Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2021 144 Arrêt du 16 octobre 2023 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Dominique Gross, Christian Pfammatter Greffier-stagiaire : Wilfried Boundel Parties A.________, recourant, représenté par Me Bruno de Weck, avocat contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNEMENT (DIME), autorité intimée, PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée B.________, intimé, représenté par Me Elodie Surchat, avocate Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 28 septembre 2021 contre la décision du 16 août 2021 (autorisation spéciale) et celle du 6 septembre 2021 (permis de construire). Construction d'une villa familiale en zone agricole. Conformité à la zone.
Tribunal cantonal TC Page 2 de 13 attendu que, le 11 mai 2020, B.________ a déposé une demande de permis pour la construction d'une villa en zone agricole avec pose de panneaux photovoltaïques sur l'art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune de D.________. Le requérant est fermier de l'exploitation agricole détenue par son père E.________, qui habite dans le bâtiment n° ass. 14 sis sur la parcelle voisine fff RF; que, lors de la mise à l'enquête publique, le projet a fait l'objet de deux oppositions, dont l'une émane de A.________, propriétaire de l'art. ggg RF voisin. Le 27 juillet 2020, la commune a préavisé favorablement la requête; que, dans le cadre de l'examen des conditions d'octroi d'une autorisation spéciale pour une construction hors de la zone à bâtir, le projet a été corrigé à trois reprises avant que la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement (DIME) n'accorde finalement ladite autorisation, le 16 août 2021. A cette occasion, l'autorité a constaté, en se référant au dernier préavis du Service de l'agriculture (SAgri) du 12 février 2021, que la taille de l'exploitation - dont le requérant est le fermier selon un contrat portant jusqu'au 31 décembre 2035 - représente un total de 874 jours de travail normalisé et justifie un besoin objectif de 17.6 unités de logement (UL). L'unique logement actuellement occupé par le père occupe 8.8 UL, de sorte qu'il reste un solde de 9.2 UL disponible. Dans la mesure où le projet de villa correspond à 7.5 UL, celui-ci est conforme à la zone agricole selon l'art. 34 al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Vu l'existence du contrat de bail à ferme produit, il importe peu que le fils du propriétaire n'ait pas encore repris formellement le domaine pour considérer que son père fait partie de la génération sortante, dont le logement est également conforme à la zone agricole. La DIME a aussi considéré que la présence d'un ouvrier agricole employé sur l'exploitation, mais ne logeant pas sur place ne s'opposait pas à reconnaître la nécessité d'une habitation pour le fermier, une présence constante sur les lieux devant être assurée pour garantir le bien-être du bétail laitier; qu'examinant ensuite si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction à l'endroit prévu, la DIME a rappelé que la construction d'un 2ème logement dans le bâtiment n° ass. 14 sur l'art. fff RF n'est pas envisageable pour des raisons de protection du patrimoine. Par ailleurs, l'implantation de la nouvelle construction sur l'art. ccc RF répond, à son avis, aux exigences du principe de concentration et permet de limiter l'impact de celle-ci sur le paysage agricole, notamment par le choix d'un bâtiment de dimensions modestes garantissant une bonne intégration dans l'environnement bâti et agricole. Pour le surplus, la DIME a constaté que le projet est conforme aux dispositions spéciales en matière de protection d'environnement, de trafic routier et de clause d'esthétique. Finalement, elle a estimé qu'il ressort du dossier du SAgri que l'exploitation pourra subsister à long terme (art. 34 la. 4 let. c OAT); que, le 17 août 2021, prenant acte de l'octroi de l'autorisation spéciale, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis, à l'intention du préfet, un préavis de synthèse favorable au projet; que, par décision du 6 septembre 2021, le Préfet du district de la Glâne a accordé le permis de construire et rejeté les oppositions en reprenant pour l'essentiel sur les motifs retenus par la DIME pour accorder l'autorisation spéciale;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 13 qu'agissant le 28 septembre 2021 par deux actes séparés, A.________ a contesté auprès du Tribunal cantonal l'autorisation spéciale du 16 août 2021 et le permis de construire du 6 septembre 2021, dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Il conclut au refus des deux autorisations en cause; que, s'agissant de la décision de la DIME, le recourant fait valoir une violation du droit d'être entendu dès lors que cette autorité n'a pas procédé à l'inspection des lieux qu'il avait requise et qu'il n'a pas été appelé d'office à se déterminer sur les préavis récoltés, notamment sur celui du SAgri. Sur le point de savoir si la construction est un logement indispensable à l'entreprise agricole, le recourant souligne que, jusqu'à ce jour, l'exploitant n'habitait pas sur place mais à proximité immédiate de l'exploitation. De plus, il existe un logement spacieux qu'il pourrait utiliser si ses parents déménageaient, de sorte que la construction ne serait plus nécessaire. Admettant que l'art. 34 al. 3 OAT prévoit la conformité à la zone du logement destiné à la génération qui prend sa retraite, le recourant estime qu'il faut encore