Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2017 58 Arrêt du 31 janvier 2018 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann Parties LES MEMBRES DE L'HOIRIE A.________, B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________, recourants, représentés par Me Christine Magnin, avocate contre DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 2 juin 2017 contre la décision du 3 mai 2017
Tribunal cantonal TC Page 2 de 13 considérant en fait A. Par avis publiés dans les Feuilles officielles (FO) n° ggg et n° hhh, la Commune de I.________ a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL), ayant notamment pour but d'harmoniser les planifications des anciennes Communes de I.________ et de J.________, qui ont fusionné le 1er janvier 2001. Le 6 juillet 2015, le Conseil communal de I.________ a adopté l'ensemble du dossier de la révision générale de son PAL. La Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a publié dans la FO n° kkk les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique. La commune s'est déterminée le 27 février 2017; différents tiers – dont l'Hoirie A.________, à savoir B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________, le 24 février 2017 – ont également déposé des observations et le dossier a été soumis aux services intéressés. B. Par décision du 3 mai 2017, la Direction a prononcé l'approbation partielle de la révision générale du PAL. Elle a notamment refusé l'approbation de la modification n° 13 prévoyant la mise en zone à bâtir de l'article lll du Registre foncier (RF) de la Commune de I.________, jusqu'alors colloqué en zone agricole. Selon la DAEC, cette mise en zone – d'une surface de 3'602 m2 de terrain agricole de qualité B1 – consiste en un étalement de la zone à bâtir dans un secteur périphérique de la commune. Elle a ainsi estimé qu'elle contrevenait à l'obligation d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti. Partant, elle n'a pas approuvé cette modification. Selon l'extrait de plan du guichet cartographique reproduit ci-dessous, la situation de l'article lll RF est actuellement la suivante (cf. http:map.geo.fr.ch): C. Par mémoire du 2 juin 2017, les membres de l'Hoirie A.________, propriétaires de l'article lll RF (ci-après: recourants), ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – principalement à ce que la décision soit modifiée dans
Tribunal cantonal TC Page 3 de 13 le sens d'une approbation de la modification n° 13. Subsidiairement, ils demandent que le dossier soit renvoyé à la DAEC pour nouvelle décision au sens des allégués du recours, plus subsidiairement, à ce que le PAL soit une nouvelle fois mis à l'enquête publique et, plus subsidiairement encore, à ce que celui-ci soit entièrement annulé. A l'appui de leurs conclusions, les recourants font valoir que la mise en zone résidentielle à faible densité I de l'article lll RF est envisagée depuis longtemps et qu'elle se justifie notamment par le fait qu'elle borde le quartier existant de M.________ dans un prolongement du tissu bâti auquel cette surface de 20 m par 150 m vient se coller discrètement. Ils relèvent que la parcelle dispose de l'équipement de base – une convention d'équipement a été conclue avec la commune – et que des prescriptions spéciales garantissent la bonne intégration des futures constructions dans le paysage. Ils estiment qu'en omettant de prendre en compte les restrictions à bâtir liées aux surfaces d'assolement (SDA), aux périmètres de protection, au recensement des bâtiments protégés, aux haies protégées et aux zones libres destinées à préserver l'impact paysager, la DAEC a constaté de manière inexacte et incomplète les faits et rendu une décision inopportune – sans avoir procédé à une véritable pesée des intérêts – violant ainsi l'autonomie communale et les principes du droit de l'aménagement du territoire tels que la promotion d'un tissu bâti compact. Selon eux, la mesure n'est de surcroît pas compatible avec la garantie de la propriété et viole le principe de l'égalité de traitement dès lors que d'autres terrains en situations similaires auraient été affectés en zone à bâtir. Ils requièrent enfin une inspection des lieux. D. Dans ses observations du 20 octobre 2017, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle estime avoir examiné les faits de manière complète et correcte. Elle ajoute que le fait que la zone soit conforme à l'art. 52a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) ne signifie pas que les éléments de faits pertinents n'ont pas été examinés et que l'appréciation qu'elle a effectuée est inopportune. Elle explique qu'à la lecture du plan de zones, l'article lll RF ne peut manifestement pas être considéré comme étant un secteur de densification puisqu'il se situe à l'extrémité Nord du village. Elle soutient ainsi qu'approuver la mesure envisagée aurait pour conséquence de contribuer à l'étalement de la zone à bâtir dans un secteur périphérique, ce qui est contraire à la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Elle souligne en outre que les mises en zone auxquelles les recourants font référence pour motiver un traitement inégal sont manifestement différentes de la situation de leur parcelle. E. