Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2022 181 602 2022 183 Arrêt du 30 juin 2023 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Dominique Gross, Yann Hofmann Greffier-stagiaire : Guillaume Yerly Parties A.________ SA, recourant, représenté par Me Michel Bussard, avocat contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée, COMMUNE DE B.________, intimée, représentée par Me Jean- Michel Brahier, avocat Objet Aménagement du territoire et constructions – Servitude d'usage – Places de stationnement Recours du 2 septembre 2022 contre les décisions préfectorales du 3 août 2022 (602 2022 181) et requête d'effet suspensif (602 2022 183)
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. La Commune de B.________ est propriétaire de l’article ccc (ddd, eee) du Registre foncier (RF), au lieu-dit « F.________ ». Selon le plan d'aménagement local (PAL), cette parcelle se trouve en zone d’intérêt général 1. Par avis publié dans la Feuille officielle du kkk, la propriétaire a mis à l'enquête publique la construction d’« un bâtiment pour la nouvelle école de G.________ avec un abri PC de 180 places et des panneaux solaires en toiture ainsi qu’un bâtiment de l’accueil extrascolaire (AES) avec un abri PC de 100 places » et l’aménagement de « 11 places de parc ouvertes pour voitures et une place pour vélos » sur l'article ddd RF. Le projet a fait l’objet de plusieurs oppositions, dont celle de A.________ SA. B. Le 9 mars 2022, la commune a rendu un préavis favorable et s’est déterminée sur les oppositions. L’Etablissement cantonal d’assurance des bâtiments (ECAB) a préavisé défavorablement le projet, parce qu’il ne répondait pas aux exigences en matière de protection contre les éléments naturels. Sur la base de ce préavis, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis de synthèse négatif pour le projet en date du 13 mai 2022 ; pour les points relevant de son propre domaine de compétence toutefois, il a considéré que le projet était conforme au droit en vigueur. Les autres services et instances consultés ont émis des préavis favorables, certains assortis de conditions. Invité à se déterminer sur les préavis défavorables de l’ECAB et du SeCA, le bureau d’architectes de la commune a transmis un plan d’implantation et un rapport de synthèse modifiés. Le 13 juillet 2022, l’ECAB a maintenu son préavis défavorable, dès lors que les documents précités n’étaient pas conformes aux objectifs de protection des bâtiments. Invité derechef à se déterminer, le bureau d’architectes a produit un nouveau plan d’implantation et un nouveau rapport de synthèse. Sur ces entrefaites, le 19 juillet 2022, l’ECAB a émis un préavis complémentaire favorable. C. Par décisions du 3 août 2022, le Préfet de la Gruyère a rejeté les oppositions dans la mesure de leur recevabilité et octroyé à la commune le permis de construire requis. D. Par mémoire du 2 septembre 2022, A.________ SA recourt contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. En substance, elle conclut, à titre principal, à ce que la commune soit condamnée à soumettre un nouveau projet de construction n’affectant pas les servitudes d’usage des places de parc se trouvant sur les parcelles hhh et iii RF, à titre subsidiaire, à ce que la commune soit condamnée à modifier le projet de construction par la pose de panneaux et l’octroi de servitude d’usage exclusif de places de parc, ainsi qu’à titre plus subsidiaire, au renvoi de la cause au préfet pour nouvelle décision dans le sens des considérants (602 2022 181). Il demande, à titre préalable, la restitution de l’effet suspensif au recours (602 2022 183) et, à titre de mesures provisionnelles urgentes, la cessation immédiate des travaux (602 2022 182). Par décision du 5 septembre 2022 (602 2022 182), le juge délégué à l’instruction a rejeté la requête de mesure provisionnelle urgente déposée par A.________ SA, motif pris que cette dernière s’est
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 dans ce contexte bornée à invoquer une atteinte à ses droits civils sans formuler de critique concernant le droit public de la construction. Dans ses observations du 14 novembre 2022, la commune conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Dans sa détermination du même jour, le préfet a déclaré n’avoir aucune remarque à formuler sur le recours. E. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce. 2. La recourante conteste le projet en alléguant qu'il l'expropriait de sa servitude d'usage partagée sur les places de stationnement destinées à être supprimées. Elle invoque une violation des principes de la légalité, de la proportionnalité et de la bonne foi. 2.1. La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions. Dès lors, la requête de la commune doit être examinée à l'aune uniquement du droit public de la construction. Par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction (art. 135 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATeC; RSF 710.1]), l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A_202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4).
