Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2014 134 602 2014 146 Urteil vom 31. März 2015 II. Verwaltungsgerichtshof Besetzung Präsident: Christian Pfammatter Richter: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Gerichtsschreiber-Praktikant: Simone Schürch Parteien A.________ AG, Beschwerdeführerin und Gesuchsgegnerin, B.________ AG, Beschwerdeführerin und Gesuchsgegnerin, C.________ AG, Beschwerdeführerin und Gesuchsgegnerin, alle vertreten durch Rechtsanwalt Joachim Lerf gegen RAUMPLANUNGS-, UMWELT- UND BAUDIREKTION, Vorinstanz, GEMEINDE MURTEN, Erstinstanz, D.________ AG, Beschwerdegegnerin und Gesuchstellerin, vertreten durch Rechtsanwalt Theo Studer Gegenstand Strassenbau (Neugestaltung einer Kreuzung) Beschwerde vom 4. November 2014 gegen den Entscheid der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion vom 24. September 2014 Gesuch vom 11. Dezember 2014 um Entzug der aufschiebenden Wirkung
Kantonsgericht KG Seite 2 von 19 Sachverhalt A. Die D.________ AG will auf den Grundstücken Nr. eee und Nr. fff des Grundbuchs der Gemeinde Murten ein Restaurant ("McDonald's Drive") und eine Gewerbehalle erstellen. Die Parzellen befinden sich in der Industrie- und Gewerbezone (IGZ) Löwenberg und sind über eine Gemeindestrasse (Grande-Ferme) erschlossen. Bei diesem Zufahrtsweg handelt es sich um eine Sackgasse, welche in die Kantonsstrasse Murten/Fräschels mündet. Die Kantonsstrasse führt in südlicher Richtung (von der Einmündung der Gemeindestrasse in die Kantonsstrasse in linker Richtung gesehen) zur Kreuzung beziehungsweise zum Kreisel Löwenberg, von wo aus die Autobahn A1 erreichbar ist. Jenseits der Kantonsstrasse befindet sich das SBB-Ausbildungszentrum Löwenberg. Um die Realisierung der im Zusammenhang mit den Bauvorhaben erforderlichen Massnahmen auf der Kantonsstrasse sicherzustellen, schlossen der Staat Freiburg, vertreten durch das Tiefbauamt, die Gemeinde Murten sowie die D.________ AG am 7. Dezember 2011 eine Vereinbarung (nachfolgend: Vereinbarung K 5.2), welche im April 2013 mit einem Art. 6 ergänzt wurde. Die Vereinbarung hat folgenden Wortlaut: "Artikel 1. Die Gesuchstellerin (= D.________ AG ) verpflichtet sich, den Anschluss der Gemeindestrasse „Grande Ferme" (Art. ggg) an die Kantonsstrasse gemäss beiliegender Planskizze … zu projektieren und zu realisieren. In Ergänzung zur Skizze sind Lösungen zur Verbesserung der Sichtweiten sowie detailliertere Untersuchungen zu Verkehrsfluss und Verkehrssicherheit (Länge der Einspurstrecken, Fussgängerschutzmassnahmen usw.) einzuarbeiten. Artikel 2. Die Gemeinde ist unter Einbezug der Gesuchstellerin und in Absprache mit dem Kanton für die Projektierung und Realisierung verantwortlich. Die Pläne sind vor der öffentlichen Auflage und der Ausführung dem Tiefbauamt zur Vorprüfung bzw. Schlussprüfung zu unterbreiten. Die abschliessende Genehmigung durch die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion bleibt vorbehalten. Artikel 3. Die Gesuchstellerin übernimmt sämtliche Kosten, die gemäss den Artikeln 1 und 2 entstehen. Artikel 4. Die Gemeinde und die Gesuchstellerin verpflichten sich, die verkehrstechnischen Massnahmen gemäss Art. 2 vor Inbetriebnahme der vorgenannten Bauvorhaben (…) zu realisieren. Werden diese Arbeiten nicht ausgeführt, so ist der Staat zur Ersatzvornahme auf Kosten der Gesuchstellerin ermächtigt. Artikel 5. Die Parteien verpflichten sich, diese Vereinbarung auf eine allfällige Rechtsnachfolgerin zu übertragen. Artikel 6. Die in Artikel 1 erwähnten Fussgängerschutzmassnahmen müssen nicht zwingend gleichzeitig zum Ausbau des Knotens verwirklicht werden. Angesichts der Entwicklung der Arbeitszone müssen die Fussgängerschutzmassnahmen jedoch vor Ende 2015 realisiert werden. Das Tiefbauamt kann diese Frist jederzeit verkürzen, falls die Sicherheit der Fussgänger es erfordert. Gemäss Strassengesetz (Art. 46 ff.) gelten Trottoirs als städtebauliche Werke, deren Kosten von der Gemeinde und/oder von interessierten Dritten zu tragen sind." Mit dieser Vereinbarung soll die Erschliessungsqualität der IGZ Löwenberg verbessert werden. Namentlich ist vorgesehen, die Einspurstrecken auf der Kantonsstrasse Murten/Fräschels durch den Bau von zwei Inseln und einem Mehrzweckstreifen von 3 m zu ersetzen; die Einspurlänge für die Linksabbieger in die Gewerbezone wird 50 m betragen. Auch sollen bestimmte Massnahmen zum Schutz der Fussgänger verwirklicht werden.
Kantonsgericht KG Seite 3 von 19 B. Mit zwei Verfügungen vom 6. März 2012 erteilte der Oberamtmann des Seebezirks der D.________ AG die nachgesuchten Baubewilligungen und wies die Einsprachen ab. Die unterlegenen Einsprecherinnen liessen am 20. April 2012 beim Kantonsgericht Beschwerde einreichen. Im Wesentlichen machten sie geltend, dass das Baubewilligungsverfahren für das Restaurant und die Gewerbehalle mit dem Verfahren bezüglich der Einmündung der Gemeindestrasse in die Kantonsstrasse zu koordinieren sei. Ausserdem liege eine formelle Rechtsverweigerung vor, weil der Oberamtmann die öffentliche Auflage des Inhalts der Vereinbarung K 5.2 verweigert habe. Das Kantonsgericht wies die Beschwerde am 19. Dezember 2012 (602 2012 55) ab. Es erwog unter anderem, dass die Zufahrtsstrasse Grande-Ferme öffentlich und dem Gemeingebrauch gewidmet ist, weshalb die Baugrundstücke rechtlich verkehrsmässig als erschlossen gelten. Indes seien wegen des grösseren Verkehrsaufkommens zur Gewährleistung des Verkehrsflusses und wegen der Verkehrssicherheit bei der Einmündung der Gemeindestrasse (Grand-Ferme) in die Kantonsstrasse verkehrstechnische Massnahmen erforderlich. Es sei Sache der zuständigen Behörden, die notwendigen Anordnungen für eine hinreichende Erschliessung zu verfügen. Ob dazu der Inhalt der Vereinbarung K 5.2 zu genügen vermöge, sei nicht zu prüfen, weil dies Gegenstand eines anderen, noch nicht abgeschlossenen Verfahrens sei. Jedenfalls verfügten die Bauparzellen über eine ausreichende Zufahrt und den Bauvorhaben stünden keine Hindernisse öffentlich-rechtlicher Art entgegen, weshalb ein Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung bestehe. Den Antrag, die beiden Verfahren zu koordinieren, wies das Gericht ab mit der Begründung, dass keine bedeutenden Überschneidungen bestünden. C. Am 26. April 2013 liess die Gemeinde Murten das Vorhaben "Neugestaltung Kreuzung Grande Ferme" auf der Kantonsstrasse Murten/Fräschels öffentlich auflegen. In der Folge wies der Gemeinderat von Murten die gegen das Projekt erhobenen Einsprachen der A.________ AG, B.________ AG, C.________ AG, H.________ SA sowie der I.________ AG ab. Gegen diese Verfügung reichten die durch einen Rechtsanwalt vertretenen Einsprecher Beschwerde bei der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (nachfolgend: Vorinstanz) ein, welche das Rechtsmittel mit Beschluss vom 24. September 2014 abwies, soweit sie darauf eintrat. D. Die A.________ AG, B.________ AG, C.________ AG und I.________ AG liessen am 3. November 2014 beim Kantonsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben und beantragen, in Gutheissung ihrer Beschwerde sei der Entscheid vom 24. September 2014 aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Am 13. November 2014 teilte die I.________ AG mit, dass sie sich am Verfahren nicht mehr beteilige. Die Beschwerdegegnerin schliesst mit Eingabe vom 11. Dezember 2014 auf Abweisung der Beschwerde. Mit einer weiteren Schrift vom gleichen Tag ersucht sie um Entzug der aufschiebenden Wirkung. Der Gemeinderat von Murten verweist auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid. Dem Entzug der aufschiebenden Wirkung widersetzt er sich nicht. Mit Eingabe vom 12. Januar 2015 beantragen die Beschwerdeführerinnen die Abweisung des Gesuchs um Entzug der aufschiebenden Wirkung. Die Vorinstanz reichte ihre Beschwerdeantwort und ihre Stellungnahme zum Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung ebenfalls am 12. Januar 2015 ein. Sie stellt das Begehren, die Beschwerde sei abzuweisen.
