Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2017 7 603 2017 12 Arrêt du 28 septembre 2017 IIIe Cour administrative Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud Juges: Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffière-stagiaire: Chrystelle Jeanmonod Parties SYNDICAT D'AMÉLIORATIONS FONCIÈRES A.________, recourant, B.________, recourant, contre SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES, autorité intimée Objet Circulation routière et transports - Mise en place d'une nouvelle signalisation Recours du 10 janvier 2017 et du 18 janvier 2017 contre la décision du 19 décembre 2016
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. La commune de C.________ a demandé, le 2 décembre 2016, la mise en place d'un "Cédez le passage" sur le chemin de D.________, à la hauteur du carrefour avec le chemin de E.________, supprimant ainsi la priorité de droite jusqu'alors valable. Selon l'expertise réalisée par F.________ le 1er décembre 2016 sur mandat de la commune, la priorité de droite actuelle ne serait en effet pas adaptée compte tenu de la visibilité réduite au carrefour et des gabarits différents des routes concernées. Avec la nouvelle signalisation, les conditions de visibilité seraient en revanche désormais garanties, le chemin de E.________ bénéficiant de la priorité sur le chemin de D.________ qui a un trafic moins dense. B. Par décision du 19 décembre 2016, le Service des ponts et chaussées (ci-après: SPC) a accordé le changement de priorité tel que demandé et admis la mise en place de la signalisation suivante: OSR n° 3.02 "Cédez le passage" sur le chemin de D.________, à la hauteur du carrefour avec le chemin de E.________. Cette décision a été publiée dans la feuille officielle du 23 décembre 2016. C. En date du 10 janvier 2017, le Syndicat d'améliorations foncières A.________, représenté par son président, B.________, a interjeté recours (603 2017 7) contre la décision du 19 décembre 2016, en concluant implicitement à son annulation. Il fait valoir que la suppression de la priorité prévalant sur le chemin dit du Syndicat crée un danger permanent, dès lors que cette route, très pentue, est fréquentée par du trafic lourd tels que des camions et des tracteurs avec remorques. A son avis, en toute logique, le trafic lourd doit être prioritaire sur des routes en pente, ce d'autant plus que le chemin de E.________ est une route de quartier, en impasse, qui génère peu de trafic en comparaison avec celle de D.________ et ses trois exploitations agricoles et plusieurs propriétaires fonciers à proximité. En plus, ce chemin est emprunté lorsque la route de la rive gauche de la Trême est fermée pour des manifestations et lorsque les conditions hivernales ne permettent plus son usage. Enfin, il relève que le chemin du Syndicat, les fermes de D.________ et toutes les propriétés des membres du Syndicat existaient bien avant ce nouveau quartier. Dans leurs mémoires complémentaires du 18 janvier 2017 et du 27 janvier 2017, s'agissant de la recevabilité du recours, le président et la secrétaire ont précisé qu'ils ont conjointement signé le recours, que celui-ci a été interjeté dans l'intérêt du syndicat et que l'ensemble de ses membres, exploitants agricoles et forestiers empruntant le chemin de D.________ avec des véhicules tractés, sera directement touché par le nouveau flux de circulation proposé. D. Agissant le 18 janvier 2017, B.________, propriétaire des art. ggg et hhh du Registre foncier (RF) de C.________, a également contesté (602 2017 12) devant le Tribunal cantonal, en son nom et pour son compte, la décision du 19 décembre 2016, dont il demande implicitement l’annulation. Il prétend que l'emplacement projeté du panneau se situe sur son domaine, gênant l'exploitation dudit terrain. L'aménagement de la parcelle art. iii RF de C.________ étant mal conçu, les véhicules lourds ont énormément de difficulté à pénétrer dans le quartier de E.________ et doivent le faire en marche arrière, empiétant jusqu'à 1 m sur sa propre parcelle, à l'endroit prévu pour la pose de la signalisation. Compte tenu de la mauvaise visibilité, il convient de placer le signal bien plutôt sur le chemin de E.________. D'après le recourant, une vision locale s'impose. E. Dans sa détermination du 21 février 2017, le SPC affirme que la signalisation prévue sur le chemin de D.________ permet de régler les priorités entre le réseau routier public communal et un chemin privé. Eu égard à la hiérarchie des routes concernées, la perte de priorité décidée se
