Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2018 9 Arrêt du 5 novembre 2018 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Susanne Fankhauser Greffière-stagiaire : Alissia Gil Parties A.________ SÀRL et B.________, recourants, représentés par Me Jean-Luc Maradan, avocat contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 11 janvier 2018 contre la décision du 27 décembre 2017
Tribunal cantonal TC Page 2 de 5 considérant en fait A. Le 21 juin 2012, un permis de construire a été octroyé à la société C.________ SA pour la construction de 11 unités d'habitation en PPE sur l'art. ddd du Registre foncier (ci-après: RF) de la commune de Fribourg. La société A.________ Sàrl, représentée par B.________, est propriétaire des art. eee et fff RF, situés sur l'art. ddd RF consistant en deux appartements au 5ème étage de l'immeuble sis à la route G.________. La société a aménagé ses deux appartements en un bureau d'architecte. B. Suite à divers échanges de correspondance entre la société H.________ SA représentant la société C.________ Sàrl et la Direction de l'édilité de la Ville de Fribourg, cette dernière a informé la Préfecture de la Sarine en date du 3 juillet 2015 de l'occupation non conforme des locaux en cause, l'étage étant affecté à du logement et non à une activité commerciale. Le 10 juillet 2015, la Préfecture de la Sarine a avisé la société de la situation de non-conformité et lui a imparti un délai pour se déterminer. Le 22 juillet 2015, celle-ci a fait savoir qu'elle avait acheté les deux appartements en ayant eu confirmation que ceux-ci avaient une affectation mixte telle que mentionnée dans le règlement de la PPE. À cette occasion, elle a précisé son souhait de régulariser sa situation au plus vite. C. Le 13 juin 2017, une inspection des lieux relative à l'affectation des locaux a eu lieu en présence des représentants de l'Inspectorat de la Ville de Fribourg, du Service des constructions et de l'aménagement (ci-après: SeCA) et de la société A.________ Sàrl. Dans son courrier du 6 juillet 2017, la Préfecture de la Sarine, faisant suite à l'inspection des lieux du 13 juin 2017, a dans un premier temps relevé que l'entier du 5ème étage appartenant à la société A.________ Sàrl était occupé par les bureaux de cette dernière. Elle a souligné par ailleurs qu'une dérogation à l'affectation de locaux n'avait que peu de chance d'aboutir, laissant ainsi comme seule option de requérir la modification du plan d'aménagement de détail (PAD) "Plan de quartier de la zone industrielle du Jura – ZRPAD 1.6 quater". Le 13 juillet 2017, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (ci-après: DAEC) a annoncé ne pas vouloir entrer en matière sur la modification dudit plan. En date du 13 août 2017 la Direction de l'édilité de la Ville de Fribourg a, à son tour, annoncé de ne pas avoir l'intention de modifier le PAD. D. Par prononcé du 27 décembre 2017, le Préfet du district de la Sarine a fait savoir qu'il ouvrait une procédure de remise en états des lieux. Il a fondé sa démarche sur les préavis défavorables de la DAEC et de la Direction de l'édilité de la Ville de Fribourg. L'autorité a notamment déclaré qu'au vu des circonstances, et compte tenu des règles topiques du PAD qui réserve les étages supérieurs à l'habitation, il était exclu de légaliser les travaux réalisés sans autorisation, à savoir le changement d'affectation des locaux appartenant à A.________ Sàrl. E. Agissant le 11 janvier 2018, A.________ Sàrl et B.________ ont contesté auprès du Tribunal cantonal la décision procédurale du 27 décembre 2017 dont ils demandent implicitement l'annulation. Le 1er février 2018, dans un mémoire complémentaire, les recourants ont précisé l'objet de leur recours. Ils concluent principalement à l'octroi d'une dérogation quant à l'affectation des locaux du
Tribunal cantonal TC Page 3 de 5 5ème étage sis route G.________ et, subsidiairement, demandent le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. À l'appui de leurs conclusions, ils font valoir une violation de l'art. 167 al. 2 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), le préfet ayant d'emblée et à tort exclu toute possibilité de légalisation des travaux. Par ailleurs, ils invoquent une violation du principe de la proportionnalité. Ils soulignent notamment que l'affectation actuelle n'est que temporaire, puisque bien qu'aménagés dans un premier temps en un bureau d'architecte, les locaux, à terme, seront à nouveau réaffectés au logement. Les recourants invoquent par ailleurs une violation du principe de la bonne foi. Ils indiquent que, durant la procédure d'achat et de construction, ainsi qu'à la délivrance du permis d'occuper, ils ont été confortés dans leurs choix et leurs objectifs. Ils soulignent que les locaux n'ont subi aucune modification entre la délivrance du permis d'occuper en avril 2015 et le premier courrier de la préfecture du 13 juillet 2015 leur annonçant l'affectation non conforme des lieux. Par ailleurs, les recourants ajoutent que, malgré ce courrier, le préfet n'a pas agi avant le 2 mai 2017, leur permettant d'exercer leur activité sans contrainte durant 2 années consécutives. Ils reprochent à la préfecture d'avoir violé les art. 23 et 25 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), l'art. 148 LATeC, leur droit d'être entendus ainsi que le principe de l'égalité dans l'illégalité en excluant notamment la possibilité d'une légalisation des travaux. Ils soulignent qu'une dérogation ne peut être exclue d'emblée au vu des circonstances. Ils se plaignent aussi d'un abus du pouvoir d'appréciation, de la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et d'une appréciation manifestement arbitraire des faits. A leur avis, tous les éléments du PAD en question tendent à mixer les activités tertiaires avec l'habitation. F. Dans ses observations du 2 mars 2018, le préfet conclut au rejet du recours. Il conteste notamment la recevabilité du mémoire complémentaire du 1er février 2018 et souligne un risque de conflit d'intérêts dans les mandats de l'avocat des recourants, représentant aussi la société I.________ SA en charge du projet de construction des 11 unités d'habitation en PPE. Le préfet rappelle que sa décision se fondait notamment sur les avis défavorables du SeCA et de la Ville de Fribourg et indique qu'une appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le principe de la proportionnalité, sera effectuée dans le cadre de la procédure de rétablissement de l'état de droit. en droit 1. Conformément à l'art. 16 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours dont il est saisi. 2. Il saute aux yeux, tout d'abord, que la conclusion des recourants visant à obtenir une dérogation afin de légaliser l'affectation non conforme du bureau d'architecte sort totalement de l'objet du litige tel qu'il a été fixé par la décision attaquée et qui ne concerne que l'ouverture d'une procédure de rétablissement de l'état de droit. Il ne saurait être question dès lors d'entrer en matière à ce propos (arrêt TC FR 2A 04 43 du 5 octobre 2006).
