Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2020 141 Arrêt du 27 septembre 2021 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Christophe Claude Maillard, avocat contre DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, COMMUNE DE C.________, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions – Concrétisation des objectifs d'un PAD dans les conditions d'approbation Recours du 27 octobre 2020 contre la décision du 30 septembre 2020
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. La Commune de C.________ a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL) par avis dans la Feuille officielle (FO) dans le but notamment de se conformer à la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, entrée en vigueur le 1er mai 2014, ainsi que de planifier l'organisation territoriale pour les quinze ans à venir. La révision générale portait entre autre sur la délimitation du plan d'aménagement de détail (PAD) obligatoire "D.________" situé sur plusieurs parcelles en zone de centre (ZC). Le secteur du PAD se trouve en partie dans le périmètre 1 et en partie dans le périmètre environnant II dans l'Inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) d'importance régionale selon le plan directeur cantonal (PDCant). Selon l'art. 20 ch. 9 al. 2 du règlement communal d'urbanisme (RCU), le PAD répondra aux objectifs suivants: traitement de l'interface avec la zone de protection du site construit (ZPSC) et la zone de centre; respect de la topographie; promouvoir des mesures en faveur de la biodiversité; gestion des accès et des nuisances de la route cantonale; répondre aux exigences de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41); perméabilité des liaisons de mobilité douce en site propre; limiter les impacts de la voiture (accès, parkings souterrains couvrant au minimum le 80 % des besoins en places de parc, places de parc pour voitures utilisées en auto partage, etc.); infiltration et rétention des eaux pluviales; et propositions allant dans l'esprit du développement durable (efficacité énergétique des bâtiments, emploi des énergies renouvelables, choix des matériaux, gestion de l'eau, végétation, etc.). A.________ et B.________, respectivement copropriétaires et propriétaires des articles eee, fff et ggg du Registre foncier (RF), situés dans le périmètre du PAD précité, se sont opposés le 28 mai 2018 au maintien de celui-ci. Par décision du 24 septembre 2018, le Conseil communal a adopté la révision générale de son PAL et rejeté l'opposition précitée. Les propriétaires déboutés ont interjeté recours contre la décision communale auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC). La DAEC a publié, dans la FO, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique. Elle a précisé qu'elle envisageait de ne pas approuver notamment le contenu du rapport et du RCU concernant le PAD "D.________". B. Par décision du 30 septembre 2020, la Direction a partiellement approuvé la révision générale du PAL. Elle a en outre notamment partiellement admis le recours déposé par les propriétaires des articles eee, fff et ggg RF. Dans sa décision sur recours, elle a confirmé que le secteur est susceptible d'être soumis à un PAD mais que le RCU devra davantage préciser les règles régissant le périmètre. Elle a décidé que les objectifs 1, 2, 4 et 7 de l'art. 20 ch. 9 al. 2 RCU doivent être précisés en vertu de l'orientation souhaitée. Dans sa décision d'approbation, elle a tranché dans le même sens. C. Par mémoire du 27 octobre 2020, les propriétaires précités ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent – sous suite de frais et dépens – principalement à la modification de la décision et à ce que le PAD obligatoire "D.________" soit supprimé du PAL, soit
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 en particulier du plan d'affectation des zones (PAZ) et du RCU. Subsidiairement, ils demandent l'annulation de la décision et le renvoi à l'autorité intimée dans le sens de leurs considérants. A l'appui de leur recours, les propriétaires font valoir que la DAEC a procédé à une mauvaise appréciation de la situation, dans la mesure où le périmètre défini par la commune ne saurait justifier un PAD. De plus, ils soutiennent que l'autorité a violé les principes généraux régissant la planification et rendu une décision dont le dispositif restreint la protection juridique. Selon eux, l'art. 20 ch. 9 al. 2 RCU manque de clarté, de sorte que les effets juridiques ne peuvent se produire sans ambiguïté. En approuvant à la fois la planification communale tout en demandant dans la décision sur recours que celle-là précise l'art. 20 ch. 9 al. 2, les recourants estiment être privés des voies de droit. Sur ce point, la DAEC aurait dû – selon eux – renvoyer la cause pour nouvelle décision à la commune. Sur le fond, les recourants sont d'avis qu'un PAD ne saurait atteindre le but recherché qui est celui de protéger le site construit. D. Dans ses observations du 19 janvier 2021, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle relève que la faculté de pouvoir recourir des propriétaires n'est nullement lésée, dès lors que la concrétisation des objectifs du PAD se fera dans le cadre de la procédure d'adaptation aux conditions d'approbation dans laquelle les recourants pourront faire valoir leurs droits. Selon elle, le fait que les objectifs décrits dans l'art. 20 ch. 9 al. 2 RCU soient approuvés partiellement n'apparaît pas contestable. Elle souligne que la commune était parfaitement en droit de se servir de l'instrument du PAD, pour planifier l'aménagement sur le périmètre en question, afin de garantir un développement cohérent dans le secteur. Dans leurs contre-observations du 12 avril 2021, les recourants maintiennent leurs conclusions. Ils reprochent à la DAEC d'avoir mélangé les notions de décision réformatoire et de décision cassatoire. En exigeant la concrétisation du contenu de l'art. 20 RCU, l'autorité intimée aurait, selon eux, implicitement reconnu qu'il n'existe pas de raisons objectives à l'adoption d'un PAD pour ce secteur. E. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Déposé dans le délai indiqué dans la décision sur recours et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est, sous réserve de ce qui suit, recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 2. 2.1. Selon l'art. 62 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), les PAD règlent la constructibilité de secteurs du territoire communal pour compléter ou affiner le régime de construction de base prévu par le PAZ et sa
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 réglementation. Sous réserve d'éventuels ajustements mineurs et justifiés, la commune fixe dans le PAZ, d'une manière objective et cohérente, les périmètres dans lesquels l'établissement d'un PAD est exigé avant la délivrance d'un permis de construire. Elle fixe dans la réglementation afférente au PAZ les buts et les principes en vue de l'établissement du PAD (art. 63 al. 1 LATeC). Pour les PAD facultatifs, les conditions-cadre sont fixées par le conseil communal au début des travaux de planification (art. 63 al. 3 LATeC). Un PAD a en particulier pour but de permettre une solution urbanistique et architecturale de qualité, de prévoir des installations communes et des équipements adaptés et suffisants ainsi que d'assurer une meilleure insertion dans le site (art. 64 al. 1 LATeC). Le PAD contient en particulier des prescriptions sur l'ordre des constructions, l'équipement et les aménagements extérieurs dans le périmètre défini (art. 65 al. 1 LATeC). Selon le message n° 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ch. 3.5.7), il est exigé de la commune qu'elle définisse au préalable dans la réglementation afférente au PAZ les buts et les principes en vue de l'établissement du PAD. De cette façon, elle sera incitée à mener des réflexions d'aménagement plus en amont dans le processus de planification, en concrétisant clairement au niveau de son PAL les raisons pour lesquelles elle entend soumettre un secteur particulier à une telle obligation. 2.2. Selon l'art. 20 ch. 9 al. 2 RCU, le PAD "D.________" répondra aux objectifs suivants: traitement de l'interface avec la zone de protection du site construit et la zone de centre; respect de la topographie; promouvoir des mesures en faveur de la biodiversité; gestion des accès et des nuisances de la route cantonale; répondre aux exigences de l'OPB; perméabilité des liaisons de mobilité douce en site propre; limiter les impacts de la voiture (accès, parkings souterrains couvrant au minimum le 80 % des besoins en places de parc, places de parc pour voitures utilisées en auto partage, etc.); infiltration et rétention des eaux pluviales; et propositions allant dans l'esprit du développement durable (efficacité énergétique des bâtiments, emploi des énergies renouvelables, choix des matériaux, gestion de l'eau, végétation, etc.). 3. Au vu de la motivation du recours et des conclusions formulées, il y a d'emblée lieu de préciser ce qui suit. Tant la décision sur recours que celle d'approbation exigent la précision des objectifs 1, 2, 4 et 7 de l'art. 20 ch. 9 al. 2 RCU relatif au PAD litigieux. Cette précision devra être effectuée par la commune dans le cadre de son dossier d'adaptation aux conditions d'approbation, qui devra à nouveau être mis à l'enquête publique. La signification d'un tel dispositif dans le contexte d'une décision d'approbation est claire. Cette manière de faire a notamment comme conséquence que seront à nouveau ouvertes toutes les voies de droit. Un autre sens ne saurait en être déduit, même si la DAEC a utilisé le terme de "réformer" dans la décision litigieuse. Les explications des recourants quant à la différence à faire entre une décision cassatoire et une décision réformatoire ne peuvent pas conduire à ce que le Tribunal de céans donne à la décision un autre sens que celui voulu par l'administration. Partant, il est faux de soutenir, comme le font les recourants, que l'autorité aurait approuvé l'art. 20 ch. 9 al. 2 RCU et aurait – ce faisant – différé à l'élaboration du PAD la concrétisation des objectifs à atteindre.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 Au contraire, elle a – à l'instar de la décision sur recours et en parfaite accord avec celle-ci – formulé des conditions exigeant que cet article du RCU soit précisé. Dans ce sens, le dossier de planification est renvoyé à la commune à laquelle il incombe de procéder aux adaptations. Comme déjà souligné ci-dessus, il en découle que la nouvelle formulation de cet article pourra de nouveau faire l'objet des moyens de droit dont les recourants prétendent à tort être privés. Partant, il y a lieu de constater que la conclusion subsidiaire est irrecevable puisqu'elle correspond au dispositif des décisions litigieuses et qu'un intérêt de le contester fait défaut. Il résulte également de ce qui précède que les griefs relatifs à une prétendue violation du droit des propriétaires quant à la protection juridique de leurs droits sont également dénués de toute pertinence. 