Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB
602 2015 29 Arrêt du 4 janvier 2016 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffière-stagiaire: Sarah Tobler Parties A.________ ET B.________, recourants, représentés par Me Thomas Meyer, avocat contre
PRÉFET DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée, C.________, intimé, COMMUNE DE MONT-VULLY, intéressée
Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 20 avril 2015 contre la décision du 5 mars 2015
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. C.________ est propriétaire de l’art. ddd du Registre foncier (RF) de la Commune du Haut-Vully, parcelle jouxtant l’art. eee RF, propriété des époux A.________ et B.________. Selon le plan d'aménagement local, ces immeubles sont affectés à la zone résidentielle à faible densité B. Le 15 avril 2013, C.________ a déposé une demande de permis pour la construction d’une maison et d’une piscine couverte sur son terrain. Lors de la mise à l'enquête publique du projet, qui a eu lieu du 26 avril au 10 mai 2013, les époux A.________ et B.________ ont formé opposition en se plaignant de la grandeur excessive de la piscine, qui serait non conforme à la zone résidentielle, d'une violation des règles sur la surlongueur et sur la distance entre bâtiments, de même que du non-respect de l'indice brut d'utilisation du sol (ci-après: IBUS). Ils ont également fait valoir une violation de la règlementation sur les places de parc. Tous les services de l’Etat consultés dans le cadre de la procédure d’autorisation ont émis des préavis favorables assortis de conditions. En particulier, le Service des constructions et de l'aménagement (ciaprès: SeCA) a pris position sur les critiques des opposants en relevant qu'aucune disposition légale ou règlementaire ne fixe les dimensions maximales admises des piscines privées, que, pour la surlongueur, le règlement communal d'urbanisme (ci-après: RCU) se limite à renvoyer au règlement d'exécution du 1er décembre 2009 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) dont le nouvel art. 83b al. 1 est respecté en l'espèce, que le constructeur bénéficie d'une convention de dérogation à la distance aux limites et que, s'agissant de la distance entre bâtiments, aucune norme de sécurité en matière de police du feu n'est transgressée par le projet, que l’IBUS est respecté, que les règles sur les places de parc le sont également et que la hauteur du bâtiment est conforme au RCU. Le 21 octobre 2014, la Préfecture du Lac a transmis aux opposants les préavis favorables. Par courrier du 29 octobre 2014, les époux A.________ et B.________ ont maintenu leur opposition, contesté le préavis du SeCA et réitéré leurs arguments en ajoutant que la hauteur du bâtiment n'était pas conforme au RCU dès lors que le terrain naturel n'avait pas été calculé correctement, notamment au vu d'un plan d'équipement du 18 février 1999 établi par le bureau d'Ingénieurs F.________. Le 5 mars 2015, le Préfet du district du Lac (ci-après: le préfet) a rejeté l'opposition et délivré le permis de construire à C.________. C. Agissant le 20 avril 2015, A.________ et B.________ ont contesté devant le Tribunal cantonal la décision préfectorale du 5 mars 2015, dont ils concluent à l'annulation, sous suite de frais et dépens. A l’appui de leurs conclusions, les recourants font valoir tout d'abord que les autorités de première instance ont constaté de manière inexacte que la construction projetée était une résidence principale. A leur avis, la construction projetée est destinée à être utilisée en tant que résidence secondaire. Par conséquent, ni l’art. 75b Cst., directement applicable, ni l’art. 4 de l’ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires (RS 702) ne permettent que soit accordée une autorisation de construire. Par ailleurs, les recourants soulignent que, pour le calcul de la hauteur maximale de la construction, il convient de se fonder sur le plan d’équipement « G.________» du 18 février 1999 qui permet de déterminer le terrain naturel qui existait avant que l'intimé ne procède à divers remblais. Le niveau du terrain de référence doit être, selon eux, estimé sur cette base et non sur les plans de façades du 30 juillet 2013 fournis par l’architecte de l'intimé. Ils affirment que la construction projetée ne respecte pas la hauteur admissible selon le RCU et qu’ainsi l’autorisation de construire ne doit pas être délivrée à