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (arrêts TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004). 2.2. La recourante bénéficie d'une servitude d'usage partagée avec la commune sur les places de stationnement des articles hhh et iii RF. Elle soutient que le projet tendrait à supprimer les places sur lesquelles elle bénéficie d'une servitude d'usage. La Cour de céans constate, avec la commune et la préfecture, que le permis de construire litigieux concerne uniquement les articles jjj et ddd RF et ne porte donc aucunement sur les articles hhh et iii RF sur lesquelles la recourante bénéficie d'un droit d'usage partagé pour des places de stationnement. En outre, aucune suppression de ces places de stationnement n'est prévue selon les plans actuels. En tout état, les questions relatives au respect des servitudes – de droit privé – relèvent de la compétence du juge civil. Ainsi, la question de savoir si le projet de construction entrave l'usage d'une servitude dont la recourante se prévaut relève exclusivement du droit privé (arrêt TF 1C_273/2011 du 17 octobre 2011 consid. 3.3; arrêt TC FR 602 2017 88 du 14 novembre 2017). Partant, le grief, pour autant que recevable, est manifestement infondé. 3. La recourante fait par ailleurs valoir que le projet ne répondrait pas aux exigences légales sur le nombre de places de stationnement nécessaires pour un tel projet. 3.1. Aux termes de l'art. 62 al. 1 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), toute construction doit disposer de places de stationnement dont le nombre et l'attribution aux usagers et usagères sont fixés par la réglementation communale conformément à l'art. 27. L'art. 27 al. 1 ReLATeC prévoit que la réglementation communale fixe le nombre de places à aménager en fonction du type de constructions et de leur affectation, sur la base des normes de l'Union suisse des professionnels de la route (VSS). L'art. 39 du règlement communal d'urbanisme (RCU) prescrit que chaque propriétaire qui fait bâtir ou agrandir une ou plusieurs constructions est tenu de prévoir et d'aménager sur son terrain une quantité de places de stationnement calculée sur la base de la norme VSS 640 281 de 2013. La norme VSS 640 281 décrit notamment une démarche simplifiée permettant de calculer l'offre en cases de stationnement pour toutes les affectations au logement (cf. ch. 9.1 à 9.4) ainsi que pour d'autres affectations occasionnant un faible trafic, par exemple pour l'industrie et l'artisanat, pour des entrepôts et dépôts, pour des entreprises de prestations de services ou encore pour des écoles (cf. ch. 10.1 à 10.5). Le ch. 10.2 distingue différents types de localisation. Parmi eux, le type de localisation D est prévu lorsque la part de la mobilité douce est inférieure à 25% et que la fréquence des transports publics pondérés selon la desserte des habitants se situe entre une et quatre fois par heure. Pour ce type
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 de localisation, l'offre en case de stationnement doit être de 70% minimum et de 90% maximum par rapport aux valeurs spécifiques indicatives (cf. tableau 3 du ch. 10.2 et tableau 1 du ch. 10.1). 3.2. En l'espèce, une étude de trafic a été fournie à l'appui de la demande de permis de construire. Cette étude a montré que, pour ce projet, l'offre de stationnement pour les voitures se base sur les valeurs de la norme précitée et que le type de localisation D (cf. ch. 10.2) a été retenu à cet effet. De ce fait, l'offre de stationnement du projet devrait se situer entre 70% et 90% du besoin de base. Par conséquent, le besoin de base étant évalué à 19.2 cases, l'offre de stationnement totale pour la nouvelle école projetée doit se situer entre 14 et 18 cases, dont 3 à 4 cases nécessaires aux besoins de l'extension qui ne concerne pas la présente procédure de permis de construire. Il ressort ainsi du rapport que la réalisation de 11 à 15 cases correspond au besoin de l'école sans l'extension. Dans son préavis, la commune a souligné que le projet mis à l'enquête porte sur la construction de deux bâtiments et d'un parking qui répond aux besoins supplémentaires en place de stationnement. Elle précise que le présent projet ne concerne pas la place du village et la transformation du parking existant sur les articles hhh et iii RF. Par ailleurs, le Service de la mobilité (SMo) – service spécialisé en la matière – a préavisé favorablement le projet sans remettre en question le nombre de nouvelles places de stationnement prévues sur la parcelle accueillant la future école et pour les besoins de cette dernière. 