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, l'avance de frais ayant en outre été versée en temps utile, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Les membres de l'Hoirie A.________ sont propriétaires de la parcelle dont la mise en zone a été refusée, ce qui fonde un intérêt digne de protection et les autorise à saisir le Tribunal cantonal. Celui-ci peut dès lors entrer en matière sur les mérites du recours.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 13 2. a) Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. b) En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DAEC; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, ad art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, ad art. 2 p. 34 et les références citées). 3. a) Les nouvelles dispositions de la LAT – entrées en vigueur le 1er mai 2014 – redéfinissent notamment le contenu des plans directeurs cantonaux (art. 8 et 8a LAT) et précisent les critères que doit remplir un terrain pour pouvoir être classé en zone à bâtir (art. 15 LAT). Les cantons doivent définir dans leurs plans directeurs la répartition des surfaces à bâtir et la coordination régionale. A titre transitoire, l'art. 38a LAT prévoit que les cantons adaptent leurs plans directeurs dans les cinq ans à compter de la révision de la loi (al. 1). Jusqu'à l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné (al. 2). b) L'art. 34 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 LATeC). Quant à la DAEC, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). Cependant, avec l'entrée en vigueur de la nouvelle LAT au 1er mai 2014, le développement de l'urbanisation dans les communes doit être maîtrisé et limité déjà au niveau du canton. La base de cette maîtrise est un concept d'aménagement cantonal, que la LAT révisée exige et qui définit les visions du développement du canton (art. 8 al. 1 let. a LAT). Dans cette optique, les nouveaux plans directeurs cantonaux limitent fortement la marge de manœuvre des communes par rapport au développement de l'urbanisation, et notamment par rapport au dimensionnement des zones à bâtir (AEMISEGGER/KISSLING, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, ad art. 15 n° 23; cf. HETTICH/MATHIS, in FHB Öffentliches Baurecht, 2016, n° 1.52).
Tribunal cantonal TC Page 5 de 13 Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales (art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées). D'une part, dès lors que l'aménagement du territoire est un processus continu et que la détermination des différentes affectations implique des pesées d'intérêts fondées sur des circonstances changeantes et des pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique des plans d'affectation est indispensable pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences légales; d'autre part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection nécessite une certaine sécurité juridique (ATF 132 II 408 consid. 4.2). 4. a) Le sol est une denrée rare, qui constitue en même temps l'une des bases de la vie. Il convient donc d'en faire un usage économe et d'éviter de le gaspiller. Ce principe concrétise, en matière d'aménagement du territoire, l'exigence du développement durable, inscrit à l'art. 73 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Un développement est durable s'il tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques, et s'il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins. L'expérience a cependant démontré que la surface construite augmente d'une manière importante depuis des décennies; selon l'Office fédéral du développement territorial (ARE; Rapport 2005 sur le développement territorial, p. 31), près de 1 m2 est consommé chaque seconde, ce qui correspond à une surface de dix terrains de football par jour. Eu égard à cette évolution dans le passé, la nouvelle LAT consacre un tournant majeur pour l'aménagement du territoire, sous les auspices de ce principe constitutionnel. La logique des besoins en zone à bâtir cède le pas à une logique de rationalisation de l'utilisation du sol, ressource par nature non renouvelable (cf. MAHAIM, Dimensionnement des zones à bâtir: changement de paradigme sous les auspices de la durabilité, in Revue du droit de la construction et des marchés publics, 2014, p. 223). Les nouvelles dispositions de la LAT visent à favoriser l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti et à piloter le dimensionnement et la situation des zones à bâtir de manière à lutter contre le mitage incontrôlé du paysage, notamment par la réduction des zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT; cf. message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959, 960; cf. AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 51). Dans ce contexte, on peut