Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2018 146 Arrêt du 21 mai 2019 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-stagiaire : Emilie Dafflon Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Christophe Tornare, avocat contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée C.________, intimé Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 10 décembre 2018 contre la décision du 9 novembre 2018
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________ et B.________ sont copropriétaires de l'art. ddd du registre foncier (RF) de la Commune de E.________, sis en zone village. C.________ est propriétaire de l'art. fff RF de la même commune, sis en zone agricole. Seule une route sépare les deux propriétés. B. Par courrier du 24 septembre 2015, A.________ et B.________ ont informé la Préfecture de la Glâne de nuisances sonores provoquées par les séchoirs à foin de leur voisin C.________. En mai 2016, les parties ont finalement trouvé un accord, consistant à déplacer les séchoirs aux frais des plaignants. C. Le 5 juillet 2016, A.________ et B.________ ont informé la Préfecture de nuisances sonores provoquées par un ventilateur de taille très importante que leur voisin avait installé sur la façade de sa grange faisant face à leur maison et qui n'avait fait l'objet d'aucune autorisation. D. Par décision incidente du 14 septembre 2016, suite à l'inspection des lieux du 18 juillet 2016, la Préfecture à imparti à l'agriculteur un délai de 30 jours pour déposer une demande de permis de construire en procédure ordinaire pour l'installation du ventilateur litigieux. Le 26 septembre 2016, le précité a recouru auprès du Tribunal cantonal contre la décision incidente du 14 septembre 2016, concluant à ce que la mise à l'enquête du ventilateur soit soumise à la procédure simplifiée. Par arrêt du 23 février 2017, le Tribunal cantonal a rejeté le recours. E. Le 7 avril 2017, C.________ a déposé une demande de permis pour l'installation d'un ventilateur en procédure ordinaire. F. Le 5 mai 2017, les voisins ont formé opposition, se plaignant que le dossier était inconsistant et qu'ils ne pouvaient dès lors pas se déterminer sur les conséquences acoustiques de l'installation projetée. En vertu du principe de prévention, ils ont demandé que le permis soit soumis au respect de conditions d'utilisation et que le ventilateur soit déplacé de l'autre côté du bâtiment. G. Dans son préavis du 8 juin 2017, le Service de l'environnement (SEn) a préavisé favorablement la demande de permis aux conditions suivantes: Pendant la période nocturne (19h00-07h00), la durée de fonctionnement doit être limitée à 1h30. En application du principe de prévention, il convient d'évaluer si un emplacement sur la façade opposée du bâtiment serait possible, cas échéant, la durée de fonctionnement pourrait aussi être augmentée. Par courrier du 23 juin 2017, C.________ s'est déterminé sur la seconde condition. Le 3 juillet 2017, le SEn a complété son préavis en relevant que la pesée des solutions possibles avait été effectuée et que la configuration mise à l'enquête était retenue comme étant la meilleure. H. Par décisions du 19 juillet 2017, la Préfecture a rejeté l'opposition de A.________ et B.________ et a octroyé le permis requis, à condition que pendant la période nocturne (19h00- 07h00), la durée de fonctionnement soit limitée à 1h30.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 I. Par courrier du 14 août 2018, A.________ et B.________ ont fait parvenir à la Préfecture un rapport d'étude acoustique, selon lequel les valeurs de planification étaient dépassées la nuit et approchées la journée. Ils ont conclu à ce qu'aucune utilisation inutile du ventilateur ne soit tolérée, à ce que l'installation soit assainie et à ce que le principe de prévention soit respecté, par exemple en changeant le modèle du ventilateur ou en déplaçant ce dernier. J. Le 26 août 2018, C.________ a fait parvenir sa détermination sur le courrier précité. Il a reconnu ne pas avoir respecté les conditions du permis et s'en est excusé. Il a proposé de ne plus du tout utiliser le ventilateur après 19h00. K. Le 5 septembre 2018, le SEn s'est également déterminé. Considérant que les valeurs de planification étaient dépassées mais que les recherches effectuées n'avaient pas permis de trouver un modèle de ventilateur avec des caractéristiques sonores significativement plus basses, il a estimé que le déplacement du ventilateur était la solution à préconiser. Il a précisé que pour d'autres solutions, plus spécifiquement en lien avec les connaissances agricoles, il convenait d'impliquer l'Institut agricole de Grangeneuve (IAG) autant que possible. Dans son courriel du 5 novembre 2018, sur demande de la Préfecture, le SEn lui a toutefois confirmé que l'interdiction de fonctionnement de nuit était une solution légalement en ordre, recommandant pour sa part de mentionner également le déplacement du ventilateur. L. Par décision du 9 novembre 2018, la Préfecture a modifié le point 4 du permis de construire en ce sens que durant la période nocturne (19h00-07h00), le ventilateur ne devait pas être utilisé, tout en précisant qu'en cas de non-respect de cet horaire, elle se réservait le droit d'obliger C.