Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2015 143 Arrêt du 16 juin 2016 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-stagiaire: Sophie Allred Parties COMMUNE DE A.________, recourante contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 23 décembre 2015 contre la décision du 24 novembre 2015
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. La commune de A.________ a mis à l’enquête publique une demande de permis de construire pour l’assainissement des eaux claires et la création d’un biotope. Selon le plan d’aménagement local (PAL), les biens-fonds concernés (art. bbb, ccc et ddd RF) sont affectés à la zone agricole (ZA), qui comprend les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et qui sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture ou qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités par l’agriculture (Art. 32 Règlement communal d’urbanisme; RCU). Le projet consiste à reconstruire un collecteur d’eaux claires et à aménager un biotope de rétention. Les eaux doivent être puisées d’un affluent de E.________ par le collecteur d’eau, reversées dans le bassin, puis rejetées dans E.________. Le bassin doit se trouver dans l’espace réservé au ruisseau, soit à moins de 18 mètres du cours d’eau. B. En date du 26 septembre 2014, l’association F.________ s’est opposée au projet tel que mis à l’enquête. A l’appui de son opposition, elle a déploré le fait que le ruisseau n’allait pas être remis à ciel ouvert bien que la législation en vigueur le demande. Elle a également constaté que le projet prévoyait d’agrandir la canalisation et de modifier son tracé tel qu’il ne correspondrait plus au tracé naturel du ruisseau, sans qu’aucun intérêt ne commande une telle démarche. Enfin, elle a constaté le manque de précision du projet concernant le biotope. Selon elle, le défaut de données hydrauliques s’oppose à un dimensionnement adapté du bassin qui permettrait de lui assurer un fonctionnement correct. De plus, l’emplacement prévu pour le biotope se trouve dans l’espace nécessaire à E.________, ce qui est contraire à la législation en vigueur. C. Le 8 janvier 2015, la commune a déposé une demande de permis de construire concernant l’assainissement des eaux claires et la création du biotope auprès du Service des constructions et de l’aménagement (ci-après: SeCA). Situé hors de la zone à bâtir – en zone agricole - ce projet nécessitait également une autorisation spéciale de la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions (ci-après: DAEC). Dans son courrier, la commune a également précisé qu’elle avait sciemment décidé de ne pas prendre en compte l’opposition de F.________. A l’appui de son choix, la commune a invoqué le fait que la solution proposée par F.________ diminuait la superficie des zones à bâtir de la commune et que l’emplacement qu’elle avait suggéré pour le bassin de laminage rendait nécessaires des mesures de sécurité supplémentaires. D. En date du 11 mars 2015, le SeCA a adressé un courrier à l’ingénieur de la commune, afin de lui indiquer que la DAEC était dans l’impossibilité de lui délivrer une autorisation spéciale pour son projet prévu hors de la zone à bâtir en raison des préavis défavorables édictés par les différents services concernés. Il lui a par conséquent suggéré de modifier le projet dans le sens des exigences émises par les services et de lui remettre le projet modifié dans un délai de 30 jours. Il a joint à ce courrier les préavis défavorables du Service de l’agriculture (ci-après: SAgri), du Service de l’environnement (ci-après: SEn) et du Service des ponts et chaussées, section lacs et cours d’eau (ci-après: SLCE).
