Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2014 107 602 2014 108 Arrêt du 15 juin 2015 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffière: Vanessa Thalmann Parties A.________, recourant, représenté par Me Pierre Toffel, avocat contre PRÉFECTURE DE LA GRUYÈRE, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 10 septembre 2014 contre la décision du 11 août 2014
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. Le 31 octobre 2011, A.________ a obtenu un permis de construire un immeuble avec parking souterrain sur l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________. Cette décision est entrée en force (ATC 602 2011 110 du 31 août 2012). Le permis de construire était notamment assorti des conditions suivantes relatives à l'entrée au garage souterrain: - Les places de parc ainsi que les bacs à fleurs sur l'article ddd (route communale) sont à supprimer. - L'accès existant aux places de parc situées sur les articles eee et fff est strictement à respecter. - La visibilité à l'entrée et à la sortie du parking doit être garantie conformément à la norme VSS SN 640 273a. B. Par avis publié dans la Feuille officielle (FO), la Commune de C.________ a mis à l'enquête l'installation de deux conteneurs pour déchets de type "Molok" sur l'article ddd RF. Par acte déposé le 30 janvier 2014, A.________ a fait opposition à ce projet. Il a conclu au refus du permis pour les motifs suivants. Premièrement, il a relevé que le projet entravait l'accès à l'article bbb RF et, plus précisément, au garage souterrain. Deuxièmement, il a invoqué les nuisances esthétiques, sonores et olfactives en lien avec l'usage des conteneurs. Le 8 avril 2014, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a préavisé favorablement le projet, tout en se référant aux préavis du Service de l'environnement (SEn), du Service de la mobilité (SMo) et du Service des biens culturels (SBC), tous également favorables sur le principe et rejetant ainsi les griefs de l'opposant. C. Par décisions du 11 août 2014, le Préfet du district de la Gruyère a accordé le permis de construire requis par la Commune de C.________, sous réserve du respect de certaines conditions, et rejeté l'opposition de A.________. A l'appui de ses décisions, il s'est référé au préavis du SMo qui a confirmé que l'accès au parking souterrain restait conforme au vu de la largeur du Chemin G.________ et de la limite projetée du nouvel article bbb RF. Il a en outre considéré que l'usage du conteneur ne provoquerait pas de nuisances. D. Par mémoire du 10 septembre 2014, A.________ a recouru contre ces décisions préfectorales devant le Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à leur annulation. Il a en outre requis l'octroi de l'effet suspensif. A l'appui de sa conclusion, le recourant relève que l'emplacement des conteneurs est en flagrante contradiction avec les conditions que le SMo lui avait imposées en lien avec le respect d'une bonne visibilité pour l'accès au garage souterrain. Il ne comprend pas pour quelles raisons le SMo aurait exigé la suppression de simples places de parc et de bacs à fleurs lorsqu'il a examiné son projet et accepterait aujourd'hui l'installation de Moloks à l'endroit de ces mêmes places de parc. Il souligne également que la problématique de l'accès au parking souterrain sera accentuée par l'augmentation du trafic sur le Chemin G.________ en raison de la création de 22 nouveaux appartements sur l'article hhh RF. Il relève par ailleurs que la commune a implanté – sans autorisation – deux places de parc à l'endroit où étaient situés les bacs à fleurs qu'on lui a fait enlever. Il se plaint enfin du parking sauvage.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 E. Dans sa détermination du 21 octobre 2014, la commune conclut au rejet du recours. Elle mentionne que les travaux d'installation des conteneurs pour déchets n'ont pas commencé. Elle explique que les places de stationnement auxquelles fait référence le recourant ont été déplacées précisément pour correspondre aux conditions du permis de construire de ce dernier. En d'autres termes, elle relève qu'elle s'est adaptée au projet de construction sur l'article bbb RF. Elle ajoute enfin que les rayons de giration des véhicules ont été vérifiés et qu'ils sont garantis. F. Dans ses observations du 22 octobre 2014, le préfet indique qu'il renonce à formuler des remarques et propose le rejet du recours. G. Le 19 novembre 2014, le recourant insiste sur le fait qu'il existe bel et bien une contradiction entre les deux déterminations du SMo, soit celle du 11 janvier 2011 relative à son projet de construction d'un immeuble et celle du 18 mars 2014 concernant les conteneurs. H. Invité à se prononcer sur les griefs soulevés par le recourant, le SMo confirme dans sa détermination du 25 mars 2015 que, sur cette route de desserte peu fréquentée, l'installation des conteneurs ne pose pas de problème du point de vue du danger et de la sécurité des usagers. en droit 1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le voisin propriétaire du projet soumis au permis de construire est en principe directement touché par la décision d'opposition dont il était d'ailleurs destinataire. Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur les mérites du recours. b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 2. a) Par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction (cf. art. 135 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions; LATeC; RSF 710.1), l'Etat garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 22 consid 3a; arrêt du Tribunal fédéral 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). C'est en l'occurrence ce qu'a fait le préfet qui, en accordant le permis sollicité, a examiné qu'aucun obstacle de droit public ne s'opposait à la construction envisagée. b) L'art. 119 LATeC donne au Conseil d'Etat la compétence d'édicter les dispositions d'exécution des règles de construction (al. 1). Celui-ci peut prescrire l'application de directives et de normes des organismes spécialisés (al. 3). Selon l'art. 52 al. 1 du règlement d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), les objets soumis à l'obligation de permis sont régis par les dispositions de ce règlement en matière de construction. L'art. 52 al. 2 ReLATeC prévoit que, pour le surplus, il est renvoyé aux normes techniques