que celui-ci reste dans des limites admissibles, du point de vue de sa grandeur, et adapté à l'exploitation. A cet égard, il relève que le Guide pour l'estimation de la valeur de rendement agricole de 2018, sur lequel s'appuie la pratique du SAgri pour calculer les UL ne retient plus cette notion, qui ne peut donc plus servir de référence pour analyser l'admissibilité des constructions sous l'angle de l'aménagement du territoire. Il affirme que, dans certains cantons, les surfaces habitables destinées aussi bien à la génération qui prend sa retraite qu'à l'exploitant lui-même ne doivent pas dépasser 200 m2 au total, chiffre largement dépassé en l'espèce. Au demeurant, procédant à ses propres calculs, le recourant estime que, pour une exploitation de la grandeur de l'intimé représentant 874 jours de travail normalisé, les UL atteignent un maximum de 12 ou 13.5, selon l'ancienne version du Guide utilisée (1995 ou 2003), soit un chiffre nettement inférieur au maximum de 17.6 UL retenues par le SAgri. Si, concrètement, on prend ensuite en compte le logement existant, qui représente 8.8 UL, et le nouveau, qui atteint 7.5 UL, on arrive à un total de 16.3 UL, soit bien plus que le maximum autorisé par le Guide. De plus, le recourant souligne que le nombre de jours de travail normalisés a été calculé en prenant en compte la détention de 14 chevaux. Or, cette manière de faire n'est pas admissible selon la jurisprudence (cf. ATF 145 II 182 consid. 5.8). Si l'on corrige le calcul, on arrive à un nombre d'UL encore plus bas que celui indiqué ci-dessus; que, dans un autre grief, le recourant fait valoir que le projet ne respecte pas le principe de concentration des constructions. Il relève que le bâtiment litigieux est prévu à une trentaine de mètres du centre d'exploitation principale. Une implantation au sud dudit centre n'a pas été retenue par le SAgri au motif qu'elle ne pourrait être réalisée qu'à 60 mètres, compte tenu de l'implantation des bâtiments économiques et des aires de sortie. De l'avis du recourant, cette affirmation, reprise par l'autorité intimée, n'est étayée par aucun document. Au contraire, en examinant le plan de situation, et la vue d'avion, il affirme qu'il y aurait sur l'art. fff RF la place nécessaire pour installer le projet, qui serait toujours à 30 mètres, voire moins, du bâtiment d'exploitation principal avec l'avantage de ne pas gêner le recourant. Une construction au Sud aurait l'avantage de concentrer tous les bâtiments sur la même parcelle; que, finalement, le recourant estime que des intérêts prépondérants s'opposent à l'implantation de la construction à l'endroit prévu. Dans ce cadre, il estime que ses intérêts à la vue dont il jouit depuis son habitation doivent avoir la priorité du moment qu'il est possible d'implanter la nouvelle construction ailleurs. A cela s'ajoute que l'emplacement qu'il propose est plus conforme au respect du cadre historique du vieux bâtiment qu'il possède et à la protection de celui-ci;
Tribunal cantonal TC Page 4 de 13 que, s'agissant du recours contre la décision préfectorale, le recourant se plaint du fait que le préfet se soit simplement fondé sur l'autorisation spéciale pour ne pas procéder à une inspection des lieux. Du moment que la DIME y avait renoncé, il lui incombait de l'organiser. Le recourant relève aussi qu'il n'a pas été appelé à se déterminer sur les préavis des différents services avant que la décision soit rendue. Se faisant le préfet aurait violé son droit d'être entendu. Pour le surplus, le recourant reprend les arguments déjà invoqués dans le cadre du recours contre l'autorisation spéciale, à savoir l'absence de nécessité du nouveau logement (art. 34 al. 3 et 4 OAT), l'implantation du bâtiment en violation du principe de concentration et la violation de l'art. 34 al. 4 OAT dès lors que son intérêt prépondérant n'a pas été pris en considération; que, le 23 novembre 2021, le préfet a fait savoir qu'en ce qui le concerne, il n'a pas d'observations à formuler sur le recours dont il conclut au rejet en renvoyant aux considérants de sa décision; que, le 6 décembre 2021, la DIME a également conclu au rejet du recours. Elle considère que le dossier sur lequel elle s'est fondée pour statuer était complet et qu'il n'y avait donc pas besoin de procéder à une inspection des lieux. Elle rappelle en outre que, selon la jurisprudence (arrêt TC 602 2019 36 du 15 mai 2020), l'autorité n'a pas l'obligation de transmettre d'office tous les préavis aux opposants dès lors que ceux-ci peuvent en tout temps venir consulter le dossier qui contient lesdits documents. Il n'y a donc pas de violation du droit d'être entendu; qu'en ce qui concerne la conformité à la zone agricole de la villa, l'autorité intimée estime que la méthode de calcul du besoin par le biais des UL n'est pas critiquable et n'a suscité des critiques ni de la part du Tribunal fédéral, ni de celle du Tribunal cantonal. Elle maintient que la nouvelle construction est concrètement indispensable afin d'assurer la pérennité à long terme de l'exploitation agricole. Ce projet, qui a fait l'objet d'un examen économique, permet à la descendance de E.