souligner l'importance du principe de la protection du paysage, qui signifie quantitativement qu'il faut laisser l'environnement paysager largement libre de constructions et d'installations et mettre à disposition de l'agriculture suffisamment de surfaces propices à la culture. Qualitativement, la valeur esthétique et écologique du paysage doit être préservée et restaurée là où c'est nécessaire. Du fait que des habitats intacts pour les animaux et les plantes, aux abords et à l'intérieur du territoire bâti, revêtent une grande importance pour la biodiversité et contribuent à la connexion écologique, la délimitation des zones à bâtir doit préserver non seulement le paysage mais également expressément la nature (AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 76 s.). b) La LAT concrétise la nouvelle vision de l'aménagement du territoire notamment à son art. 1 al. 1, selon lequel la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du
Tribunal cantonal TC Page 6 de 13 territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie. L'art. 1 al. 2 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins: " a. de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage; abis. d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée; b. de créer un milieu bâti compact; bbis. de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques; c. de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie; d. de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays; e. d'assurer la défense générale du pays." L'art. 3 LAT, qui a trait aux principes régissant l'aménagement, a la teneur suivante: "Art. 3 Principes régissant l'aménagement 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. 2 Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: a. de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; b. de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; c. de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; d. de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; e. de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. 3 Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: a. de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; abis. de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; b. de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; c. de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; d. d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; e. de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. 4 Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment:
Tribunal cantonal TC Page 7 de 13 a. de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; b. de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; c. d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie." c) Le nouvel art. 15 LAT – entré en vigueur le 1er mai 2014 et applicable aux décisions d'approbation ultérieures à cette date (arrêt TC FR 602 2015 78 du 21 avril 2016) – prévoit notamment que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). Le nouvel al. 4 précise ce qui suit: "De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies: a. ils sont propres à la construction; b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance; c. les terres cultivables ne sont pas morcelées; d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique; e. ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur." Si le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, il apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2). Les éléments à prendre en compte dans la détermination du besoin en terrains à bâtir sont notamment la réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles, l'utilisation passée et future des terrains à bâtir, le développement démographique, le développement économique, l'état et le développement du réseau de transports publics, les possibilités financières et techniques de la commune en matière d'équipement notamment (FLÜCKIGER/GRODECKI, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 15 LAT p. 43 et les références citées). Cependant, il y a également lieu de tenir compte du développement supracommunal, régional, voire supra-régional (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; arrêt TF 1C_119/2007 du 13 novembre 2008 consid. 3.2.3, in ZBl 2009 I 315; art. 15 al. 3 LAT). La Haute Cour a considéré que le calcul des besoins en zone à bâtir ne pouvait pas uniquement se faire sur la base du plan directeur cantonal (PDCant) présumé désuet avec l'entrée en vigueur de la nouvelle LAT, mais qu'il nécessitait notamment un examen concret supra-communal, voire régional (cf. ATF 141 II 393 consid. 3; arrêt TF 1C_15/2013 du 9 août 2013 consid. 2.3.2). d) Pour déterminer la zone à bâtir d'une commune, il y a dès lors lieu de tenir compte en particulier des principes suivants, principes dont la signification a été renforcée avec la révision de la LAT de 2014 et qui se reflètent également dans le nouveau PDCant tel qu'il a été mis en consultation publique le 10 novembre 2017.