3.3. Le préfet a considéré – en se référant aux explications de la commune et à l'étude de trafic – que l'offre de places de stationnement prévues pour le projet faisant l'objet de la demande de permis en question pouvait être considérée comme conforme aux exigences légales. La Cour de céans ne saurait s'écarter de cette considération. En effet, le projet prévoyant 11 cases respecte les exigences posées par la norme VSS 640 281. Les explications de la commune ainsi que l'étude de trafic ne prêtent donc pas le flanc à la critique. La recourante ne fait que prétendre laconiquement que "le projet ne répond pas aux exigences légales concernant le nombre de places de parc nécessaires pour un tel projet", sans avancer d‘argument démontrant en quoi le nombre de places prévu violerait les exigences légales ni motif qui justifierait de s'en écarter. Le grief est rejeté. 4. La recourante avance finalement que le projet engendrerait, par la suppression des places de parc, une expropriation matérielle contraire au droit. En d'autres termes, elle invoque une atteinte à ses intérêts économiques, dans la mesure où le bâtiment dont elle est propriétaire risque d'être touché économiquement par la perte de places de stationnement due au nouveau projet. Cet argument, qui ne relève pas du droit public de la construction et n'a pas à être tranché par la Cour de céans dans le cadre de la présente procédure, est irrecevable. 5. Pour autant que recevable, le recours (602 2022 181), manifestement mal fondé, est rejeté. L'affaire étant jugée au fond, la demande tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2022 183) devient sans objet.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 6. 6.1. Il appartient à la recourante, qui succombe, de supporter les frais de procédure conformément à l'art. 131 CPJA. Pour le même motif, elle n’a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). 6.2. Selon l'art. 139 CPJA, aucune indemnité de partie n'est allouée aux collectivités publiques visées à l'art. 133 – à savoir la Confédération, l'Etat, les communes et autres personnes morales de droit public ainsi que les particuliers et les institutions privées chargés de tâches de droit public –, sauf dans les cas où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause ou que des circonstances particulières ont rendu nécessaire l'appel à des mandataires extérieurs. D'après la jurisprudence, la notion d'intérêts patrimoniaux recouvre les cas où la collectivité publique agit comme un simple particulier ou les cas où sont en cause des intérêts faisant partie de son patrimoine financier, et non pas administratif (arrêt TA FR 4F 1991 34 du 10 avril 1992 consid. 5 in RFJ 1992 199). Aussi, lorsque la décision prise entraîne des conséquences pécuniaires, doit-on admettre que ses intérêts patrimoniaux sont en cause et que, par conséquent, la collectivité publique ne bénéficie ni de l'exonération des frais de procédure prévue par l'art. 133 CPJA ni de celle de l'indemnité de partie de l'art. 139 CPJA (arrêts TA FR 1A 93 62 du 23 février 1994 in RFJ 1994 232, 233; 1A 2001 92 du 25 avril 2002 consid. 4). En l'espèce, la Commune de B.________ – requérante du permis de construire litigieux – agit à ce titre comme un simple particulier au sens de l'art. 139 CPJA. De surcroît, de par sa petite taille, elle ne dispose pas d'un service juridique pour défendre elle-même son point de vue pour un projet d'école dont la réalisation dans des délais raisonnables revêt une certaine importance, de sorte qu'il faille admettre que des circonstances particulières justifiaient qu'elle fasse appel aux services d'un mandataire professionnel pour défendre ses intérêts (arrêt TF 1C_351/2022 du 20 janvier 2023 consid. 2.3; arrêt TC FR 602 2016 61 du 9 mars 2018 consid. 7b). Pour toutes ces raisons, la commune a donc droit à une indemnité de partie. Sur la base de la liste de frais produite par le mandataire de la commune, l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 5'333.35 d'honoraires, plus CHF 62.60 de débours et CHF 415.50 de TVA, soit un total de CHF 5'811.45. Elle est mise à la charge de la recourante. (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 la Cour arrête : I. Le recours (602 2022 181) est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. II. La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2022 183), devenue sans objet, est rayée du rôle. III. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée. IV. Un montant de CHF 5'811.45 (y compris CHF 415.50 de TVA), à verser au mandataire de la commune à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de la recourante. V. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l’indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 30 juin 2023/yho/gye Le Président Le Greffier-stagiaire