________ d'assurer la reprise de l'exploitation et, partant, la survie à long terme de celle-ci. S'agissant de la prise en compte de la détention de 14 chevaux dans le calcul des jours de travail normalisés, la DIME fait valoir que la jurisprudence restrictive du Tribunal fédéral citée par le recourant ne concerne que les nouvelles habitations en zone agricole qui sont en lien uniquement avec l'exploitation ou l'utilisation de chevaux. En l'occurrence, la villa litigieuse ne sert pas exclusivement à la détention de chevaux, mais est justifiée surtout en relation avec l'exploitation de bétail laitier de sorte que la jurisprudence relative à l'art. 34b OAT n'est pas applicable. De plus, même en ne tenant pas compte de la charge des chevaux, le potentiel de l'exploitation est encore de 16.3 UL, ce qui permet la construction litigieuse (8.8 UL + 7.5 UL). Pour ce qui a trait au grief de violation du principe de concentration, l'autorité intimée constate que l'emplacement proposé par le recourant sur l'art. fff RF aurait pour conséquence que des bâtiments d'exploitation agricoles scinderaient en deux parties distinctes le noyau d'habitations existant à l'Est et la construction litigieuse à l'Ouest. Un tel emplacement ne concentrerait pas le tissu bâti, mais au contraire l'étendrait d'Est en Ouest. A contrario, le projet permet de préserver le noyau de bâtiments d'habitation, avec, accolés à l'Est, des bâtiments servant à l'exploitation agricole. De plus, l'emplacement de l'habitation le long du chemin de servitude aurait comme conséquence d'obstruer l'accès à l'écurie, ce qui n'est pas souhaitable. Enfin, la DIME relève qu'en droit public, le voisin n'a pas un droit à la vue; qu'en annexe à ses observations, l'autorité intimée a produit une détermination du SAgri du 2 décembre 2021. Celui-ci relève que le Guide pour l'estimation de la valeur de rendement agricole à une portée limitée au droit foncier rural et que le droit des constructions hors zone à bâtir reste exclusivement régi par la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
Tribunal cantonal TC Page 5 de 13 700). C'est dans ce cadre que le canton de Fribourg - à la différence d'autres cantons qui ont choisi une unité de mesure de surface en mètres carrés - a opté pour les unités de logement (UL). Les limites appliquées par le canton, soit 9.0 à 20.0 UL au maximum par exploitation agricole, correspondent aux limites exprimées en mètres carrés dans les autres cantons. La particularité réside dans le fait qu'entre ces limites, la charge de travail de l'exploitation exprimée en jours ouvrables normalisés, reste déterminante quant à la fixation précise du "droit au logement" admis. Il n'y a aucun autre renvoi ou parallèle à faire entre la méthode d'estimation de la valeur de rendement agricole et la détermination du logement nécessaire à l'exploitation agricole au sens de la LAT, hors la seule utilisation d'une unité de mesure commune. Pour la question de la prise en compte des chevaux, le SAgri partage l'avis exprimé par la DIME sur la portée de la jurisprudence citée. Quoi qu'il en soit, il relève que, même sans intégrer la détention de chevaux dans le calcul, le maximum d'UL possible pour l'exploitation n'est pas dépassé. En effet, selon les données agraires de l'exploitation en 2018, celle-ci atteignait une charge de 1.76 UMOS pour une surface utile totale de 27.3 ha, dont 26.05 ha de surfaces agricoles utiles et 0.05 ha de forêts, 10 arbres fruitiers hautes-tiges, 23 vaches laitières, 10 génisses et 14 chevaux représentant 874 jours ouvrables normalisés pour un potentiel admissible de 17.6 UL. Sans les 14 chevaux, l'exploitation aurait atteint une charge de 1.57 UMOS, représentant 622 jours ouvrables normalisés pour un potentiel admissible de 16.3 UL. Selon les données de 2021, l'exploitation atteint une charge de 1.69 UMOS pour une surface utile totale de 30.9 ha, dont 29.4 ha de surfaces agricoles utiles et 0.05 de forêts, 10 arbres fruitiers hautes-tiges, 24 vaches laitières et 6 chevaux représentant 733 jours ouvrables normalisés pour un potentiel admissible de 16.9 UL. Sans les 6 chevaux, l'exploitation atteindrait une charge de 1.53 UMOS, représentant 625 jours ouvrables normalisés pour un potentiel admissible de 16.3 UL. Ainsi, dans tous les cas, la construction de la villa (7.5 UL à ajouter aux 8.8 UL existantes) est conforme; que, le 3 janvier 2022, l'intimé s'est prononcé à son tour sur le recours dont il conclut au rejet sous suite de frais et dépens. Il rappelle que le bâtiment dans lequel vit son père sur l'art. fff RF est recensé en valeur C par le Service des biens culturels (SBC) et que, dans un courrier du 20 mars 2019, ledit service a relevé la présence dans cette habitation d'une monumentale borne historique - toujours en activité - qui occupe traditionnellement le centre des combles de l'habitation familiale sur environ la moitié de la superficie potentiellement habitable. Cette borne constitue un élément digne de protection à préserver, selon le SBC, raison pour laquelle l'aménagement des combles du bâtiment est impossible. L'intimé souligne par ailleurs qu'il ressort du portail cartographique que l'habitation du recourant ne sera que peu impactée par le projet. En effet, ce dernier semble habiter dans la partie Ouest du bâtiment, dont la vue est en premier lieu bouchée par un immense arbre. De plus dans tous les cas, le projet se situe à près de 60 mètres et ne constitue ainsi aucune réelle obstruction. Il conteste par ailleurs que l'habitation projetée soit imposante dès lors qu'elle présente la même taille que la grange du recourant. Une habitation de moins de 8 mètres de haut n'est objectivement pas imposante. Enfin, l'intimé indique que, depuis le dépôt de la demande de permis de construire, les unités de main-d'œuvre standard (UMOS) ont encore augmenté puisqu'il a acheté l'art. hhh RF D.________ (secteur I.________), de près de 3.5 ha et à proximité immédiate de l'habitation projetée. Il a en outre 5-6 vaches de plus ainsi qu'un projet pour une halle d'engraissement de volailles, d'un effectif de 9'000 poulets, attesté par une lettre de Micarna SA du 27 octobre 2020; que, le 20 septembre 2022, le Juge délégué à l’instruction du recours a procédé à une inspection des lieux afin, essentiellement, de visiter la ferme existante sise sur l’art fff RF. A cette occasion, il
