Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2021 35 Arrêt du 3 août 2021 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Alexandre Emery, avocat contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée, COMMUNE DE B.________, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions – Supports destinés aux réclames – Obligation de permis de construire Recours du 8 mars 2021 contre la décision du 4 février 2021
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. La société A.________ SA a déposé le 31 janvier 2020 auprès de la Ville de B.________ une demande d'autorisation de pose de panneau-réclame pour une enseigne lumineuse sur la façade de l'immeuble sis à la route C.________, sur l'article ddd du Registre foncier (RF) de la Commune de B.________. Il s'agit d'une enseigne lumineuse, de couleurs noire/blanche/bleu, d'une dimension de 5.299 m2. Le texte inscrit sur l'enseigne est "Restaurant-Bar E.________". Par décision du 14 février 2020, la commune a refusé la pose de l'enseigne lumineuse au motif que le restaurant "E.________" se trouvant au rez-de-chaussée, l'enseigne ne pouvait être installée devant les fenêtres du premier étage. Elle a en outre relevé que, selon le ch. 2.1.3 de la directive sur les enseignes et procédés de réclames (ci-après: la directive), celles-ci devaient respecter le rythme et l'architecture des façades, dont notamment les fenêtres, volets, dalles apparentes et chaînon d'angles. B. Le 16 mars 2020, la société a déposé un recours contre la décision précitée auprès de la Préfecture de la Gruyère. Le 29 avril 2020, la commune a constaté que deux enseignes pour le restaurant-bar "E.________" avaient été apposées sur la barrière vitrée située sur le pourtour de la terrasse limitrophe à la route. Par décision incidente du 29 mai 2020, la préfecture a rejeté la demande d'octroi d'une autorisation provisoire pour la pose de l'enseigne lumineuse à titre de mesures provisionnelles, décision ultérieurement confirmée par arrêt du Tribunal cantonal du 7 juillet 2020 (602 2020 73). Par la suite, la commune a rendu une nouvelle décision le 29 juin 2020. Elle a annulé sa décision et provisoirement suspendu la procédure concernant l'enseigne lumineuse en application de la loi fribourgeoise du 6 novembre 1986 sur les réclames (LRec; RSF 941.2), tout en exigeant qu'une demande de permis de construire en procédure simplifiée soit déposée, en vue de leur traitement coordonné. Elle a également imparti un délai échéant le 15 juillet 2020 à la société pour démonter les enseignes installées en bordure de route sur la barrière de la terrasse. Le 7 juillet 2020, la société a contesté la nouvelle décision communale du 29 juin 2020 auprès de la préfecture. C. Par décision du 4 février 2021, le préfet a rejeté le recours du 16 mars 2020 et confirmé le refus d'une autorisation selon la LRec. Il a en revanche admis le recours du 7 juillet 2020 et annulé l'obligation de déposer un permis de construire en procédure simplifiée. Il a précisé que sa décision portait uniquement sur l'objet de l'enseigne lumineuse qui, à l'égard de la LRec, ne satisfaisait pas aux prescriptions légales et aux directives applicables. Il a en revanche estimé que seule la LRec s'appliquait, dès lors qu'elle consistait en la loi spéciale, excluant le recours à la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et à la procédure de permis de construire. D. Par mémoire du 8 mars 2021, la société a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais, à l'annulation de la décision communale du 14 février 2020 et à l'octroi de l'autorisation tendant à la pose de l'enseigne lumineuse. Elle invoque une mauvaise application de la clause d'esthétique. Elle juge la décision arbitraire et contraire au devoir de
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 motivation. Elle reproche au préfet d'avoir rendu la décision attaquée sur la base d'une clause d'esthétique dont il n'a jamais examiné la portée dans le cas d'espèce, se voyant lié par les arguments de la commune. De l'avis de la recourante, l'autorité intimée n'a pas démontré en quoi l'enseigne choquerait gravement l'esthétique et déparerait le site. Elle souligne que l'emplacement de l'enseigne repose sur un accord entre la société F.