Kantonsgericht KG Seite 4 von 19 Das Tiefbauamt schliesst sich der Eingabe der Vorinstanz vom 12. Januar 2015 an. Die Beschwerdeführerinnen liessen sich am 20. März 2015 ein weiteres Mal vernehmen. Auf die Darlegungen der Parteien in den erwähnten Eingaben wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. a) aa. Der Bau, Ausbau sowie die Unterhaltsarbeiten von Kantons- und Gemeindestrassen richten sich nach dem Strassengesetz vom 15. Dezember 1967 (StrG; SGF 741.1). Werden solche Vorhaben nach einem Auflage- und Einspracheverfahren genehmigt, ist keine (Bau-)Bewilligung mehr erforderlich (Art. 135 Abs. 3 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1]). Nach Art. 37 StrG gelten für die Genehmigung, die Änderung und die Aufhebung der Baugrenzenpläne und der Pläne des Ausführungsprojekts sinngemäss Art. 22 RPBG, wenn es sich um Kantonsstrassen (lit. a) oder Art. 83-89 RPBG, wenn es sich um Gemeindestrassen oder um städtebauliche Objekte an der Kantonsstrasse handelt (lit. b). Arbeiten, Bauten und Anlagen städtebaulichen Charakters sind jene, die in Bezug auf die Erfordernisse des allgemeinen Verkehrs durch die Erfordernisse einer örtlichen Erschliessung massgeblich verursacht werden (Art. 50a Abs. 1 StrG). Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung gelten als solche vor allem die Überbreiten der Fahrbahn, inbegriffen die Halte- und Parkplätze (lit. a), die Kreuzungen mit oder ohne Vorsortierungen, mit Zugang zu einem Weiler, einem Quartier, einer Industrie-, Gewerbe- oder Sportzone (lit. b), die Trottoirs, die Fussgängerstreifen mit Beleuchtung und jede Anlage zum Schutz der Bevölkerung (lit. c) und die Signalisation, welche mit diesen genannten Ausbauten verbunden ist, sowie jene von Regionen, Orten, Objekten, Gebäuden oder Anlagen (lit. e). bb. Dem angefochtenen Entscheid ist zu entnehmen, dass aufgrund des Bauvorhabens der Beschwerdegegnerin auf der Kantonsstrasse Murten/Fräschels zur Gemeindestrasse (Grande- Ferme) Arbeiten durchgeführt werden müssen. Diese seien massgeblich durch die Erfordernisse der örtlichen Erschliessung (IGZ Löwenberg) notwendig und als städtebauliche Arbeiten und Anlagen im Sinn von Art. 50a StrG zu betrachten. Demnach seien für die Planung und Ausführung die Gemeinde zuständig und das Plangenehmigungsverfahren nach den Art. 83-89 RPBG durchzuführen. b) Nach dem Gesagten ist die Vorinstanz Genehmigungsbehörde (Art. 86 RPBG). Gemäss Art. 132a Abs. 1 StrG richtet sich das Rechtsmittelverfahren nach dem Bestimmungen des Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SGF 150.1). Somit ergibt sich die sachliche Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde aus Art. 114 Abs. 1 lit. a VRG. Die Beschwerdeeingabe ist rechtzeitig erfolgt und erfüllt die formellen Voraussetzungen (Art. 80 ff. VRG). Die Beschwerdeführerinnen sind als Eigentümerinnen oder Mieterinnen von Liegenschaften, die durch das Strassenprojekt betroffen sind, sowie als Adressatinnen des angefochtenen Entscheids ohne Weiteres und unbestrittenermassen zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 76 lit. a VRG). Soweit sie jedoch erneut die Problematik der Koordinationspflicht ansprechen, ist darauf von vorneherein nicht einzutreten. Diesen Einwand behandelte das Gericht im Urteil vom 19. Dezember 2012. 2. a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung des Rechts, einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, gerügt sowie eine unrichtige und un-
Kantonsgericht KG Seite 5 von 19 vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend gemacht werden (Art. 77 Abs. 1 lit. a und b VRG). Die Unangemessenheit kann vor dem Kantonsgericht nur gerügt werden, wenn die Angelegenheit das Gebiet der öffentlichen Abgaben oder der Sozialversicherungen betrifft oder sie der Beschwerde an eine zur Überprüfung dieser Rüge befugte Behörde unterliegt oder ein Gesetz diesen Beschwerdegrund ausdrücklich vorsieht (Art. 78 Abs. 2 lit. a-c VRG). Solange die Vorinstanz ihr Ermessen pflichtgemäss ausübt, ist es dem Gericht verwehrt, sein eigenes Ermessen anstelle der Vorinstanz zu setzen (vgl. BVR 2012 S. 193 E. 1.2 S. 195). Das Gericht wendet das Recht von Amtes wegen an und prüft von Amtes wegen oder auf Antrag die Gültigkeit der auf den Einzelfall anwendbaren Vorschriften (Art. 10 Abs. 1 und 2 VRG). b) In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass der Gemeinde als Planungsbehörde ein erhebliches Ermessen zusteht, das von den Rechtsmittelbehörden respektiert werden muss (BGE 1C_562/2010 vom 23. März 2011 E. 3.1), speziell auch deshalb, weil örtliche Verhältnisse zu berücksichtigen sind. Zudem ist der Entscheid über den Ausbau einer Strasse weitgehend eine Angelegenheit des technischen Ermessens, dem ein weiter Spielraum zugestanden ist. Wenn sich das Vorhaben mit vernünftigen Gründen halten lässt, setzen die Rechtsmittelbehörden ihr Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Gemeindeorgane, dies selbst dann nicht, wenn andere Planvarianten möglich und vertretbar wären. Soweit also die Beschwerdeführerinnen Varianten vorschlagen, die ebenso vertretbar sein können wie die von der Gemeinde gewählte Lösung, ist darauf nicht einzutreten. Immerhin wird damit nicht ausgeschlossen, dass zu überprüfen ist, ob die Gemeinde ihr Ermessen im Sinn von Art. 77 VRG allenfalls fehlerhaft ausgeübt hat. 3. a) Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren machen die Beschwerdeführerinnen erneut geltend, dass der Gemeinderat, dabei namentlich der Stadtammann, die Vizestadtpräsidentin sowie der Stadtschreiber, welche mit der Beschwerdegegnerin die Vereinbarung 5.2 unterzeichnet haben, im Rahmen des Einspracheverfahrens in den Ausstand hätten treten müssen. Es sei zu vermuten, dass der Gemeinderat dem Inhalt und dem Abschluss der Vereinbarung, welche im Rahmen des Vorprüfungsverfahrens mit der Beschwerdegegnerin abgeschlossen wurde, zugestimmt habe. Damit seien diese Personen in der Sache vorbefasst gewesen. Die öffentliche Auflage sei später erfolgt und erst dann seien der Inhalt und der Abschluss der Vereinbarung öffentlich geworden. Die Mitglieder des Gemeinderats hätten die Einsprache gar nicht gutheissen können, ohne selber vertragsbrüchig zu werden. Gleich verhalte es sich mit den Mitarbeitern des Tiefbauamtes und der Verwaltungseinheit, welche das Vorprüfungsverfahren durchgeführt hätten, und mit jenen, welche beim Abschluss der Vereinbarung K 5.2 beteiligt gewesen seien. b) Dazu führte die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid aus, dass sich das Tiefbauamt zu nichts verpflichtet habe, was über die gesetzlich vorgesehenen Tätigkeiten oder Verfahren hinausgehen würde. Inwiefern es vertragsbrüchig werden könnte, wenn die Beschwerde gutgeheissen würde, hätten die Beschwerdeführerinnen nicht aufgezeigt. Zudem sei in der Vereinbarung K 5.2 ausdrücklich festgehalten, dass die abschliessende Genehmigung durch die Vorinstanz vorbehalten bleibe. Bei dieser Vereinbarung handle es sich einzig um eine Umsetzung der im Strassengesetz vorgesehenen Möglichkeit zur Beschränkung der Zugänge. Die Mitarbeiter der kantonalen Verwaltung hätten ihre gesetzlich vorgesehenen Aufgaben wahrgenommen und es sei nicht aussergewöhnlich, dass im Zusammenhang mit der Erstellung von Neubauten Vereinbarungen betreffend die Anpassung der Strasseninfrastruktur abgeschlossen würden. Dabei werde durchwegs der Ausgang des jeweiligen Verfahrens vorbehalten. Ebenfalls üblich seien die gesetzlich vorgesehenen Vorprüfungsverfahren vor der öffentlichen Auflage der Projekte. Sodann sei nicht das Tiefbauamt, sondern die Direktion (Vorinstanz) Entscheidbehörde und deren Direktor sei in keiner Weise in die Vorarbeiten zur Ausarbeitung des zur Genehmigung vorliegenden Projekts einbezogen worden.