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 l’intimé. Enfin, les recourants estiment que les quatre places de stationnement prévues dans le projet de construction sont contraires au RCU dès lors que cette règlementation prescrit un quota d’une place par logement ni plus, ni moins. Ils relèvent que, dans leur cas, la commune a limité le nombre de places à deux uniquement. D. Dans ses observations du 20 mai 2015, la commune du Haut-Vully (depuis le 1er janvier 2016, commune de Mont-Vully, suite à la fusion avec la commune du Bas-Vully) conclut au rejet du recours. Elle indique que la hauteur de la construction projetée respecte le RCU, selon le plan mis à l’enquête et attesté par le SeCA. S'agissant des places de parc, elle précise que le RCU ne prescrit pas de limitation maximale de places de parc. Au contraire, la commune a intérêt à ce que les propriétaires prévoient plus de places de parc que le minimum prescrit. Elle affirme n'avoir jamais exigé, dans les préavis qu’elle a établi en lien avec des permis de construire, que seule une place de stationnement, voire deux maximum, soit construite. Elle souligne également, qu’en 2013, la commune présentait un taux de résidence secondaire de 19,46 % selon la statistique établie par l’Office fédéral du développement territorial (ci-après: ARE) et qu'elle n'est donc pas soumise à des restrictions de ce point de vue. En outre, suite à la fusion avec la commune du Bas-Vully, la nouvelle situation qui en résulte dès le 1er janvier 2016 permettra à la nouvelle commune de Mont-Vully d’être facilement en dessous du seuil de 20 % de résidences secondaires. Au demeurant, la résidence projetée peut très bien être louée à la fin de la construction. L’intimé étant promoteur immobilier, ce projet s’inscrit dans le cadre de ses activités. De plus, la famille de C.________, formée de quatre personnes, a ses papiers déposés dans la commune. Le 3 juin 2015, le préfet s'est déterminé sur le recours dont il conclut également au rejet. Il relève à son tour que la commune ne fait plus partie des communes soumises aux restrictions pour les résidences secondaires et que, de ce fait, le genre de résidence ne joue plus aucun rôle pour la délivrance du permis. Pour ce qui est de la hauteur de la bâtisse en rapport avec le terrain naturel, le préfet maintient que les indications figurant sur les plans relèvent de mesures effectuées par des géomètres, soit basées sur une mensuration officielle non contestable. Comme le relève le SeCA dans son préavis du 15 octobre 2014, la hauteur du bâtiment a été calculée en partant du terrain avant remblais, de sorte qu’elle respecte le RCU. En ce qui concerne le nombre de places de parc, le préfet se réfère aux préavis positifs du Service de la mobilité (ci-après: SMo), du SeCA et de la commune pour maintenir que le RCU n’indique qu’un minimum de places de parc exigible, un nombre plus élevé n’étant pas prohibé. Le 5 juin 2015, l’intimé a produit ses observations sur le recours, en concluant à son rejet sous suite de frais et dépens. Il affirme que tous les griefs sont irrecevables et infondés. Il souligne que l’autorisation de construire a été donnée conformément au RCU, sans dérogation. La construction projetée a été vérifiée par tous les services de l’Etat consultés, avec des mesures effectuées sur place. Le grief lié à l’existence d’une résidence secondaire est, selon lui, absurde. En ce qui concerne sa situation familiale, il précise que sa famille est domiciliée depuis 9 ans à H.________ et que ses enfants vont à l’école dans cette commune. E. Le 22 septembre 2015, le Juge délégué a invité le SeCA à se déterminer sur à la hauteur du bâtiment en rapport avec le plan d’équipement « G.________ » du 18 février 1999, dont il n’avait pas eu connaissance, et qui indique les cotes applicables à tout le quartier. Le Juge délégué lui a demandé si les informations contenues dans le plan, s’agissant du terrain naturel, modifiait son préavis initial du 15 octobre 2014. Le SeCA a fait part de sa détermination complémentaire, le 7 octobre 2015, concluant que le plan d’équipement « G.________ » n’influence pas la teneur de son préavis initial. Il a précisé qu'après