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 justifie, d'autant plus que l'expertise réalisée indique que le trafic est plus dense sur la route communale. En outre, s'agissant de l'emplacement de la signalisation, comme le mentionne B.________, des véhicules sont effectivement susceptibles de l'endommager mais un tel signal peut être placé jusqu'à 10 m avant l'intersection et, au-delà de 10 m, une plaque complémentaire devient nécessaire, charge à la commune de convenir avec le propriétaire de l'emplacement définitif du panneau litigieux. Le 17 mars 2017, la commune de C.________ a indiqué que la signalisation prévue permettra de diminuer la vitesse d'approche au carrefour depuis le chemin de D.________, chemin rectiligne et en forte pente. Le 11 août 2017, l'autorité intimée a déposé son dossier, ce dont les parties ont été informées. Par lettre datée du 31 août 2017, B.________ s'est déterminé spontanément à réception du courrier précité et de ses annexes. Il ne conteste pas le fait qu'il convient d'améliorer les flux de circulation et la sécurité du carrefour en question. Il fait toutefois reproche à l'expertise de F.________ de ne faire aucune mention des différents types de véhicules empruntant les deux chemins. Selon lui, la visibilité au carrefour est certes problématique depuis le chemin de E.________, mais elle est pire encore depuis le chemin de D.________. Un véhicule empruntant ce dernier doit s'avancer jusque sur le carrefour pour avoir une vision correcte du trafic en provenance de la route communale desservant le nouveau quartier. Afin d'améliorer la sécurité dudit carrefour, il conviendrait à son sens d'imposer une taille régulière de la végétation environnante et d'implanter un miroir de vision de flux inverse. L'intéressé prétend que le chemin de D.________ est également fréquenté de manière régulière par des randonneurs et des visiteurs. Une inspection locale aurait été opportune. Aucun autre échange d'écritures n’a été ordonné entre les parties. Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l’appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que ce soit utile à la solution du litige. en droit 1. Du moment que les recours 603 2017 7 et 603 2017 12 contestent la même décision et s'appuient sur le même contexte de faits en formulant des conclusions semblables, il se justifie d'ordonner la jonction des causes en application de l'art. 42 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 2. a) Selon l’art. 5 al. 2 de la loi fribourgeoise du 12 novembre 1981 d’application de la législation fédérale sur la circulation routière (LALCR; RSF 781.1), la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions (ci-après: DAEC) est l’autorité compétente en matière de signalisation routière. Les compétences dévolues à la DAEC sont exercées par l’intermédiaire du Service, en vertu de l’art. 128 al. 2 de la loi fribourgeoise du 15 décembre 1967 sur les routes (LR; RSF 741.1). Les décisions rendues par ce service en application de l’art. 5 LALCR peuvent être contestées auprès de l’autorité de céans, qui statue en dernière instance cantonale conformément à l’art. 114 al. 1 CPJA.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 b) Interjetés le 10 janvier 2017 et le 18 janvier 2017 contre la décision du SPC, publiée dans la FO du 23 décembre 2016, les recours l'ont été dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 CPJA). Le recourant, B.________, propriétaire notamment de la parcelle située directement en face du carrefour litigieux, est touché par la décision qu'il conteste, de sorte qu'il jouit de la qualité pour recourir. S'agissant de la recevabilité du recours du Syndicat d'améliorations foncières, corporation de droit public dont le but est l'aménagement du chemin A.________, aussi bien l'intérêt au recours du syndicat - en particulier celui de la majorité de ses membres - que les pouvoirs de représentation de son président - le recours étant par ailleurs co-signé par la secrétaire - peuvent rester en l'espèce indécis, dans la mesure où le recours de B.________ est recevable en tous points. Néanmoins, précisons qu'en soi, les corporations de droit public ont qualité pour recourir, même si une loi spéciale ne les habilite pas à interjeter recours, lorsqu'elles sont touchées par une décision comme un particulier selon l'art. 76 al. 1 let. a CPJA (cf. BOVAY, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 516) et qu'ici le but du syndicat vise à l'aménagement du chemin A.________, lequel débouche précisément sur le chemin de D.________. c) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations prévues aux let. a à c de l’art. 78 al. 2 CPJA n’est réalisée, le Tribunal cantonal ne peut pas, dans le cas particulier, revoir l’opportunité d’une décision en matière de signalisation routière. 