Kantonsgericht KG Seite 6 von 19 Hinsichtlich des Ausstands des Gemeinderats ist die Vorinstanz der Auffassung, dass sich ein Ausstandsbegehren nicht gegen eine Kollegialbehörde, sondern nur gegen natürliche Personen richten könne. Die Beschwerdeführerinnen hätten erstmals in der Beschwerde vom 27. September 2013 geltend gemacht, dass der Stadtammann, die Vizestadtpräsidentin und der Stadtschreiber in den Ausstand hätten treten müssen, aber nicht behauptet, dass Mitglieder des Gemeinderats ein persönliches Interesse am angefochtenen Entscheid beziehungsweise an der Vereinbarung zwischen dem Gemeinderat, dem Tiefbauamt und der Beschwerdegegnerin hätten. Die Mitglieder des Gemeinderats hätten, soweit erforderlich, im Rahmen ihres Amtes und in Wahrnehmung des öffentlichen Interesses bei der Behandlung des Dossiers mitgewirkt. Daraus könne sich keine Ausstandspflicht ergeben, weshalb die Frage, ob das Ausstandsbegehren rechtzeitig und bestimmt gestellt worden sei, offenbleiben könne. c) Die Beschwerdeführerinnen kritisieren diese Schlussfolgerung der Vorinstanz. Es liege ein klarer Fall von Vorbefassung vor. Der Gemeinderat habe wegen der Vereinbarung K 5.2 nicht unabhängig, unparteiisch und in Respektierung der verfassungsmässigen Garantien entscheiden können. Die Gemeinderatsmitglieder hätten sehr wohl ein unmittelbares, persönliches Interesse in dieser Sache, denn sie wären vertragsbrüchig geworden, hätten sie in der Sache anders entschieden, als sie vorher mit der Baugesuchstellerin vertraglich vereinbart hätten. Zudem wäre die Gemeinde allenfalls schadenersatzpflichtig geworden. Auch die kantonale Behörde müsse als vorbefasst gelten, weil der Staat Vertragspartei der Vereinbarung K 5.2 sei. Daran ändere selbst dann nichts, wenn der Vorsteher der Vorinstanz beim Abschluss der Vereinbarung nicht beteiligt gewesen sein sollte. Es gehe nicht an, dass eine Erschliessungsmassnahme im Rahmen eines Vorprüfungsverfahrens, mithin ohne Beteiligung einspracheberechtigter Dritter, vertraglich vereinbart werde, um später über die Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit der Erschliessungsmassnahme zu urteilen. Demnach sei das Kantonsgericht Freiburg die erste Instanz, welche in aller Unabhängigkeit und in Wahrung der verfassungsrechtlichen Garantien einen Entscheid fällen könne. Zwar werde damit die Rechtsweggarantie verletzt, was jedoch die Gemeinde Murten und der Staat zu verantworten hätten. d) In ihrer Beschwerdeantwort weist die Vorinstanz darauf hin, dass die Vereinbarung K 5.2 der Genehmigung bedarf. Inwiefern die Mitglieder der Kantonsbehörden sowie der Verwaltung der Gemeinde Murten selbst ein besonderes Interesse am vorliegenden Streitgegenstand hätten, würden die Beschwerdeführerinnen nicht aufzeigen. Aufgrund des Genehmigungsvorbehalts sei es nicht ersichtlich, inwiefern bei einer Gutheissung der Einsprache die Gemeinderatsmitglieder vertragsbrüchig werden könnten oder für die Gemeinde eine Schadenersatzpflicht entstehen könnte. e) Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin gehört es zu den Aufgaben eines Gemeinderatsmitglieds, die zu seinem Ressort gehörenden Geschäfte zu planen und vorzubereiten. Dazu gehörten öffentlich-rechtliche Verträge. Es wäre ein Verwaltungsleerlauf, wenn der mit einem solchen Geschäft betroffene Gemeinderat in den Ausstand treten müsste. Gegebenenfalls würde die Tätigkeit des Gemeinderats blockiert, wenn nicht gar verunmöglicht. Auch hätten die Beschwerdeführerinnen in der Einsprache nicht präzisiert, wer genau in den Ausstand zu treten habe. Ein Ausstandsbegehren müsse sich jedoch gegen bestimmte Personen richten und sofort gestellt werden. Es sei auch nicht einzusehen, inwiefern Mitglieder des Gemeinderats ein unmittelbares persönliches Interesse an der Sache haben könnten. Eine allfällige Schadenersatzklage könnte sich höchstens, sofern überhaupt, gegen die Gemeinde richten. Sowohl die Vereinbarung als auch die Auflageakten seien aufgrund von Gemeinderatsbeschlüssen, also im Namen einer Kollegialbehörde, unterzeichnet. Deshalb sei nicht einzusehen, weshalb einzelne Mitglieder einer Kollegialbehörde in den Ausstand treten sollen, wenn es um einen gemeinsam gefassten Beschluss gehe.
Kantonsgericht KG Seite 7 von 19 f) aa. Art. 6 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK; SR 0.101) garantiert das Recht auf ein faires Verfahren. Nebstdem hat der Einzelne nach Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR. 101) Anspruch darauf, dass seine Sache von einem durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird. Dieser Anspruch ist verletzt, wenn bei einem Mitglied des Gerichts - objektiv betrachtet - Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und der Gefahr der Voreingenommenheit begründen. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen äusseren Gegebenheiten funktioneller und organisatorischer Natur begründet sein (BGE 133 I 1 E. 6.2 S. 6 mit Hinweisen). Für nichtgerichtliche Behörden enthält Art. 29 Abs. 1 BV eine ähnliche Garantie. Die Rechtsprechung zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Gerichtsbehörden kann jedoch nicht ohne Weiteres auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren übertragen werden. Vielmehr müssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und Exekutivbehörden unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion und Organisation ermittelt werden (GEROLD STEINMANN, in Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., 2014, Rz. 35 zu Art. 29 BV). Im verwaltungsinternen Verfahren bejaht die Rechtsprechung eine Ausstandspflicht in der Regel deshalb nur dann, wenn das betreffende Behördenmitglied ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat (BGE 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2). bb. Eine Vorbefassung ist dann gegeben, wenn ein Entscheidträger schon zu einem früheren Zeitpunkt in amtlicher Funktion mit der konkreten Streitsache befasst war. Die Vorbefassung muss bezüglich der gleichen Sache bestehen, die vorgängige Tätigkeit also jenes Verfahren betreffen, mit dem die betroffene Person aktuell in amtlicher Eigenschaft zu tun hat. Ein Ausstand ist jedoch nicht zwingend. Es liegt so lange keine Befangenheit vor, als das Verfahren in Bezug auf den konkreten Sachverhalt und die konkret zu entscheidenden Rechtsfragen weiterhin als offen und nicht vorbestimmt erscheint. Ausschlaggebend ist, ob die frühere Tätigkeit den berechtigten Eindruck entstehen lässt, die betroffene Person könne sich von den seinerzeit getroffenen Feststellungen und geäusserten Wertungen nicht mehr lösen und die Angelegenheit nicht mehr mit der nötigen Distanz und Objektivität beurteilen. Mehrfachbefassungen innerhalb der gleichen Instanz sind systembedingt und bewirken in der Regel keine Ausstandspflicht, es sei denn, andere Umstände würden die Offenheit des Verfahrens infrage stellen und damit auf eine Befangenheit schliessen lassen (REGINA KIENER, in Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2014, Rz. 25 ff. zu § 5a VRG). Schliesslich hat sich ein Ausstandsbegehren immer gegen eine (oder mehrere) natürliche Personen zu richten, nicht aber gegen eine Gesamtbehörde (KIENER, Rz. 8 zu § 5a VRG). cc. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 140 I 326 E. 6. 2 S. 331 f. mit Hinweisen) hat jede Äusserung einer Amtsperson im Vorfeld eines förmlichen Verfahrens den Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung zu wahren. So muss der Verwaltungsentscheid nach wie vor in einem Prozess erfolgen, der eine ungestörte und ausgewogene Abwägung der auf dem Spiel stehenden Interessen ermöglicht. Bei einem informell-kooperativen Verwaltungshandeln ist die Gefahr besonders gross, dass die Interessen unbeteiligter Dritter oder der Allgemeinheit nicht angemessen berücksichtigt werden. Hat sich ein Privater mit der Verwaltung vor Einleitung des förmlichen Verfahrens über die wesentlichen Inhalte eines Vorhabens informell abgesprochen, wird sich die Behörde beim anschliessenden Entscheid - wenn auch nicht rechtlich, so doch faktisch - in der Regel an die Absprache gebunden fühlen. In dieser Situation haben die unbeteiligten Dritten, so hier die Einsprecher, berechtigten Anlass zu befürchten, dass die vorbefasste Behörde nicht mehr imstande ist, die Einwände gegenüber dem Vorhaben mit hinreichender Offenheit und Unabhängigkeit zu prüfen. Amtspersonen haben sich bei informellen Äusserungen im Vorfeld eines
Kantonsgericht KG Seite 8 von 19 Verfahrens somit eine besondere Zurückhaltung aufzuerlegen; die Stellungnahme darf in keiner Weise den Anschein erwecken, dass sich die vorbefasste Person in Bezug auf das anstehende Verfahren bereits festgelegt hat. Angesichts der herausragenden Bedeutung der Einsprache zur Gewährleistung des Gehörsanspruchs Dritter darf informelles Verwaltungshandeln im Vorfeld der öffentlichen Planauflage den Einspracheentscheid in keiner Weise vorwegnehmen. Andernfalls verliert das bundesrechtlich vorgeschriebene Auflageverfahren seine Bedeutung als Mittel für eine sachgerechte Entscheidfindung im Bau- und Planungsrecht. Demnach rechtfertigt es sich, die Zulässigkeit der Vorbefassung der Gemeinderatsmitglieder sinngemäss nach denselben Kriterien zu beurteilen, wie sie das Bundesgericht für die Gerichtsverfahren entwickelt hat. dd. Verwaltungsbehörden sind zur neutralen Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen, erfüllen jedoch auch öffentliche Aufgaben und nehmen ihre Aufgaben wahr. Sie sind oftmals Partei und in eine Verwaltungsorganisation eingebunden, weshalb sie beim Erlass von Verfügungen nicht im eigentlichen Sinn als unparteilich bezeichnet werden können. Bei dieser Sachlage sind Differenzierungen aufgrund konkreter, verfahrensmässiger und gesetzlich vorgesehener Konstellationen, unter Berücksichtigung der Funktion und Organisation der betroffenen Verwaltungseinheit erforderlich. Die Unvoreingenommenheit der Entscheidbehörde ist infrage gestellt, wenn objektive Umstände glaubhaft gemacht werden, die den Anschein des Misstrauens in Behördenmitglieder begründen (STEINMANN, Rz. 35 zu Art. 29 BV). Exekutivbehörden von Gemeinden sind nicht allein zur neutralen Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen, sondern tragen zugleich eine besondere Verantwortung in der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben (BGE 1C_150/2009 vom 8. September 2009, E. 3.5). Gerade diese systembedingten Unzulänglichkeiten haben zur Schaffung unabhängiger richterlicher Instanzen geführt, deren Aufgabe es ist, gegebenenfalls in materieller Hinsicht korrigierend einzugreifen. g) Grundsätzlich kann jedes Bauprojekt Gegenstand eines Vorprüfungsgesuchs sein mit dem Zweck, die gesuchstellende Partei über die Zulässigkeit des Projekts zu informieren (Art. 137 Abs. 1 RPBG; Art. 88 des Ausführungsreglements zum Raumplanungs- und Baugesetz vom 1. Dezember 2009 [RPBR; SGF 710.11]). Sofern sich die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse nicht ändern, ist die Behörde an die Feststellungen im Vorentscheid gebunden. Sie darf im Rahmen des später erfolgenden Baubewilligungsverfahrens die Rechtslage des Baugesuchstellers nicht verschlechtern (vgl. CHRISTOPH FRITZSCHE/PETER BÖSCH/THOMAS WIPF, Zürcher Planungsund Baurecht, Bd. I, 5. A., Zürich 2011, S. 382 f.). Im Übrigen erscheint ein Vorverfahren bei komplexen Bauprojekten, wie es vorliegend offenbar zur Diskussion steht, sinnvoll. Das Tiefbauamt, die Gemeinde Murten sowie die Beschwerdegegnerin haben die Vereinbarung K 5.2 offenbar im Rahmen eines Vorprüfungsverfahrens abgeschlossen. Dieser Vertrag, mit welchem sich die Beschwerdegegnerin verpflichtet, auf ihre Kosten verschiedene Arbeiten für den Anschluss der Gemeindestrasse Grande-Ferme an die Kantonsstrasse zu planen und durchzuführen, ist als Erschliessungsvertrag zu qualifizieren. Damit wird der Beschwerdegegnerin gestattet beziehungsweise wird sie verpflichtet, im Sinn von Art. 19 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) Erschliessungsarbeiten durchzuführen. Der Abschluss eines solchen öffentlich-rechtlichen Vertrags ist zulässig, wenn ein Rechtssatz diese Handlungsform vorsieht oder dafür zumindest Raum lässt beziehungsweise sie nicht durch Gesetz ausdrücklich ausgeschlossen wird und der verwaltungsrechtliche Vertrag als die geeignetere Form als die Verfügung erscheint; Verträge über die Erschliessung von Baugrundstücken stellen einen typischen Fall eines verwaltungsrechtlichen Vertrags dar (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, Rz. 1071, 1081; ALDO ZAUGG/PETER LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar, Bd. II, 3. A., Bern 2010, Rz. 11 zu Art. 61 BauG).