________ à mettre en conformité son ventilateur, respectivement à le déplacer. M. Agissant le 10 décembre 2018, A.________ et B.________ ont recouru auprès du Tribunal cantonal contre cette décision, dont ils demandent l'annulation. Ils concluent à ce que le dossier de la cause soit renvoyé à la Préfecture pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Subsidiairement, ils concluent à ce que la décision de la Préfecture soit modifiée en ce sens que C.________ soit astreint à déplacer le ventilateur litigieux et à ne pas le faire fonctionner durant la nuit, soit de 19h00 à 07h00. A l'appui de leurs conclusions, les recourants font valoir une violation du principe de prévention. Ils estiment que la renonciation de l'intimé à une utilisation nocturne ne suffit pas et que l'autorité intimée aurait dû ordonner des mesures complémentaires telles que la pose d'une horloge ou préciser les conditions d'utilisation du ventilateur selon la température ou la présence du bétail. Selon eux, la mesure préventive la plus idoine demeure toutefois le déplacement du ventilateur. Les recourants se prévalent en outre du principe de la bonne foi et de l'équité, considérant le comportement de l'intimé comme manifestement chicanier et choquant. Ils soulignent que ce dernier utilise son ventilateur non seulement durant les périodes nocturnes, mais aussi en période de faible chaleur ainsi qu'en l'absence de bêtes dans l'écurie. Les recourants rappellent encore le premier litige survenu entre les parties et concernant des séchoirs, litige qui a pris fin car ils ont payé un montant de CHF 20'000.- ainsi qu'une note personnelle de l'intimé de CHF 1'250.- afin de déplacer les séchoirs litigieux. N. Le 7 février 2019, la Préfecture a déposé ses observations sur ledit recours. Elle rappelle que dans son courriel du 3 juillet 2017, le SEn a affirmé que la pesée des solutions possibles avait été effectuée et que la configuration mise à l'enquête était retenue comme étant la meilleure. L'autorité intimée ajoute que lors de la vision locale du 18 juillet 2016, il a été constaté qu'il semblait difficile de trouver un endroit plus adapté pour le ventilateur à l'intérieur de la stabulation. Elle estime en outre que les recourants auraient dû demander le déplacement du ventilateur en
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 recourant contre les décisions de rejet de leur opposition et d'octroi de l'autorisation de construire. La Préfecture indique aussi qu'elle a examiné la demande des recourants avec l'aide du SEn, qui a relevé que la restriction de l'horaire d'utilisation du ventilateur par rapport au permis, assortie de la mention du déplacement du ventilateur, constituait une solution légalement en ordre. L'autorité intimée souligne enfin que les horaires restreints permettent de respecter les valeurs de planification, de jour comme de nuit. O. Le 8 février 2019, C.________ a lui aussi déposé ses observations. Il rappelle que les différents services consultés ont tous donné un préavis favorable ou favorable avec conditions pour l'installation du ventilateur, même après avoir étudié la possibilité de son déplacement sur une autre face du bâtiment. Il précise que la restriction de l'horaire d'utilisation permet de respecter les valeurs limites. Enfin, il explique pourquoi le déplacement du ventilateur, bien qu'économiquement supportable, n'est pas possible du point de vue de l'état de la technique et des conditions d'exploitation. en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RS 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). Aucune question d’opportunité ne se pose en matière de permis de construire. 2. 2.1. Selon l’art. 11 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions; al. 1). Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la technique ainsi que les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2). Les émissions seront limitées plus sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al. 3). L’art. 7 al.1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) dispose que les émissions de bruit d’une nouvelle installation fixe seront limitées conformément aux dispositions de l’autorité d’exécution, dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 l’exploitation et économiquement supportable (let. a) et de telle façon que les immissions de bruit dues exclusivement à l’installation en cause ne dépassent pas les valeurs de planification (let. b). L’annexe 6 de l'OPB fixe les valeurs limites d’exposition applicables au bruit de l’industrie et des arts et métiers. Le ch. 1 al. 1 indique que les valeurs d’exposition selon le ch. 2 s’appliquent au bruit produit par les installations industrielles, artisanales et agricoles (let. a); la manutention des marchandises dans les installations industrielles, artisanales et agricoles ainsi que dans les gares et les aérodromes (let. b); le trafic sur l’aire d’exploitation des entreprises industrielles et artisanales ainsi que dans les environs immédiats des bâtiments agricoles (let. c); les parcs à voitures couverts ainsi que les grandes places de parcage à ciel ouvert hors des routes (let. d); les installations de chauffage, de ventilation