________ SA, locataire du premier étage du bâtiment, et elle-même. Elle précise que l'enseigne est placée devant les fenêtres d'une salle d'opération (à une distance de deux mètres et demi), dont les stores sont en permanence fermés. Elle produit en outre des photographies de diverses enseignes installées sur les bâtiments d'exploitation environnants, tous situés dans la même zone d'activités commerciale et industrielle qui, selon elle, mettent en évidence que son enseigne – pour des motifs d'égalité de traitement – ne peut pas être interdite en raison de l'esthétique. E. Le 10 mai 2021, la commune et la préfecture indiquent renoncer à formuler des observations, renvoyant aux motifs de leurs décisions respectives. F. Invité à se déterminer par le Juge délégué à l'instruction, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) s'est prononcé le 14 juillet 2021 (recte: 12 juillet). Il indique qu'il a pu constater une pratique constante des préfectures en matière d'enseignes et de panneaux d'affichage à usage publicitaire. Il explique ce qui suit: "Selon cette pratique (et selon ce qui précède), les supports, totems, enseignes, remorques fixes, etc., installés pour une période de plus de trois mois doivent faire l'objet d'un permis de construire en procédure simplifiée, à condition qu'ils ne soient pas susceptibles de dénaturer le paysage (article 84 lettre i ReLATeC; par exemple par des dimensions particulièrement conséquentes). Les simples crochets en façades, les enseignes nonlumineuses perpendiculaires à un bâtiment, les potences, les bâches sur les murs et grillages peuvent être dispensés d'une telle autorisation, pour autant qu'ils ne modifient pas sensiblement l'aspect de l'ouvrage (luminosité, dimensions, etc.; article 85 alinéa 1 lettre b ReLATeC par analogie)." Le SeCA estime cependant que les informations à disposition dans le cas d'espèce, soit "uniquement quelques photographies et explications produites au dossier", ne lui permettent pas de définir clairement et objectivement l'entièreté du support utilisé et de donner un avis circonstancié. Cela étant, il est d'avis que, dans le cas particulier qu'il qualifie de cas limite, la décision préfectorale peut être suivie dans la mesure où elle n'apparaît pas manifestement inopportune. G. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. L'art. 141 al. 2 LATeC prévoit que le Tribunal cantonal statue en la forme du prononcé présidentiel lorsqu'est contestée une décision
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 préfectorale rendue sur un recours concernant une décision communale en matière de permis de construire pour un objet de minime importance. En l'occurrence, dans la mesure toutefois où il s'agit d'examiner la question de savoir si une installation est soumise ou non à l'obligation d'un permis de construire – selon la procédure simplifiée –, il est renoncé à statuer par prononcé présidentiel. 1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). 2. Par souci de clarté, il convient d'emblée de préciser que le recours est dirigé contre la décision préfectorale du 4 février 2021, laquelle porte uniquement sur l'enseigne lumineuse qui a fait l'objet de la demande du 31 janvier 2020. Il ressort de dite décision que le préfet a, d'une part, confirmé le refus de l'autorisation de pose de panneau-réclame en application de la LRec pour l'enseigne lumineuse requise. D'autre part, il a considéré que l'enseigne lumineuse n'était pas soumise à l'obligation d'un permis de construire. 3. 3.1. Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 135 al. 1 LATeC dispose que sont soumises à l'obligation d'un permis de construire toutes les constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à l'aspect du terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de porter atteinte à l'environnement. L'art. 139 al. 1 LATeC précise que la compétence pour délivrer les permis de construire appartient au préfet pour les objets soumis à la procédure ordinaire et au conseil communal pour les objets de minime importance soumis à la procédure simplifiée. En application de l'art. 85 al. 1 let. h du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), sont soumis à l'obligation d'un permis de construire selon la procédure simplifiée les panneaux et autres supports destinés aux réclames, sous réserve de l'art. 84 let. i (lequel soumet à l'obligation d'un permis de construire selon la procédure ordinaire toute installation et tous travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol ou l'aspect d'un paysage, d'un lieu ou d'un quartier, sous réserve de l'art. 85 al. 1 let. a). Sont réservées les dispositions spéciales prévues par la législation fédérale et celles qui concernent notamment la loi sur les réclames (cf. art. 86 al. 1 let. a ReLATeC). Cette dernière définit en outre les réclames (et non les supports) soumises ou non à autorisation. Conformément à l'art. 4 al. 1 LRec, la commune désigne, avec l'accord du Service de la mobilité (SMo) et du SeCA, les emplacements (panneaux d'affichage, façades de bâtiments, etc.) à l'intérieur des localités destinés à la réclame. Les réclames apposées ou faites sur des supports établis à cet effet aux emplacements désignés selon l'art. 4 LRec ne sont pas soumises à autorisation (cf. art. 3 al. 1 let. a de la loi sur les réclames).