Tribunal cantonal TC Page 4 de 5 3. 3.1. L'avis d'ouverture d'une procédure de rétablissement de l'état de droit constitue une décision incidente. A ce titre, elle ne peut faire l'objet d'un recours que si elle est de nature à causer un préjudice irréparable à une partie, conformément à l'art. 120 al. 2 CPJA (les autres hypothèses de l'art. 120 CPJA étant d'emblée exclues; cf. arrêt TC FR 602 2016 5 du 7 novembre 2016 consid. 1b). Cela suppose que le recourant doit avoir un intérêt digne de protection (juridique, de fait, économique) à l’annulation ou à la modification immédiate de ce prononcé. Il n'a pas d'intérêt si le recours vise à empêcher simplement la prolongation de la procédure ou son renchérissement. Si l’on peut exiger que le désavantage que doit subir le recourant présente un certain poids, il n’est pas nécessaire cependant que le préjudice soit d’une importance existentielle (arrêt TC 2A 2006 65 du 8 mars 2007); 3.2. Pour l'essentiel, les recourants contestent la décision préfectorale en faisant valoir qu'il serait prématuré d'engager une procédure de rétablissement de l'état de droit en application de l'art. 167 al. 3 LATeC dès lors qu'à leur avis, le préfet aurait dû préalablement faire usage de l'art. 167 al. 2 LATeC en les enjoignant de déposer une demande de permis de construire afin de légaliser la situation. Contrairement à l'autorité intimée, ils estiment qu'une telle légalisation, par le biais de l'octroi d'une dérogation au PAD, n'est pas exclue. 3.3. On cherche en vain dans les explications des recourants en quoi la décision d'ouvrir la procédure de rétablissement de l'état de droit pourrait leur causer un préjudice irréparable. Ainsi que le préfet le mentionne expressément, rien n'indique que cette procédure va nécessairement aboutir à une évacuation du bureau d'architecte. Dans le cadre de l'instruction qui va s'ouvrir, tous les arguments des recourants concernant leur prétendue bonne foi ainsi que les questions de proportionnalité pourront être invoqués. De plus, même si les éventuelles mesures de remise en état devaient ne pas convenir aux perturbateurs, ceux-ci auront encore la possibilité de recourir devant le Tribunal cantonal pour les contester; 3.4. Il importe peu, par ailleurs, que les recourants ne partagent pas l'avis du préfet sur l'absence de perspective d'obtenir un permis de construire assorti d'une dérogation pour légaliser l'affectation illicite des locaux. Rien ne les empêche en effet de déposer une telle requête parallèlement à la procédure de rétablissement de l'état de droit s'ils l'estiment indispensable (arrêt TC FR 602 2014 145 du 7 novembre 2016). Cas échéant, les deux procédures pourront être jointes. 3.5. Cela étant, on ne voit pas comment une dérogation pourrait être accordée étant rappelé qu'une telle exception aux règles de police des constructions n'est possible sur la base de l'art. 148 LATeC qu'à condition qu'elle soit justifiée par des circonstances particulières tenant à la construction elle-même et non pas au propriétaire. De plus, il est en principe exclu d'accorder une dérogation à un PAD, qui est lui-même une planification spéciale prenant déjà en considération les particularités du périmètre restreint qu'elle régit. Il n'y a donc en principe plus de place pour une dérogation (arrêt TC FR 602 2017 47 du 12 octobre 2018 consid. 2.3; 602 2011 43 du 8 février 2012 consid. 5c). Pour le surplus, les arguments des recourants ne visent pas une éventuelle inadéquation des normes du PAD en relation avec le bâtiment, mais bien plutôt des questions de proportionnalité et de bonne foi en lien avec le propriétaire, qui n'ont rien à voir avec la justification d'une dérogation. Au contraire, comme il a été dit, ces griefs s'inscrivent clairement dans une procédure de rétablissement de l'état de droit.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 5 3.6. Au vu de ce qui précède, la décision attaquée n'est pas de nature à provoquer un préjudice irréparable au sens de l'art. 120 al. 2 CPJA, de sorte que le recours doit être déclaré irrecevable. Compte tenu de l'issue du recours, il est inutile de se prononcer sur la recevabilité du mémoire complémentaire du 1er février 2018 ainsi que sur les conséquences d'un éventuel conflit d'intérêts du mandataire des recourants. 4. Il incombe aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. Pour le même motif, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). la Cour arrête : I. Le recours est irrecevable. II. Les frais de procédure, par CHF 1'000.- sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils sont prélevés sur l’avance de frais effectuée dont le solde (CHF 1'500.-) est restitué. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. A supposer qu'elle provoque un dommage irréparable, cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 5 novembre 2018/cpf/agi Le Président : La Greffière-stagiaire :