et de climatisation (let. e). Le ch. 2 fixe les valeurs limites d’exposition. Aux termes de l'art. 25 LPE, de nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les immissions causées par le bruit de ces seules installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage. 2.2. En l'espèce, le ventilateur litigieux est une nouvelle installation. Il est dès lors soumis au respect des valeurs de planification. Selon le plan d'affectation des zones (PAZ) et l'art. 15 ch. 1 du règlement communal d'urbanisme (RCU), la parcelle des recourants se trouve en zone village, destinée à l'habitation ainsi qu'aux activités de service, commerciales, artisanales et agricoles moyennement gênantes. Cette zone est soumise à un degré III de sensibilité au bruit (art. 15 ch. 6 RCU). L’annexe 6 de l’OPB arrête les valeurs de planification relatives à un degré III de sensibilité au bruit à 60 dB(A) pour la période de jour et à 50 dB(A) pour la période de nuit. Il ressort du rapport acoustique du 10 août 2018 mandaté par les recourants qu'au jour de l'expertise, les valeurs de planification étaient dépassées la nuit – de minimum 1 et plus vraisemblablement de 6 dB(A) – et approchées de jour. Concernant la période diurne, les valeurs de planification n'étant pas dépassées mais seulement approchées, aucune mise en conformité n'était nécessaire. Des mesures devaient en revanche être prises pour remédier au dépassement durant la période de nuit. Par décision du 9 novembre 2018, la Préfecture a ainsi modifié le permis de construire du 19 juillet 2017 à la requête des recourants. Le point 4 du permis de construire initial contenait la condition suivante: "Pendant la période nocturne (19h00 - 07h00), la durée de fonctionnement doit être limitée à 1h30 (90 minutes)". Il a été modifié comme suit: "Durant la période nocturne (19h00-07h00), le ventilateur ne doit pas être utilisé". Dans la mesure où le ventilateur ne fonctionne plus du tout durant la période de nuit, force est de constater – et les recourants ne le contestent pas – qu'il ne peut plus être à l'origine d'immissions sur leur parcelle et que les valeurs de planification de nuit sont désormais respectées. 3. 3.1. Les valeurs de planification sont applicables aux immissions causées par une installation. Les émissions de bruit (au sortir de l'installation; cf. art. 7 al. 2 LPE), elles, doivent être limitées par des mesures préventives en tant que cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB). La protection contre le bruit est ainsi assurée par l'application cumulative des valeurs de planification et du principe de la limitation préventive des émissions. Dès lors que les valeurs de planification ne constituent pas des valeurs limites d'émissions au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LPE, leur respect ne signifie pas à lui seul que toutes les mesures de limitation imposées par le principe de prévention
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 des émissions ont été prises. Pour que le projet en cause satisfasse à la législation sur la protection sur l'environnement, il faut bien davantage examiner chaque cas d'espèce à la lumière des critères définis par les art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB. Il s'agit de déterminer si le principe de prévention exige une limitation supplémentaire des émissions (cf. ATF 141 II 476 consid. 3.2 et les références cités). Selon les recourants, la limitation préventive des émissions prescrite à l'art. 11 al. 2 LPE justifierait de prendre d'autres mesures que la restriction de l'horaire d'utilisation du ventilateur. A titre d'exemples, ils mentionnent la pose d'une horloge ou encore le fait de préciser les conditions d'utilisation du ventilateur selon la température ou la présence ou non du bétail. Ils estiment toutefois que le déplacement de l'installation constituerait la mesure la plus appropriée. 3.2. 3.2.1. En l'espèce, l'intimé a largement exposé – dans son courrier du 23 juin 2017, puis dans ses observations du 8 février 2019, y compris à l'appui de plans et de photographies – en quoi l'état de la technique et les conditions d'exploitation ne permettaient pas le déplacement du ventilateur sur une autre façade (forme du bâtiment, hauteur et matériau des mûrs, nécessité d'une ouverture dans le toit en cas de déplacement). Cela ressort également du procès verbal de l'inspection des lieux du 18 juillet 2016, dans lequel il a été constaté qu'il semblait difficile de trouver un endroit plus adapté pour le ventilateur à l'intérieur de la stabulation. En effet, au moment de ladite inspection, l'intimé venait de déplacer le ventilateur litigieux et d'en installer un plus petit en complément, ce qui avait eu un effet bénéfique sur le bruit. Il ressort toutefois du procès-verbal que la situation n'était toujours pas satisfaisante aux yeux des recourants et qu'en outre, une partie de la stabulation n'était plus ventilée. Cette solution – unique alternative envisageable – n'était ainsi pas celle à préconiser. Enfin, le 3 juillet 2017, le SEn a complété son préavis du 8 juin 2017 en relevant que la pesée des solutions possibles avait été effectuée et que la configuration mise à l'enquête était retenue comme étant la