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 En revanche, les supports en tant que tels sont soumis à permis (art. 85 al. 1 let. h ReLATeC). La loi spéciale, en l'occurrence la LRec, est réservée (cf. art. 86 al. 1 let. a ReLATeC). 3.2. Dans sa prise de position du 14 juillet 2021, le SeCA relève que les préfectures ont une pratique constante en matière d'enseignes et de panneaux d'affichage à usage publicitaire. Comme mentionné ci-dessus (cf. let. F), il souligne que, selon cette pratique, les supports, totems, enseignes et notamment remorques fixes installés pour une période de plus de trois mois doivent faire l'objet d'un permis de construire en procédure simplifiée, à condition qu'ils ne soient pas susceptibles de dénaturer le paysage (art. 84 let. i ReLATeC; par exemple par des dimensions particulièrement conséquentes). Il mentionne en outre que les simples crochets en façades, les enseignes non lumineuses perpendiculaires à un bâtiment, les potences, les bâches sur les murs et grillages peuvent être dispensés d'une telle autorisation, pour autant qu'ils ne modifient pas sensiblement l'aspect de l'ouvrage (luminosité, dimensions, etc.; art. 85 al. 1 let. b ReLATeC par analogie). 3.3. En l'espèce, il ressort du dossier que l'installation projetée consiste en une enseigne lumineuse et présente une dimension de 5.299 m2, soit 3.785 m de longueur sur 1.4 m de hauteur. Il est prévu de la poser sur la marquise – surplombant le restaurant situé au rez-de-chaussée – à une distance de 2.5 m de la façade du bâtiment, ainsi que le montre le plan de coupe produit par la recourante. En outre, sur la base des photographies produites par la recourante en annexe à son recours, il semble que l'enseigne projetée sera fixée directement sur la marquise au moyen d'un support métallique. Dans les circonstances de l'espèce, il doit être constaté que le support destiné à la réclame tombe sous le coup de l'art. 85 al. 1 let. h ReLATeC mentionné ci-dessus (cf. consid. 3.1). De plus, le fait de le soumettre à l'obligation d'un permis de construire selon la procédure simplifiée est manifestement conforme à la pratique des préfectures en la matière décrite par le SeCA dans sa prise de position. En effet, l'on ne se trouve pas en présence d'une enseigne fixée à la façade avec de simples crochets et il ne s'agit pas non plus d'une enseigne non lumineuse perpendicuaire à un bâtiment, ni d'une potence ou de bâches accolées à un mur ou un grillage, qui pourrait être dispensée d'une telle autorisation, pour autant qu'elle ne modifie pas sensiblement l'aspect de l'ouvrage. L'obligation de permis de construire selon la procédure simplifiée répond en l'espèce à l'évidence à un intérêt public important tendant à permettre à l'autorité compétente de contrôler la conformité au droit dudit support (notamment sous l'angle des aspects sécuritaires et environnementaux) et aux tiers éventuellement touchés par celui-ci de pouvoir faire valoir leur droit d'être entendu. En ce sens, le fait que le SeCA ait estimé qu'il ne disposait pas de suffisamment d'informations pour se prononcer concrètement et qu'il ait indiqué pouvoir suivre la position du préfet n'y change rien; bien au contraire, d'éventuelles lacunes quant aux informations nécessaires pour décider de l'obligation de soumission à un permis de construire ne sauraient profiter à un requérant, mais plaident plutôt pour le dépôt d'une demande de permis de construire selon la procédure simplifiée, laquelle permettra précisément de s'assurer que le droit public des constructions est respecté. Contrairement à ce que soutient le préfet, on ne saurait conclure que la loi sur les réclames consiste en une lex specialis qui exclut en l'espèce l'application des règles du droit de la construction, dès lors qu'il est manifeste que la LATeC contient des règles du droit de la police des constructions qui doivent – au vu de la nature de la réclame, de son support et de son emplacement – s'appliquer en
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 parallèle à la LRec, ce qui peut conduire qu'en application du principe de coordination, des décisions séparées soient rendues. Il résulte ainsi de ce qui précède qu'une demande de permis de construire selon la procédure simplifiée est en l'espèce nécessaire. Dans ces conditions, la Cour de céans ne peut qu'annuler la décision préfectorale du 4 février 2021 et renvoyer la cause à la commune. Il incombera à cette dernière de coordonner la procédure de permis de construire et celle relative à la LRec et de notifier ses décisions simultanément. Ce renvoi se justifie d'autant plus que le recours contre le refus d'autorisation en application de la LRec n'est pas d'emblée voué à l'échec. Enfin, se posera cas échéant la question des voies de droit dès lors que la commune statue sur la base d'une délégation de compétence dans le cadre de la procédure selon la LRec (cf. à ce propos, décisions prises dans le cadre de mesures de circulation routière). 4. 4.1. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis. Partant, la décision du 4 février 2021 du Préfet du district de la Gruyère est annulée. La cause est renvoyée à la Commune de B.________ pour nouvelles décisions au sens des considérants. Dans la mesure où l'affaire est renvoyée à la commune pour nouvelles décisions, la requête de mesure d'instruction tendant à la tenue d'une inspection des lieux devient sans objet. 4.2. L'Etat de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (art. 133 CPJA). L'avance de frais versée par la recourante lui est restituée. Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, la recourante a droit à une indemnité de partie. Pour les affaires concernant le droit de la circulation routière et celles relevant de la compétence présidentielle en droit des constructions, l'indemnité de partie est fixée de manière globale (cf. art. 11 al. 3 let. a du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative [RSF 150.12] et art. 11 al. 3 let. e dudit tarif en lien avec l'art. 141 al. 2 LATeC). En application de ces dispositions, l'indemnité de partie, fixée de manière globale, est arrêtée à CHF 2'154.- (honoraires et débours: CHF 2'000.-; TVA: CHF 154.-). Elle est mise à la charge de l'Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA). (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 la Cour arrête : I. Le recours est admis. Partant, la décision du 4 février 2021 du Préfet du district de la Gruyère est annulée. La cause est renvoyée à la Commune de B.________ pour nouvelles décisions au sens des considérants. II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 1'500.- versée par la recourante lui est restituée. III. Un montant de CHF 2'154.- (dont CHF 154.- au titre de la TVA), à verser à Me Alexandre Emery à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'Etat de Fribourg. IV. Notification. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 3 août 2021/jfr/vth Le Président : La Greffière-rapporteure :