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 calcul, le point le plus haut du toit est de 7.79 mètres, hauteur qui respecte les 8 mètres maximum que préconise l’art. 17 al. 6 du RCU. Le 21 octobre 2015, les recourants ont déposé une détermination spontanée, indiquant que C.________ s’est nouvellement installé dans une propriété au centre du village et qu’il n’habite plus la maison sise sur l’art. 1802 RF. Ce nouvel élément prouve selon eux que la situation exposée par l’intimé dans sa demande de permis de construire était fausse et que l’immeuble litigieux est bien une résidence secondaire. De plus, le recours doit être jugé selon le droit en vigueur au moment du dépôt de la demande de permis de construire, soit lorsque la commune était mentionnée dans l’annexe à l’ordonnance sur les résidences secondaires comme ayant plus de 20% de résidence secondaire. en droit 1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance de frais ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 2. En l'espèce, la question de l'assujettissement de la commune à la législation sur les résidences secondaires n'est pas pertinente pour juger de la légalité du permis de construire litigieux. En effet, même si l'on devait constater que la commune est soumise aux limitations de l'ordonnance fédérale, cette situation n'aurait pas pour effet d'interdire la construction du bâtiment en cause. Aucun indice objectif ne laisse présager qu'en dépit de ses affirmations, l'intimé aurait l'intention d'affecter le nouveau bâtiment à la résidence secondaire plutôt qu'à la résidence principale. En particulier l'existence d'une piscine privée plus grande que la moyenne n'en est pas un, à l'évidence, ni le fait qu’il se soit installé avec sa famille dans une autre propriété sur le territoire de la commune. En réalité, il existe manifestement à H.________ une demande pour des résidences principales, de sorte qu'on ne saurait, par avance, faire un procès d'intention au constructeur, qui actuellement nie toute volonté de créer une résidence secondaire. Peu importe que l'intéressé, promoteur immobilier domicilié dans la commune, dispose déjà d'autres habitations sur le territoire communal. Il conviendra d’examiner, en cas de vente ou de location du bâtiment litigieux, si celle-ci est compatible avec les normes qui seront en vigueur à ce moment et cas échéant d'interdire une opération contraire aux dispositions légales régissant les résidences secondaires. Pour l'heure, il convient de constater formellement que, selon les propres indications du constructeur, l'objet du permis de construire est une résidence principale et non pas une résidence secondaire. Le grief de violation des normes sur les résidences secondaires n'a ainsi d'emblée aucune pertinence. 3. a) Sous le titre "Dimensionnement et gestion du stationnement", l'art. 27 al. 1 ReLATeC prévoit que la réglementation communale fixe le nombre de places à aménager en fonction du type de constructions et de leur affectation, sur la base des normes de l’Union suisse des professionnels de la
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 route (VSS). L'alinéa 2 de la même disposition indique que les communes soumises à l'obligation d'établir à un concept de stationnement au sens de l'art. 24 RELATeC fixent, sur la base de cette planification directrice, le nombre minimal et maximal de places de stationnement ainsi que l’affectation et la gestion de celles-ci (al. 2). Selon l'art. 24 al. 2 ReLATeC, ont l'obligation d'établir un concept de stationnement, les communes comprises dans le périmètre d’un plan régional des transports au sens de la loi sur les transports ou d'un plan de mesures au sens de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (let. a), celles qui ont un minimum de 5000 habitants ou habitantes (let. b), ou celles qui font partie d’un pôle touristique d’importance cantonale (let. c). En l'occurrence, faute de remplir ces conditions, la