Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2014 110 Arrêt du 8 avril 2016 Ie Cour des assurances sociales Composition Président: Marc Boivin Juges: Dominique Gross, Marianne Jungo Greffière-rapporteure: Maude Favarger Parties A.________, recourant, représenté par Me Thierry Gachet, avocat contre SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée Objet Assurance-chômage – aptitude au placement d'un assuré ne s'étant pas rendu régulièrement à un programme d'emploi qualifiant – renouvellement de permis L Recours du 28 mai 2014 contre la décision sur opposition du 30 avril 2014
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. A.________, né en 1966, domicilié à B.________, prétend à des indemnités de chômage depuis le 4 février 2013. Le 27 septembre 2013, il a été assigné par l'Office régional de placement de B.________ (ciaprès: ORP) à un programme d'emploi qualifiant (ci-après: PEQ) auprès de C.________. Il devait prendre contact avec l'organisateur de la mesure jusqu'au 4 octobre 2013. Par décision du 16 octobre 2013, il devait se rendre à ce PEQ du 21 octobre 2013 au 20 janvier 2014. Par décision du 20 janvier 2014, l'ORP a prolongé jusqu'au 20 avril 2014 le PEQ auquel il avait été assigné. Le 6 février 2014, il s'est vu signifier l'arrêt définitif de la mesure en raison de son comportement inapproprié. Par décision du 28 mars 2014, confirmée sur opposition le 30 avril 2014, la Service public de l'emploi (ci-après: le SPE), l'a déclaré inapte au placement à compter du 7 février 2014 au motif qu'il a subi plusieurs sanctions dans l'exercice de son droit à l'indemnité ayant valeur d'avertissement et que celles-ci sont restées inopérantes sur son attitude, laquelle n'est pas conforme aux obligations faites aux chômeurs. B. Contre cette dernière décision, A.________, représenté par Me Thierry Gachet, avocat, interjette un recours de droit administratif le 28 mai 2014. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision attaquée, à la reconnaissance de son aptitude au placement ainsi qu'à son droit à des indemnités de chômage dès le 7 février 2014. A l'appui de son recours, il conteste être inapte au placement et fait valoir que la décision prise à son encontre est disproportionnée. Il demande également à être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire totale. Dans sa correspondance du 23 juin 2014, le SPE a conclut au rejet du recours et a indiqué, au surplus, ne pas avoir d'observations particulières à formuler. Par décision du 10 octobre 2014, l'assistance judiciaire gratuite totale a été octroyée au recourant. Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties. Il sera fait état des arguments, développés par elles à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité compétente par un assuré directement touché par la décision attaquée et dûment représenté, le recours est recevable.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 2. a) Conformément à l'art. 8 al. 1 let. f de la loi du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI; RS 837.0), l'assuré a droit à l'indemnité de chômage si, entre autres conditions, il est apte au placement au sens de l'art. 15 LACI. Selon l'al. 1 de cette dernière disposition, est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire. L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail d'une part, c'est-àdire la faculté de fournir un travail – plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée – sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (arrêt TF 8C_169/2014 du 2 mars 2015 consid. 3.1 et les références citées). b) L'aptitude au placement n'est pas sujette à fractionnement, en ce sens qu'il existerait des situations intermédiaires entre l'aptitude et l'inaptitude au placement (par exemple une inaptitude "partielle" auxquelles la loi attacherait des conséquences particulières (arrêts TF 8C_14/2015 du 18 mai 2015 consid. 3; 8C_908/2014 du 18 mai 2015 consid. 3 et les références citées). c) A partir du moment où, en application du principe de la proportionnalité, les circonstances du cas justifient une procédure de sanction préalable, celle-ci ne saurait être suivie immédiatement après d'une décision d'inaptitude au placement, sous peine de vider le principe de son sens. Une gradation de la sanction (d'une suspension du droit à l'indemnité à une négation de l'aptitude au placement qui signifie, il faut le souligner, la fin du droit aux prestations) ne serait en effet pas justifiable si elle ne reposait pas sur un nouveau comportement de l'assuré répréhensible du point de vue du droit de l'assurance-chômage. Par ailleurs, la sanction de suspension a également une fonction d'avertissement et éducative qui doit permettre à l'intéressé de se mettre en conformité avec ses obligations de chômeur. Si l'assuré s'obstine dans une attitude contraire à ses devoirs, alors il y a lieu de nier son aptitude au placement car on ne peut plus uniquement conclure à un manque d'observation de l'obligation de diminuer le chômage de sa part (Tribunal fédéral, arrêt non publié C 265/06 du 14 novembre 2007 consid. 4.3). d) Si l'aptitude au placement d'un assuré est niée parce qu'il ne s'est pas conformé à ses obligations de chômeur, elle ne pourra lui être à nouveau reconnue que s'il démontre un changement de comportement. Le droit à l'indemnité ne peut donc être à nouveau reconnu à l'assuré qui, dès son aptitude au placement niée, se présente à nouveau à l'ORP en expliquant avoir désormais l'intention de suivre les instructions des organes d'exécution. Il doit en effet apporter la preuve du changement de son comportement. Tel est le cas s'il effectue suffisamment de recherches d'emploi, se conforme aux instructions et se rend aux entretiens de l'ORP. Lorsque l'autorité compétente n'a plus aucun doute quant à l'aptitude au placement de l'assuré, elle rend une décision par laquelle le droit à l'indemnité lui est à nouveau reconnu à partir du moment où il a démontré avoir changé son comportement (Bulletin LACI Indemnité de chômage [Bulletin LACI IC] du Secrétariat d'Etat à l'économie, B280).
