Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2019 131 Arrêt du 8 janvier 2020 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann Parties A.________, recourant, représenté par Me Luke H. Gillon et Me Cécile Bonmarin, avocats contre DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 30 septembre 2019 contre les décisions des 11 juin 2018 et 12 septembre 2019
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. Après avoir procédé à une enquête préalable ayant abouti à un préavis défavorable du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), A.________ a déposé une demande de permis de construire pour la mise en conformité du changement d'affectation d'un hangar agricole pour la détention d'animaux à titre de loisir, de la pose de portes coulissantes, du bétonnage du fond et de l'aménagement de l'accès, sur l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________. Cette parcelle est située en zone agricole selon le plan d'aménagement local (PAL). La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2017. B. Le projet a suscité une opposition de la part de voisins d'une parcelle attenante. Le 28 juin 2017, la commune a rendu un préavis favorable avec conditions. Dans le cadre de la consultation des services de l'Etat concernés, le Service de l'environnement (SEn), section Evacuation des eaux, et l'Inspection cantonale du feu (ECAB) ont émis des préavis défavorables. Le 31 janvier 2018, le SeCA a informé le requérant qu'il envisageait de préaviser négativement sa requête auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC). C. Par décision du 11 juin 2018, la DAEC a refusé d'accorder à A.________ une autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir pour le projet en question. Elle a constaté que le précité n'était pas reconnu comme agriculteur, mais comme détenteur d'animaux à titre de loisir, de sorte que seul l'art. 24e de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) pouvait entrer en considération. Retenant que le hangar était situé à une distance comprise entre 520 m et 570 m – selon le chemin emprunté – de l'habitation du requérant, elle a considéré que le projet ne remplissait pas la condition de proximité exigée par l'art. 24e LAT. L'autorité intimée a encore relevé que, même si le hangar devait être situé à proximité de l'habitation du requérant, il ne remplirait pas les conditions de l'art. 24e LAT. Elle a en effet notamment souligné que la fermeture complète du côté Sud-Est du hangar, le bétonnage du sol du hangar – soit environ 160 m2 – et l'aménagement d'une place gravelée d'environ 250 m2 devant le hangar n'étaient manifestement pas nécessaires à la détention de moutons, en l'espèce cinq brebis et quatre agneaux. Le 19 juin 2018, le SeCA a émis un préavis défavorable. Par décision du 12 septembre 2019, le Préfet du district du Lac a refusé de délivrer le permis de construire requis par A.________ et déclaré que l'opposition était devenue sans objet. D. Par mémoire du 30 septembre 2019, A.________ a recouru devant le Tribunal cantonal contre la décision préfectorale du 12 septembre 2019 et la décision de la DAEC du 11 juin 2018. Il conclut, sous suite de frais et dépens, principalement, à l'octroi de l'autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir et du permis de construire correspondant et, subsidiairement, au renvoi de la cause aux autorités intimées pour nouvelles décisions dans le sens des considérants.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 A l'appui de ses conclusions, le recourant fait en substance valoir que la condition de proximité imposée par l'art. 24e LAT est remplie. Il souligne à ce propos que le trajet entre son domicile et le hangar est d'environ 400 m – soit un parcours à pied de tout au plus 5 minutes – et qu'il peut aisément surveiller à vue les animaux qui se trouveraient à l'extérieur du hangar. Pour le reste, il explique que le hangar n'a pas été agrandi, mais uniquement transformé par l'ajout de portes coulissantes extérieures sur la façade Sud. Précisant qu'il détient actuellement dix brebis, cinq agnelles et un bélier, il est d'avis que l'ajout de ces portes, le bétonnage du sol du hangar et l'aménagement de la place gravelée répondent au bien-être des animaux et s'inscrivent ainsi dans les limites de l'art. 24e LAT. Il ajoute enfin qu'il n'existe aucun intérêt public s'opposant aux travaux qu'il a effectués, dans la mesure où ils n'ont qu'une influence – positive – sur la qualité de la garde des animaux et sur l'esthétisme de la construction, et que le principe de la proportionnalité est également respecté, puisque le bâtiment existant n'a subi qu'une modification très partielle, restant pour l'essentiel inchangé. E. Le 20 novembre 2019, la commune indique qu'elle n'a pas de remarques à formuler. Dans ses observations du 27 novembre 2019, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle constate tout d'abord que le recourant détenait neuf moutons lors du dépôt de la demande de mise en conformité, alors qu'il affirme maintenant en détenir seize. Selon elle, se pose ainsi la question de savoir si la détention d'un nombre aussi important de moutons peut encore être assimilée à une