4. Devant la DAEC, les recourants avaient contesté que le secteur puisse être sur son principe soumis à l'obligation d'un PAD. La DAEC a cependant confirmé le choix de la commune de prévoir pour le secteur litigieux un PAD, ce qui l'a amenée à admettre partiellement le recours. Sur ce point également, on peut se poser la question de savoir si les recourants ont véritablement un intérêt à contester la décision litigieuse ou si, au vu de leurs griefs, ils ne devraient pas attendre l'issue des réflexions ultérieures auxquelles la commune devra procéder selon la décision d'approbation. Or, dès lors que le constat qu'un PAD ne se justifie pas sur cette portion du territoire communal mettrait immédiatement fin au litige et, partant, conduirait à interdire le renvoi sur ce point, le Tribunal doit se prononcer sur cette question. 4.1. Selon l'ISOS de la Commune de C.________, le périmètre 1 est défini comme l'emprise du tissu constituant l'agglomération agricole d'origine. Il est répertorié en catégorie d'inventaire BC, avec un objectif de sauvegarde B selon l'ISOS. Cet objectif de sauvegarde reconnait l'existence d'une structure d'origine à sauvegarder et demande de sauvegarder les éléments structurants. Les caractéristiques fondamentales à préserver sont la distance entre les bâtiments, les rapports entre la construction, les espaces privatifs et l'espace sur rue et l'aménagement et l'utilisation des prolongements de l'habitation. Le maintien de l'équilibre entre les constructions anciennes et nouvelles est également nécessaire (cf. à ce propos, également explications relatives à l'ISOS). Le périmètre environnant II est défini comme des vergers s'inclinant de plus en plus fortement vers la gorge du ruisseau de H.________. Il est répertorié en catégorie d'inventaire ab, avec un objectif de sauvegarde a selon l'ISOS. 4.2. En l'espèce, la localisation du quartier en limite de la ZPSC et le fait que ce quartier est partiellement situé à l'intérieur du périmètre de protection du site construit au sens du PDCant attestent de l'utilité d'entreprendre des mesures de planification visant à garantir le caractère du secteur, dans un but de protection du site. La commune a un intérêt à être à même de garantir qu'un éventuel futur développement du secteur litigieux n'aura pas des effets négatifs pour la ZPSC avoisinante. Le fait que ce quartier soit aujourd'hui largement construit n'est pas relevant dans la mesure où un PAD peut également avoir comme fonction de gérer l'évolution du bâti dans le secteur qu'il régit. Les restrictions de la propriété ordonnées dans ce but répondent par conséquent à un intérêt public et sont conformes aux buts des art. 62 ss LATeC (cf. consid. 2).
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 Dans cette mesure, le fait d'introduire pour ce secteur l'obligation d'un PAD telle que proposée par la commune et confirmée par la décision d'approbation ne saurait à ce stade être critiquée. En effet, un PAD peut sans aucun doute être un instrument pertinent pour affiner le régime de construction et les règles permettant d'assurer une protection appropriée du site protégé à proximité ainsi que, cas échéant, de mettre en œuvre les autres objectifs mentionnés par la commune. Il n'incombe pas au Tribunal, dans le cadre du présent litige, d'interdire à la commune de recourir à cet instrument de planification. La DAEC pour sa part n'avait aucun motif de contester ce choix mais devait se limiter à constater que la mise en œuvre telle que proposée par la commune n'était pas conforme aux exigences légales dès lors que les réflexions en amont n'étaient pas assez concrètes (cf. message, ch. 3.5.7). L'exigence de concrétisation est notamment dictée par le principe de la sécurité du droit, aspect qui est précisément mis en avant par les recourants. Au vu de l'autonomie communale et de la liberté qui doit être accordée à la commune dans ce domaine, la DAEC ne pouvait cependant pas se substituer au planificateur local mais devait se limiter à constater que, pour ce secteur, la mise en œuvre d'un PAD est possible sur le principe, pour renvoyer le dossier à la commune dans le cadre de l'adaptation aux conditions d'approbation. Les arguments avancés par les recourants ne remettent pas en question ce raisonnement. S'ils relèvent que d'autres instruments du droit de l'aménagement du territoire seraient plus efficaces ou appropriés et que ces autres instruments permettraient également d'atteindre les objectifs visés par le PAD litigieux, ils perdent de vue que la question n'est pas celle de savoir si par d'autres biais un objectif similaire pourrait être atteint, mais celle de savoir si l'autonomie du planificateur communal doit être restreinte dans le sens qu'il faut lui interdire de réglementer la constructibilité à cet endroit par un PAD. On ne saurait en outre suivre les recourants qui arguent que le manque de concrétisation des objectifs équivaut à l'absence d'un intérêt à l'établissement d'un PAD. Ce faisant, ils confondent la nécessité de connaitre concrètement les moyens de mise en œuvre des buts du PAD avec l'intérêt public justifiant de recourir à cet instrument. Comme exposé ci-dessus, cet intérêt a été à ce stade suffisamment établi par la commune. 5. Partant, le recours, mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (cf. art. 139 CPJA). (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. II. Les frais de justice, fixés à CHF 2'000.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils sont prélevés sur l'avance de frais de CHF 3'000.- versée, le solde de CHF 1'000.- étant restitué aux recourants. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 27 septembre 2021/jfr/vth Le Président : La Greffière-rapporteure :