Kantonsgericht KG Seite 9 von 19 h) aa. Die Beschwerdeführerinnen stellen die Zulässigkeit des Abschlusses eines Erschliessungsvertrags grundsätzlich nicht in Abrede. Indes verkennen sie, dass der Vertrag so lange keine Wirkung entfaltet, bis er von der Vorinstanz nicht genehmigt wird. Ausführungspläne für Strassen sind gestützt auf Art. 37 StrG und in Verbindung mit den Art. 22 und 83-89 RPBG von der Vorinstanz zu genehmigen. Dies wird in Ziff. 2 Satz 3 der Vereinbarung K 5.2 ausdrücklich erwähnt. Die Vorinstanz, die unbestrittenermassen an der Erstellung dieses Vertrags nicht beteiligt war, stand es demnach frei, den Vertrag zu genehmigen oder nicht. Dies musste auch der Beschwerdegegnerin bewusst sein, umso mehr ihr bezüglich der Erschliessung überhaupt keine Versprechungen oder Zusagen gemacht wurden. bb. Es ist üblich, dass die Behörden bei Bauprojekten planerische Massnahmen beziehungsweise Anordnungen hinsichtlich Erschliessung zu treffen haben. Solche Massnahmen werden entweder verfügt und somit als Auflage in die Bewilligung aufgenommen oder können allenfalls mit dem betroffenen Bauherrn im Rahmen eines Vertrags einvernehmlich geregelt werden, was aufgrund des oben Gesagten weder aussergewöhnlich noch unzulässig ist. Bei dieser Sachlage ist es unwahrscheinlich, dass die Gemeinde bei einer Nichtgenehmigung der Vereinbarung irgendwelche Schadenersatzansprüche zu befürchten hat. In diesem Sinn kann von einer Präjudizierung keine Rede sein, und nicht davon ausgegangen werden, die Mitglieder des Gemeinderats von Murten hätten ein persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens. cc. Der Gemeinderat von Murten oder einzelne Mitglieder davon sowie die Vertreter des Tiefbauamts haben im Rahmen ihres Ermessens eine Variante bezüglich der Erschliessung ausgewählt und in der Folge mit der Beschwerdegegnerin eine Vereinbarung getroffen. Die Beschwerdeführerinnen konnten ihre Argumente dagegen vorbringen, da die Vereinbarung noch von der Vorinstanz genehmigt werden musste. Diese war faktisch nicht an die Vereinbarung gebunden. Hinzu kommt, dass, wie schon gesagt, nicht ersichtlich ist, welche Vorteile die Gemeinde oder die Gemeinderatsmitglieder aus dieser Vereinbarung erzielen können. So stehen beispielsweise keine Grundstücke der Gemeinde zur Diskussion. Im Übrigen besteht - besondere Umstände vorbehalten selbst dann keine unzulässige Vorbefassung und deshalb keine Ausstandspflicht, wenn Gemeindevertreter für die Gemeinde als Grundeigentümerin und Bauherrin zunächst ein Baugesuch stellen und anschliessend selber über die Baubewilligung und die Einsprachen entscheiden (BGE 5A_814/2014 vom 12. Dezember 2014 E. 6.2.7). i) Nach dem Gesagten können die Beschwerdeführerinnen keinen berechtigten Anlass für die Befürchtung haben, dass die kommunalen und/oder die staatlichen Behörden nicht imstande waren, die Einwände gegenüber dem Bauvorhaben mit hinreichender Unabhängigkeit zu prüfen, jedenfalls bestand nach Ansicht des Gerichts nicht der Anschein, dass sich diese Behörden bereits im Vorverfahren festgelegt hätten. Es besteht kein Zweifel, dass die Einwände der Beschwerdeführerinnen sowohl im Einspracheverfahren vor der Gemeinde als auch im Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz gebührend berücksichtigt wurden. Demnach lässt sich aus den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen kein Ausstandsgrund erkennen; angesichts der konkreten Umstände ist jedenfalls der Anschein der Befangenheit, das heisst die Möglichkeit, dass die Vereinbarung K 5.2 für die späteren Verfahren vorbestimmend und entscheidend war, nicht ersichtlich. Von einer Verletzung des Art. 29 Abs. 1 BV kann somit keine Rede sein, weshalb das Ausstandsbegehren abzuweisen ist, ohne dass zu prüfen ist, ob es rechtzeitig gestellt wurde. 4. a) Im vorinstanzlichen Verfahren rügten die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs mit der Begründung, dass die Akten der öffentlichen Auflage unvollständig gewesen seien. Das Dossier hätte mit der durchgeführten Verkehrsstudie, einer neuen Verkehrsstudie, den Unterlagen der Ortsplanungsrevision und den allfälligen Akten bezüglich einer Übernahme der Kantonsstrasse Murten/Fräschels ins Nationalstrassennetz ergänzt und erneut öffent-
Kantonsgericht KG Seite 10 von 19 lich aufgelegt werden sollen. Die Vorinstanz verwarf diesen Einwand. Das am 26. April 2013 aufgelegte Dossier habe sich aus einem Grundbuchplan, einem Übersichtsplan, einem Plan "Situation Strassenbau" sowie einem Plan "Situation Werkleitungen", den Querprofilen, einem Signalisationsund Markierungsplan sowie einem technischen Bericht zusammengesetzt. Die wesentlichen Elemente, welche zur Wahl der nun beabsichtigten Umgestaltung der Kreuzung geführt hätten, seien im technischen Bericht enthalten. Diese Akten hätten es den Beschwerdeführerinnen ermöglicht, sich ein genaues Bild der vorgesehenen Arbeiten zu machen und eine detaillierte Einsprache einzureichen. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren wiederholen die Beschwerdeführerinnen ihren Einwand. So habe die Verkehrsstudie, auf welche sich die Behörde beziehe, gefehlt. Nebstdem sehe die laufende Ortsplanungsrevision am fraglichen Standort den Bau eines Kreisels vor. Diese Akten seien für die Beurteilung der Kernfrage, nämlich ob an diesem Standort ein Kreisel gebaut werden soll oder nicht, wichtig. Zudem fehlten die Akten, welche am besagten Standort einen vom Kanton bezeichneten strategischen Wirtschaftssektor vorsehe. Ein solcher werde Einfluss auf das Verkehrsaufkommen haben. Wichtig sei zu wissen, wie die Erschliessung dieses Standorts, welcher unmittelbar an das infrage stehende Industriegebiet anschliesse, vorgesehen sei. Nebstdem sei verwaltungsintern darüber diskutiert worden, ob der strittige Strassenabschnitt in das nationale Strassennetz aufgenommen werde. Der Beizug dieser Akten werde ausdrücklich beantragt, weil sie für die Beurteilung des Verkehrsaufkommens von massgebender Bedeutung seien. Es komme hinzu, dass in unmittelbarer Nachbarschaft zwischenzeitlich die J.________ ein Baugesuch für den Neubau eines Verkaufsladens publiziert habe. Dieses Bauvorhaben werde zu einem zusätzlichen, massiven Verkehrsvolumen führen, welches in keiner Art und Weise in der Verkehrsstudie berücksichtigt worden sei. b) Die Vorinstanz lässt demgegenüber vorbringen, dass es sich um ein Ausführungsprojekt nach Art. 36 StrG handle. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern eine allfällige Vereinbarung oder weitere im Rahmen der Projektentwicklung erstellte Dokumente für den das Auflagedossier konsultierenden Betroffenen von wesentlichem Interesse sein sollten. Das Strassengesetz umschreibe klar, welche Angaben im Plan des Ausführungsprojekts enthalten sein müssten. Das Auflagedossier sei vollständig gewesen und die Beschwerdeführerinnen würden ausser Acht lassen, dass ein Unterschied bestehen könne zwischen dem öffentlich aufzulegenden Strassenplan-Dossier und dem eigentlichen Dossier des Strassenprojekts, welches durch die zuständige Behörde, beziehungsweise Verwaltungseinheit angelegt und geführt werde. Das Dossier eines Strassenprojekts könne sehr umfangreich sein, und nebst verschiedenen Plänen auch Vorstudien, Vorprüfungen, Varianten, Korrespondenz und weitere Unterlagen enthalten. c) Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin enthielt das Auflagedossier sämtliche Elemente und war vollständig. Es sei weder erforderlich noch verhältnismässig, Akten, welche irgendwelche unsichere Visionen für die Zukunft enthalten würden, wie zum Beispiel die noch nicht genehmigte Ortsplanung oder Unterlagen über eine mögliche Übernahme ins Nationalstrassennetz, aufzulegen. Das Baugesuch der J.________ betreffe nicht die gleiche Verkehrsachse. Zudem sei fraglich, ob und wann das Projekt überhaupt realisiert werde. d) Mit ihrer Zusatzeingabe vom 20. März 2015 bestätigen die Beschwerdeführerinnen die Verletzung ihres Anspruchs auf Gewährung des rechtlichen Gehörs. Während des laufenden Verfahrens und ohne dass es aus den Auflageakten ersichtlich gewesen wäre, hätten die Gemeinde Murten, das Tiefbauamt sowie die Beschwerdegegnerin offenbar am 11. April 2014 (recte: April 2013; s. unten E. h) eine Zusatzvereinbarung unterzeichnet, welche Massnahmen zum Schutz der Fussgänger vorsehe. Es sei weder ersichtlich noch erklärbar, weshalb diese Zusatzvereinbarung nicht transparent zu den Akten gereicht worden sei, umso weniger als sie (die Beschwerdefüh-
