Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2015 294 Arrêt du 3 février 2017 Ie Cour des assurances sociales Composition Président: Marc Boivin Juges: Marianne Jungo, Marc Sugnaux Greffier-rapporteur: Alexandre Vial Parties A.________, recourante contre SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée Objet Assurance-chômage – droit à l'indemnité journalière – nonobservation des prescriptions de contrôle ou des instructions de l'office régional de placement – absence à un entretien de conseil – proportionnalité – gradation des fautes – aptitude au placement Recours du 14 décembre 2015 contre la décision sur opposition du 23 novembre 2015
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. A.________, née en 1987, domiciliée à B.________, anciennement à C.________, a prétendu à des indemnités de chômage à partir du 22 janvier 2015. Le 11 mars 2015 et le 19 mai 2015, le Service public de l'emploi du canton de Fribourg (ci-après: SPE) l'a suspendue dans l’exercice de son droit aux indemnités, à chaque fois pour une durée de 7 jours, au motif qu'elle ne s'était pas présentée à deux entretiens de conseil sans excuse valable. Le 9 avril 2015 et le 18 août 2015, le SPE l'a également suspendue dans l'exercice de son droit aux indemnités pour une durée de 5, respectivement 9 jours, au motif que ses preuves de recherches d'emploi avaient été remises tardivement, respectivement étaient quantitativement insuffisantes. Le 10 août 2015, l'Office régional de placement Fribourg Sud / District Glâne (ci-après: ORP), à B.________, a convié l'assurée à un entretien de conseil obligatoire fixé au 30 septembre 2015 à 8 heures. Cette dernière ne s'y est pas présentée. Invitée à justifier les raisons de son manquement, l'assurée a répondu, le 12 octobre 2015, qu'elle avait cru avoir rendez-vous à 11 heures 30 le jour en question. B. Par décision du 16 octobre 2015, confirmée sur opposition le 23 novembre 2015, le SPE a déclaré l'assurée inapte au placement à compter du 1er octobre 2015 et, partant, lui a nié le droit à l'indemnité journalière dès cette date, en raison du fait qu'elle avait déjà subi plusieurs suspensions ayant valeur d'avertissement et que celles-ci étaient toujours restées inopérantes sur son attitude. C. Contre cette décision sur opposition, A.________ interjette recours par écriture du 14 décembre 2015 adressée initialement au SPE, puis transmise au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence le 16 décembre 2015, et régularisée le 4 janvier 2016. Elle conclut implicitement à son annulation et à ce que son aptitude au placement continue de lui être reconnue à compter du 1er octobre 2015. Pour l'essentiel, elle allègue à nouveau s'être trompée s'agissant de l'heure du rendez-vous manqué. Le 18 février 2016, l'autorité intimée déclare ne pas avoir d'observations particulières à formuler, tout en renvoyant à la motivation de sa décision, et propose le rejet du recours. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties. Il sera fait état des arguments, développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 en droit 1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès du SPE par une assurée directement touchée par la décision sur opposition attaquée et ayant dès lors un intérêt digne de protection à ce que celle-ci soit, le cas échéant, annulée ou modifiée, puis transmis à l'Instance de céans en tant qu'autorité judiciaire compétente à raison du lieu et de la matière, le recours est recevable. 2. Conformément à l'art. 8 al. 1 let. f et g de la loi du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage, LACI; RS 837.0), l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il est, entre autres conditions, apte au placement au sens de l'art. 15 LACI et s'il satisfait aux exigences du contrôle au sens de l'art. 17 LACI. a) Selon l'art. 15 al. 1 LACI, est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire. L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail d'une part, c'est-àdire la faculté de fournir un travail – plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée – sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (ATF 125 V 51 consid. 6a et 123 V 214 consid. 3). Lorsque l'indisponibilité est liée à des manquements aux devoirs des assurés (cf. consid. 2b cidessous), l'aptitude au placement ne saurait toutefois être niée d'emblée. En effet, conformément aux principes de proportionnalité et de prévisibilité, et en vertu de l'obligation de l'administration de renseigner et de conseiller (art. 27 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.1], applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI, et art. 19a de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité [ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI; RS 837.02]), l'aptitude au placement ne peut être niée qu'en présence de manquements répétés et au terme d'un processus de suspensions de plus en plus longues, et pour autant que les fautes aient été commises en quelques semaines, voire en quelques mois. Il faudra qu'un ou plusieurs manquements au moins correspondent à des fautes moyennes ou graves (RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurancechômage, 2014, p. 153, ad art. 15, n. 24 et les références jurisprudentielles citées). D'après la jurisprudence fédérale, il est contraire au principe de la proportionnalité qu'un comportement donne lieu d'abord à une suspension pour faute légère, et que la mesure la plus sévère, à savoir la non-reconnaissance de l'aptitude au placement, soit ensuite directement prononcée pour un comportement identique (arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 28 septembre 1994 en la cause S. G. consid. 4c in DTA 1996/1997 no 8 p. 33). Il n'est donc pas possible de constater l'inaptitude au placement si seulement quelques fautes légères ont été commises (RUBIN, p. 153, n. 24 et les références jurisprudentielles citées).
