Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2022 1 Arrêt du 5 juillet 2022 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière : Alexandra Ilic Parties A.________, recourant, représenté par Me Pascal Martin, avocat contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée Objet Recours contre décision incidente Construction d'un jardin d'agrément en zone agricole Recours du 31 décembre 2021 contre la décision du 7 décembre 2021
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 attendu que, par contrat de vente immobilière du 22 mai 1973, le recourant a acheté les parcelles nos 93 et 102 du registre foncier (RF) de la Commune de B.________. Celles-ci se trouvaient alors en zone agricole, à l'intérieur du périmètre provisoire de développement de la commune. En outre, une habitation se trouve sur la parcelle n° 93; que la parcelle n° 102 a été raccordée au réseau d'eau et d'électricité en 1995; que le recourant a construit et installé sans autorisation sur les parcelles nos 93 et 102 notamment deux composts (1973, n° 1, et 2007, n° 2), une pergola métallique (2003, n° 3), un bassin (2018, n° 4), une terrasse de 10m2 non couverte (2018, n° 5), une fontaine (2014, n° 6), un banc (2019, n° 7), des lampadaires (2019, n° 8), des haies (1973, 1981, 2006 et 2014, n° 9), des plantations d'arbres (n° 10 et 11) et des clôtures (n° 12); que le 29 mars 2005, à la suite des travaux effectués par le recourant, une vision locale de la propriété de ce dernier a été organisée par la Commune C.________ (avec laquelle a fusionné l'ancienne Commune de B.________). A l'issue de cette visite, il a été décidé que l'architecte du propriétaire "fera les adaptations nécessaires à la régularisation du dossier, la pergola y comprise, pour au plus tard dans les trois semaines"; qu'une demande de permis de construire, respectivement de mise en conformité de la pergola, a été déposée en date du 7 mars 2005. La Commune C.________ a donné un préavis favorable sans conditions les 19 et 23 mai 2005. La pergola a par la suite été inscrite au Registre foncier et a reçu un numéro incendie 20b. Par courrier du 27 novembre 2007, la commune a confirmé au recourant que, s'agissant des travaux, tout était désormais en ordre. Toutefois, aucune copie d'un permis de construire, et encore moins d'une autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir, n'a été retrouvée; que le recourant a fait établir, le 29 juin 2007, par une entreprise d'ingénieurs-géomètres officiels, un verbal de division en vue de la séparation de la parcelle n° 93 en deux parcelles distinctes (93 et 183); que, par décision du 14 août 2007, le Président de l'autorité foncière cantonale a constaté que la parcelle n° 93 n'entrait pas dans le champ d'application de la loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). Il a notamment considéré que la parcelle précitée ne constituait ni ne faisait partie d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR, que les bâtiments sis sur cette parcelle n'avaient pas d'utilisation agricole, qu'une telle vocation apparaissait exclue à l'avenir et que la parcelle précitée était inappropriée à un usage agricole au sens de l'art. 6 LDFR; que par décision du 5 octobre 2015, le Préfet du district de la Veveyse a constaté que les clôtures posées par le recourant respectaient les exigences légales; que le 28 septembre 2020, une vision locale organisée par la Commune C.________ a eu lieu sur la propriété du recourant. Il a notamment été discuté de diverses constructions et installations présentes sur les parcelles nos 93 et 102 et la commune a invité le recourant à déposer une demande préalable afin que sa situation puisse être étudiée. Le procès-verbal de cette séance confirme que les travaux effectués par le recourant se trouvent tous en zone agricole;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 que le 7 janvier 2021, la commune a requis du recourant qu'il dépose un dossier pour demande d'autorisation spéciale de la DAEC (nouvellement DIME, Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement), estimant que la conformité au droit fédéral des deux composts, de la pergola métallique, du bassin, de la petite terrasse de 10m2 non couverte, de la fontaine, du banc, des lampadaires, des haies, des nouvelles plantations d'arbres et des nouvelles clôtures devaient être examinée ou réexaminée; que, par décision incidente du 7 décembre 2021, le Préfet du district de la Veveyse a imparti un délai au 28 février 2022 au propriétaire pour déposer une demande de permis en procédure ordinaire (art. 84 al. 1 let. i ReLATeC), relevant que le recourant n'a "pas mis à l'enquête publique les constructions et installations suivantes: deux composts, une pergola métallique, un bassin, une terrasse