Kantonsgericht KG Seite 11 von 19 rerinnen) die Frage der Verkehrs- und Fussgängersicherheit bei der Vorinstanz gerügt hätten. Von dieser Vereinbarung hätten sie erstmals im Rahmen des kantonsgerichtlichen Verfahrens Kenntnis nehmen können. Wenn die entsprechenden Massnahmen bis Ende 2015 vorgenommen werden müssten, seien sie erneut öffentlich aufzulegen. Es gehe nicht an, in Form einer "Salamitaktik" einzelne Elemente der Verkehrserschliessung aufzulegen, ohne dass die Prinzipien der Verkehrskoordination und Koordination der Auflageakten verletzt würden. Die Akten seien an die Vorinstanz beziehungsweise an die Gemeinde Murten zurückzuweisen zur Durchführung der Verfahrenskoordination und der öffentlicher Auflage der gesamten Verkehrserschliessung, inklusive Fussgängersicherheitsmassnahmen. Dass diese beiden Punkte unteilbar miteinander verbunden seien, ergebe sich aus dem Gutachten des Tiefbauamtes vom 18. September 2012 für die Plangenehmigung. Dort sei festgehalten, dass der Fussgängerstreifen um etwa 16 Meter nach Süden versetzt werden müsse, damit eine direkte Verbindung zu den SBB-Parkplätzen entstehe, und dass die Einrichtung für die Fussgänger bis zum geplanten McDonald's verlängert werden solle, wobei sicherzustellen sei, dass die Einrichtungen auch für Personen mit Behinderungen zugänglich seien. Damit werde offensichtlich die Frage der Verkehrserschliessung tangiert. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb nicht ein Gesamtprojekt öffentlich aufgelegt worden sei. Die in Art. 6 der Vereinbarung erwähnte Entwicklung der Arbeitszone sei ihr Hauptargument, wonach die geplanten Verkehrsmassnahmen weder zweckmässig noch aufgrund des Verkehrsaufkommens, sachgerecht seien. Die angeführten und angenommenen Daten des Verkehrs seien veraltet und nicht mehr aktuell. Bereits damals hätten die Verkehrsplaner festgehalten, dass die aufgelegten Verkehrsmassnahmen "gerade noch genügend sind, um das Verkehrsaufkommen zu absorbieren". Inzwischen hätte die J.________ ein Strassenprojekt betreffend Anpassung der bestehenden Gemeindestrasse Löwenberg (Erschliessung Neubau Verkaufsgeschäft der J.________) öffentlich auflegen lassen. Über diese Strasse und gegenüber den Beschwerdeführerinnen solle ein riesiges Einkaufszentrum mit diversen Verkaufsflächen erstellt werden. Das Einkaufszentrum werde Zusatzverkehr von erheblichem Ausmass bringen, der in der Verkehrsstudie nicht berücksichtigt worden sei. Durch diese Entwicklung sei dargelegt, dass die Verkehrszahlen veraltet seien und nicht mehr der aktuellen Situation entsprechen würden. Nebstdem habe der Kanton im Jahre 2014 den Sachplan der strategischen Sektoren von kantonaler Bedeutung verabschiedet. Dazu gehöre der Sektor Löwenberg, welcher sich dadurch auszeichne, dass er grösstenteils noch nicht überbaut sei. Der Neubau des Einkaufszentrums und die Bedeutung als strategischer Sektor würden das Verkehrsaufkommen massiv beeinflussen. Des Weiteren habe der Kanton Planungsstudien für Umfahrungsstrassenprojekte in Auftrag gegeben. Darunter falle das Gebiet Burg-Löwenberg. Zudem solle entlang des Autobahntrassees bis zum Kreisel Löwenberg eine neue Umfahrungsstrasse geplant werden. Auch diese Pläne würden zu einer weiteren Zunahme des Verkehrsaufkommens führen. e) Es steht ausser Diskussion, dass der strittige Ausbau der Strasse öffentlich aufzulegen ist. Dies ergibt sich aus dem Hinweis in Art. 38 StrG auf Art. 22 und 83 ff. RPBG. Welche Akten öffentlich aufzulegen sind, ist jedoch dem Strassengesetz nicht zu entnehmen. Grundsätzlich aufzulegen sind Zonennutzungspläne, Detailbebauungspläne und die dazugehörigen Vorschriften (vgl. Art. 83 Abs. 1 RPBG). Die öffentliche Auflage dient dem Schutz des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV; vgl. BGE 1C_440/2010 vom 8. März 2011 E. 3.4). Die Publikation muss aussagekräftig sein, insbesondere in Bezug auf die Grösse des Vorhabens und in Bezug auf beanspruchte Ausnahmen. Im Nichtveröffentlichen eines wesentlichen Elements des Bauvorhabens liegt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs des Betroffenen vor. An die Umschreibung des Vorhabens und der Ausnahmen dürfen jedoch keine überspannten Anforderungen gestellt werden (vgl. ALDO ZAUGG/PETER LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar, Bd. II, 4. A., Bern 2013, Rz. 8a zu Art. 35-35c BauG). Es muss genügen, wenn die Akten die potenziell ein-
Kantonsgericht KG Seite 12 von 19 sprachewilligen Personen auf die kritischen Punkte des Projekts aufmerksam macht, so dass sich diese anhand der Akten eine eigene Meinung bilden können (BVR 2008 251 E. 4.3 S. 255). Die Vorinstanz hat dargelegt, welche Dokumente öffentlich aufgelegt wurden. Darunter war namentlich der technische Bericht, der es den Beschwerdeführerinnen ohne Zweifel ermöglichte, sich genau über das Bauvorhaben zu informieren und rechtzeitig Einsprache zu erheben. Insofern ist ihnen grundsätzlich kein Nachteil erwachsen. f) Die Beschwerdeführerinnen beantragen, die Akten seien mit den Unterlagen der Ortsplanungsrevision Murten und der Übernahme der Kantonsstrasse Murten/Fräschels ins Nationalstrassennetz zu ergänzen und erneut öffentlich aufzulegen. Der neue Ortsplan sehe am strittigen Ort den Bau eines Kreisels vor, was ihrem Anliegen entspreche. Die Erweiterung der Industriezone werde zu einem beträchtlichen Mehrverkehrsaufkommen führen. Es liegt kein genehmigter revidierter Ortsplan und/oder Verkehrsrichtplan vor, weshalb nicht einzusehen ist, weshalb die entsprechenden Akten im Rahmen eines einzelnen konkreten Bauvorhabens öffentlich aufzulegen beziehungsweise beizuziehen sind. Auf diese Dokumente kann schon deshalb nicht abgestellt werden, weil es überhaupt nicht abzusehen ist, wann die Pläne in Kraft treten und was sie gegebenenfalls enthalten werden. Ebenso wenig besteht eine Veranlassung, allfällige Akten betreffend den Übergang des strittigen Strassenabschnitts in das Nationalstrassennetz beizuziehen. Dazu führte die Vorinstanz nämlich aus, dass aufgrund der eidgenössischen Volksabstimmung vom 24. November 2013 über die Änderung des Bundesgesetzes über die Abgabe für die Benützung von Nationalstrassen (Erhöhung der Abgabe für die Autobahnvignette) momentan nicht mehr davon ausgegangen werden könne, ein Übergang stehe unmittelbar bevor; ein solches Vorhaben sei nicht mehr aktuell. Im Übrigen ist nicht einzusehen, welchen Vorteil die Beschwerdeführerinnen bei einem Beizug dieser Akten für sich ableiten könnten. g) Weiter machen die Beschwerdeführerinnen geltend, dass die Verkehrsstudie, welche die Firma K.________ AG im August 2011 erstellt habe, nicht öffentlich aufgelegt worden sei. Zwar werde nicht bestritten, dass ein Teil von ihnen, namentlich jene, die sich im Baubewilligungsverfahren als Partei beteiligten, diese Akten kennen würden. Die anderen Beschwerdeführerinnen jedoch und allenfalls auch Dritte hätten keine Kenntnis von diesen Akten und könnten deshalb nicht entscheiden, ob auf der Basis von vollständigen und transparenten Auflageakten Einsprache erhoben werden sollte oder nicht. Die Verkehrsstudie sei die Grundlage für den Entscheid der Gemeinde Murten gewesen. Aus den Erklärungen der Vorinstanz ist zu schliessen, dass der technische Bericht auf die besagte Verkehrsstudie Bezug nimmt und ausführt, mit welchem Mehrverkehr und mit welchen Auswirkungen zu rechnen ist. Es besteht kein Grund zur Annahme, diese Ausführungen würden nicht zutreffen. Nebstdem treten die Beschwerdeführerinnen gemeinsam auf und hatten, da einzelne von ihnen Kenntnis der Verkehrsstudie haben, die Möglichkeit, das Bauvorhaben sachgerecht anzufechten. Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, welchen praktischen Nutzen sie aus einer öffentlichen Auflage der Verkehrsstudie ziehen könnten. Auf ein allfälliges Interesse Dritter können sie sich jedenfalls nicht berufen (Urteil 1C_478/2008 vom 28. August 2009 E. 2.4 mit Hinweisen). h) Die Beschwerdeführerinnen behaupten, dass die Vereinbarung K 5.2 und die Zusatzvereinbarung vom "11. April 2014" nicht öffentlich aufgelegt wurden. Eine Zusatzvereinbarung vom 11. April 2014 ist in den Akten nicht zu finden. Offenbar beziehen sich die Beschwerdeführerinnen auf den im April 2013 zwischen der Gemeinde Murten, dem Tiefbauamt und der Beschwerdegegnerin abgeschlossenen Art. 6 der Vereinbarung K 5.2.