Tribunal cantonal TC Page 8 de 13 Le principe de l'interdiction du surdimensionnement des zones à bâtir est inscrit dans la loi, à l'art. 15 al. 2 LAT. La justification de ce principe réside dans le constat selon lequel des zones à bâtir trop vastes conduisent à un développement anarchique des constructions et au mitage du territoire dû à une construction dispersée (MAHAIM, Le principe de durabilité et l'aménagement du territoire – Le mitage du territoire à l'épreuve du droit: utilisation mesurée du sol, urbanisation et dimensionnement des zones à bâtir, 2014, p. 224; FLÜCKIGER/GRODECKI, Commentaire LAT, ad art. 15 LAT n° 56). Le principe de concentration et le principe de l'utilisation mesurée du sol imposent d'utiliser les réserves des zones à bâtir existantes avant d'étendre le territoire consacré à l'habitat. C'est pourquoi, le pronostic des besoins, fait en vue de dimensionner une zone à bâtir, doit également tenir compte des possibilités d'utilisation non épuisées jusqu'à présent dans le territoire bâti (AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 51; BERTSCHI, Die Umsetzung von Art. 15 lit. b RPG über die Dimensionierung der Bauzonen, 2001, ch. 236 p. 108 s.). Ce principe vaut en tout cas dans la mesure où une densification est souhaitée et qu'elle paraît réalisable à l'horizon de la planification (JOST, Grösse und Lage von Bauzonen: nach Art. 15 RPG und dem weiteren raumrelevanten Recht, 2000, p. 140 ss). Ces principes sont explicitement mentionnés à l'art. 3 al. 3 LAT. Du fait de la priorité accordée à la densification à l'intérieur du milieu bâti, il s'agira à l'avenir, dans la mesure du possible, de mieux utiliser les zones à bâtir (du moins en partie) déjà construites avant de construire sur de nouveaux secteurs ou de classer de nouveaux secteurs en zone à bâtir. Le but est de tendre vers la consommation de surfaces (surface de zones à bâtir utilisée) la plus faible possible. Il s'agit d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis, art. 3 al. 3 LAT). Les modifications de la LAT prévoient du reste désormais expressément le soutien, par des mesures d'aménagement, des efforts entrepris aux fins de créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT; cf. arrêt TF 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4; FLÜCKIGER, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, p. 67; RUCH, Grundlagen der Revision vom 15. Juni 2012, in Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du territoire - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 9; HETTICH/MATHIS, n° 1.45; GRIFFEL, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3ème éd. 2017, p. 22; cf. pour l'ancien droit déjà ATF 136 II 204 consid. 6.2.2). Dans le cadre des travaux préparatoires en vue de la révision de la LAT, il a été constaté que les réserves de terrains constructibles n'étaient pas situées, pour la plupart, là où elles seraient nécessaires (FF 2010 959, 975 ch. 2.3 et 982; Office fédéral du développement territorial [ARE]/Fahrländer Partner, Zones à bâtir en Suisse – de quelle surface de zones à bâtir la Suisse a-t-elle besoin?, rapport 2008, p. 64 s.; GRIFFEL, p. 47; AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 73). Le principe du développement durable (cf. consid. 4a ci-dessus) impose dès lors davantage encore d'éviter une analyse qui se limite au territoire d'une seule commune. L'appréciation sur la délimitation correcte des zones à bâtir ne s'arrête en effet pas aux frontières communales, mais s'effectue également à l'échelle cantonale (FF 2010 959, 981; cf. ég. ARE, rapport 2008, p. 4; BRAHIER/PERRITAZ, LAT révisée, dézonage et indemnisation des propriétaires, in Journées suisses du droit de la construction 2015, p. 55 ss; MAHAIM, Dimensionnement des zones à bâtir: changement de paradigme sous les auspices de la durabilité, p. 226). 5. Pour le canton de Fribourg, à l'horizon 2032, le nombre d'habitants et d'emplois à accueillir dans les zones de centre, résidentielles et mixtes sera de 409'706, alors que les zones actuellement légalisées permettent l'accueil de 366'966 habitants. Les zones destinées à l'habitat actuellement légalisées ne suffiront donc pas à absorber la croissance attendue. Cet état de fait a