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 Dans son préavis défavorable du 17 février 2015, le SAgri a précisé qu’il n’était pas, en soi, opposé à l’assainissement du collecteur d’eau, mais exigeait que celui-ci soit fait avec le plus grand soin afin d’éviter d’endommager les sols agricoles. En revanche, il s’est opposé à ce que la mesure servant à compenser la non-remise à ciel ouvert du ruisseau soit faite en zone agricole, alors même que le ruisseau était en zone à bâtir. Selon lui, la compensation doit être faite dans cette même zone. Malgré ce préavis négatif, le SAgri a précisé les conditions auxquelles il ne devait pas être dérogé pour le cas où le projet était approuvé par la DAEC. Le 16 février 2015, le SEn a émis un préavis défavorable concernant l’évacuation des eaux. A l’appui de sa position, il a dénoncé un dossier incomplet qui ne permettait pas de confirmer la conformité du projet au plan général d’évacuation des eaux (PGEE) et qui ne donnait pas d’indication au sujet de la capacité hydraulique du collecteur. Il n’était donc pas possible, selon ce service, de vérifier si le projet était conforme aux bases légales et à l’état actuel de la technique au sujet de l’évacuation des eaux. Le SEn a en revanche considéré le projet conforme aux bases légales et à l’état de la technique pour ce qui concernait la protection des eaux superficielles. Il a toutefois émis certaines conditions : toutes les interventions devaient être réalisées en évitant de provoquer une turbidité excessive et une pollution des eaux, les machines devaient être équipées d’huile hydrauliquement biodégradable, les blocs prévus pour la rampe d’entrée et de sortie ainsi qu’au pourtour du biotope ne devaient pas être bétonnés et l’accessibilité au cours d’eau devait être documentée et vérifiée. La SLCE s’est également prononcée défavorablement sur la demande de la commune. Dans sa prise de position, il a été fait mention des discussions qui avaient eu lieu en 2010 concernant la remise à ciel ouvert du ruisseau. A cette époque, il avait été décidé qu’une remise à ciel ouvert était techniquement disproportionnée par rapport à l’avantage écologique procuré. En contrepartie, une autre solution avait été privilégiée, préavisée favorablement par les services concernés, celle de réaliser un biotope avec une liaison naturelle à E.________ et un système de rupture d’énergie des eaux sortant du collecteur d’eaux claires. Selon la SLCE, le biotope ne pouvait pas être placé à un autre endroit que celui prévu sur le projet, à savoir dans l’espace réservé au ruisseau de E.________. Elle a en revanche ajouté qu’en raison de l’emplacement du biotope à l’intérieur de l’espace nécessaire au cours d’eau, il était indispensable qu’il soit réalisé de la façon la plus naturelle possible. La SLCE a déploré le manque de détails dans la requête, qui n’indiquait notamment pas le volume des blocs, leur disposition, leur bétonnage éventuel et la forme du bassin. Elle a ajouté que la rampe censée briser l’énergie de l’eau découlant du collecteur devait se trouver en dehors de la zone réservée au ruisseau, soit à plus de 18m de celui-ci. Quatre services ont par ailleurs préavisé favorablement le projet : le Service de la nature et du paysage (ci-après: SNP), le Service archéologique de l’Etat de Fribourg (SAEF) - qui a émis des réserves -, la Commission des dangers naturels (CDN) et le Service des forêts et de la faune (ciaprès: SFF) - qui a émis des réserves concernant la faune aquatique et la pêche. Le SFF a par ailleurs délivré à la commune une autorisation en matière de pêche. E. Dans son courrier du 13 avril 2015, la commune, par le biais de son ingénieur, a transmis au SeCA ses déterminations. Elle a exposé le fait que l’emplacement dans une zone constructible était source de danger, notamment en raison des enfants, mais également en raison du risque d’inondation. De plus, un tel emplacement prétériterait la commune de ses zones à bâtir. Le projet prévoyait certes de placer le biotope dans une zone agricole, mais qui avait un faible rendement au regard de sa situation géographique. Elle a ajouté à cela qu’une remise à ciel ouvert n’était pas envisageable pour des raisons de sécurité d’une part, mais également en raison de l’opposition