Kantonsgericht KG Seite 13 von 19 Das Kantonsgericht stellte in seinem Urteil vom 19. Dezember 2012 hinsichtlich der erwähnten Vereinbarung fest, die Beschwerdeführerinnen hätten nicht behauptet, dass ihnen diesbezüglich das Akteneinsichtsrecht eingeschränkt oder verweigert worden sei. Überdies sei davon auszugehen, dass sie im Besitze der Vereinbarung K 5.2 seien. Sie hätten jederzeit Einsicht in die amtlichen Akten nehmen und sich zur Vereinbarung K 5.2 äussern können. Bei dieser Sachlage ist es nicht ersichtlich, was die Beschwerdeführerinnen aus dem Umstand, dass die Vereinbarung und die Zusatzvereinbarung nicht öffentlich aufgelegt wurden, zu ihren Gunsten ableiten wollen, selbst dann nicht, wenn die Vereinbarungen publiziert hätten werden müssen. Da die Beschwerdeführerinnen Kenntnis der erwähnten Vereinbarung haben und sich demzufolge damit bei den Behörden, namentlich im Einspracheverfahren, haben auseinandersetzen können, würde eine nachträgliche Publikation zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen, die mit dem Interesse der Beschwerdegegnerin an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E. 2.3.2 S. 197). i) Das Bauvorhaben der J.________ ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, weshalb nicht näher darauf einzutreten ist. Gleich verhält es sich mit der mit diesem Projekt vorgesehen Verkehrserschliessung und den anderen von den Beschwerdeführerinnen erwähnten angeblichen Strassenprojekten (Umfahrungsstrasse). Fall das Vorhaben der J.________ zur Mehrverkehr führen wird, wird es Sache der zuständigen Behörden sein, im Rahmen dieses Verfahrens die entsprechenden Massnahmen anzuordnen. Die Beschwerdegegnerin hat Anspruch auf eine beförderliche Erledigung ihres Baugesuchs und es ist ihr nicht zuzumuten, wegen den zum Teil vagen Planungsabsichten der Behörden und wegen Baugesuchen Dritter Verzögerungen in Kauf nehmen zu müssen. j) Zusammenfassend lässt sich nach dem Gesagten feststellen, dass den Beschwerdeführerinnen durch die ihrer Ansicht nach mangelnde Publikation der vorgesehenen Strassenbauarbeiten kein Nachteil erwachsen ist. Demnach erweist sich ihr Einwand, ihr rechtliches Gehör sei verletzt worden, als unbegründet. 5. a) In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführerinnen weiter, dass die Vorinstanz keinen Augenschein angeordnet habe. Alle strittigen Punkte hätten im Rahmen eines Augenscheins den Behördenmitgliedern dargelegt werden können. Bereits heute sei das Verkehrsaufkommen wesentlich höher, als in der von der Beschwerdegegnerin in Auftrag gegebenen Verkehrsstudie festgehalten sei. Schliesslich beantragen die Beschwerdeführerinnen auch im Rahmen des vorliegenden Verwaltungsgerichtsverfahrens die Durchführung einer Ortsbesichtigung unter Beizug aller massgeblichen staatlichen Behörden. b) Nach Art. 46 Abs. 1 lit. d VRG kann die Behörde einen Augenschein anordnen. Der Entscheid darüber steht im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden Behörde. Die Durchführung eines Augenscheins ist nur dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (KASPAR PLÜSS, in Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2014, Rz. 79 zu § 7 VRG). c) Die lokalen Gegebenheiten und der massgebliche Sachverhalt sind, soweit prozessrelevant, aus den eingereichten Verfahrensakten, insbesondere den Plänen, den technischen Berichten der amtlichen Dienststellen und den Fotografien, genügend ersichtlich, weshalb sich die Fragen, welche die vorliegende Angelegenheit aufwirft, ohne den beantragten Augenschein beantworten lassen. Demnach kann das Kantonsgericht - wie bereits die Vorinstanz - auf dessen Durchführung verzichten.
Kantonsgericht KG Seite 14 von 19 6. a) Die Beschwerdeführerinnen stellen den Antrag auf Anordnung einer neuen Verkehrsstudie, welche die gegenwärtige Verkehrsmenge und Verkehrsart, das Leistungsvermögen und die Sicherheit sowie die künftige Lage, unter Beizug und Beachtung des strategischen Sektors, welchen der Kanton im massgebenden Gebiet Löwenberg ausgeschieden habe, zu berücksichtigen habe. Dabei seien auch eine allfällige Übernahme der Kantonsstrasse Murten/Fräschels sowie die lokale Ortsplanungsrevision der Gemeinde Murten einzubeziehen. Diese beiden Faktoren hätten einen massgebenden Einfluss auf das zu erwartende Verkehrsaufkommen. Die Verkehrsstudie der Firma K.________ AG habe diese Umstände nicht berücksichtigt. Es komme hinzu, dass der Kanton Freiburg in diesem Gebiet einen strategischen Wirtschaftsstandort definiert habe, weshalb der Verkehr aus diesem Grund massiv zunehmen werde, was in der Verkehrsstudie ebenfalls nicht erwähnt sei. Des Weiteren sei zu bemerken, dass die Beschwerdegegnerin die K.________ AG mit dem Erstellen der Studie beauftragt und sie dafür bezahlt habe. Demnach müsse an der Unabhängigkeit der K.________ AG gezweifelt werden, umso mehr als sich die Beschwerdegegnerin überdies verpflichtet habe, die Kosten der Verkehrsmassnahmen zu übernehmen. Es erstaune deshalb nicht, dass die K.________ AG die kostengünstigste Beruhigungsvariante als noch genügend qualifiziert habe, wenn der Auftraggeber schliesslich die entsprechenden Kosten trage. Deshalb sei ein neutrales, nicht involviertes Büro mit einer neuen Verkehrsstudie zu beauftragen. Weiter bringen die Beschwerdeführerinnen vor, die in der Studie angeführten und angenommenen Daten zu bezweifeln. Es werde angegeben, dass die Kantonsstrasse im Querschnitt während der Abendspitze mit rund 1'600 Fahrzeugen/h belastet und die Zu- und Wegfahrten zur Grande-Ferme sich auf rund 100 Fahrzeuge/h belaufen werde. Der durch das Restaurant und die Gewerbehalle neu erzeugte Verkehr werde auf 78 Fahrten/h geschätzt. Diese Zahlen seien völlig ungenügend. Bereits auf der Kantonsstrasse sei während den Spitzenzeiten ein wesentlich höheres Verkehrsaufkommen festzustellen. Der Verkehr staue sich regelmässig von der Autobahnausfahrt der A1 und in der Gegenrichtung auf der Kantonsstrasse Fräschels/Murten massiv. Diese Strasse werde durch wesentlich mehr Fahrzeuge als von 1'600 Fahrzeugen/h in den Spitzenzeiten befahren. Auch die Zu- und Wegfahrten zu der massgebenden Industriezone seien bereits heute wesentlich höher als 100 Fahrzeuge/h. Da gemäss Verkehrsstudie eine Hin- und Rückfahrt als zwei Fahrten gelten, seien diese Zahlen massiv zu gering eingeschätzt. Ebenfalls die Zahl der Fahrten, welche durch den Betrieb des McDonald's und der Gewerbehalle entstehen werden, sei zu tief berechnet. Ein von der A1 gut einsehbarer McDonald's werde sicherlich zu einer wesentlich höheren Frequenz führen als in der Studie angenommen, umso mehr als die Autobahnausfahrt mehr oder weniger direkt zum Restaurant führe. Die Zahlen seien aber entscheidend, weil gemäss Verkehrsstudie die Berechnung der Verkehrsqualität für Linkseinbieger aus der Gewerbezone Richtung Kreisel Löwenberg als noch gerade ausreichend qualifiziert werde. Nur schon eine kleine Verschiebung der diesen Zahlen zugrunde liegenden Annahmen führe zum Schluss, dass die Einbiegung als ungenügend qualifiziert werden müsste. b) Zur Frage, ob eine neue Verkehrsstudie durchzuführen sei, führte die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid und in Anlehnung des Urteils des Kantonsgerichts vom 19. Dezember 2012 aus, dass die Erschliessung des Quartiers für die geplanten Bauten (McDonald's und Gewerbehalle) knapp genügend sei. Es möge zutreffen, dass das Restaurant von der A1 gut einsehbar sein werde. Allerdings werde es nicht allein deswegen zu Mehrverkehr kommen, da das geplante Restaurant erst nach der Autobahnausfahrt sichtbar sei. Mit den vorgesehenen Massnahmen werde die Sicherheit der Fussgänger verbessert. Die Einholung einer neuen Verkehrsstudie beziehungsweise die Ergänzung der Pläne dränge sich daher nicht auf. c) Zu diesem Sachverhalt bringt die Beschwerdegegnerin vor, dass die Firma K.________ AG jeweils für die Stadt Murten Verkehrsstudien verfasse und die dortigen Verhältnisse kenne. Es