détention d'animaux à titre de loisir; elle ajoute de plus qu'en cas d'admission du recours, en raison de l'augmentation sensible du nombre de bêtes, une nouvelle demande de permis devrait être déposée afin que les services compétents puissent se prononcer sur ce changement important de circonstances. Sur le fond, même si elle maintient que la distance séparant le hangar de l'habitation du recourant est bien de 520 m, elle estime que cette question peut rester ouverte. Elle explique en effet qu'en matière de détention d'animaux à titre de loisir hors de la zone à bâtir, la parcelle située en zone agricole doit être attenante à celle sur laquelle se trouve le bâtiment qui sert de domicile au propriétaire des animaux. Or, elle souligne qu'en l'espèce, la parcelle bbb RF sur laquelle est érigé le hangar n'est pas attenante à l'article ddd RF (secteur E.________) situé en zone à bâtir et sur lequel se trouve l'habitation du recourant, de sorte que l'application de l'art. 24e LAT est exclue. Pour le reste, elle maintient que la fermeture complète de la façade Sud-Est du hangar, le bétonnage du sol du hangar et l'aménagement d'une place gravelée d'environ 250 m2 devant le hangar ne sont pas nécessaires pour garantir le bien-être des animaux notamment. Le 27 novembre 2019, le préfet propose le rejet du recours. Dans sa détermination spontanée du 11 décembre 2019, le recourant maintient ses conclusions. Il reprend pour l'essentiel les arguments avancés dans son recours s'agissant des transformations effectuées et se prononce sur les observations déposées par la DAEC. Il soutient en particulier que le nombre d'animaux détenu est, de par sa nature, appelé à se modifier constamment. Il réaffirme néanmoins détenir ces animaux à titre de loisir uniquement et rappelle que ni la doctrine ni la jurisprudence ne limite le nombre d'animaux à partir duquel leur détention passerait d'une détention à titre de loisir à une détention à titre d'exploitation et de rentabilité. Il précise qu'il limitera le nombre de moutons détenus afin d'assurer à ses animaux un espace suffisant pour vivre et s'épanouir tout en respectant également les normes légales en matière de surface.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 Par courrier du 6 décembre 2019, posté le 12 décembre 2019, F.________ et G.________, voisins de la parcelle bbb RF, s'adressent spontanément au Tribunal pour lui faire part des nuisances qu'ils subissent en lien avec le hangar en question et à son exploitation par le recourant. F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). 2. 2.1. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir. En l'occurrence, l'article bbb RF est situé hors zone à bâtir. Il n'est pas contesté que le recourant n'est pas agriculteur et que les travaux effectués ne sont pas conformes à la zone agricole. Partant, il convient d’analyser si une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT peut être délivrée. L'examen des conditions des art. 24, 24a, 24b, 24c et 24d LAT peut d'emblée être écarté étant donné que la construction hors de la zone à bâtir n'est pas imposée par sa destination (art. 24), que des travaux de transformation ont été réalisés (art. 24a LAT), qu'il n'est pas question d'une activité accessoire à une exploitation agricole (art. 24b LAT) et qu’il ne s’agit pas de travaux de transformation partielle d’un bâtiment protégé ni d’un changement d’affectation complet d’un bâtiment protégé existant (art. 24c et 24d LAT). Seule l'application de l'art. 24e LAT peut donc entrer en considération. Il convient donc de vérifier si les exigences fixées par cette disposition sont remplies en l'espèce. 2.2. Introduit par la novelle du 22 mars 2013, en vigueur depuis le 1er mai 2014, modifiant la LAT (RO 2014 905; FF 2012 6115, 6133), l'art. 24e LAT règle désormais la détention d'animaux à titre de loisir dans la zone agricole. En particulier, ses al. 1 à 3 ont la teneur suivante:
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 "1 Des travaux de transformation sont autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités et conservés dans leur substance s’ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions respectueuses. 2 Dans le cadre de l’al. 1, de nouvelles installations extérieures sont autorisées dans la mesure où la détention convenable des animaux l’exige. Afin d’assurer une détention respectueuse des animaux, ces installations peuvent excéder les dimensions minimales prévues par la loi pour autant que les exigences majeures de l’aménagement du territoire soient respectées et que l’installation en question soit construite de manière réversible. 