Tribunal cantonal TC Page 6 de 13 a constaté qu’il manquait totalement au dossier les plans de ce bâtiment alors même qu’a première vue, le volume très important disponible semble excessif pour y loger uniquement la génération ascendante, constituée en l’occurrence du père de l’intimé et occasionnellement de son amie, qui dispose d’un logement ailleurs. Faute de plans, il a été estimé en substance que la surface habitable totale au rez-de-chaussée et à l’étage dépasse les 200 m2 et compte plus de 6 pièces, nonobstant la présence d’une borne monumentale protégée. L’examen des combles (2ème étage) a montré que celles-ci ne sont pas utilisées à des fins d’habitation; compte tenu du volume de la borne, qui se prolonge à ce niveau, et des hauteurs d’étage à prendre en considération, aussi bien l’architecte de l’intimé que le représentant du Service des biens culturels ont déclaré qu’il était difficile d’y aménager un nouvel appartement. Le représentant du Service des biens culturels a indiqué en outre que, globalement, la configuration intérieure du bâtiment protégé doit être préservée au mieux et qu’il serait dès lors difficile d’aménager de nouveaux accès distincts pour accéder à un appartement à créer. L’intimé a souligné qu’il serait laborieux de créer deux appartements tout en préservant la substance du bâtiment protégé. La séance a également porté sur la méthode de calcul des unités de logement dans le cas particulier et sur les conséquences à en tirer quant à la possibilité de construire une habitation séparée en sus de celle existante; que, le 31 octobre 2022, le recourant s’est déterminé sur le contenu du procès-verbal de la séance du 20 septembre 2022. Prenant exemple sur sa ferme, à son avis très semblable à celle de l’intimé, il a estimé, plans à l’appui, qu’il était sans autre possible d’aménager un appartement au 1er étage en créant un escalier à partir du corridor du rez-de-chaussée. Au vu des possibilités de logement offertes par le bâtiment existant, il a considéré que la construction d’une nouvelle habitation en zone agricole n’est pas indispensable à l’entreprise agricole de l’intimé et s’avère donc contraire à l’art. 34 OAT. Il a repris pour le surplus les arguments invoqués dans le mémoire de recours; que, le 2 décembre 2022, l’intimé a produit les plans de la ferme existante sur l’art. fff RF et s’est prononcé son tour sur ledit procès-verbal. Il explique tout d’abord que, sur le principe, son père, propriétaire de la ferme, n’est pas d’accord de transformer celle-ci pour y créer deux appartements. L’intimé conteste en outre fermement la possibilité de transformer les combles en surfaces habitables, compte tenu de la présence de la borne, à préserver, et de la limitation des hauteurs disponibles due à la pente du toit. Il affirme qu’il est également très théorique d’envisager des petites chambres pour les enfants sous les combles. Se limitant à additionner la surface nette des pièces au rez-de-chaussée et au 1er étage, sans tenir compte des circulations, il affirme que la ferme telle qu’aménagée actuellement totalise seulement 188.9 m2, ce qui est largement insuffisant pour abriter à la fois sa famille et le ménage de son père. En réalité, il aurait besoin de tout le bâtiment et son père pourrait, lui, construire la maison litigieuse de 120 m2 pour ses propres besoins. On aboutirait ainsi à une situation hypothétique identique au projet litigieux du point de vue de l’aménagement du territoire, seuls les lieux de vie des personnes concernées seraient inversés. Une telle solution extrême serait aberrante et contraire au principe de la proportionnalité. Il serait inacceptable de forcer les protagonistes à entreprendre des travaux onéreux et très compliqués pour tenter de transformer la ferme protégée et leur imposer de se serrer dans une surface habitable nettement moins grande que celle prescrite dans les directives incitatives de l’ARE. Pour le surplus, l’intimé reprend également, en les développant, les arguments mentionnés dans sa réponse du 3 janvier 2022;
Tribunal cantonal TC Page 7 de 13 que, le 16 décembre 2022, le recourant a déposé une détermination spontanée pour contester le calcul des surfaces habitables mentionné par l’intimé dans son écriture du 2 décembre 2022. Du moment que ce dernier indique lui-même que la surface au sol des combles est de 142.7 m2, cette surface ne peut pas être très différentes aux étages inférieurs du 1er et du rez-de-chaussée. En réalité, sans compter les murs mais en prenant en considération les espaces de circulation (corridor, hall, etc..), la surface d’étage est, de l’avis du recourant, de 135 m2 en tout cas par étage. C’est donc bien une surface de 270 m2 qui est à disposition. Déduction faite de la chambre noire liée à la borne qui est située au 1er étage (soit environ 25 m2), il reste plus de 245 m2 disponibles sur les deux étages actuellement habités. Quant à la transformation des combles au 3ème étage, si le recourant reconnaît que l’aménagement d’un appartement