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 formulée par les propriétaires concernés à ce sujet. Elle a ainsi décidé de ne pas modifier sa demande de permis dans le sens des préavis des différents services et de l’opposition de F.________. F. Le 17 avril 2015, la prise de position de la commune, dans laquelle elle a déclaré maintenir sa requête tel qu’elle avait été mise à l’enquête, a été transmise au SAgri, au SEn et à la SLCE pour nouvel examen du dossier. G. Dans leurs courriers respectifs du 27 avril, du 1er mai et du 6 mai 2015, la SLCE, le SEn et le SAgri ont adressé au SeCA un nouveau préavis, également défavorable, remplaçant et annulant celui qu’ils avaient déjà émis avant la demande de nouvel examen. En substance, les nouveaux préavis ont repris le contenu des préavis précédents. Le 10 juin 2015, le SeCA a informé la commune qu’il envisageait de préaviser négativement son projet, au vu des préavis défavorables récoltés. Il a informé l’intéressée qu’en raison d’un dossier incomplet et lacunaire, il n’avait pas été démontré en quoi l’implantation hors de la zone à bâtir était imposée par sa destination. Il a également considéré que la condition de l’intérêt prépondérant n’était pas remplie en l’espèce. Le SeCA a suggéré de modifier le projet afin de répondre aux exigences des différents services. Il a également demandé de compléter le dossier et d’exposer les raisons qui justifiaient une impossibilité de remettre le ruisseau à ciel ouvert. N’ayant pas reçu les modifications demandées, le SeCA a, par courrier du 10 août 2015, rappelé à la requérante qu’il envisageait de préaviser défavorablement le projet et lui a accordé un nouveau délai au 24 août pour se déterminer. H. Le 24 août 2015, la commune a déposé ses déterminations, en indiquant qu’elle restait sur sa position et n’avait pas modifié ses intentions. Elle a justifié son choix par les motivations suivantes : l’emplacement était adapté car il prévoyait le bassin biotope dans une zone agricole présentant une qualité moindre, au lieu de prétériter la commune de ses zones à bâtir. De plus, même si elle avait voulu prévoir une compensation pour la non-remise à ciel ouvert du ruisseau dans une zone à bâtir, elle n’aurait pas pu le faire, car aucune parcelle en zone à bâtir n’était disponible ou adaptée à ce projet. Selon la commune, l’implantation en zone agricole était imposée par sa destination. De plus, la solution proposée à cet égard par F.________ concernant l’implantation n’était pas idéale car elle présentait certains dangers (cf. consid. E). Elle a rappelé que la remise à ciel ouvert du ruisseau était difficilement réalisable, comme il avait déjà été discuté et décidé en 2011. A l’appui de cette dernière considération, elle a joint un rapport du 8 juin 2011 établi par le bureau G.________ Sàrl. Elle a par ailleurs demandé au SeCA de lui accorder un délai supplémentaire de 30 jours pour se déterminer définitivement, ce qu’il a fait en date du 28 septembre 2015, en confirmant ses précédentes déterminations. I. Par décision du 10 novembre 2015, la DAEC a refusé l’autorisation spéciale pour le projet en question. J. Prenant acte du refus de l’autorisation spéciale, le SeCA a émis, le 11 novembre 2015, un préavis défavorable à la demande de permis de construire, a justifié sa décision par le fait que le projet n’était pas conforme à la LAT et s’est référé aux considérants de la DAEC. K. Le 24 novembre 2015, le Préfet de la Sarine a refusé l’octroi du permis de construire sollicité par la commune pour l’assainissement du collecteur d’eaux claires ainsi que la création d’un
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 biotope. Il a motivé sa décision par le fait que la DAEC n’avait pas délivré d’autorisation spéciale, nécessaire pour un tel projet. L. Agissant le 23 décembre 2015, la commune de A.________ a recouru contre les décisions du Préfet et de la DAEC, dont elle demande l’annulation. Elle conclut à l’octroi du permis de construire et à l’autorisation spéciale nécessaire à ce projet. Le recours ayant été adressé à la Préfecture de la Sarine, il a été transmis au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence. A l’appui de ses conclusions, la commune justifie l’assainissement de ce collecteur par la construction des cinq immeubles dans cette même zone, dont le permis a déjà été délivré. Selon elle, un assainissement coordonné doit avoir lieu. A son avis, l’argument principal des services, qui déplorent un dossier lacunaire, n’a pas lieu d’être. Elle considère que le rapport établi par le bureau G.________ Sàrl en date du 8 juin 2011 répond aux attentes du SLCE et du SAgri. Pour les autres services, elle demande que les éléments manquants soient clairement désignés, afin que le dossier puisse être traité au mieux. Dans son recours, la commune formule également une nouvelle « demande » pour le cas où le biotope ne serait pas réalisé. Elle aimerait savoir si la création d’un nouveau ruisseau à ciel ouvert en lieu et place du biotope pourrait être envisagée. Elle requiert également l’organisation d’une séance de coordination avec les services ayant préavisé défavorablement son projet, ainsi qu’avec F.________, qui avait formé opposition au projet. M. Le 22 février, la SLCE a communiqué au Tribunal cantonal ses observations. Après avoir déploré le fait que le projet n’avait pas pris en compte les exigences formulées par le service et n’avait pas été modifié, elle admet qu’elle ne s’y oppose pas sur le fond. Elle n’est pas non plus a priori défavorable à une remise à ciel ouvert sur les quarante derniers mètres du ruisseau comme le suggère la recourante dans son recours, mais souligne néanmoins que les aménagements nécessaires dans un tel cas seraient susceptibles de mettre en péril la naturalité du projet. Selon la SLCE, un biotope à proximité de E.