Tribunal cantonal TC Page 9 de 13 été validé par l'Office fédéral du développement territorial (cf. B. Volet stratégique, Nouveau PDCant, p. 7). Le PDCant présenté en novembre 2017 – prévu pour adoption par le Conseil d'Etat en octobre 2018 et pour approbation par la Confédération en mai 2019 – tient compte de ce constat et prévoit que des extensions pourront être étudiées à l'intérieur du territoire d'urbanisation. Celles-ci ne seront toutefois admises qu'avec une densité correspondant à une utilisation optimale. Le nouveau PDCant interdit en conséquence des nouvelles zones à bâtir destinées à la faible densité, par exemple pour des villas individuelles. De telles zones ne pourront plus être planifiées. Par ailleurs, la représentation du territoire d'urbanisation sur la carte de synthèse du nouveau PDCant permet d'identifier les secteurs où le canton juge que les extensions de zones à bâtir sont importantes même si elles se situent sur des surfaces d'assolement. D'après le nouveau PDCant, la Commune de I.________ se retrouve, en partie du moins, dans l'espace périurbain, c'est-à-dire qu'elle est considérée comme une commune d'agglomération selon l'Office fédéral de la statistique, mais située hors du centre cantonal et des centres régionaux (cf. B. Volet stratégique, Nouveau PDCant, p. 11). En outre, le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, Nouveau PDCant, p. 23) définit les priorités de développement comme suit: " Agglomérations (priorité 1): Croissance prioritaire Centres régionaux (priorité 2): Croissance prioritaire Tissu urbain hors-centres (priorité 3): Croissance stable Tissu périurbain et villageois (priorité 4): Croissance modérée Tissu touristique (priorité 4): Développement adapté Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles". 6. En ce qui concerne le litige concret relatif à la planification de la Commune de I.________, il n'est pas contesté que l'ensemble de la zone à bâtir de cette dernière n'a pas connu d'agrandissement et que, sur le principe, les dispositions transitoires de la nouvelle LAT ne sont pas enfreintes quant à cet aspect. En effet, selon le rapport de synthèse du SeCA du 19 janvier 2017, la mise en conformité avec la LAT et les moratoires a imposé une adaptation du plan d'affectation des zones. Le bilan final fait état d'une surface mise en zone à bâtir de 34'444 m2 et d'un retour à la zone agricole de 35'563 m2. Ceci donne un solde positif de 1'119 m2 en faveur de la zone agricole. Cela étant, ce constat ne suffit pas pour garantir que la mise en zone litigieuse répond aux exigences de la nouvelle LAT. Il y a d'emblée lieu de souligner que le rôle du planificateur cantonal a été renforcé, depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle LAT au 1er mai 2014, notamment par son obligation de veiller à la préservation des terres agricoles et de définir une stratégie de planification respectueuse d'un usage économe du sol, dans le sens d'un développement durable (art. 8 et art. 8a LAT). Cela implique non seulement la protection des surfaces d'assolement, mais également la préservation d'un paysage libre de constructions. Le canton accomplira cette tâche par le biais du nouveau PDCant. Dans ce contexte, on doit relever que le Tribunal fédéral a jugé l'ancien PDCant obsolète (cf. ATF 141 II 393 consid. 3; arrêt TF 1C_15/2013 du 9 août 2013 consid. 2.3.2). En conséquence, s'agissant de sa propre planification, la commune voit son autonomie limitée par les principes régissant la nouvelle LAT ainsi que par la stratégie de développement définie dans le nouveau PDCant mis en consultation publique. En ce qui concerne la période transitoire, le Tribunal cantonal a d'ailleurs déjà eu l'occasion de souligner, notamment, l'importance du