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 d'organismes spécialisés tels que (a) la Société suisse des ingénieurs et des architectes (SIA); (b) l'Association suisse de normalisation (SNV); (c) l'Association suisse des professionnels de la protection des eaux (VSA); (d) l'Union suisse des professionnels de la route (VSS). Selon l'art. 61 ReLATeC, l'accès aux routes publiques ou privées ne doit pas constituer une gêne ou un danger pour la circulation. Les rampes d'accès doivent être conformes aux normes SNV et VSS. Enfin, l'art. 123 de la loi sur les routes (RSF 741.1) dispose notamment que les accès doivent être construits et aménagés selon les exigences de la technique et les instructions de l'autorité de surveillance de la route et de la circulation, de telle sorte que leur emplacement et leur utilisation ne constituent ni un danger ni une entrave à la circulation publique. c) Selon la norme VSS 640 045, les routes de desserte sont des routes d'importance locale, destinées à assurer l'accès à des parcelles et à des bâtiments. Les exigences de sécurité pour ces routes découlent du faible volume de circulation et à des vitesses basses. Conformément à l'affectation de ce type de route, les exigences en matière de technique de circulation posées pour l'aménagement des routes de desserte revêtent une importance secondaire (art. 5). Si les normes VSS, en tant qu'expression de la science et de l'expérience des professionnels, peuvent être considérées comme des avis d'experts, il n'en demeure pas moins qu'il ne s'agit pas de règles de droit au sens strict. Lorsque des motifs fondés justifient de s'en écarter, le juge n'est pas lié par lesdites normes. Le renvoi général aux normes professionnelles prévu par l'art. 119 LATeC ne change rien à cette constatation (cf. dans ce sens, art. 27 al. 1 ReLATeC; ATC 602 2013 156 du 8 septembre 2014 consid. 3b/aa, 602 2011 74 et 89 du 7 décembre 2012, 603 2012 235 du 24 janvier 2014 consid. 19b). d) Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont soumis aux différents services de l'Etat. Un avis d'un service spécialisé de l'Etat n'est pas une expertise, mais un rapport officiel au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (RFJ 2001 p. 224; ATA 1A 03 61 du 12 septembre 2007). 3. En l'espèce, on doit retenir que c'est sur la route communale, article ddd RF propriété de la commune, que cette dernière veut installer des conteneurs pour les déchets. Il va de soi que l'endroit choisi pour implanter ces derniers ne doit pas entraver l'accès des riverains à la route communale ni représenter un danger pour les utilisateurs de la route. Autrement dit, la commune qui modifie la route communale doit le faire en respectant les normes VSS qui définissent les conditions dans lesquelles un accès à la route satisfait aux exigences que commande la sécurité de ses usagers. Le recourant reproche au préfet de lui avoir imposé des conditions dans le cadre de l'accès au parking souterrain de son immeuble. Le permis de construire un immeuble sur l'article bbb RF était en effet lié à la condition que des bacs à fleurs et deux places de stationnement sur l'article ddd RF soient supprimés. Selon le recourant, il est contradictoire d'implanter des conteneurs à l'endroit même où se situaient les places de parc précitées. Il ajoute que la visibilité au débouché de l'accès depuis le garage souterrain sera masquée.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 a) Tout d'abord, la commune affirme que les rayons de giration des véhicules aux entrées des garages souterrains ont été vérifiés et sont garantis. Le recourant ne le conteste pas d'une manière concrète – mensurations à l'appui – mais se contente d'affirmer que la sortie du garage est entravée. A ce propos, il produit un plan de situation sur lequel il indique l'emplacement des Moloks. Or, cela ne suffit manifestement pas pour infirmer les dires de la commune qui sont le constat d'une mensuration par ses soins. Par cet argument, le recourant s'en prend plutôt à la visibilité qui, selon lui, est insuffisante à la sortie du garage souterrain de son immeuble. A ce sujet, il y a lieu de renvoyer au courrier du SMo du 25 mars 2015. Sur question du Tribunal cantonal, le service spécialisé a expliqué que "le Chemin G.