Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2020 157 Arrêt du 16 mars 2021 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann Parties A.________, recourant, représenté par Me Emmanuel Kilchenmann, avocat contre DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 16 décembre 2020 contre les décisions des 2 octobre 2020 et 16 novembre 2020
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 considérant en fait A. Le 29 octobre 2018, A.________ a obtenu un permis de construire pour la transformation du chalet existant sur l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________, secteur D.________, situé en zone agricole. Les travaux comprenaient notamment l'agrandissement du chalet existant. B. Au cours de l'exécution de ce permis de construire, une chambre supplémentaire a été aménagée dans le vide du salon dans la partie nouvellement créée. Par courrier du 15 janvier 2020, la commune a dénoncé le propriétaire auprès de la Préfecture du district de la Veveyse, pour la réalisation de travaux qui ne respectent pas les plans approuvés dans le cadre du permis de construire du 29 octobre 2018. Par décision de la lieutenante de préfet du 23 janvier 2020, le propriétaire a été invité à légaliser lesdits travaux; il a procédé à leur mise à l'enquête publique en 2020. La commune a émis un préavis favorable le 28 avril 2020. Le 12 août 2020, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a informé le requérant qu'il envisageait de préaviser négativement sa requête auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), dès lors que l'agrandissement des surfaces brutes de plancher utiles (SBPu) dépasse la limite autorisée selon le droit fédéral, celle-ci ayant déjà été épuisée par le projet initial. Le constructeur s'est déterminé le 2 septembre 2020. C. Par décision du 2 octobre 2020, la DAEC a refusé – pour les motifs évoqués par le SeCA – d'octroyer l'autorisation spéciale de construire en dehors de la zone à bâtir. Le 9 octobre 2020, le SeCA a préavisé défavorablement le projet. D. Par décision du 16 novembre 2020, le préfet a refusé de délivrer le permis de construire requis. Il s'est référé à la décision de la DAEC et au préavis défavorable du SeCA, constatant tous deux la non-conformité du projet quant aux conditions fédérales permettant des agrandissements de bâtiments et niant que le projet puisse être considéré comme étant imposé par sa destination en zone agricole. E. Par deux mémoires séparés du 16 décembre 2020, le constructeur a recouru devant le Tribunal cantonal contre la décision préfectorale du 16 novembre 2020 et la décision de la DAEC du 2 octobre 2020. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à leur annulation et principalement à ce que sa demande de permis de construire soit acceptée, subsidiairement au renvoi de la cause aux autorités intimées pour nouvelles décisions. A l'appui de ses conclusions, le recourant fait en substance valoir que l'agrandissement du volume par l'ajout d'une chambre supplémentaire est imposé par l'arrivée d'enfants dans la famille de ses locataires, ce qui exclut qu'on puisse admettre que sa demande a été motivée par des raisons de pure convenance personnelle. A son avis, aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'aménagement d'une pièce supplémentaire dans le volume existant du chalet.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 Il a en outre demandé l'octroi de mesures provisionnelles afin de ne pas devoir rétablir l'état de droit jusqu'à droit connu sur ses recours. F. Le 22 décembre 2020, le Juge délégué à l'instruction indique que le recours a effet suspensif. G. Le 20 janvier 2021, le préfet déclare qu'il n'a pas de remarques à formuler. Par courrier du même jour, la commune maintient la position exprimée dans son préavis du 28 avril 2020. Dans ses observations du 3 février 2021, la DAEC conclut au rejet du recours, en se référant à sa décision. Elle souligne en particulier que des motifs liés à la personne du requérant ne suffisent pas pour que des travaux de transformation d'un bâtiment, même s'il s'agit de transformations intérieures, puissent être considérés comme imposés par leur destination. H. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. 1.1. Déposés dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – les deux recours sont recevables en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur leurs mérites. 1.2. Les deux mémoires de recours concernent le même état de fait et soulèvent les mêmes questions juridiques. Il n'y avait dès lors pas lieu de leur attribuer deux numéros de dossiers et il s'impose de les traiter dans un seul et même arrêt, en application de l'art. 42 al. 1 let. b CPJA. 1.3. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). 2. 2.1. Selon l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir. 2.2. En l'occurrence, il n'est pas contesté que le recourant n'est pas agriculteur et que les travaux litigieux ne sont pas nécessaires à une exploitation agricole et n'ont pas de vocation agricole, de