peut y présenter certaines difficultés liées à la hauteur des plafonds, il estime néanmoins qu’il serait possible de réaliser à cet étage et sans grands frais une pièce supplémentaire de plus de 20 m2, avec une hauteur de plafond suffisante, qui s’ajouterait aux surfaces du 1er étage. Sur cette base, le recourant estime qu’il est sans autre possible d’aménager deux appartements, l’un pour la famille de l’intimé et l’autre pour son père, dans les locaux existants. Peu importe que le grand appartement familial soit prévu sur tout le rez-de-chaussée et une partie du 1er étage ou qu’il se situe en partie au rez-de-chaussée et sur tout le 1er étage, voire aussi dans les combles; que, le 14 février 2023, la mandataire de l’intimé a transmis au Tribunal cantonal un courrier de son client du 10 février 2023 comportant quelques informations complémentaires concernant sa situation familiale. L’intéressé explique qu’à la suite d’une réunion de famille, les membres de celle-ci ont renoncé à une rénovation totale de la ferme existante - qui aurait intégré trois ménages, soit celui de son père, le sien et celui son frère, non agriculteur, qui réside dans la ferme - essentiellement en raison des coûts estimés entre 1.5 et 2.5 millions de francs. En revanche, il a été décidé de procéder à une rénovation partielle de celle-ci, échelonnée dans le temps. Des travaux ont déjà été réalisés, à savoir l’assainissement d’une cloison de séparation entre la partie grange et la partie habitation, le remplacement de poutres sous le plancher du rez-de-chaussée, la réfection complète de la toiture et la réfection de deux salles d’eau. Parallèlement, du moment que cette rénovation partielle ne permet pas à tous les membres de la famille de loger sous le même toit, l’intimé a choisi de construire une villa à proximité à titre de "mesure d’accompagnement" du projet de rénovation partielle. C'est dans ce contexte qu'il convient d'apprécier la demande de permis de construire; que, le 23 février 2023, le recourant a indiqué ne pas vouloir se déterminer sur le dernier courrier de l'intimé. Il relève cependant que, pour l'instant, ce dernier habite chez son amie et que cela ne pose guère de difficulté pour l'exploitation. Il remarque également que le père de l'intimé est également le plus souvent chez son amie plutôt que dans son grand appartement; considérant que, déposés dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – les recours visant, d'une part, l'autorisation spéciale de bâtir hors zone à bâtir et, d'autre part, le permis de construire proprement dit sont recevables en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). En particulier, on doit admettre que le recourant, voisin direct de la
Tribunal cantonal TC Page 8 de 13 construction litigieuse, est touché spécialement, plus que la majorité des administrés, par la construction litigieuse dont il conteste l'implantation en raison de l'atteinte qu'elle implique à la vue dont il jouit actuellement depuis sa propriété. Il dispose ainsi d'un intérêt de fait à ce que les décisions attaquées soient modifiées ou annulées. Cela suffit pour fonder sa qualité pour agir au sens de l'art. 76 CJA. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les recours, qui ont d'emblée été joints dans une unique procédure en application de l'art. 42 al. 1 let. b CPJA; que, selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné en l'espèce que dans le cadre de l'art. 33 al. 3 let. b LAT en relation avec l'art. 78 al. 2 let. c CPJA; qu'en vertu de l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et le terrain est équipé (al. 2). Selon l'art. 16a LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (al. 1) et celles qui servent au développement interne d'une exploitation (al. 2). L'art. 34 OAT précise ces conditions: sont notamment conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne - en particulier à la garde d'animaux de rente (al. 1), ou au logement indispensable à l'entreprise agricole (al. 3). Selon l'art. 34 al. 4 OAT, l'autorisation ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (let. a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (let. b), et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c). La pesée des intérêts exigée à l'art. 34 al. 4 let. b OAT doit se faire à l'aune des buts et principes de l'aménagement du territoire énoncés aux art. 1 et 3 LAT, en particulier l'intérêt public cardinal tendant à prévenir le mitage du territoire (cf. arrêt TF 1C_170/2019 du 9 avril 2020 consid. 3.1 et les références citées); que l'art. 16 LAT prescrit notamment que les zones agricoles devraient ("sollen" dans la version en langue allemande, "devono" dans la version en langue italienne) être maintenues autant que possible libres de toute construction. Ce principe dicte l'interprétation des dispositions concernées, qui doit toujours être guidée par cette exigence (RUCH/MUGGLI, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, nos 13 et 15 ad art. 16 LAT). Les exceptions légales doivent dès lors être admises de façon restrictive, celles-ci représentant l'une des principales causes du mitage du territoire. Il y a ainsi lieu de limiter les constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables à l'exploitation afin de garantir que la zone en question demeure une zone non constructible (ATF 133 II 370 consid. 4.2; 129 II 413 consid. 3.2). L'autorité compétente doit dès lors examiner en premier lieu si la nouvelle activité peut être réalisée dans des locaux existants (ATF 129 II 413 consid. 