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 b) Aux termes de l'art. 17 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger (al. 1, 1ère phr.). Il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2 in fine, en relation avec l'art. 21 ss OACI). L'assuré a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux entretiens de conseil, aux réunions d'information et aux consultations spécialisées (al. 3 let. b). Conformément à l'art. 30 al. 1 let. d LACI, et hormis certains cas exceptionnels (cf. arrêts TF 8C_834/2010 du 11 mai 2011 consid. 2.3, 8C_469/2010 du 9 février 2011 consid. 2.2, 8C_157/2009 du 3 juillet 2009 consid. 4.1 et C.30/98 du 8 juin 1998 consid. 3a in DTA 2000 no 21 p. 101), le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu – proportionnellement à la gravité de la faute (al. 3, 3ème phr.) – lorsqu’il est établi que celui-ci n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente. Cette disposition s'applique notamment lorsque l'assuré manque un entretien de conseil ou de contrôle (arrêts TF 8C_157/2009 du 3 juillet 2009 consid. 3, 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid. 3 et les références citées). Toutefois, une violation répétée, par un assuré, de ses devoirs de chômeur conduit non plus à une suspension, mais à l'inaptitude au placement (RUBIN, p. 149, ad art. 15, n. 9). En particulier, lorsque les recherches d'emploi sont continuellement insuffisantes, l'aptitude au placement (art. 15 LACI) peut être niée. En vertu du principe de proportionnalité (cf. consid. 2a cidessus), l'insuffisance de recherches d'emploi doit cependant être sanctionnée, en premier lieu, par une suspension du droit à l'indemnité. Pour admettre une inaptitude au placement en raison de recherches insuffisantes, il faut que l'on se trouve en présence de circonstances tout à fait particulières. C'est le cas, notamment, si l'assuré, malgré une suspension antérieure de son droit à l'indemnité, persiste à n'entreprendre aucune recherche ou lorsque, nonobstant les apparences extérieures, on peut mettre en doute sa volonté réelle de trouver du travail. Il en va de même lorsque l'assuré n'entreprend aucune démarche pendant une longue période ou que ses recherches sont à ce point insuffisantes ou dépourvues de tout contenu qualitatif qu'elles sont inutilisables (arrêt 8C_490/2010 du 23 février 2011 consid. 5.2 et les références citées). Ces principes sont applicables par analogie en cas de non-observation des instructions données par l'autorité compétente sans excuse valable (arrêt TF 8C_246/2014 du 24 juin 2014 consid. 2 et les références citées). 3. Est litigieuse, en l'espèce, la question de savoir si c'est à juste titre que le SPE a déclaré A.________ inapte au placement dès le 1er octobre 2015, au motif qu'elle avait failli de manière répétée à son devoir d'observer les prescriptions de contrôle du chômage et les instructions de l'ORP, et qu'il lui a dès lors nié le droit à l'indemnité journalière dès cette date. a) Il n'est ni contesté ni contestable que l'assurée a reçu une convocation écrite pour un entretien de conseil fixé au 30 septembre 2015 à 8 heures et que, sans en avertir préalablement l'ORP, elle ne s'y est pas présentée. Pourtant, l'obligation de donner suite à cette invitation constituait à n'en point douter une instruction de l'office au sens de l'art 17 LACI.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 b) En outre, il ressort du dossier notamment ce qui suit: - par décision du SPE du 11 mars 2015, entrée en force, l'assurée a été suspendue dans l’exercice de son droit aux indemnités de chômage, selon le degré de faute légère, pour une durée de 7 jours, au motif qu'elle ne s'était pas présentée, sans excuse valable, à un entretien de conseil (cf. bordereau SPE, pièce 12); - par décision du SPE du 9 avril 2015, entrée en force, elle a été suspendue dans l’exercice de son droit aux indemnités, selon le degré de faute légère, pour une durée de 5 jours, au motif qu'elle n'avait remis que tardivement la preuve de ses recherches d’emploi mensuelles (cf. bordereau SPE, pièce 11); - par décision du SPE du 19 mai 2015, entrée en force, l'assurée a été suspendue dans l’exercice de son droit aux indemnités, selon le degré de faute légère, pour une durée de 7 jours, à nouveau pour ne pas s'être présentée, sans excuse