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 Selon la doctrine, il est équitable de fixer une durée de carence de prestations au moins aussi longue que la durée hypothétique qui aurait pu être fixée par l'autorité si elle avait, pour le dernier manquement commis, opté pour une sanction plutôt qu'une décision d'inaptitude au placement (RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 109 ad art. 15). e) Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (arrêt TF 9C_694/2014 du 1er avril 2015 consid. 3.2 et les références citées). 3. En l'espèce, le litige porte sur le fait de savoir si l'autorité intimée pouvait déclarer le recourant inapte au placement à partir du 7 février 2014. a) Dans le cas particulier, le SPE a considéré que les excuses invoquées par l'assuré pour expliquer son comportement ne pouvaient pas être prises en considération. Le SPE est d'avis que, dès lors que l'assuré a été assigné à une mesure du marché du travail, il se devait d'y participer comme prévu. Il rappelle également que, si l'assuré doit s'absenter de la mesure, il doit au préalable en discuter avec l'organisateur et obtenir son accord. Le SPE estime que les différentes démarches privées invoquées dans le courrier du 27 janvier 2014 de l'assuré ne sauraient justifier plusieurs jours d'absence de sa part. Ainsi, le renouvellement de son permis de séjour L, respectivement de sa carte d'identité, étaient des démarches prévisibles qu'il pouvait anticiper. Quant aux différents échanges qu'il a eus avec sa caisse de chômage concernant une avance de frais de déplacement, il aurait tout aussi bien pu les effectuer par téléphone. Le SPE en conclut que, par son comportement, l'assuré a compromis le but de la mesure et doit dès lors en supporter les conséquences. Son attitude allant à l'encontre des prescriptions émises par les art. 16 et 17 al. 3 LACI, il doit être sanctionné et, en raison du fait qu'il a déjà subi plusieurs suspensions ayant valeur d'avertissement et que celles-ci sont toujours restées inopérantes sur son attitude, le SPE considère qu'il n'y a pas lieu d'en prononcer une nouvelle mais qu'il faut nier son aptitude au placement à partir du 7 février 2014. De son côté, A.________ conteste les faits qui lui sont reprochés et qui fondent la décision attaquée. En effet, il devait effectuer les démarches nécessaires au renouvellement de son permis L, ce qui a pris plus de temps que prévu, car sa carte d'identité devait également être renouvelée. Il a donc du se rendre à l'Ambassade du Portugal pour récupérer ses papiers d'identité. Lesdits documents n'étaient pas disponibles et l'Ambassade a sollicité des documents complémentaires relatifs à sa période de domiciliation en France. Il a donc dû prendre contact avec la mairie de Grenoble et attendre la venue de son frère depuis Genève, lequel lui a apporté les documents nécessaires. Il estime ainsi n'avoir fait que remplir son obligation résultant de l'art. 17 al. 3 let. a LACI, de fournir les documents permettant de juger de son aptitude au placement. En effet, cette dernière suppose que le chômeur soit en droit de travailler et donc qu'il dispose de papier en règle. Au vu de ce qui précède, il considère que son absence du vendredi 17 janvier 2014 l'après-midi au vendredi 24 janvier 2014 était justifiée et ne saurait être considérée par l'autorité intimée comme étant la preuve qu'il n'était pas disposé à accepter de participer aux mesures d'intégration. Dans son courrier du 27 janvier 2014, il avait du reste même proposé de prolonger la mesure d'intégration d'une semaine pour compenser les jours d'absence dus aux démarches administratives qu'il avait dû effectuer. Dès lors, selon le recourant, le SPE ne pouvait pas, sans
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 violer la loi, conclure à son inaptitude au placement, ce d'autant que la décision viole, par ailleurs, le principe de proportionnalité en ce sens que la sanction grave qui a été prononcée est disproportionnée au regard des manquements qui lui sont reprochés. b) Est litigieuse l'inaptitude au placement. Dans le cas particulier, il se pose la question de la proportionnalité d'une telle mesure. Or, il apparaît d'emblée que seraient réunis ici des éléments qui justifieraient, à tout le moins, une mesure de suspension. En effet, il ressort du dossier que l'assuré a été sanctionné à plusieurs reprises par le passé, soit le 14 et le 28 août 2013, d'une suspension de 7 jours dans l'exercice de son droit aux indemnités de chômage, pour absence à des entretiens de conseil, puis une autre fois, le 18 octobre 2013, d'une suspension de 21 jours pour ne pas avoir pris contact, dans le délai imparti, avec l'organisateur du PEQ C.________. Dans cette dernière suspension, il a été expressément averti "qu'une succession de suspensions prononcées à l'encontre d'un assuré peut conduire à la négation de son aptitude au placement conformément à l'art. 15 LACI. Une telle décision aurait pour effet l'interruption du versement des indemnités de chômage, voire le remboursement d'indemnités de chômage déjà versées". Ainsi, l'assignation au PEQ C.