3. a) Selon l'art. 132 LR, la circulation et la signalisation routière sont régies par la législation fédérale et cantonale en la matière. En vertu de l’art. 3 al. 4 LCR, des limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu’elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d’autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l’air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d’autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d’habitation. Les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire. Les cantons sont compétents pour prendre des mesures de réglementation locale du trafic sur toutes les routes, même sur les routes de grand transit (BUSSY/RUSCONI, Code suisse de la circulation routière commenté, 4e éd. 2015, art. 3 LCR n. 5.1). Toutefois, les mesures, qui ne seraient pas fondées sur des motifs objectifs sérieux, seraient dépourvues de sens et non raisonnablement justifiées par la situation à régler, par exemple par des motifs de sécurité ou par d’autres raisons techniques, peuvent être annulées (BUSSY/RUSCONI, art. 3 LCR n. 4.4.1.a, et la jurisprudence citée). b) Dans la mesure où il n'est pas habilité à réexaminer l'opportunité d'une décision entreprise en matière de signalisation routière, il n'incombe pas au Tribunal cantonal de déterminer si, parmi les mesures envisageables, celle finalement retenue est en l'occurrence la plus adéquate. En revanche, dans les limites de son pouvoir de contrôle, l'autorité de recours doit examiner si l'introduction ou la suppression d'une nouvelle signalisation routière est conforme au droit et s'avère, cas échéant, dans une juste relation avec le but pour lequel elle a été introduite respectivement supprimée. A ce propos, il y a lieu de rappeler que, selon l'art. 107 al. 5 1ère phrase de l’ordonnance du 5 septembre 1979 sur la circulation routière (OSR; RS 741.21), s'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation sera privilégiée. Autrement dit, cette disposition exige
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 qu'existe un rapport raisonnable entre le but visé et les restrictions de liberté que celui-ci nécessite. La mesure ne doit pas outrepasser le cadre qui lui est nécessaire (BUSSY/RUSCONI, art. 3 LCR, n. 5.7; aussi notamment SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts Vol. I, 2e éd. 2002, n. 41). Les limitations de trafic fondées sur l'art. 3 al. 4 LCR sont en général liées à des pesées d'intérêts complexes. Par nature, c'est aux autorités qui ont rendu la décision qu'incombe en premier lieu la responsabilité de leur adéquation et de leur efficacité. Les organes compétents disposent ainsi d'un pouvoir d'appréciation important. Une intervention du juge ne se justifie que si les autorités compétentes se fondent sur des constatations de fait insoutenables, poursuivent des objectifs contraires au droit fédéral, procèdent, lors de la mise en œuvre des mesures, à des distinctions injustifiées ou omettent de procéder aux différenciations qui s'imposent, ou encore se laissent guider par des pesées d'intérêts manifestement contraires aux droits fondamentaux (arrêts TF 1C_310/2009 du 17 mars 2010 consid. 2.2.1; 1C_558/2008 du 28 juillet 2009 consid. 2.2; 2A.70/2007 du 9 novembre 2007 consid. 3.2; 2A.23/2006 du 23 mai 2006 consid. 3.2 et les références citées). Selon la jurisprudence, le juge ("der Richter schlechthin") - c'est-à-dire non seulement le Tribunal fédéral, mais également le Tribunal cantonal - est limité par le pouvoir d'appréciation de l'autorité compétente. Le contraire reviendrait à supprimer la marge de manœuvre de cette dernière (arrêt TF 1C_310/2009 du 17 mars 2010 consid. 2.2.1). 4. a) En l’espèce, la commune a décidé de supprimer la priorité de droite à l’intersection entre le chemin de D.________, chemin privé dont il n'est pas contesté qu'il est ouvert à la circulation, et le chemin de E.________, tout en installant la signalisation suivante: OSR n° 3.02 "Cédez le passage" sur le chemin de D.________ à la hauteur du carrefour. La priorité a été donnée au chemin de E.________, dès lors que celui-ci serait plus dense en trafic que celui de D.________ et que le premier cité est une route communale, alors que le chemin de D.________ est privé. Selon l'autorité intimée, cette mesure permet de régler les priorités et, de ce fait, d'améliorer la sécurité en général. Néanmoins, le syndicat est d'avis qu'en supprimant la priorité du chemin de D.________, un danger permanent est créé, étant donné qu'il est fréquenté par du trafic lourd tels que des camions et des tracteurs avec remorques et que cette route est fortement pentue, étant précisé que trois exploitations agricoles se situent le long du chemin ainsi que plusieurs propriétaires fonciers. b) Selon l’art. 38 de l'ordonnance du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière (OCR; RS 741.11), lorsque, sur une route à forte déclivité ou sur une route de montagne, des véhicules de même catégorie* ne peuvent pas se croiser, c'est le véhicule descendant qui doit reculer, sauf si l'autre véhicule se trouve près d'une place d'évitement. Le croisement de véhicules de catégories différentes est régi par l'art. 9, al. 2, première phrase. La disposition précitée prévoit que lorsqu'une route étroite ne permet pas de croiser, les trains routiers ont la priorité sur les autres véhicules, les véhicules automobiles lourds sur les véhicules automobiles légers et les autocars sur les camions. Il résulte de ces dispositions que le législateur fédéral porte une attention particulière aux véhicules automobiles lourds circulant sur de fortes pentes. c) Or, en l'occurrence, l'autorité intimée et, avant elle, la commune, se sont limitées à donner la priorité à la route communale sur le chemin privé, laquelle subirait le plus fort trafic. En soi, ces deux arguments, qui tiennent du constat pour l'un et de la simple affirmation pour l'autre, ne permettent pas d'expliquer en quoi ils contribuent à davantage de sécurité routière, compte tenu de la topographie des lieux et des usagers réguliers du chemin de D.