3.2; arrêts TF 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 consid. 5.3.1; 1C_457/2017 du 25 mars 2019 consid. 5), ou sur des surfaces disponibles dans la zone constructible (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc). Si tel n'est pas le cas, elle doit vérifier que la nouvelle construction correspond à l'utilisation envisagée et aux besoins objectifs de l'exploitation (ATF 129 II 413 consid. 3.2; 125 II 278 consid. 3a; 123 II 499 consid. 3b/cc; plus récemment arrêts 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 consid. 5.3.1; 1C_457/2017 du 25 mars 2019 consid. 5); que la nécessité s'apprécie en fonction de critères objectifs. Elle dépend notamment de la surface cultivée, du genre de cultures et de production (dépendante ou indépendante du sol), ainsi que de
Tribunal cantonal TC Page 9 de 13 la structure, de la taille et des besoins de l'exploitation (arrêts TF 1C_170/2019 du 9 avril 2020 consid. 3.1; 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 4.1; 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 consid. 5.3.1; 1C_27/2008 du 25 juin 2008 consid. 2.3). L'appréciation doit se faire à l'aune des buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT (arrêts TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 4.1; 1C_107/2011 du 5 septembre 2011 consid. 4.1). Dans tous les cas, vu l'important intérêt public à éviter la dispersion des constructions, les bâtiments et installations doivent être regroupés autant que possible ("Konzentrationsprinzip"; ATF 141 II 50 consid. 2.5; arrêts TF 1C_170/2019 du 9 avril 2020 consid. 3.1; 1C_318/2017 du 11 juillet 2018 consid. 4.1); que le droit d’habiter en dehors des zones à bâtir est réservé à un cercle restreint de personnes. Parmi celles-ci figurent le chef de l’entreprise et les employés qui travaillent dans l’exploitation, leur famille ainsi que la génération qui prend sa retraite après avoir passé toute sa vie dans l’exploitation. Il convient toutefois d’examiner dans chaque cas, d’après des critères objectifs et dans une perspective globale, s’il est nécessaire à l’exploitation que les personnes concernées habitent hors de la zone à bâtir. Ne peuvent être pris en considération ni les idées ou désirs subjectifs, ni des critères d’opportunité ou de convenance personnelle (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1; arrêt TF 1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 2.1); que, dans une directive de 2001 envoyée aux cantons, l'ARE leur a communiqué les valeurs indicatives qu'il considère conformes à la loi. Il y estime à 180 m2 la surface adaptée au logement de l’exploitant (bureau compris) et à 100 m2 celle qui convient pour le logement de la vieille génération. Une présence permanente dans l’exploitation doit être nécessaire. Seront à cet égard déterminantes la nature et l’ampleur des tâches de surveillance à assurer dans le cadre de l’exploitation, la distance séparant l’exploitation de la zone d’habitation la plus proche et la question de savoir si l’activité agricole est exercée à titre principal. Si des besoins en matière de locaux d’habitation sont avérés, ils devront être en priorité satisfaits à l’intérieur du volume bâti existant. Le fait que les logements existants soient loués ou cédés en droit d’habitation à des tiers ne saurait justifier la construction de nouveaux locaux d’habitation (cf. Espace suisse, Constructions hors de la zone à bâtir de A à Z, 3/2020, p. 40); qu'à titre d'exemples, ces recommandations ont été reprises et complétées notamment par le canton de Vaud (Directive interdépartementale du 17 mars 2015 du Département du territoire et de l'environnement [DTE] et du Département de l'économie et du sport [DECS] relative à l'examen des projets de constructions agricoles hors des zones à bâtir) et celui de Berne (L2 Fiche thématique; Construire hors de la zone à bâtir, éditée par l'Office bernois des affaires communales et de l'organisation du territoire); que, depuis le 20 décembre 2022, le canton de Fribourg s'est également aligné sur les recommandations de l'ARE en admettant notamment 180 m2 pour le logement de l'exploitant et 100 m2 pour la génération ascendante; que, jusqu'à cette date, utilisant par analogie le système de mesure appliqué dans le domaine de l'estimation de la valeur agricole par le droit foncier rural, les autorités cantonales fribourgeoises fondaient leur pratique en matière de locaux d'habitation agricoles sur les unités de logement (UL) qui découlent d'une appréciation normalisée des jours de travail ouvrables effectués dans l'entreprise agricole. Elles entraient en matière sur un logement agricole lorsque ladite entreprise générait au moins 300 jours de travail, soit 10.0 UL. La grandeur maximum admissible était de 20.0 UL (2'500 jours de travail). En d'autres termes, entre ces limites, la charge de travail de l'exploitation, exprimée en jours ouvrables normalisés, était déterminante pour la fixation précise