________ a tout de suite mal commencé, l'assuré ayant déjà été sanctionné le 18 octobre 2013 pour ne pas avoir pris contact avec l'organisateur du PEQ afin de débuter la mesure. Il ressort en outre des pièces du dossier que cette assignation a très mal continué. En effet, pendant toute la durée de la mesure, soit du 21 octobre 2013 au 6 février 2014, l'assuré a seulement été présent au PEQ huit jours: soit le jeudi 16 janvier, le lundi 27 janvier, le mardi 28 janvier, le mercredi 29 janvier, le jeudi 30 janvier, le lundi 3 février, le mardi 4 février et le mercredi 5 février 2014. Jusqu'au 15 janvier 2014, il ne s'est pas rendu au PEQ parce qu'il n'avait pas reçu de sa caisse de chômage une avance de frais de déplacement, celle-ci ayant été versée par erreur par UNIA à l'Office des poursuites et non sur le compte de l'assuré. Puis, le 16 janvier 2014, alors qu'il était au PEQ, le responsable de C.________ l'a rendu attentif au fait que son permis L expirerait bientôt. Il a alors obtenu de celui-ci l'autorisation de s'absenter le lendemain matin (17 janvier) pour renouveler ledit permis. Or, il n'est pas réapparu de la journée, sans donner de nouvelles. Il a été noté absent et non excusé toute la semaine suivante (du 20 au 24 janvier 2014) car il ne s'était pas présenté au PEQ de toute la semaine. De plus et surtout, il ne ressort nul part du dossier que l'assuré – ayant échoué à régler le renouvellement de son permis L le vendredi 17 janvier 2014 au matin – aurait pris contact avec le responsable du PEQ ou avec son conseiller ORP afin de leur expliquer la situation et de leur demander l'autorisation de s'absenter les jours suivants afin de pouvoir régler ses problèmes administratifs.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 On peut ainsi premièrement reprocher à l'assuré d'avoir été négligent par rapport aux différentes tâches administratives impératives qu'il devait accomplir en ce sens qu'il a attendu le dernier moment pour procéder aux démarches permettant de renouveler son permis L et que celles-ci ont pris plus de temps que prévu étant donné son comportement insouciant en tardant à renouveler sa carte d'identité. Mais on peut surtout lui reprocher d'avoir continué à faire preuve d'une grande désinvolture et de négliger complètement ses obligations de chômeur en ne contactant pas le responsable du PEQ pour lui expliquer la situation et lui demander la permission de s'absenter plus d'un demi-jour afin de régler ses problèmes administratifs. Son comportement du mois de janvier 2014 va d'ailleurs dans le sens des précédentes mesures de suspension et démontre qu'il ne s'est jamais fait à l'idée d'accomplir ses obligations vis-à-vis de l'assurance-chômage. Au vu de ce qui précède, il est évident que l'assuré a négligé de manière conséquente ses obligations et il apparaît ainsi pleinement proportionné de passer à la sanction la plus sévère consistant en la négation pure et simple du droit aux indemnités pour inaptitude au placement. Dans ces conditions, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision litigieuse confirmée. 4. Il n'est pas perçu de frais de justice, en application du principe de la gratuité valant en la matière. 5. L'Instance de céans doit encore statuer sur le montant de l'assistance judiciaire octroyée au recourant. La liste de frais de son mandataire a été produite le 8 mars 2016, elle établit un décompte de 12 heures et 55 minutes pour le temps consacré pour la procédure de recours devant l'Instance de céans. Conformément aux art. 137ss, 142ss et 146ss du code du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et du tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif/JA; RSF 150.12), compte tenu de sa liste de frais produite le 8 mars 2016, de la difficulté et de l'importance du litige, et du fait qu'une partie importante du travail a été effectué par une avocate stagiaire, l'indemnité demandée paraît un peu excessive et il se justifie de fixer l'équitable indemnité à laquelle il a droit à CHF 1'800.-, soit 10 heures à CHF 180.- de l'heure, plus CHF 29.30 de débours et CHF 146.35 au titre de la TVA à 8%. Cela va au demeurant dans le sens de l'art. 11 al. 3 let. c du Tarif/JA.. Cette indemnité totale de CHF 1'975.65 est mise dans son intégralité à la charge de l'Etat de Fribourg.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. II. Il n'est pas perçu de frais de justice. III: L'indemnité allouée à Me Thierry Gachet, avocat, en sa qualité de défenseur d'office, est mise à la charge de l'Etat de Fribourg et fixée à CHF 1'800.-, à laquelle il convient d'ajouter CHF 29.30 de débours et CHF 146.35 au titre de la TVA à 8% pour un total de CHF 1'975.65. IV. Communication. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 8 avril 2016/mfa Président Greffière-rapporteure