commune du Haut-Vully n'a pas à établir un concept de stationnement et elle ne l'a pas fait Elle s'est limitée à exiger, à l'art. 28 RCU, l'aménagement d'une place de stationnement par logement, studio ou chambre indépendante. b) Dans la décision attaquée, le préfet, en accord avec la commune et le SMo, a jugé qu'en posant l'exigence d'une place de stationnement, l'art. 28 RCU ne prescrit qu'un minimum en la matière et qu'un propriétaire est libre de prévoir un nombre plus élevé de places de parc, de sorte que les quatre places figurant dans le projet litigieux sont conformes au droit. Cette interprétation de l'art. 28 RCU est manifestement correcte. Tous les arguments invoqués par les recourants, qui prétendent que le nombre de place indiqué par le RCU est un quota aussi bien minimum que maximum, sont dépourvus de pertinence. Ils confondent en effet les exigences posées par les concepts de stationnement avec la situation prévalant dans les communes qui n'y sont pas soumises. Il est d'ailleurs frappant de constater que, selon l'art. 27 al. 2 ReLATeC, seules les communes concernées par un concept de stationnement fixent obligatoirement le nombre minimal et maximal des places de stationnement. A défaut de précision dans les RCU des autres communes, on doit partir du point de vue que l'intérêt public poursuivi est celui de disposer de places en suffisance et que, par conséquent, l'indication du nombre de place par logement est un minimum qui n'empêche pas un propriétaire d'en aménager plus sur son fonds privé. On cherche par ailleurs en vain dans les normes VSS, auxquelles renvoie l'art. 27 al. 1 ReLATeC, une règle qui interdirait une telle démarche d'un propriétaire. Les recourants n'en indiquent aucune. Sous cet angle également, le recours s'avère sans fondement. 4. a) Selon l’art. 17 al. 6 RCU, la hauteur totale admissible pour les constructions en zone résidentielle à faible densité est de 8 mètres. Le chiffre 5.1 de l'annexe à l’accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 710.7) définit la hauteur totale comme la plus grande hauteur entre le point le plus haut de la charpente du toit, mesurée à l'aplomb du terrain de référence. Le chiffre 1.1 de l'annexe à l'AIHC précise que le terrain de référence équivaut au terrain naturel. S’il ne peut être déterminé en raison d’excavations et de remblais antérieurs, la référence est le terrain naturel environnant. Pour des motifs liés à l’aménagement du territoire ou à l’équipement, le terrain de référence peut être déterminé différemment dans le cadre d’une procédure de planification ou d’autorisation de construire. b) En l'occurrence, le préfet s'est fondé sur le préavis positif de la commune et sur celui du SeCA pour admettre que la hauteur réglementaire de 8 mètres est respectée par le projet litigieux. Il s'est fié au terrain de référence nécessaire au calcul des hauteurs qui figurait sur les plans des façades ainsi que
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 sur le plan d'implantation, ces plans étant eux-mêmes basés sur une mensuration officielle non contestable. Pour sa part, le SeCA s'est expressément prononcé sur la question de la hauteur du bâtiment en soulignant qu'avant d'émettre un préavis positif, il avait requis, de l'auteur des plans, l'établissement de coupes supplémentaires avec la topographie du terrain avant remblais. Les recourants quant à eux se plaignent d'une constatation erronée des faits dès lors que, sur les plans du projet, le terrain de référence n'est pas reporté de manière correcte. A leur avis, la construction litigieuse présente une hauteur de 8.55 mètres. A l'appui de leurs critiques, ils se basent sur les cotes figurant sur le plan d'équipement « G.________ » du 18 février 1999, établi par le bureau d'Ingénieurs F.________ avant la construction du quartier et avant l'aménagement des nombreux remblais qui ont marqué cette urbanisation. Reportant l'implantation de la villa sur le plan en question, ils affirment que, sur cette base, le point à prendre en considération pour la détermination de la hauteur de la maison se situe à l'altitude de 542.30 mètres. Du moment que le toit culmine à 550.85 mètres, la hauteur maximale de 8 mètres est dépassée de 55 centimètres. c) Sur demande du Juge délégué, le SeCA s’est prononcé, le 7 octobre 2015, sur la hauteur du bâtiment litigieux en rapport avec le plan d’aménagement « G.