Tribunal cantonal TC Page 10 de 13 renforcement de l'obligation de procéder à des planifications qui tiennent compte d'un examen supra-communal, voire régional, ainsi que de l'obligation de concentrer le développement dans des endroits déjà construits (cf. arrêt TC FR 602 2014 122 du 5 décembre 2016). De plus, l'examen supra-communal, ancré également dans le nouvel art. 15 al. 3 LAT – directement applicable depuis le 1er mai 2014 –, concerne non seulement l'aspect du dimensionnement, mais également l'endroit où se situe une nouvelle mise en zone. Autrement dit, les agrandissements de zones ne devront plus se faire individuellement pour chaque commune, mais être concentrés à l'endroit où le canton les juge nécessaires. Ces réflexions reposent sur le constat que les frontières du territoire communal ne constituent pas un critère adéquat et pertinent pour la planification de l'aménagement (cf. HETTICH/MATHIS, n° 1.53; FF 2010 959, 981 s.; THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du territoire - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 232; cf. également, pour cet aspect, GRIFFEL, p. 19 s.; AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 70 s.). En l'occurrence, la motivation du recours repose en grande partie sur la prémisse que la Commune de I.________ peut prétendre au développement de sa zone résidentielle à faible densité. Les recourants soulignent à ce propos qu'au vu des contraintes générales (bruit, SDA, protection de la nature et du paysage, ISOS, etc.), l'article lll RF constitue une des seules possibilités de mise en zone. Or, toute nouvelle mise en zone doit en principe se conformer d'abord au plan de développement stratégique adopté par le canton et au principe de concentration. Dans ce contexte, on rappelle qu'intégrée au périmètre périurbain selon le nouveau PDCant en raison de sa localisation géographique, la Commune de I.________ est davantage touchée par les mesures de préservation des surfaces agricoles et de la nature et des paysages que par les mesures d'urbanisation, notamment de densification stratégique. En effet, selon le nouveau PDCant, la priorisation de développement ne se situe qu'en quatrième position pour cette commune. On peine dès lors à comprendre la justification et la nécessité d'un développement en bordure extérieure d'une zone constructible dans un village périphérique, isolée du centre urbain. En cela, la nouvelle planification se heurte, comme le soutient la DAEC, aux principes de l'aménagement du territoire, dans la mesure où celle-ci ne devra pas prioritairement avoir lieu à cet endroit du territoire cantonal. Cela a pour conséquence que, même si différentes raisons empêchent des mises en zone à d'autres endroits du territoire, il n'en résulte pas l'obligation pour la DAEC d'approuver la modification proposée. Il en découle également que le grief selon lequel l'autorité cantonale n'aurait pas fait une pondération suffisante des intérêts et qu'elle n'aurait pas tenu compte des contraintes liées au bruit, à la protection du paysage ou des sites ISOS, etc, doit également être rejeté. La véritable question qui se pose à titre liminaire est celle de savoir si la commune a le droit de mettre en zone des terrains en périphérie pour y implanter des villas individuelles et non celle de savoir si d'autres terrains auraient également pu être intégrés à la zone à bâtir. A cela s'ajoute que la nouvelle LAT préconise clairement une orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti ainsi que la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. abis et b LAT). Le but de la nouvelle formulation de l'art. 15 LAT est de limiter l'urbanisation vers l'extérieur (AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 8). Cela ne signifie pas seulement – comme semblent le comprendre les recourants – que des nouvelles mises en zone doivent se faire à l'endroit où les constructions sont déjà existantes, mais il faut de plus, avant de procéder à des