meilleure. A cet égard, il faut rappeler que selon la jurisprudence, les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêt TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; arrêts TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; 1A 03 61 du 12 septembre 2007). Pour émettre son préavis favorable du 8 juin 2017 en matière de protection contre le bruit, complété le 3 juillet 2017, le SEn a tenu compte de la possibilité ou non de déplacer l'installation. Les différentes variantes, envisageables ou non, exposées par l'intimé dans son courrier du 23 juin 2017, ont été examinées par l'autorité précitée lors de l'examen de l'emplacement du ventilateur, si bien qu'elle a observé le principe de prévention lorsqu'elle a retenu la configuration mise à l'enquête comme étant la meilleure. Il est vrai que dans ses observations du 5 septembre 2018, le SEn a préconisé le déplacement du ventilateur. En revanche, il s'est prononcé cette fois-ci sans expliquer sur quoi il fondait son avis et sans faire mention aucune des alternatives possibles quant
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 à l'emplacement de l'installation. Par la suite, il a de plus confirmé à la Préfecture que l'interdiction du fonctionnement de nuit était une solution légalement approuvable. Il n'existe donc aucun indice concret et sérieux qui diminue la valeur probante du préavis favorable du SEn du 8 juin 2017, ni aucun motif pour lequel la Préfecture aurait dû s'en écarter dans le cadre de la procédure de modification du permis de construire. La Préfecture n'a dès lors pas violé le principe de prévention en renonçant à ordonner le déplacement de l'installation litigieuse lors de la modification du permis de construire. Il sied d'ailleurs de souligner que l'autorité a tout de même réservé cette possibilité pour le cas où l'intimé ne respecterait pas la nouvelle condition d'utilisation. 3.2.2. Quant aux autres mesures évoquées par les recourants, force est de constater qu'elles ne sont pas praticables. Les notions de météo, de température ou encore de présence ou non du bétail constituent tout autant de notions indéterminées, sujettes à interprétation et propres à faire naître de nouveaux litiges. De plus, outre le fait de devoir déterminer ce qu'est un temps pluvieux et à partir de quelle température ou de quel nombre d'animaux une écurie ne nécessite plus de ventilation, de telles mesures nécessiteraient un devoir de surveillance disproportionné de la part des autorités – cette surveillance n'étant en aucun cas à assurer par les voisins eux-mêmes. Elles ne sont donc pas exigibles, tant du point de vue économique qu'au vu de l'état de la technique et des conditions d'exploitation. S'agissant de l'installation d'une horloge, cette mesure ne semble a priori pas être de nature à réduire davantage les immissions causées par l'installation. En effet, l'intimé ayant proposé luimême de ne plus faire usage de son ventilateur durant la période nocturne, on peut, du moins dans un premier temps, partir du principe qu'il respectera de son plein gré ce nouvel horaire d'utilisation. Un éventuel usage abusif futur de l'installation sort en outre du cadre de la présente procédure, qui concerne le permis de construire. La Préfecture n'a ainsi pas non plus violé le principe de prévention en renonçant à ordonner des mesures telles que celles précitées. Au demeurant, aucune autre mesure ne semble apte à diminuer concrètement et facilement les immissions provenant de l'installation (cf. ATF 133 II 169 consid. 3.2). Le principe de prévention est dès lors respecté. 4. Cela vaut d'autant plus que dans la mesure où elles sont respectées, les valeurs de planification représentent déjà, à elles seules, une certaine forme de prévention. En effet, ne constituant pas des valeurs limites d'émissions au sens de l'art. 12 LPE, les valeurs de planification ne définissent certes pas l'étendue de la limitation préventive des émissions que consacre l'art. 11 al. 2 LPE. Néanmoins, en tant que valeurs limites d'exposition plus basses que les valeurs limites d'immission, elles concrétisent la protection préventive contre les immissions, conformément au principe de planification inscrit à l'art. 3 al. 3 let. b de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juillet 1979 (ZÄCH, Commentaire LPE, art. 23 no 12 ss; cf. ég. ATF 124 II 517 consid. 4b; 117 Ib 308 consid. 3a p. 312 = JdT 1993 I 489 ss consid. 3a p. 490). 5. Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision du 9 novembre 2018 confirmée.
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 Vu l'issue du litige, les frais de procédure sont mis à la charge des recourants qui succombent, conformément à l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Ils sont fixés à CHF 2'000.-. Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie aux recourants. la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du 9 novembre 2018 est confirmée. II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'000.-, sont mis à la charge des recourants qui succombent. Ils sont compensés par l'avance de frais versée. III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 21 mai 2019/cpf/eda Le Président : La Greffière-stagiaire :