________.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 En effet, l'argument avancé par les recourants en lien avec le danger créé par les machines agricoles - pouvant peser jusqu'à 40 tonnes - qui perdent leur priorité sur un chemin en forte déclivité ne semble pas dénué de pertinence. De tels véhicules ou convois nécessitent plus de temps et de distance pour freiner que les véhicules légers. Non seulement, ils devront ainsi opter pour une mesure de freinage pratiquement indispensable dans toutes les situations pour céder la priorité aux éventuels véhicules venant du chemin de E.________, avec les difficultés liées à l'arrêt d'un tel véhicule en mouvement, mais encore, une fois arrêtés, ils devront opérer un démarrage en côte du à la forte déclivité du chemin pour continuer leur route, entraînant plus de bruit et de pollution que les voitures de tourisme. Dans ce contexte particulier, le seul rapport du bureau d'ingénieurs mandaté par la commune, muet quant à cet aspect, ne permet pas non plus de mesurer l'adéquation de la décision litigieuse. Il ne le peut pas non plus d'ailleurs en lien avec l'intensité du trafic sur la route de E.________ dont il affirme sans autre qu'il serait plus fort que sur le chemin de D.________, alors même que la précitée est une route en impasse desservant un quartier. Dans ces conditions, il appartenait à l'autorité intimée de requérir de la part du Service de la mobilité (ci-après: SMo) un préavis sur la question, s'agissant de la réalisation d’installations qui peuvent avoir des incidences importantes sur les transports des personnes et des choses, au sens de l'art. 5 let. d de la loi fribourgeoise du 20 septembre 1994 sur les transports (LTr; RSF 780.1), en raison des connaissances spécifiques et des données dont peut se prévaloir le service précité en la matière. Cela étant, la visibilité depuis le chemin de E.________ est problématique, ce que tous les intervenants s'accordent à dire. Il y a lieu évidemment d'améliorer ce point afin d'optimiser de manière générale la sécurité à cet endroit. Cela étant, on peut imaginer, comme le proposent les recourants, d'autres solutions que la priorité donnée au chemin de E.________, par exemple la taille importante et régulière de la végétation alentour, respectivement, selon les circonstances, une éventuelle modification du mur de pierres érigé sur la parcelle bordant le carrefour, couplé avec la mise en place d'un miroir de vision de flux. Là aussi, l'avis du SMo aurait permis de déterminer si la mesure envisagée était la plus efficace pour atteindre le but visé. Ainsi, dans ces circonstances et sur la base du dossier produit, l'Instance de céans n'est pas en mesure de juger de la conformité de la mesure litigieuse. Il se justifie ainsi d'admettre les recours et de renvoyer l'affaire au SPC afin qu'il instruise le dossier sur l'aspect sécuritaire du carrefour en question et rende une nouvelle décision, tenant compte non seulement de la réalité de la densité du trafic des deux chemins mais également de la forte déclivité du chemin de D.________ emprunté par des véhicules agricoles lourds et des éventuelles mesures à prendre pour mettre la végétation en bordure de route en conformité avec les dispositions légales applicables. Cas échéant, il appartiendra ensuite à la commune de se pencher sur l'emplacement de la signalisation en application de l'art. 118 LATeC qui, selon ce qui est actuellement prévu, se trouve sur la parcelle du recourant et semble poser problème. 5. Sur le vu de tout ce qui précède, les recours, dans la mesure de sa recevabilité pour l'un, sont bien fondés et doivent être admis. Partant, la décision du 19 décembre 2016 est annulée et l'affaire renvoyée au SPC pour instruction complémentaire dans le sens des considérants et nouvelle décision. Compte tenu de l'issue du litige, il n'y a pas lieu de donner suite à l'inspection locale requise par le recourant. Il n'est pas perçu de frais de procédure (cf. art. 133 CPJA) et l'avance de frais est restituée à B.________.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 la Cour arrête: I. La jonction des causes 603 2017 7 et 603 2017 12 est ordonnée. II. Les recours sont admis et la décision attaquée annulée. Partant, l'affaire est renvoyée au SPC pour instruction complémentaire dans le sens des considérants et nouvelle décision. III. Il n'est pas perçu de frais de justice et l'avance de frais est restituée à B.________. IV. Il n'est pas alloué de dépens. V. Communication. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 28 septembre 2017/ape/elo Présidente Greffière-stagiaire