Kantonsgericht KG Seite 15 von 19 handle sich um ein renommiertes Unternehmen, das sich nicht leisten könne, Studien zu verfassen, welche nicht objektiv seien. Dass der Bericht durch die Beschwerdegegnerin bezahlt werden müsse, sei üblich, da deren Projekt die Erstellung einer Verkehrsstudie erforderlich macht. An der Objektivität der Studie sei nicht zu zweifeln. Zudem würden die Ergebnisse von den Fachleuten des Kantons und der Gemeinde geteilt. Eine neue Studie bringe nichts ausser neue Kosten und Verzögerungen. d) Es ist nicht bestritten, dass die vorhandene Verkehrsstudie im Auftrag der Beschwerdegegnerin durchgeführt und auch von dieser bezahlt wurde. Indes erfolgte sie auf Veranlassung des Tiefbauamtes. Dieses verlangte eine Erläuterung des Erschliessungskonzepts, Auskunft über das zu erwartende Verkehrsaufkommen, Angaben über die Erschliessungsqualität (Mehrverkehr auf dem umliegenden Strassennetz), Überprüfung der Zweckmässigkeit der arealinternen Verkehrsführung, Angaben über allfällig notwendige Massnahmen (arealintern und -extern) sowie Nachweise für Parkplätze. Der Studie ist zu entnehmen, dass im Rahmen der Gemeinde- und Ämterkonsultation die Gemeinde Murten den Planungsprozess begleitet sowie das Projekt begutachtet habe und damit einverstanden sei. Desgleichen hätten der Kanton beziehungsweise die zuständigen Ämter das Projekt im Rahmen einer Vorprüfung beurteilt und entsprechende Empfehlungen abgegeben. Diese seien vollumfänglich berücksichtigt worden. In einem weiteren Papier beantwortete die Firma K.________ AG noch die Fragen, wo die Kapazitätsgrenze des Knotens Grande-Ferme nach der Umgestaltung (Mehrzweckstreifen) liege, wann zukünftig diese Kapazitätsgrenze überschritten sein werde, wie hoch die Kosten für die Erstellung eines einstreifigen Kreisels als Alternative zum Mehrzweckstreifen ausfallen werden und ob es möglich sei, auf der bestehenden Knotenfläche einen funktionstüchtigen provisorischen Kreisel zu erstellen. e) Das Gericht hat keine Veranlassung, an der Objektivität des erwähnten Berichts zu zweifeln. Es erachtet die Schlussfolgerungen der Verkehrsstudie als nachvollziehbar und überzeugend. Anhaltspunkte dafür, dass das aktuelle und zukünftige Verkehrsaufkommen nicht objektiv ermittelt worden oder dass sie falsch oder unvollständig wären, sind nicht ersichtlich. Folglich ist auf die vorhandene Verkehrsstudie abzustellen und der Antrag der Beschwerdeführerinnen auf Durchführung einer neuen Studie abzuweisen. An diesem Ergebnis vermögen die Einwände der Beschwerdeführerinnen hinsichtlich der Revision der Ortsplanung und einer allfälligen Übernahme der Strasse in das Nationalstrassennetz nichts zu ändern. Dass die Verkehrsstudie vom betroffenen Baugesuchsteller zu bezahlen ist, ist nicht aussergewöhnlich. Beispielsweise muss eine Behörde, bevor sie über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, welche die Umwelt erheblich belasten können, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchführen. Diese Prüfung wird aufgrund eines Berichts vorgenommen, der vom Gesuchsteller einzureichen und demzufolge zu bezahlen ist (vgl. Art. 10a, 10b des Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz [USG; SR 8 14.01] ; Art. 7 ff. der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV; SR 8 14.011 ]). Gleich verhält es sich im vorliegenden Fall. Mit ihrem Baugesuch hatte die Beschwerdegegnerin eine Verkehrsstudie einzureichen, die in der Folge von den zuständen Behörden überprüft wurde. Aufgrund der besonderen Fachkompetenz der Behörde ist von deren Schlussfolgerungen nur aus triftigen Gründen abzuweichen, etwa wenn sie Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthalten. Solche Gründe sind hier nicht gegeben, weshalb keine Veranlassung besteht, eine neue Verkehrsstudie in Auftrag zu geben. 7. a) Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, dass mit dem zu erwartenden Mehrverkehr selbst im schlechtesten Fall noch eine ausreichende Verkehrsqualität gegeben sei, namentlich auch für Fahrzeuge, welche von der Gewerbezone nach links auf die Kantonsstrasse einbiegen wollten. Dem Einwand der Beschwerdeführerinnen, dass der geplante Mehrzweckstreifen von 3 m Breite und die Einspurlänge für die Linksabbieger in die Gewerbezone von 50 m
Kantonsgericht KG Seite 16 von 19 nicht ausreichten, sondern vielmehr den Verkehrsfluss und die Verkehrssicherheit beeinträchtigen würden, hielt sie entgegen, dass gemäss Urteil des Kantonsgerichts vom 19. Dezember 2012 die Erschliessung des Quartiers für die geplanten Bauten knapp genügend sei. Der technische Bericht vom 9. November 2012 nehme Bezug auf die im August 2011 erstellte Verkehrsstudie, mit welcher der zu erwartende Mehrverkehr sowie dessen Auswirkungen auf den Knoten untersucht worden seien. Der durch das Restaurant und die Gewerbehalle neu erzeugte Verkehr werde auf insgesamt 78 Fahrten pro Stunde angenommen. Die Berechnung der Verkehrsqualität gemäss Norm SN 640 022 ergebe für die Linkseinbieger aus der Gewerbezone eine Verkehrsqualität D, was noch als ausreichend eingestuft werde. Mit den geplanten Massnahmen werde der ganze Knotenbereich neu strukturiert und insgesamt die Situation verbessert. Überdies werde mit der Zusatzvereinbarung vom April 2013 sichergestellt, dass Massnahmen für die Verbesserung der Sicherheit für die Fussgänger möglichst rasch getroffen werden könnten; die geplante Insel Richtung Kreisel Löwenberg sei so geplant, dass sie nach dem Bau als Querungshilfe für Fussgänger benutzt werden könne. Für die Verbesserung der Verkehrssituation seien tatsächlich mehrere Lösungen denkbar. Indes verfüge die Gemeinde als zuständige Planungsbehörde bei der Strassenplanung über einen Ermessensspielraum, weshalb die Wahl unter mehreren zur Verfügung stehenden angemessenen Vorkehren grundsätzlich ihr überlassen bleiben solle. Die Beschwerdeführerinnen würden davon ausgehen, dass an der betreffenden Kreuzung ein Kreisel gebaut werden müsse, da in einem Richtplanentwurf der Gemeinde Murten im Rahmen der Ortsplanungsrevision an dieser Stelle ein Kreisel vorgesehen sei. Im Moment sei der Richtplan aber weder von der Gemeinde angenommen noch vom Kanton genehmigt worden. Zudem werde mit den aktuell vorgesehenen Massnahmen die Absicht der Gemeinde in keiner Weise behindert. Ein eventueller zukünftiger Bau eines Kreisels bleibe möglich. Mit den aktuell vorgesehenen Anpassungen der Kreuzung werde eine Verbesserung der Verkehrssituation angestrebt und die Umsetzung von weiteren zukünftigen Massnahmen (im Zusammenhang mit dem Richtplan, der strategischen Zone Löwenberg, einer Verbesserung der Sicherheit des Langsamverkehrs, einem irgendeinmal vielleicht wieder zu diskutierenden Übergang ins Nationalstrassennetz mit einer allfälligen Neugestaltung des Anschlusses an die Nationalstrasse) werde in keiner Weise präjudiziell. Die Anpassungen seien relativ kostengünstig, die baulichen Massnahmen äusserst beschränkt, die Ausführung sei rasch möglich und die nötige Wirksamkeit im Projekt aufgezeigt. Wenn die Gemeinde in Anbetracht der gesamten Situation ein Strassenprojekt vorsehe, welches aus einfachen Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrssituation in Bezug auf die Erschliessung der Gewerbezone bestehe, so liege dies in ihrem Ermessen. Auf jeden Fall könne die nun bevorzugte Lösung nicht als unangemessen qualifiziert werden und sie sei mit dem öffentlichen Interesse an einem funktionierenden Kantonsstrassennetz vereinbar. b) Die Beschwerdeführerinnen kritisieren diese Feststellungen. Die Erweiterung der Industriezone werde zu einem beträchtlichen Mehrverkehrsaufkommen führen, was offenbar die Gemeinde Murten veranlasse, am besagten Standort einen Kreisel zu planen. Die in der Verkehrsstudie angeführten Zahlen seien völlig ungenügend. Zudem sei der geplante Mehrzweckstreifen von 3 m Breite viel zu kurz. Auch würden sie bestreiten, dass die Einspurlänge von 50 m für die Linksabbieger in die Gewerbezone ausreichend sei. Die Einspurlängen seien viel zu kurz bemessen, was unweigerlich zu zusätzlichen Rückstaus auf der Hauptfahrspur führen werde. Mehrere Beschwerdeführerinnen würden für ihre tägliche Arbeit schwere Lastwagen und Sattelschlepper benötigen, mit welchen täglich eine Vielzahl von Fahrten in und aus der Gewerbezone getätigt würden. Der Verkehrsfluss werde nicht verbessert, sondern durch die vorgesehenen Massnahmen schwer beeinträchtigt, was sich direkt auf ihre tägliche Arbeit und die Rentabilität der Unternehmungen auswirken werde. Dadurch werde die Verkehrssicherheit stark gefährdet und durch die