de 10m2 non couverte, une fontaine, un banc, des lampadaires, des haies, des plantations d'arbres et des clôtures."; que le 31 décembre 2021, l'intéressé, agissant par l'intermédiaire de son avocat, a contesté auprès du Tribunal cantonal la décision incidente du 7 décembre 2021 dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Il conclut à ce qu'il soit constaté qu'il n'est soumis à aucune obligation de dépôt de demande de permis de construire pour les objets mentionnés. A titre subsidiaire, il requiert le renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision; que, dans ses observations du 25 février 2022, la Préfecture soutient que les diverses installations mentionnées, formant dans leur ensemble un jardin d'agrément, sont sises en dehors de la zone à bâtir et, partant, changent l'affectation du sol. Il a expliqué qu'en application de l'art. 167 al. 2 LATeC, il y avait lieu d'inviter le propriétaire à tenter de mettre en conformité cet ouvrage par le biais d'une demande de permis (avec requête d'autorisation spéciale) plutôt que d'engager immédiatement une procédure de rétablissement de l'état de droit fondée sur l'art. 167 al. 4 LATeC; que, dans ses observations du 9 mars 2022, le Conseil communal soutient pour sa part qu'il n'y a eu d'autorisation ni pour le passage de l'électricité et de l'eau sous le chemin de dévestiture pour alimenter la parcelle-verger, ni pour la pergola métallique; que, dans ses déterminations spontanées du 28 mars 2022, le recourant considère que les objets rassemblés sous l'étiquette de "jardin d'agrément" étant dispersés sur deux parcelles distinctes (nos 93 et 102), ils sont soumis à des régimes juridiques distincts. Il estime de plus que les deux composts, le bassin, la terrasse de 10m2 non couverte, la fontaine, le banc, les lampadaires et les clôtures bénéficient du régime d'exceptions prévues par l'art. 87 ReLATeC, car ils ne modifient pas de façon sensible la configuration du sol ou l'aspect d'un paysage, d'un lieu ou d'un quartier. Ils ne sont donc pas susceptibles d'être soumis à une obligation de dépôt d'une demande de permis de construire. En ce qui concerne la pergola métallique, il soutient qu'elle a bien été l'objet d'une procédure de permis de construire complète; considérant que déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1);
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 que selon l'art. 120 CPJA, les décisions incidentes sont susceptibles d'un recours séparé lorsqu'elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et l'assistance judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles d'un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à une partie ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2). Une décision incidente n'est en aucun cas sujette à recours, si la décision au fond ne l'est pas en elle-même. L'art. 88 al. 2, 2ème phrase, est réservé (al. 3); que la notion de préjudice irréparable de l'art. 120 al. 2 CPJA est la même que celle figurant à l'art. 45 de la loi du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), de sorte que la jurisprudence développée à ce propos peut être appliquée par analogie en droit cantonal; qu'en principe, il est admis qu'en procédure administrative, la condition du préjudice irréparable est déjà remplie lorsque le recourant peut faire valoir un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente qu'il conteste. Cet intérêt peut être juridique ou de fait et englobe ainsi aussi les intérêts économiques de la partie, pour autant que le recours vise à empêcher autre chose qu'une simple prolongation de la procédure ou son renchérissement. Si l'on peut exiger que le désavantage que doit subir le recourant présente un certain poids, il n'est pas nécessaire cependant que le préjudice soit d'une importance existentielle (cf. pour le tout, arrêt TC FR 602 2021 59 du 7 juillet 2021 consid. 2.1 et les références citées); qu'en l'espèce, du moment que le recourant conteste le principe même de l'obligation de permis de construire pour les aménagements effectués en zone agricole, il y a lieu, essentiellement pour des raisons d'économie de procédure, d'entrer en matière sur son recours afin de clarifier la situation sans attendre une prochaine procédure de rétablissement de l'état de droit ouverte par la DIME et fondée sur l'absence d'autorisation spéciale; que selon l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente; que l'art. 25 al. 2 LAT dispose que, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. La jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.1. et références citées) précise, s'agissant de cette exigence, que, sans autorisation cantonale préalable, un permis de construire délivré par une commune hors de la zone à bâtir ne peut déployer d'effet. L'autorisation cantonale est un élément constitutif indispensable de l'application de l'art. 24 LAT. Si l'approbation cantonale ne peut être obtenue après coup, le permis communal est radicalement nul (cf. ATF 111 Ib 213 consid. 