________, comme prévu dans le projet, est donc, sur le fond, la solution la mieux adaptée. Par courrier du 3 mars 2016, le Préfet de la Sarine a renoncé à déposer des observations, s’en remettant ainsi à justice. Le 9 mars 2016, la DAEC a remis ses observations au Tribunal cantonal. Selon elle, la procédure d’octroi du permis pour la construction des immeubles dans la zone de H.________ est totalement indépendante du projet litigieux de sorte qu’il ne se justifie pas d’assainir les infrastructures de façon coordonnée, comme le prétend la commune. La Direction ajoute que les services concernés ont préavisé défavorablement à deux reprises le projet de la commune, tout en indiquant clairement les éléments manquants au dossier, qui était lacunaire. La commune n’a pas modifié son projet à ce moment-là et n’a pas, selon la DAEC, à le faire pendant la présente procédure de recours. Dans ses observations du 10 mars 2016, le SEn précise qu’il n’est pas formellement opposé au projet tel qu’il a été présenté mais s’est vu dans l’obligation d’émettre deux préavis négatifs en raison des lacunes qui figuraient dans le dossier et qui n’ont pas été corrigées par la requérante. Ainsi, le SEn s’est vu dans l’impossibilité de préaviser favorablement un projet dont il ne connaissait pas toutes les composantes.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 Dans ses déterminations du 16 mars 2016, le SNP confirme son préavis favorable du 4 février 2015, tout en soulignant les conditions émises dans son préavis du 27 avril 2015. Selon les exigences du SNP, le biotope doit se faire de la manière la plus naturelle possible. en droit 1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l’art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC ; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). 2. La recourante conteste le fait que le projet ait été désapprouvé par les services et refusé par la Préfecture et la DAEC en raison d’un dossier lacunaire. Selon elle, le dossier était suffisamment complet pour leur permettre de se prononcer. a) Selon l’art. 89 al. 2 ReLATeC, la demande de permis de construire doit contenir toutes les indications et tous les documents nécessaires à son examen, conformément aux directives édictées par la Direction. Cette disposition concerne le dépôt de la demande de permis de construire auprès de la commune, mais peut être appliqué par analogie au cas concret. En effet, la commune, en tant que requérante, a les mêmes obligations qu’un particulier lorsqu’elle désire déposer une demande de permis de construire. Elle est donc tenue de présenter un dossier complet, qui contient toutes les indications nécessaires à son examen. b) En l’espèce, la recourante a déposé son dossier auprès du SeCA, qui l’a transmis aux différents services concernés. La plupart des services ont déploré un dossier lacunaire qui ne permettait pas de se positionner, notamment par rapport à la conformité à la législation, ainsi qu’à l’état actuel de la technique. Par exemple, dans ses observations, le SEn précise qu’il a demandé à la commune des compléments au dossier, notamment une « documentation sur la conformité du projet au PGEE communal (mesure PGEE concernée) ainsi qu’un rapport technique garantissant la capacité hydraulique du collecteur projeté à évacuer les eaux ». Il a également demandé une « vérification de l’admissibilité du déversement des eaux du projet au cours d’eau ». Les modifications et les compléments demandés par le SEn n’ayant été apportés que partiellement, par un rapport par ailleurs jugé trop « succinct », il a dû donner un préavis négatif au projet pour la seconde fois. Il estime que le projet tel qu’il a été présenté ne permet pas de se prononcer quant à la conformité aux exigences des bases légales et à l’état actuel de la technique. De son côté, la SLCE estime que le dossier n’est pas complet, car il soulève un grand nombre d’interrogations et de remarques. Elle déplore notamment le fait que « aucun dessin ne représente la rampe en bloc qui est censée briser l’énergie des eaux du collecteur DN 100 ». Selon le service spécialisé, des informations précises au sujet du bassin sont nécessaires, car la pente et par