valable, à un entretien de conseil (cf. bordereau SPE, pièce 10); - par décision du SPE du 18 août 2015, entrée en force, l'assurée a été suspendue dans l’exercice de son droit aux indemnités, selon le degré de faute légère, pour une durée de 9 jours, pour cause de recherches d'emploi quantitativement insuffisantes avant son inscription au chômage; à cette occasion, elle a également été expressément avertie qu'une succession de suspensions prononcées à son encontre pouvait conduire à la négation de son aptitude au placement et, partant, de son droit à l'indemnité journalière (cf. bordereau SPE, pièce 9). c) Vu ce qui précède, la Cour de céans constate qu'en l'espace de cinq mois, l'assurée a fait l'objet de quatre décisions, totalisant 28 jours timbrés de suspension, pour ne pas avoir respecté les exigences de contrôle posées par l'art. 17 LACI. Elle a en outre été expressément avertie que son aptitude au placement risquait de lui être niée si elle persistait à enfreindre ses obligations. Cela étant, si l'assurée a été suspendue plusieurs fois dans l'exercice de son droit aux indemnités pour avoir failli à ses obligations vis-à-vis de l'assurance-chômage, cela ne suffit toutefois pas encore à mettre en doute sa volonté réelle de trouver du travail et sa disponibilité sur le marché de l'emploi. En particulier, il sied de relever qu'in casu, seules des fautes légères ont été reprochées à l'assurée, de sorte que l'on ne se trouve pas au terme d'un processus de suspensions à proprement parler de plus en plus longues suite à des manquements dont l'un au moins aurait été qualifié de faute moyenne ou grave et qui laisseraient à penser, comme la Cour de céans peut le constater dans d'autres dossiers qui lui sont soumis, qu'elle entende faire valoir ses droits sans pour autant se soucier du devoir de remplir ses obligations vis-à-vis de l'assurance-chômage. Quand bien même l'assurée a quelque peu négligé ces dernières et, ainsi, pris le risque de prolonger indûment sa période de chômage, il apparaît toutefois disproportionné de passer de la faute légère à la mesure la plus sévère consistant en la négation pure et simple de son droit aux indemnités pour inaptitude au placement.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 En effet, si l'absence à des entretiens de conseil ainsi que le défaut ou la remise tardive de preuves de recherches d'emploi sont des comportements qui relèvent assurément des états de fait prévus à l'art. 30 LACI, l'on ne se trouve ici toutefois pas en présence de circonstances tout à fait particulières pour admettre une inaptitude au placement. En lieu et place, suite à l'absence de l'assurée à l'entretien de conseil du 30 septembre 2015, l'autorité intimée aurait pu, alternativement, suspendre une nouvelle fois cette dernière dans l'exercice de son droit à l'indemnité, de manière plus incisive, avant de songer à la déclarer inapte au placement lors d'un prochain éventuel manquement, en adoptant une stratégie de gradation de la faute, probablement plus pédagogique. Compte tenu de ce qui précède, force est de constater qu'en l'occurrence, la décision d'inaptitude au placement est contraire au principe de proportionnalité. 4. Il s'ensuit que le recours du 14 décembre 2015 doit être admis et la décision sur opposition du 23 novembre 2015 annulée. Partant, A.________ continue d'être considérée comme apte au placement à compter du 1er octobre 2015. La cause est toutefois renvoyée au SPE pour qu'il prononce une éventuelle suspension du droit à l'indemnité journalière de A.________ pour cause d'absence à l'entretien de conseil du 30 septembre 2015. En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière (cf. art. 61 let. a LPGA), il n'est pas perçu de frais de justice. la Cour arrête: I. Le recours est admis et la décision sur opposition attaquée est annulée. Partant, l'aptitude au placement de A.________ continue de lui être reconnue à compter du 1er octobre 2015. II. La cause est renvoyée au Service public de l'emploi du canton de Fribourg pour éventuelle suspension du droit à l'indemnité journalière de A.________ pour cause d'absence à l'entretien de conseil du 30 septembre 2015. III. Il n'est pas perçu de frais de justice. IV. Communication.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 3 février 2017/avi Président Greffier-rapporteur