5b; voir aussi arrêt TF 1A.211/1999 du 27 septembre 2000 consid. 4c). Avec la mise en vigueur le 24 mars 1972 de l'arrêté fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire et le 18 juillet 1972 de l'arrêté cantonal d'exécution y relatif, l'exigence d'une autorisation spéciale de la part de l'autorité cantonale a été introduite dans le canton de Fribourg. En application de l'art. 136 de la loi du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), cette autorisation spéciale est délivrée par la DIME lors de la procédure de permis de construire; que, selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3; 120 Ib 379 consid. 3c); que l'assujettissement à un permis de construire a ainsi été admis pour des clôtures et barrières hors de la zone à bâtir (cf. ATF 118 Ib 49) ou pour un parcours de golf (cf. arrêt non publié du TF du 21 juillet 1994 dans la cause Grimisuat) ou encore pour la plantation d'arbres si elle implique une modification du paysage, ce qui sera jugé au regard de l'impact concret que peut avoir ce genre de plantations sur l'affectation du sol et, en particulier, sur l'esthétique du paysage, ce qui dépend notamment de l'importance et du type de plantations, de leur surface, de leur densité et de leur agencement, ainsi que de leur situation dans l'environnement existant (cf. arrêt TF 1A.77/2003 du 18 juillet 2003; cf. également les nombreux exemples cités par WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, 2006, n. 15 ad art. 22 LAT; RUCH, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1999, n. 24 ad art. 22 LAT; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 214 ss). Le Tribunal fédéral a également jugé qu'un permis de construire est exigé pour une place d'atterrissage destinée aux planeurs de pente lorsqu'une parcelle sert de manière durable à cette fin et que cet usage a des effets notables sur l'aménagement local et l'infrastructure existante (cf. ATF 119 Ib 222 consid. 2 et 3); que l'art. 24 LAT prévoit qu'en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b); que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération. Il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2; 136 II 214 consid. 2.1). Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion de préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1; arrêt TF 1C_74/2018 du 12 avril 2019 consid. 2.1); que le Tribunal cantonal a déjà jugé dans son arrêt 602 2022 104 du 24 mai 2022 que la DIME ne saurait permettre, au travers de sa directive, l'implantation d'installations servant principalement à l'agrément des propriétaires et n'étant pas nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au motif que celles-là augmentent la biodiversité; que conformément à l'art. 135 al. 1 LATeC, sont soumises à l'obligation d'un permis de construire toutes les constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à l'aspect du terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de porter atteinte à l'environnement; qu'en vertu de l'art. 84 al. 1 let. i ReLATeC, toute installation ou tous travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol ou l'aspect d'un paysage, d'un lieu ou d'un quartier, sous réserve de l'article 85 al. 1 let. a ReLATeC, est soumis à l'obligation d'un permis de construire selon la procédure ordinaire; que, dans l'arrêt 602 2016 45 du 31 octobre 2016, la Cour de céans a confirmé que la soumission à la procédure ordinaire de l’un des aménagements entraîne l’application de cette procédure à l’ensemble du projet (voir aussi: arrêt TC FR 602 2021 121 du 9 juin 2022), et a précisé qu'il n'est d’ailleurs pas dans l’intérêt du recourant de scinder les différents éléments de l’assainissement en plusieurs procédures ; que l'art. 167 LATeC, qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'al. 3 (al. 4); qu'en l'espèce, le recourant a installé deux composts, une pergola métallique, un bassin, une terrasse de 10m2 non couverte, une fontaine, un banc, des lampadaires, des haies, des plantations d'arbres et des clôtures, et a ainsi créé un véritable jardin d'agrément sur ses parcelles situées en zone agricole; que, les travaux effectués par le recourant ayant eu lieu hors zone à bâtir, l'affectation de ses parcelles a été modifiée et une autorisation spéciale aurait dû être délivrée par la DIME; qu'en l'occurrence, aucune autorisation spéciale n'a été octroyée pour les installations litigieuses, alors que le recourant savait qu'il aurait dû le faire. En effet, il a déposé une demande d'autorisation spéciale pour la construction de son mur en 2006, preuve qu'il était au fait de la procédure à suivre pour une construction en zone agricole; que le fait que la commune ait considéré dans son courrier du 27 novembre 2007 que tout était en ordre ne saurait dispenser le recourant de demander une autorisation spéciale. En effet, comme le mentionne la jurisprudence précitée, toute autorisation de la commune est nulle en l'absence d'autorisation spéciale délivrée par l'autorité cantonale compétente;
