 2017 (confirmation d’inscription du 19 janvier 2017, dossier SPE, pièce 7). Un premier entretien de conseil a eu lieu le 19 janvier 2017, à l’occasion duquel elle a été informée de son obligation d’effectuer au minimum 8 recherches d’emploi par mois (dossier SPE, pièce 6). Le 26 janvier 2017, elle a conclu un nouveau contrat avec C.________, portant une nouvelle mission de 2 jours auprès de la même société. Un contrat identique a été conclu le 23 février 2017 pour une mission de 3 jours dès le 20 février 2017, puis le 6 mars 2017 pour une mission de 4 jours (dossier SPE, pièce 8). Ces activités ont été prises en compte comme gain intermédiaire (cf. procès-verbal d’entretien de conseil du 8 mars 2017, dossier SPE, pièce 6). Le 6 février 2017, la recourante a transmis à l’Office régional de placement (ORP) le document « preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi » pour les mois d’octobre, novembre et décembre 2016, daté du 6 février 2017, sur lequel sont mentionnées trois recherches pour le mois d’octobre, trois pour le mois de novembre et quatre pour le mois de décembre, toutes ayant eu des résultats négatifs (dossier SPE, pièce 5). Dans son opposition du 22 mai 2017, l’assurée a indiqué avoir fait des recherches d’emploi « tout le temps de travail dans C.________ », parce qu’elle avait été « informée que le travail était seulement jusqu’en janvier » 2017. Elle a expliqué avoir « peut-être oublié de mettre sur les feuilles recherche d’emploi toutes les entreprises dans la recherche » (dossier SPE, pièce 3). Aucune autre preuve de recherches d’emploi durant cette période ne figure au dossier. 5.3. Il convient d'emblée de rappeler qu'il est sans pertinence qu’un assuré ne se soit pas vu fixer un nombre minimum de postulations lors de son inscription au chômage, ou qu’il ait ignoré l'existence d'un tel minima. En effet, chercher du travail pendant le délai de congé est une règle élémentaire de comportement qui renvoie l'assuré à son obligation de diminuer le dommage, ce qui fait que celui qui ne la respecte pas doit faire l'objet d'une suspension même s'il n'a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction. Ainsi, la méconnaissance de l'obligation d'effectuer des recherches d'emploi n'est pas considérée comme une excuse valable. En l’espèce, la recourante ne prétend pas qu’elle ignorait son obligation de faire des recherches d’emploi avant son inscription au chômage. Par ailleurs, dans son opposition du 22 mai 2017, la recourante admet avoir été consciente, dès le début de son engagement au sein de la société de placement C.________, que celui-ci prendrait fin au mois de janvier 2017. Elle a ainsi effectué des recherches d’emploi durant le mois d’octobre (trois postulations), novembre (trois) et décembre 2017 (quatre), selon la « preuve des recherches » du 6 février 2017.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 Rien ne permet d’établir à cet égard qu’elle aurait effectué plus de recherches d’emploi que celles qui figurent sur ce document, comme la recourante semblait l’affirmer dans son opposition du 22 mai 2017 – argument qu’elle n’a du reste pas repris dans son recours. L’on ne saurait non plus retenir que les recherches effectuées aient permis de mettre un terme à son chômage, puisque celles-ci sont hélas restées vaines. Or, sur le plan quantitatif, un total de dix postulations sur une durée de trois mois est une quantité bien inférieure à la moyenne des dix à douze offres mensuelles à laquelle se réfère généralement la pratique administrative. Partant, en n’effectuant que dix postulations au cours des trois derniers mois précédant son inscription au chômage, alors qu’elle était dès le départ au bénéfice d’un contrat de durée déterminée, la recourante n'a pas suffisamment rempli son obligation de chercher du travail et ce, même en tenant compte des éventuelles contraintes liées à ses horaires de travail ou à sa situation familiale. Elle n’a ainsi pas respecté son obligation de diminuer le dommage. Certes, la précarité de ce type de contrats temporaires, portant sur des missions sans cesse prolongées pour de petites périodes à partir du mois de septembre, alors que la première mission était censée au départ durer trois mois au maximum, a pu, d’une manière ou d’une autre, inciter la recourante à rechercher un nouvel emploi avec un peu moins d’ardeur. Il faut en effet tenir compte de l’espoir généré pour elle par une telle situation lui permettant de voir ses missions se prolonger au compte-gouttes dans le moyen terme. Pour autant, il n’apparait pas non plus au dossier qu’elle ait effectué des recherches d’emploi durant la période initiale de sa première mission, censée durer trois mois au maximum, après laquelle elle devait bien imaginer qu’elle allait inéluctablement devoir retrouver un emploi. Dans ces circonstances, les conséquences économiques de la perte d’emploi programmée au départ, mais sans cesse différée, ne sauraient être entièrement mises à la charge de l’assurancechômage, la recourante devant assumer la part d’incertitude générée par une situation à laquelle elle a fini par consentir. Ainsi, c'est à raison que l’autorité intimée a estimé que la recourante n’avait pas fait tout ce qu'on pouvait raisonnablement exiger d’elle pour trouver un travail convenable. 6. Reste à examiner la gravité de la faute commise et la durée de la mesure qui la touche. En l'espèce, l'autorité intimée a considéré que la recourante avait commis une faute légère au sens de l'art. 45 al. 3 let. a OACI, prononçant une mesure de 10 jours de suspension. Compte tenu des circonstances, une telle mesure paraît en tous points conforme au droit et à la jurisprudence précités. En effet, on rappellera que selon la jurisprudence, en cas de contrat de durée déterminée, des recherches d’emploi sont exigées au moins durant les trois derniers mois précédant l’inscription au chômage (cf. consid. 2.2. ci-dessus).
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 Le barème applicable à la situation de recherches insuffisantes durant un délai de congé de trois mois – faute légère donnant lieu à une suspension de 9 à 12 jours (consid. 3.2. et 3.3. ci-dessus) – doit dès lors être appliqué par analogie. Ainsi, en qualifiant la faute de légère et en appliquant une durée de suspension se situant dans la fourchette applicable à un délai de congé de trois mois, l'autorité intimée n'a commis aucun excès ou abus de son pouvoir d'appréciation, ni n'a violé le principe de la proportionnalité. Cette suspension semble au demeurant proportionnée à l’étendue du dommage causé par l’attitude de la recourante dans cette affaire, qui a ainsi pris le risque de prolonger indûment son chômage. 7. Au vu de tout ce qui précède, le recours du 25 mai 2018, mal fondé, doit être rejeté. Partant, la décision sur opposition du 16 mai 2018 doit être confirmée. En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière (cf. art. 61 let. a LPGA, applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI), il n'est pas perçu de frais de justice. Vu le sort du recours, il n'est par ailleurs pas alloué de dépens. la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Il n’est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens. III. Notification. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 12 juin 2019/isc Le Président : La Greffière :