Tribunal cantonal TC Page 11 de 13 nouvelles emprises sur des surfaces encore non construites, vérifier si une utilisation plus rationnelle du sol à l'intérieur des zones existantes est possible. A l'évidence, cet aspect ne saurait être établi sans tenir compte des communes voisines, cas échéant, des possibilités dans le centre urbain de N.________ et ses environs. En l'espèce, l'analyse supra-communale, voire régionale, ne ressort pas d'une manière suffisamment circonstanciée du rapport de conformité. En effet, selon ce document, l'analyse se contente de mentionner le nom des communes voisines qui envisagent de modifier la planification (cf. ch. 1.5). Il est ensuite indiqué – sans aucun détail – que "le plan d'aménagement local tient compte des PAL respectifs des communes voisines" (ch. 2.2). En ce qui concerne la concentration à l'intérieur du bâti, il est relevé qu'"une réflexion approfondie a également été menée dans le but d'augmenter la densité du cadre bâti et de limiter l'extension de l'urbanisation" (ch. 2.1) ou encore que "les mises en zone à bâtir tendent à densifier le tissu existant" (ch. 2). Sous le chapitre 3 qui concrétise les mesures, il est expliqué (ch. 3.1) que de nombreuses modifications comprises sous ce chapitre ont pour objectif de viser une densification du tissu construit et une mixité de l'habitat. Il s'agit principalement de mises en zone résidentielle à faible densité et à densité répartie, d'affectations en zone de protection du site construit, en zone de centre ou de retour en zone agricole. La Cour de céans constate que certaines des mesures augmentent les possibilités de construire ou concernent des surfaces affectées à l'urbanisation de moyenne densité. Toutefois, les modifications proposées – dont celle contestée – consistent en grande partie en des mises en zone et, de surcroît, en des mises en zone résidentielle à faible densité. Il ne ressort pas que la commune ait procédé à une véritable analyse des possibilités quant à l'absorption du besoin futur en logements dans les terrains déjà en zone, ni dans ceux de la commune ni dans ceux de la région. Le Tribunal ne peut que constater que la commune semble s'être contentée de simples affirmations générales, insuffisantes pour répondre aux questions qui se posent dans le cadre d'un examen supra-communal et de concentration des densifications (cf. à ce sujet AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 54; FLÜCKIGER/GRODECKI, Commentaire LAT, ad art. 15 n° 114). En l'espèce, le plan tel que reproduit ci-dessus (cf. faits lettre B) met en évidence que la parcelle article lll RF se situe en périphérie du village de I.________ et qu'elle contribue ainsi à un étalement de la zone à bâtir en marge des secteurs construits et au détriment d'espaces encore préservés. Ainsi que le soutient la DAEC, la localisation de ces mises en zone ne correspond pas aux principes de la LAT, et ce même si ces terrains ne sont pas touchés par la protection supplémentaire dont bénéficient les terres d'assolement. En outre, il convient de se référer sur un autre point au nouveau PDCant actuellement en consultation. Même si ce dernier n'est pas encore entré en force, il traduit néanmoins la volonté du planificateur cantonal. L'art. 15 al. 4 LAT prévoit d'ailleurs explicitement que la planification locale doit s'orienter sur le plan directeur cantonal (cf. HETTICH/MATHIS, n° 1.52). Afin de se conformer au principe de concentration et de recourir le moins possible aux surfaces agricoles tout en satisfaisant le besoin en logements, celui-ci ne permettra plus la création de zones résidentielles à faible densité. En effet, il prévoit la fixation d'une valeur d'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) minimale de 1 ou des prescriptions normatives équivalentes. En d'autres termes, de nouvelles zones à bâtir destinées à la faible densité (par exemple pour des villas individuelles) ne pourront plus être planifiées. Or, la mesure ici contestée prévoit précisément le développement d'une telle zone. Le nouveau RCU fixe, dans ses art. 24 à 26, des IBUS pour les zones résidentielles à faible