________ ». Il a rappelé que le commentaire de l’AIHC du 3 septembre 2013 précise sous chiffres 4 et 7 que le point de référence supérieur correspond au point le plus haut de la « charpente de toit ». Cette notion désigne la structure porteuse de la toiture, quel que soit le matériau dont elle se compose. S’y ajoutent la plupart du temps une couche d’isolation ainsi qu’une couverture. Le point de référence supérieur correspond donc au point le plus haut de la structure porteuse de la toiture, sans l’éventuelle isolation et sans la couverture. Si cette structure n’est pas en bois, la disposition s’y applique par analogie. De plus, si le point le plus haut de la charpente du toit se trouve en projection, à l’intérieur du bâtiment, la hauteur totale du bâtiment se mesure, là encore, entre ce point et le point du terrain de référence situé à l’aplomb. En l’espèce, le SeCA a constaté que le point le plus haut du toit se trouve à l’intérieur du plan du bâtiment puisqu’il correspond au faîte du toit à deux pans construit en retrait par rapport au volume principal. Dans le cas particulier, le point déterminant, en se basant sur le plan d’équipement « G.________ », se situe entre les courbes des niveaux 542.50 et 543.00, plus précisément à une distance d’environ ¾ de la courbe 542.50 et de ¼ de la courbe 543.00. Sachant que les deux courbes sont séparées par une distance de 0.50 mètre, que ¾ représente par conséquent 0.37 mètre, la hauteur du terrain en ce point est de 542.50 + 0.37 = 542.87 m/s/m. La hauteur du faîte selon le plan de l’architecte de l’intimé et le plan fourni par les recourants s’élève à 550.84 m/s/m. Ainsi, la différence de hauteur entre le terrain de référence et le point le plus haut du toit est de 550.84 – 542.87 = 7.97 mètres. Cette hauteur correspond notamment aux hauteurs indiquées dans les plans de l’architecte. Compte tenu de ce qui précède, le SeCA a constaté que la hauteur de 7.97 mètres correspond à la hauteur au faîte mesurée à l’aplomb du terrain de référence. Dans cette mesure sont incluses une éventuelle couche d’isolation et la couverture. La charpente du toit se situe au-dessous de ces couches et est donc inférieure à 7.97 mètres. Partant, cette hauteur respecte les 8 mètres de hauteur maximale qu'exige l’art. 17 al. 6 RCU de la commune. d) Aucun motif ne justifie de s'écarter des constatations de l'autorité spécialisée. A cet égard, il faut rappeler que les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (arrêt TF 1C_405/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.6; arrêt TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; arrêt TC FR 1A 03 61 du 12 septembre 2007). Or, en l'occurrence, il n’existe pas d’indices concrets et sérieux qui diminueraient la valeur probante de la détermination circonstanciée du SeCA. Les critiques des recourants concernant la hauteur prétendument illégale du bâtiment litigieux découlent d'une mauvaise application des normes en vigueur et sont sans pertinence. En réalité, la hauteur de la construction est de 7.97 mètres, ce qui est conforme à l’art. 17 al. 6 RCU. 5. Mal fondé, le recours est rejeté. La Cour ayant ainsi statué sur le fond, la requête de restitution de l'effet suspensif est devenue sans objet. Conformément aux art. 131 CPJA et 1 et 2 du tarif des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), les frais de procédure sont mis à la charge des recourants qui succombent. Du moment que l’intimé a agi sans le concours d’un avocat, il n’a pas le droit à une indemnité de partie (art. 14 et 137 CPJA). la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. Partant, la décision attaquée est confirmée. II. Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont mis à la charge des recourants. Ils sont compensés par l’avance de frais versée. III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie. IV. Communication. Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 4 janvier 2016/cpf/sto Président Greffière-stagiaire