3 Les installations extérieures peuvent servir à l’utilisation des animaux à titre de loisir pour autant que cela n’occasionne pas de transformations ni de nouvelles incidences sur le territoire et l’environnement." Selon l'art. 42b al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), la transformation destinée à la détention d’animaux à titre de loisir est assimilée à un agrandissement de l’utilisation à des fins d’habitation du bâtiment d’habitation situé à proximité. L'exigence de proximité prévue à l'art. 24e al. 1 LAT figurait déjà à l'art. 24d al. 1bis LAT – entré en vigueur le 1er septembre 2007 et abrogé le 1er mai 2014 (suite à l'introduction dans la LAT du nouvel art. 24e) – avec la même formulation, à savoir "aux personnes qui habitent à proximité". Dans son message du 2 décembre 2005 relatif à la révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (FF 2005 6629 ss), le Conseil fédéral explique la notion de proximité imposée à l'art. 24d al. 1bis LAT comme suit: "Le bâtiment d’habitation et celui qui doit servir à la garde d’animaux à titre de loisir (usage annexe à l’habitation) doivent être proches l’un de l’autre. Cette exigence assure la cohérence des dispositions du droit de l’aménagement du territoire; de plus, elle facilite la surveillance et les soins donnés aux animaux en évitant une cascade de problèmes (aménagement de locaux annexes pour les toilettes et eau chaude, chauffages des locaux et confort; circulation, etc.). La proximité exigée est notamment établie dans le cas des bâtiments centraux d’une ancienne entreprise agricole (cf. art. 40, al. 2, let. a, OAT). Il est aussi possible, par exemple, que le bâtiment d’habitation soit situé en zone à bâtir et que le bâtiment à transformer se trouve sur une parcelle adjacente, mais en zone agricole" (FF 2005 6645). Le guide de l'Office fédéral du développement territorial relatif à la détention de chevaux ("Comment l’aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval", version actualisée 2015, ch. 1.4 p. 15) indique également que l'exigence d'"habiter à proximité" imposée par l'art. 24e LAT est réalisée en particulier avec des bâtiments groupés (p. ex. une cour de ferme); il est précisé que le bâtiment d’habitation peut se trouver en zone à bâtir pourvu que le bâtiment à transformer soit sur une parcelle adjacente sise en zone agricole (cf. également dans ce sens, MUGGLI, Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, 2017, art. 24e n° 10, dans lequel cet auteur parle de "proximité immédiate"). Il ressort de ce qui précède que, si le bâtiment d'habitation peut se trouver en zone à bâtir, le bâtiment à transformer pour la détention d'animaux à titre de loisir doit alors se trouver sur une parcelle adjacente en zone agricole. Autrement dit, la parcelle sise en zone à bâtir sur laquelle se trouve l'habitation doit être attenante ou directement voisine de la parcelle située en zone agricole sur laquelle est implanté le bâtiment à transformer destiné à la détention d'animaux à titre de loisir. 2.3. En l'occurrence, l'habitation du recourant se trouve sur l'article ddd RF (secteur E.________), lequel est situé en zone à bâtir. Le hangar litigieux est quant à lui sis sur l'article bbb RF, en zone agricole. Selon l'extrait du portail cartographique de canton de Fribourg reproduit cidessous (cf. https://map.geo.fr.ch), la situation de ces deux parcelles se présente comme suit:
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 Article bbb RF Article ddd RF (secteur E.________) La Cour de céans observe que l'article ddd RF (secteur E.________) est entouré de zone à bâtir et séparé de la parcelle bbb RF par plusieurs autres parcelles. Partant, les parcelles ddd RF (secteur E.________) et bbb RF ne sont pas attenantes, ce qui suffit pour constater qu'en l'espèce, la condition de la proximité posée à l'art. 24e LAT n'est pas remplie. En effet, il ressort clairement des plans ci-dessus que la construction litigieuse n'est pas à proximité immédiate du lieu d'habitation du recourant, exigence pourtant essentielle pour permettre l'application de l'art. 24e LAT (cf. MUGGLI, Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, 2017, art. 24e n° 10, dans lequel cet auteur parle de "proximité immédiate"). Au demeurant, bien que cela ne soit pas déterminant, on ajoute encore que la distance séparant les deux bâtiments en question est d'environ 250 m à vol d'oiseau et de 520 m (selon la DAEC) ou 400 m (selon le recourant) par la route. Dans la configuration du cas d'espèce, une telle distance ne saurait être considérée de très faible et va nécessairement induire une certaine circulation; de plus, on ne voit pas comment le recourant pourrait, comme il le prétend, surveiller à vue les animaux qui se trouveraient à l'extérieur du hangar, puisque non seulement son habitation est séparée de celui-ci par plusieurs parcelles, mais également par des maisons. Au regard de ce qui précède, c'est ainsi à juste titre que la DAEC a considéré que les travaux litigieux ne pouvaient pas être autorisés en application de l'art. 24e LAT, l'exigence de proximité qu'impose cette disposition n'étant manifestement pas remplie. Dès lors que, pour ce motif déjà, le recours doit être rejeté, point n'est besoin d'examiner les autres griefs soulevés par le recourant en lien avec l'ampleur des transformations effectuées. Dans ces conditions, il n'est ainsi pas non plus utile de procéder à l'audition du recourant, telle que requise par celui-ci. 3. Mal fondé, le recours doit être entièrement rejeté.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. Pour le même motif, il n'est pas alloué de dépens. la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 8 janvier 2020/jfr/vth Le Président : La Greffière-rapporteure :