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 sorte que ceux-ci ne sont pas conformes à l'affectation de la zone. Partant, il convient d'analyser si une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT peut être délivrée. 3. L'examen des conditions des art. 24a, 24b, 24d et 24e LAT peut d'emblée être écarté étant donné qu'il ne s'agit pas d'un changement d'affectation ne nécessitant pas de travaux de transformation (art. 24a LAT), qu'il n'est pas question d'une activité accessoire à une exploitation agricole (art. 24b LAT), qu'il ne s'agit ni d'un bâtiment d'habitation agricole (art. 24d al. 1) ni d'une construction ou installation jugée digne d'être protégée (art. 24d al. 2) et que le bâtiment n'est pas destiné à détenir des animaux (art. 24e). Seule l'application de l'art. 24c LAT peut donc entrer en considération. Il convient donc de vérifier si les exigences fixées par cette disposition sont remplies en l'espèce. 4. 4.1. Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture (al. 3). Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5). Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations sises hors de la zone à bâtir et qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à l'époque (art. 41 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1; ATF 127 II 209 consid. 2c). 4.2. Selon l'art. 42 OAT, une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel (al. 1, 1ère phrase). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bienfonds à un territoire non constructible (al. 2). D'après l'art. 42 al. 3 OAT, la question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées: " a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié; c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire." D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (cf. arrêt TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1 et les réf. cit.). 4.3. Il ressort de la décision de la DAEC et de la feuille de calcul pour les transformations hors de la zone à bâtir – calcul qui n'est pas contesté par le recourant – que l'agrandissement des surfaces brutes de plancher utiles (SBPu), calculé selon la let. b de l'art. 42 al. 3 OAT, dépasse la limite autorisée de 30 %. En effet, il appert du dossier que l'agrandissement des SBPu du projet ayant fait l'objet du permis de construire du 29 octobre 2018 atteignait déjà la limite maximale de 30 % autorisée (29.3 %). L'ajout dans le vide du salon d'une surface supplémentaire de 23.48 m2 fait très largement dépasser la limite autorisée de 30 %. Au vu de ce qui précède, le projet n'est pas conforme à l'art. 42 al. 3 let. b OAT. 5. La Cour de céans peut finalement entièrement renvoyer aux observations de la DAEC et à sa décision en ce qui concerne le constat que la construction n'est pas imposée par sa destination. 5.1. Selon l'art. 24 LAT, des nouvelles constructions ou des changements d'affectation non conformes à l'affectation de la zone agricole peuvent être autorisés si l'implantation de ces constructions hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives. Les motifs subjectifs ou liés à la personne du requérant ne suffisent pas pour que l'implantation d'une construction – respectivement des travaux de transformation d'un bâtiment, même s'il s'agit de transformations intérieures – puisse être considérée comme imposée par sa destination (cf. ATF 123 II 256 consid. 5a; 108 Ib 359 consid. 4). Sont par conséquent sans importance des éléments tels que la situation familiale, un état de santé momentané, le fait de dépendre d'un revenu supplémentaire ou de la réalisation d'économies, ou encore le souhait d'améliorer la fonctionnalité, l'utilité ou le confort d'un bâtiment; si de tels motifs étaient retenus, le principe de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire serait mis en péril. 5.2. En l'occurrence, même si l'on comprend les motivations du recourant à vouloir agrandir la surface habitable qu'il peut louer, ces dernières relèvent – quoi qu'il en dise – de considérations subjectives d'ordre économique visant à augmenter la valeur de son patrimoine, ou à tout le moins de convenance personnelle; or, celles-ci sont impropres à justifier une construction en zone agricole.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 Ainsi, le fait de procéder à des transformations intérieures du bâtiment considéré afin de pouvoir continuer à le louer à une famille tierce et, par conséquent, à en percevoir un loyer ne constitue pas un critère objectif régissant l'aménagement du territoire. Le grief du recourant qui réclame qu'on reconnaisse qu'il n'agit pas pour des raisons de convenance personnelle est manifestement dénué de pertinence. Partant, c'est à juste titre que la DAEC a refusé l'octroi de l'autorisation spéciale et que le préfet a refusé la délivrance du permis de construire litigieux. 6. Entièrement mal fondés, les recours doivent être rejetés. 7. Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie. la Cour arrête : I. Les recours sont rejetés. Partant, les décisions de la DAEC du 2 octobre 2020 et du Préfet du district de la Veveyse du 16 novembre 2020 sont confirmées. II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 16 mars 2021/jfr/vth Le Président : La Greffière-rapporteure :