Tribunal cantonal TC Page 10 de 13 du "droit au logement" admis. Une tabelle était nécessaire pour convertir les unités de logement en mètres carrés en distinguant à chaque fois entre les pièces habitables/chambres, les cuisines, les salles de bain et les toilettes simples dès lors que les facteurs de conversion étaient différents selon chacune de ces affectations; que, cela étant, il faut constater que, depuis l'abandon le 1er avril 2018 de la méthode fondée sur les unités de logement pour estimer la valeur agricole par le droit fédéral (cf. ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural; RS 211.412.110 et son annexe: Guide de 2018 pour l’estimation de la valeur de rendement agricole), la pratique fribourgeoise - encore appliquée dans la présente affaire - n'était plus documentée. Aucune directive accessible n'a été émise, de sorte qu'il était très difficile, pour ne pas dire impossible, à un administré, respectivement à un voisin, de comprendre et encore moins de contrôler la mise en œuvre des règles dont le niveau de complexité était déjà en lui-même extrême. Même si, en soi, rien n'interdisait au canton de continuer à utiliser l'unité de mesure des UL, devenue obsolète, pour concrétiser les exigences de la loi sur l'aménagement du territoire, il est douteux qu'en l'absence de toute transparence, on puisse reconnaitre la moindre valeur à cette pratique absconde et totalement confidentielle qui laissait en réalité un blanc-seing au Service de l'agriculture; que, contrairement à ce que semble croire la DIAF, depuis la modification du droit foncier rural en 2018, ni le Tribunal cantonal, ni le Tribunal fédéral n'ont ratifié l'usage insatisfaisant qui était fait de l'unité de mesure des UL. Dans les décisions qu'elle cite (arrêt TC 602 2018 88 et arrêt TF 1C_170/2019), les recours n'abordaient pas directement cette problématique, mais visaient des situations manifestes où les recourants n'avaient de toute façon pas droit aux surfaces litigieuses en raison du droit fédéral. Le Tribunal cantonal n'est donc pas lié par ces précédents, spécialement sous l'angle de l'égalité de traitement; que, de toute manière, dans la présente affaire, ce ne sont pas tant les méthodes utilisées pour déterminer la surface admissible du logement agricole qui sont en cause que le point crucial de savoir si une nouvelle construction entre ici en considération compte tenu de la présence d'une ferme existante. En effet, ainsi qu'il a déjà été dit, quelle que soit la méthode utilisée, il est hors de question de construire une habitation supplémentaire si les locaux déjà disponibles permettent de couvrir les besoins de l'exploitation en logements; que, partant, considérant qu'en définitive, l'admissibilité d'un logement agricole dépend de l'art. 34 OAT applicable de manière uniforme en Suisse, il y a lieu de se baser ci-après, pour des raisons de clarté, sur les valeurs indicatives mentionnées en mètres carrés dans les recommandations de l'ARE de 2001, reprises actuellement dans la nouvelle directive cantonale du 20 décembre 2022. L'utilisation de la méthode des unités de logement - dont la DIME assure qu'elle conduirait aux mêmes résultats - ne pourrait en aucun cas étendre les possibilités de construire telles qu'elles ressortent du droit fédéral; que, sur la base des plans produits par l'intimé le 2 décembre 2022, et en prenant dûment en compte des circulations qui y sont mentionnées (corridors), il faut constater que la ferme existante offre au minimum une surface habitable de 122.9 m2 au rez-de-chaussée et de 99.6 m2 au 1er étage, pour un total de 222.5 m2. De plus, les combles offrent une surface complémentaire susceptible d'être aménagée de plus de 25 m2 pour les parties dont la hauteur sous poutre est supérieure à 1.50 m (cf. art. 78 du règlement du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11). C'est donc en l'état
Tribunal cantonal TC Page 11 de 13 une surface d'en tous cas 250 m2, mais vraisemblablement plus, qui est disponible pour l'habitation; qu'ainsi, la construction du bâtiment indépendant d'environ 120 m2, qui est actuellement litigieuse, porterait la surface affectée à des fins d'habitation à plus de 370 m2. Cela dépasse largement les besoins indispensables de l'exploitation agricole en la matière et s'avère donc contraire à l'art. 34 OAT; qu'en outre, le calcul des surfaces de logement admissibles en zone agricole se réfère à la situation individuelle des personnes susceptibles d'entrer en considération. Il n'est pas possible de regrouper les prétentions des unes et des autres pour ensuite répartir librement entre elles les mètres carrés comme l'ont fait le requérant et les autorités intimées. En l'occurrence, il faut constater que le père de l'intimé, génération ascendante, entend garder pour lui l'usage de la totalité des capacités de la ferme soit - comme il a été vu ci-dessus – pour le moins 250 m2. Cette situation ne permet pas à l'intimé de faire valoir sa qualité d'exploitant pour construire une nouvelle habitation indépendante, même s'il se contente de 120 m2 au lieu des 180 m2 mentionnés dans la directive du 20 décembre 2022; que, certes, selon ce qui ressort des plans, la ferme n'offre pas exactement une capacité de 180 m2 pour l'exploitant et 100 m2 pour la génération ascendante. On ne saurait cependant ignorer que, dans sa détermination du 10 février 2023, l'intimé a expliqué qu'une variante a été examinée par les membres de sa famille comportant le regroupement des trois ménages (le sien, celui de son père et celui de frère, non agriculteur) dans la ferme existante. Cette solution a été abandonnée essentiellement en raison de ses coûts et de la perte des investissements déjà consentis dans la rénovation partielle du bâtiment. On ne peut que prendre acte de l'existence de cette variante, qui confirme clairement les considérants précédents. Le fait que sa réalisation soit plus onéreuse n'est pas un motif pour construire une maison indépendante en violation du droit fédéral. Cette constatation s'impose