________ ne figure pas en tant que tel dans le plan directeur communal – volet transports individuel motorisé (TIM) approuvé le 19 décembre 2012 en raison de sa faible importance dans le réseau routier communal. Cette courte route en impasse, d'intérêt local, correspond au type chemin d'accès selon la norme VSS SN 640 045 «Type de route: routes de desserte», destiné à desservir de petites zones habitées avec un trafic inférieur à 50 véhicules par heure. La norme considère ce type de route en tant que chemin piétonnier pouvant être parcouru par des véhicules à moteur, à vitesse très réduite. (…) l'emplacement envisagé pour l'installation des Moloks ne constitue pas un danger pour les usagers car, à l'extrémité de cette courte impasse, les vitesses de circulation des véhicules sont très réduites. La norme VSS SN 640 273a requière une distance de visibilité de 10 m pour une route de faible importance parcourue à une vitesse très réduite que l'on peut évaluer à moins de 20 km/h. Dans la mesure où cette distance est respectée, l'emplacement prévu pour l'installation des Moloks n'est pas remis en question par le SMo". En produisant les normes techniques et en fournissant des explications, références faites aux circonstances du cas concret, le SMo confirme en connaissance des griefs du recourant son préavis du 18 mars 2014. Le recourant se limite pour sa part à alléguer que la situation est dangereuse. Or, rien ne permet de se distancier de l'appréciation faite par le service spécialisé, qui avait précisément pour mission d'examiner le cas sous l'angle de l'aspect sécuritaire et au vu de la situation concrète. Celui-ci explique d'une manière convaincante pourquoi il a jugé possible l'emplacement des conteneurs à l'endroit choisi. Pour la Cour de céans, le fait que cet endroit est situé dans une zone où les vitesses sont réduites et en conséquence la dangerosité moins présente doit notamment être pris en considération. On notera que la pesée des intérêts qui a été effectuée par le service tient compte de l'aspect de la sécurité des usagers de la route, puisque la visibilité exigée par la norme VSS topique, qui est de 10 mètres, est garantie (cf. norme VSS SN 640 273a, art. 12.1, tableau 1). Certes, la sortie du garage souterrain ne pourra pas se faire à des allures vives et il sera nécessaire d'adopter un comportement prudent. Or, selon la norme VSS 640 045 (art. 5), les routes de desserte sont ouvertes à tous les usagers et servent aussi d'espace convivial, de loisir et de jeux. Dans ces conditions, le concept même d'une telle route de desserte n'impose pas que l'on enlève ce type d'entrave qui peut avoir pour effet de ralentir la circulation. Pour le reste, le recourant ne peut pas se contenter de formuler des critiques générales concernant le parcage illégal qui rendrait difficile l'accès aux places de parc des autres immeubles qu'il possède. b) En ce qui concerne le grief relatif à un comportement contradictoire du préfet, le Tribunal relève ce qui suit. Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part. A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci. De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou espérance légitime. Entre autres conditions toutefois, l'administration doit être intervenue à l'égard de l'administré dans une situation concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le comportement de l'administration, des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice (ATF 129 II 381 consid. 7.1 et les références citées). En l'espèce, le recourant se plaint du fait que le SMo lui a imposé lors de l'octroi du permis de construire l'enlèvement des bacs à fleurs ainsi que de deux places de parc sur la route communale. Le recourant ne peut cependant tirer aucun argument de ce fait. Premièrement, le recourant critique une condition qui ne touchait pas directement sa parcelle. Les bacs à fleurs ainsi que les places de parc étaient implantés sur le domaine public communal. La commune, propriétaire, aurait pu de sa propre initiative modifier cette situation. En d'autres termes, même si ces points n'avaient pas été formulés comme conditions au permis de construire, la commune aurait pu décider de modifier l'utilisation du domaine public. Deuxièmement, le recourant n'allègue ni n'établit qu'en se fondant sur le comportement du préfet, il aurait pris des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice. Seul pourrait entrer en ligne de compte l'enlèvement des bacs à fleurs – auquel il a procédé selon ses propres dires directement après avoir été mis au bénéfice du permis – ce qui signifie qu'il devait en être le propriétaire. Or, le recourant n'allègue pas que leur installation se basait sur un quelconque droit accordé par la commune. Dans ces conditions, le risque de devoir assumer les coûts liés à l'enlèvement de ces bacs existait indépendamment d'un permis de construire ou de l'implantation de conteneurs. Partant, les frais y relatifs ne sauraient être pris en compte au titre du dommage irréparable, condition nécessaire pour pouvoir se prévaloir du principe de la bonne foi interdisant que l'Etat revienne sur une position qu'il aurait adoptée auparavant. On terminera avec le constat que le SMo ne peut certes plus expliquer en détail pour quelles raisons il avait émis les conditions relatives aux places de stationnement et aux bacs à fleurs, ce que le Tribunal ne peut que regretter. Cela étant, force est de constater que la décision ici litigieuse concerne manifestement une autre situation et que, même si tel n'en avait été pas le cas, rien n'empêche l'autorité de revenir sur sa position. Dans ces conditions, il appartient également au recourant d'établir que cela constitue une révocation de la première décision et que les conditions pour ce faire ne seraient pas satisfaites. Aussi n'y-a-t-il pas de raison d'annuler la décision attaquée. 4. Partant, le recours doit être rejeté et la décision litigieuse confirmée. La demande tendant à l'octroi de l'effet suspensif au recours (602 2014 108) devient sans objet. 5. Il incombe au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du Tarif des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Vu l'issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, par 1'000 francs, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance de frais versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Communication. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 15 juin 2015/JFR/vth Président Greffière