Tribunal cantonal TC Page 12 de 13 densité de 0,50 ou 0,60, ce qui va clairement à l'encontre de la volonté du canton de ne plus étaler désormais la surface construite au profit de zones de villas. Partant, il ne peut être reproché à la DAEC d'avoir refusé l'approbation d'une mesure qui se heurte à la vision cantonale du développement territorial, laquelle se conforme d'ailleurs aux exigences du législateur fédéral. S'agissant du respect du principe de la proportionnalité, le refus d'approbation est ainsi une manière de réaliser les intérêts publics précédemment évoqués; quoi qu'en disent les recourants, il est ainsi apte à répondre aux exigences de planification et d'utilisation mesurée du sol. C'est en vain également que les recourants invoquent une violation de la garantie de la propriété. La détermination de l'affectation des zones en exécution du mandat du planificateur consiste en une limitation légitime du droit constitutionnel de la garantie de la propriété, qui en principe ne fonde aucun dédommagement (ATF 105 Ia 330 consid. 3c; cf. HETTICH/MATHIS, n° 1.25). En effet, les restrictions à la propriété sont compatibles avec la Constitution fédérale si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 26 et 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c). Or, en l'espèce, l'intérêt public à l'utilisation rationnelle du sol est manifeste et la décision querellée tient compte des principes ancrés dans les législations fédérale et cantonale. Dès lors que la non-approbation de la mesure de planification ici litigieuse poursuit les buts et principes d'aménagement définis par la LAT, qu'elle repose sur un intérêt public et qu'elle n'est pas disproportionnée, celle-ci ne viole manifestement pas la garantie de la propriété. Enfin, les recourants invoquent une violation du principe de l'égalité de traitement, dans la mesure où la DAEC a admis deux autres modifications (n° 14 et n° 21) consistant également en des mises en zone à bâtir. Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2; 129 I 113 consid. 5.1, 346 consid. 6 et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de même situation et de même nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb et les arrêts cités). En l'occurrence, en ce qui concerne la modification n° 14, il ne s'agit pas d'une nouvelle mise en zone à bâtir, mais d'un changement d'affectation de la zone d'intérêt général à la zone résidentielle à faible densité I avec prescriptions particulières. Or, les parcelles concernées sont situées au milieu de la zone résidentielle à faible densité (excepté le côté de l'article ooo attenant à l'article ppp RF) et sont relativement proches du centre du village. Quant à la modification n° 21, elle prévoit la mise en zone résidentielle à densité répartie avec PAD obligatoire d'une surface de 9'569 m2. Malgré l'avis circonstancié contraire du SeCA, la DAEC a certes considéré que cette modification (y compris la n° 20) répondait sur le principe aux buts et principes de l'aménagement du territoire. Cela étant, elle a toutefois reporté sa décision sur cette modification afin que la commune puisse vérifier l'opportunité de cette mise en zone conformément à l'ordonnance sur le bruit. Partant, cette modification n'a pas encore été approuvée. Mis à part ce fait, la réglementation de la zone en question prévoit une utilisation du sol plus élevée (IBUS de 0.80) que celle prévue pour la zone résidentielle à faible densité I (IBUS de 0.50), ce qui peut justifier à elle-seule une différence de traitement. Compte tenu de ce qui vient d'être exposé, on peut néanmoins se demander pour
Tribunal cantonal TC Page 13 de 13 quelles raisons la DAEC envisage d'approuver une telle modification. Dans ces circonstances, le Tribunal ne saurait d'autant moins admettre la mise en zone ici contestée au motif de l'égalité de traitement. Aussi, les situations évoquées par les recourants sont donc différentes du cas d'espèce et ceux-ci ne peuvent rien en déduire dans le sens de leurs conclusions. 7. Les recourants requièrent enfin la tenue d'une inspection des lieux. La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités). Le Tribunal de céans considère qu'une inspection des leiux est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que les pièces versées au dossier permettent parfaitement de comprendre l'emplacement de la parcelle concernée. 8. a) Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté. b) Les frais de procédure sont solidairement mis à la charge des recourants qui succombent, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie. la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 3'500.-, sont solidairement mis à la charge des recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 31 janvier 2018/jfr/vth Président Greffière-rapporteure