Kantonsgericht KG Seite 17 von 19 Rückstaus werde es zu gefährlichen Situationen auf der Hauptverkehrsachse kommen, namentlich für die Fussgänger. Es sei nicht ersichtlich, weshalb die vorgesehenen Trottoirs erst in einer späteren Phase erstellt werden sollen, obschon sowohl das Ausbildungszentrum der SBB als auch der McDonald's dann bereits betrieben würden. Der Schutz der Teilnehmer von Kursen im SBB-Zentrum, welche sich beim McDonald's verpflegen möchten, solle erhöht werden. Es gebe keinen sachlichen Grund, die Sicherheit dieser Fussgänger nicht von Beginn an in die Verkehrsplanung miteinzubeziehen. Schliesslich bringen die Beschwerdeführerinnen vor, dass es sich vorliegend um eine Kantonsstrasse handelt, zumindest planungsmässig gar um eine Nationalstrasse. Demnach könne nicht von Arbeiten, Bauten oder Anlagen städtebaulichen Charakters gesprochen werden, umso weniger als der Kanton am besagten Standort die strategische Zone Löwenberg plane, mithin eine Zone von kantonaler Bedeutung. c) Die Vorinstanz widerspricht diesen Argumenten. Die Gemeinde Murten sei verpflichtet, bis Ende 2015 weitere Fussgängerschutzmassnahmen vorzunehmen. Zudem seien die vorgesehenen Arbeiten klar städtebaulicher Natur im Sinn von Art. 50a StrG, sie würden sich einzig aus den Bedürfnissen der lokalen Erschliessung ergeben. Die Beschwerdeführerinnen würden nicht darlegen, inwiefern durch eine allfällige zukünftige Übernahme des Strassenabschnitts ins Nationalstrassennetz die Recht- und Zweckmässigkeit der vorgesehenen Neugestaltung der Kreuzung Grande- Ferme nicht gegeben sein sollte. Auch wenn die Verbindung vom Autobahnanschluss über das Grosse Moos Richtung Ins eines Tages ins Nationalstrassennetz aufgenommen werden sollte, sei keineswegs klar, dass der Verkehr auf dem hier betroffenen Abschnitt durchfahren werde. Es werde Sache des Bundes sein, die notwendigen Anpassungen seines Netzes vorzunehmen. d) Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass sich die Verkehrsstudie mit dem Verkehr in der gegenwärtigen Situation auseinandersetze unter Beachtung des zukünftigen Verkehrsaufkommens durch die Realisierung der Bauvorhaben. Es könnten jedoch nicht alle Varianten berücksichtigt werden. Ebenfalls bestehe kein Grund, an den in der Verkehrsstudie angeführten Zahlen zu zweifeln. Die von den Beschwerdeführerinnen vorgebrachten Argumente seien reine Behauptungen, welche durch nichts belegt seien. Ebenso bestritten würden die Ausführungen betreffend die Unzulänglichkeit des Mehrzweckstreifens. Es handle sich wiederum um leere Behauptungen. Es sei nicht anzunehmen, dass fast sämtliche Fahrzeuge der Beschwerdeführerinnen zur gleichen Zeit in die Quartierstrasse einbiegen wollten. Die Fussgängerschutzmassnahmen seien jederzeit, sobald es sich als notwendig erweise, zu realisieren, jedenfalls bis spätestens 2015, somit auf jeden Fall in nächster Zukunft. Die Interessen der Fussgänger seien gewahrt. Es sei nicht anzunehmen, dass sich auf einmal vom SBB-Ausbildungszentrum, das selber über ein attraktives Restaurant verfüge, ein Besucherstrom ins McDonald's ergiesse. e) Die Bauarbeiten werden auf einer als Kantonsstrasse qualifizierten Strasse und nicht auf einer Nationalstrasse erstellt. Sie gelten, wie bereits aufgezeigt, als städtebauliche Objekte. Wenn die Beschwerdeführerinnen eine andere Auffassung vertreten, sind sie nicht zu hören. Auf ihren wiederholten Einwand, die in der Verkehrsstudie angeführten Zahlen entsprächen nicht der Realität, wurde bereits eingegangen; das Gericht hat keine Veranlassungen, die Ausführungen der Verkehrsstudie infrage zustellen. Es hat sich auch nicht zu einer möglichen Übernahme der Kantonsstrasse in das Nationalstrassennetz oder über die hängige Revision der Ortsplanung Murten zu äussern, weil dies nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist. Infolgedessen sind mögliche, zukünftige Auswirkungen einer allfälligen Übernahme hier nicht zu prüfen. Im Übrigen auferlegen sich die Gerichte bei der Überprüfung von Prognosen über künftige Verkehrsaufkommen Zurückhaltung, weil solche Voraussagen zwangsläufig mit beträchtlichen Unsicherheiten verbunden sind (BGE 1C_405/2008 E. 2.4). Zudem ist vorliegend bloss, aber immerhin, über die Recht-
Kantonsgericht KG Seite 18 von 19 mässigkeit des konkreten Bauvorhabens zu befinden. Entsprechend erübrigen sich Ausführungen zu den in der Beschwerde angeführten, hypothetisch möglichen Verkehrsaufkommen. Dass die zukünftige Entwicklung auf Hypothesen beruht und aus heutiger Sicht nicht genau vorausgesagt werden kann, liegt in der Natur der Sache. Die Gemeinde Murten hat sich für eine bestimmte Variante entschieden, was es zu respektieren gilt, da, wie schon ausgeführt, ihr bei Strassenbauarbeiten ein Ermessen zusteht. Das Gericht greift nur bei Überschreitung des Ermessens ein und prüft die Fragen, zu deren Beurteilung die Vorinstanzen über die besseren Kenntnisse der örtlichen, technischen oder persönlichen Verhältnisse verfügen, zurückhaltend; es ist nicht seine Aufgabe zu untersuchen, ob die getroffene Lösung die beste unter mehreren möglichen ist. Dem Entscheid der Gemeinde haftet nichts Willkürliches an, weshalb nicht zu prüfen ist, ob beispielsweise der Bau eines Kreisels, ebenfalls infrage kommen könnte. f) Es ist notorisch, dass der strittige Strassenabschnitt bereits heute viel befahren wird. Der Einwand der Beschwerdeführerinnen, dass es zu Staus kommt und das Einbiegen von der Gemeindestrasse Grande-Ferme auf die Kantonsstrasse mit Schwierigkeiten namentlich mit Zeitverlusten verbunden sein wird, ist nachvollziehbar. Indes sind Staus in der heutigen Verkehrssituation generell nicht aussergewöhnlich und müssen in Kauf genommen werden, umso mehr als sich in der Nähe noch die Autobahn A1 befindet mit einer Ausfahrt und einer Zufahrt. Zudem stellt das Einbiegen von der Gemeindestrasse nach links in die Kantonsstrasse einen üblichen Verkehrsvorgang dar, der bei jeder Strasse, die eine erhebliche Verkehrsdichte aufweist, mit Wartezeiten verbunden sein kann. Insoweit stellt sich die Erschliessungssituation beim Quartier Löwenberg nicht als aussergewöhnlich dar. g) Was die Verkehrssicherheit der Fussgänger betrifft, so ist den Berichten des Tiefbauamtes zu entnehmen, dass die Trenninseln und der Fussgängerstreifen beleuchtet sein müssen. Der Fussgängerstreifen muss direkt zu den Parkplätzen des SBB-Ausbildungszentrums führen und alle Einrichtungen bis zum Restaurant McDonald's müssen ebenfalls Personen mit Behinderungen zugänglich sein. Damit wird offenbar das Notwendige vorgenommen, um den Fussgängern ein gefahrloses Überqueren der Strasse zu ermöglichen. 8. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schlussfolgerungen der Vorinstanz anhand der vorliegenden Akten nachvollziehbar und nicht zu beanstanden sind; das strittige Projekt erweist sich als verhältnismässig. Damit ist die Beschwerde, soweit auf sie einzutreten ist, als unbegründet abzuweisen. 9. Mit dem Entscheid in der Sache ist das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos geworden und deshalb als erledigt abzuschreiben. 10. a) Bei diesem Verfahrensausgang werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftbarkeit die Kosten des Verwaltungsgerichtsverfahrens, die auf 3'000 Franken festgesetzt und mit dem geleisteten Vorschuss verrechnet werden, auferlegt (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 1 und 2 des Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]). b) Die Beschwerdegegnerin hat als obsiegende Partei Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 137 Abs. 1 VRG). Das Honorar für die Vertretung oder die Verbeiständung einer Partei wird zwischen 200 und 10'000 Franken festgesetzt. Bei besonders umfangreichen oder besonders komplizierten Angelegenheiten liegt der Höchstbetrag bei 40'000 Franken (Art. 8 Abs. 1 TarifVJ). In der Praxis stützt sich die verwaltungsrechtliche Abteilung des Kantonsgerichts auf die in Zivilsachen geltenden Regeln und setzt den Stundentarif auf 230 Franken fest (vgl. Art. 65 des Justizreglements vom 30. November 2010 [JR; SGF 130.11]).
Kantonsgericht KG Seite 19 von 19 Soweit der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin Ansprüche für seine Bemühungen und Auslagen im Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz stellt, ist ihm nicht zu folgen, da die Vorinstanz nicht als letzte kantonale Behörde handelte (vgl. Art. 137 Abs. 1 VRG). Ebenso wenig kann der Stundenansatz auf 300 Franken festgesetzt werden. Aufgrund der Kostenliste ist die Entschädigung auf 3'342.95 festzusetzen (Honorar: 3'025 Franken, Auslagen: 70.35 Franken, Mehrwertsteuer: 247.60 Franken). Die Beschwerdeführerinnen haften für die an Rechtsanwalt Studer geschuldeten Parteikosten solidarisch (Art. 141 und Art. 142 VRG). c) Für ihren Aufwand im Beschwerdeverfahren haben die Beschwerdeführerinnen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 137 Abs. 1 VRG). Der Hof erkennt: I. Die Beschwerde wird, soweit darauf eingetreten wird, abgewiesen (602 2014 134) II. Das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung wird als gegenstandslos erledigt abgeschrieben (602 2014 146). III. Die dem Staat Freiburg geschuldeten Gerichtskosten von 3'000 Franken werden unter solidarischer Haftung den Beschwerdeführerinnen auferlegt und mit dem geleitsteten Kostenvorschuss verrechnet. IV. Dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen wird keine Parteientschädigung zugesprochen. V. Die Beschwerdeführerinnen werden unter solidarischer Haftung verpflichtet, Rechtsanwalt Theo Studer Parteientschädigung von 3'342.95 Franken (inkl. MwSt.) zu bezahlen. VI. Zustellung. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht, Lausanne, eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteikosten ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG). Freiburg, 31. März 2015/jha Präsident Gerichtsschreiber-Praktikant