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 conséquent la force hydraulique sont importantes. Pour obtenir ces données, il était indispensable de procéder à divers calculs scientifiques, ce qui n’a pas été fait par la commune et son ingénieur. Dans ses observations, la DAEC déclare à ce sujet que la recourante a été informée des éléments manquants au projet. Cette remarque peut être confirmée, dans la mesure où les préavis des services mentionnent précisément ce qui était attendu de la part de la commune. Cette dernière s’est contentée de produire un rapport datant de 2011, qui ne donne aucune indication technique supplémentaire sur le projet, comme cela a été relevé par les services. En effet, s’agissant du débit de l’eau, le rapport parle simplement d’un « débit moyen de plusieurs litres/seconde (données plus précises pas connues) ». Pour la rampe d’accès, le rapport ne donne pas non plus d’indication précise concernant la taille et le poids des blocs, affirmant simplement qu’ils feront 500kg au minimum. Enfin, le document ne donne aucune indication sur la pente des rampes d’entrée et de sortie. Or, il s’agit précisément des informations qui ont été demandées par les services. Le rapport ne contient pas non plus de plans ou de schémas qui pourraient venir étoffer le dossier et permettre un examen complet. Dans ces circonstances, la commune aurait dû s’attendre à ce que le projet soit jugé insuffisant. Elle n’a pas apporté les compléments requis par les services, alors même qu’elle en avait été informée et aurait donc été en mesure de le faire. De surcroît, la commune a décidé de ne pas modifier le projet afin d’aller dans le sens des exigences formulées par les différents services. Elle s’est bornée à renvoyer au projet tel qu’il avait été déposé dans la demande de permis de construire. Il ne fait aucun doute qu’en allant dans le sens des considérants des différents services, la commune aurait pu obtenir des préavis positifs. En effet, la plupart des services considéraient le projet comme acceptable sur le fond, mais simplement insuffisamment documenté. c) Face à un dossier aussi lacunaire, ni la DAEC, ni le Préfet n’ont violé la loi en refusant de délivrer les autorisations demandées. 4. Les propositions formulées par le recourante dans le cadre de son mémoire de recours ne justifient pas que le Tribunal cantonal lui accorde directement les autorisations litigieuses. a) En vertu de l’art. 97 du ReLATeC, lorsqu’un projet est modifié pendant la procédure ou après la décision de l’autorité compétente, il est procédé à une nouvelle enquête selon les formes prévues à l’art. 140 LATeC et à l’art. 92 ReLATeC (al. 1). Lorsqu’il s’agit de modifications secondaires apportées durant la procédure, celle-ci peut suivre son cours sans nouvelle mise à l’enquête, dans la mesure où ces modifications ne touchent pas le droit des tiers (al. 2). b) En l’espèce, le projet litigieux mis à l’enquête publique du 12 au 26 septembre 2014 a suscité une opposition de la part de F.________. Il a fait l’objet de trois préavis défavorables émanant du SAgri, du SEn et du SLCE. Ces services ont informé la recourante des modifications qu’ils exigeaient afin de pouvoir préaviser positivement le projet et des indications supplémentaires à y ajouter afin d’avoir un dossier complet susceptible de faire l’objet d’un examen en bonne et due forme. La recourante n’a cependant pas obtempéré, comme mentionné plus haut (cf. 2b). Au moment de faire recours, la commune a toutefois formulé une nouvelle demande. Elle s’est enquise de la possibilité de remettre le ruisseau à ciel ouvert sur les 40 derniers mètres. Cette modification du projet ne peut pas être considérée comme secondaire, puisqu’elle entraine des aménagements qui diffèrent de manière importante de la proposition de base. Les grandes lignes
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 du projet ne sont pas les mêmes que dans le projet tel qu’il a été mis à l’enquête et la forme, ainsi que l’apparence s’en trouvent changées par les modifications apportées. c) Dans un tel cas, il convient de démarrer une nouvelle procédure de demande de permis de construire, ce qui implique une nouvelle mise à l’enquête. En effet, il ne fait aucun doute sur le fait que les conditions énoncées à l’art. 97 al. 2 ReLATeC, qui permettent de se passer d’une nouvelle mise à l’enquête, ne sont pas remplies en l’espèce. En tous les cas, une modification du projet ne peut pas être proposée lors de la procédure de recours. Selon l’art. 81 al. 3 CPJA, le recourant ne peut pas, dans son mémoire, prendre des conclusions qui sortent du cadre des questions qui ont été l’objet de la procédure antérieure (arrêt TC 2A 2004 43 du 5 octobre 2006). Dans le cas d’espèce, le recourant dépasse de façon claire le cadre de ce qui a été décidé par l’autorité inférieure, puisqu’il demande au juge de se positionner sur un projet différent de celui qui a fait l’objet de la décision en question. Il ne revient donc pas à la Cour d’examiner le nouveau projet sur le fond. 5. a) Au vu de tout ce qui précède, le recours ne peut être que rejeté. b) En application de l’art. 133 CPJA, la commune est exonérée des frais de procédure. la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. Partant, les décisions du Préfet de la Sarine du 24 novembre 2015 et de la DAEC du 10 novembre 2015 sont confirmées. II. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué d’indemnité de partie. III. Communication. Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (Art. 148 CPJA). Fribourg, le 16 juin 2016/CPF/sal Président Greffière-stagiaire