d'autant plus qu'en réalité, à la lecture de la prise de position du 10 février 2023, il apparaît clairement que le frère de l'intimé, qui n'est pas agriculteur, entend lui demeurer dans la ferme, qu'il partagerait ainsi avec son père. Pour le surplus, on doit rappeler que la villa litigieuse présente une surface de 120 m2 (non pas de 180 m2) et qu'elle a été jugée suffisante par l'intimé pour y loger sa famille. On ne voit pas pour quel motif la même surface deviendrait soudain inacceptable dans la ferme existante; que l'argument retenu par les autorités intimées pour autoriser une nouvelle habitation indépendante tient au fait que la ferme est protégée et que, selon les déclarations de l'intimé, il ne serait pas possible de la transformer pour y intégrer plusieurs logements; qu'à cet égard, il y a lieu tout d'abord de constater que les autorités se sont prononcées sans disposer du moindre plan de la ferme existante et sans avoir procédé à une inspection des lieux. Elles se sont limitées à prendre acte de la mise sous protection du bâtiment en raison de la présence en son sein d'une borne monumentale pour évacuer d'emblée la question de savoir si la surface habitable encore disponible permet de loger à la fois la famille de l'exploitant et le ménage de son père. Or, ainsi qu'il a été vu ci-dessus, même en tenant compte de la borne, la construction offre en principe suffisamment de place pour y aménager les habitations indispensables à l'exploitation. Certes, la mise en valeur du bâtiment pour y aménager deux logements n'est pas forcément simple, ni surtout bon marché; aucun indice ne laisse cependant penser qu'elle présenterait des obstacles insurmontables. Ni l'architecte de l'intimé, ni le représentant du SBC présents lors de l'inspection des lieux ne l'ont affirmé, même s'ils ont relevé la complexité des
Tribunal cantonal TC Page 12 de 13 travaux. Au contraire, l'exemple de rénovation donné, plans à l'appui, par le recourant, qui habite une ferme similaire, également protégée, comme aussi le fait que les membres de la famille de l'intimé aient examiné cette variante avant de la rejeter car trop onéreuse démontrent sa faisabilité; qu'en réalité, il n'est pas crédible que la protection limitée dont jouit ce bâtiment puisse impliquer des restrictions de construire aptes à mettre en échec un projet de rénovation raisonnable; qu'à cet égard, il faut constater que, dans le cadre de la révision générale du plan d'aménagement local de la commune de D.________, secteur J.________, la ferme de l'intimé est mentionnée dans la liste des immeubles protégés (cf. annexe 1 au projet de règlement communal d'urbanisme; RCU) en valeur de recensement C, au bénéfice d'une catégorie de protection 3. Selon le Thème 117, chiffre 2, du plan directeur cantonal, cela signifie que le bâtiment ne présente qu'un intérêt local (valeur C), soit une qualité moyenne liée à un objet représentatif par certains éléments essentiels dont la substance est conservée. Par ailleurs, la catégorie 3 de protection se limite à protéger: L’enveloppe (façade et toiture) et les éléments caractéristiques qui en font partie (en l'occurrence la borne monumentale); La structure porteuse primaire et le gros œuvre; L’environnement ou cadre immédiat et caractéristique de l’immeuble (jardins, cours, place etc.). que, pour sa part, l'annexe 2 (prescriptions particulières pour les immeubles protégés) du projet de RCU prévoit expressément que les immeubles protégés en catégorie 3 peuvent - sous certaines conditions parfaitement raisonnables - être légèrement agrandis. Cela signifie que, moyennant le respect des caractéristiques du bâtiment, il est non seulement possible de rénover la ferme et d'y aménager deux logements, mais également, si nécessaire, de l'agrandir de quelques mètres carrés pour, cas échéant, atteindre le maximum mentionné dans la directive du 20 décembre 2022; que, dans ces conditions et à l'évidence, la construction du nouveau bâtiment litigieux ne peut pas être autorisée, car contraire au droit fédéral. Les logements agricoles nécessaires à l'exploitation doivent être intégrés dans la ferme existante; que le recours doit ainsi être admis et les décisions attaquées annulées; qu'en application des art. 131 et 132 CPJA, il appartient à l'intimé qui succombe de supporter les 4/5ème des frais de procédure, soit CHF 2'000.-. L'Etat de Fribourg, agissant par le préfet et la DIME, est exonéré de sa part aux frais (art. 133 CPJA); que le recourant, qui a fait appel aux service d'un avocat pour défendre ses intérêts, a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Celle-ci est mise à la charge de l'intimé à raison de 4/5ème et de l'Etat de Fribourg à raison d' 1/5ème (art. 141 CPJA); (dispositif sur la page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 13 de 13 la Cour arrête : I. Le recours est admis. Partant, la décision du 16 août 2021 (autorisation spéciale) et celle du 6 septembre 2021 (permis de construire) sont annulées. II. Les 4/5ème des frais de procédure sont mis, par CHF 2'000.-, à la charge de l'intimé. L'avance de frais effectuée par le recourant (CHF 2'500.-) lui est restituée. III. Un montant de CHF 6'402.60 (y compris CHF fff.75 de TVA) à verser à Me Bruno de Weck à titre d'indemnité de partie est mis à la charge de l'intimé à raison de CHF 5'122.10 (4/5ème) et de l'Etat de Fribourg à raison de CHF 1'280.50 (1/5ème). IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 16 octobre 2023/cpf Le Président Le Greffier-stagiaire