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 que, conformément à l'art. 25 al. 2 LAT, il revient à la DIME de décider si les installations litigieuses, situées hors de la zone à bâtir, sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Pour ce faire, une demande de permis de construire doit être déposée; qu'il convient de prendre en considération l'ensemble des travaux effectués, et non chaque construction séparément; ainsi, il importe peu, contrairement aux allégations du recourant, que certains objets ne soient pas soumis à autorisation selon l'art. 87 ReLATeC; que, puisqu'il convient de prendre en considération l'ensemble des travaux effectués, et non chaque construction séparément, et qu'il s'agit d'installations de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol ou l'aspect d'un paysage, d'un lieu ou d'un quartier, il sied de déposer une demande selon la procédure ordinaire (art. 84 al. 1 let. i ReLATeC). Il est indéniable que, prises dans leur ensemble, les modifications effectuées constituent un changement d'affectation considérable par rapport à l'affectation de base des parcelles. Au vu de l'ampleur du changement d'affectation, l'utilisation de la procédure ordinaire à la place de la procédure simplifiée apparait proportionnée; que c'est ainsi à juste titre que la Préfecture du district de la Veveyse a requis le dépôt d'une demande de permis de construire au recourant; que, selon le recourant, puisque les constructions et installations sont dispersées sur deux parcelles distinctes (nos 93 et 102) et sont de natures différentes, elles sont soumises à des régimes juridiques distincts. On peut certes donner acte au recourant qu'il est très peu probable que la parcelle en zone agricole qui ne supporte pas d'habitation puisse obtenir une autorisation spéciale pour l'aménagement d'un jardin d'agrément. Le Tribunal de céans a déjà eu l’occasion de constater qu’un jardin d’agrément en zone agricole ne peut pas être légalisé (cf. arrêt TC FR 602 2021 196 du 23 mars 2022). Dans ce sens, il est vraisemblablement vain de tenter une légalisation pour cette partie des aménagements et il aurait été envisageable, pour cet immeuble, d'engager immédiatement une procédure de rétablissement au sens de l'art. 167 al. 4 LATeC sans passer préalablement par la procédure de l'art. 167 al. 2 LATeC. Cela étant, du moment que l'autre parcelle supporte une habitation et peut, à la rigueur, bénéficier de certains aménagements extérieurs (il restera à voir bien évidemment si ceux-ci ne sont pas disproportionnés en l'espèce), le préfet n'a pas outrepassé les limites de son pouvoir d'appréciation en laissant au propriétaire le bénéfice du doute et en l'enjoignant à déposer une demande de légalisation. Dans ce contexte, il pouvait ne pas faire de différence entre les parcelles et les englober toutes deux dans son injonction au sens de l'art. 167 al. 2 LATeC; qu'au vu de ce qui précède, le recours (602 2022 1) doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité; qu'il y a lieu de fixer un nouveau délai au recourant pour déposer une demande de permis de construire pour l'ensemble du jardin d'agrément. A défaut, celui-ci fera l'objet d'une procédure de rétablissement de l'état de droit; que la demande tendant à l'octroi de l'effet suspensif est devenue sans objet; qu'il appartient au recourant de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12); qu'eu égard à l'issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie;
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours (602 2022 1) est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Partant, la décision rendue le 7 décembre 2021 par la Préfecture du district de la Veveyse est confirmée et un nouveau délai au 1er septembre 2022 est fixé au recourant pour déposer une demande de permis de construire selon la procédure ordinaire. A défaut, une procédure de rétablissement de l'état de droit sera introduite. II. Les frais de procédure, fixés à CHF 1'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance de frais effectuée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Pour autant qu'elle provoque un préjudice irréparable, cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 5 juillet 2022/ail Le Président : La Greffière :