Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2021 160 Arrêt du 31 janvier 2023 Ie Cour administrative Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud Juges : Dominique Gross, Dina Beti Greffière-stagiaire : Sabina Jelk Parties A.________, recourant, représenté par Me Mustafa Balcin, avocat contre GRAND CONSEIL DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée Objet Naturalisation ordinaire – Droit d'être entendu Recours du 22 octobre 2021 contre la décision du 24 septembre 2021
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 considérant en fait A. Originaire de B.________, A.________, né en 1954, a déposé une demande de naturalisation auprès du Service de l'état civil et des naturalisations, désormais Service des affaires institutionnelles, des naturalisations et de l'état civil (SAINEC), en mai 2017. En date du 17 décembre 2018, le Conseil communal de la commune de C.________ a octroyé le droit de cité communal à A.________. Il a considéré qu'il s'agissait d'un cas d'exception vu l'âge, l'illettrisme et l'état de santé du candidat et qu'il convenait donc de lui délivrer le droit de cité communal nonobstant ses connaissances insuffisantes en français, le peu d'intérêt manifesté pour la Suisse et le canton de Fribourg et des connaissances assez moyennes de la Suisse et de ses institutions. Le 17 juillet 2020, le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) a délivré l'autorisation fédérale de naturalisation. B. A.________ a été entendu le 18 août 2021 par la Commission des naturalisations du Grand Conseil, qui préavisé négativement la demande de naturalisation en raison de connaissances insuffisantes. Ce préavis négatif lui a été communiqué par envoi recommandé du 19 août 2021, par lequel il a été invité à retirer provisoirement sa demande de naturalisation en renvoyant avant le 3 septembre 2021 un formulaire joint au courrier. Ledit courrier précisait en outre qu'il pourrait demander la reprise du dossier dans un délai de deux ans après avoir révisé ses connaissances. Par courrier de son mandataire du 31 août 2021, le candidat a produit un certificat médical attestant de nombreux problèmes de santé et a fait état de son analphabétisme pour expliquer son incapacité à améliorer ses connaissances en vue d'une nouvelle audition. Il a demandé à la Commission de reconsidérer son préavis et, dans la négative, de lui accorder un délai supplémentaire de réflexion quant à la suite à donner à la procédure de naturalisation. Par courrier du 2 septembre 2021, la Présidente de la Commission des naturalisations a maintenu son préavis négatif et a imparti au candidat un délai échéant le lundi 6 septembre 2021 pour se déterminer quant à la suite de la procédure, le décret des naturalisations devant être examiné par le Grand Conseil lors de sa session du 7 septembre 2021. Elle ajoutait que, sans réponse de sa part, une décision négative serait rendue. Ce courrier a été distribué au mandataire du candidat le 7 septembre 2021. En date du 7 septembre 2021, le Grand Conseil a refusé d'octroyer le droit de cité cantonal et la nationalité suisse à A.________. La décision motivée est quant à elle datée du 24 septembre 2021. C. Par acte du 22 octobre 2021, A.________ dépose un recours auprès du Tribunal cantonal, concluant à l'annulation de la décision du 24 septembre 2021 et à l'octroi du droit de cité cantonal et de la nationalité suisse, sous suite de frais et dépens. Subsidiairement, il requiert le renvoi du dossier à l'autorité précédente pour complément d'instruction. A l'appui de son recours, A.________ se prévaut d'une violation du droit d'être entendu. Il fait valoir qu'en lui accordant, par courrier recommandé du 2 septembre 2021 adressé à son mandataire, un délai au 6 septembre 2021 pour se déterminer sur la suite qu'il entendait donner à sa demande de naturalisation, il lui était pratiquement impossible de déposer sa détermination dans le délai imparti. Il reproche en outre à la Commission des naturalisations de ne pas avoir pris connaissance du certificat médical produit le 31 août 2021, et à la Présidente de la Commission, d'avoir statué sans
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 consulter les membres de la Commission. Sur le fond, il fait valoir que toutes les autorités compétentes, en particulier la commune de C.________ et le SEM, ont rendu des décisions positives. Il ajoute qu'il est âgé de 67 ans, que sa santé se dégrade, et qu'il est analphabète, de sorte qu'il lui est extrêmement difficile, pour ne pas dire impossible, d'améliorer ses connaissances et de mémoriser les informations nécessaires à l'octroi de la naturalisation, ce que la Commission n'a pas pris en compte de manière appropriée. Par courrier du 23 novembre 2021, le Grand Conseil du canton de Fribourg a renoncé à déposer des observations. Par courrier du 5 juillet 2022, le mandataire du recourant a interpellé le Juge délégué sur l'état d'avancement de la cause. Le 11 août 2022, à la demande du Juge délégué, le SAINEC a produit son dossier, qui a été transmis au mandataire du recourant. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. 1.1. Selon l'art. 55 de la loi cantonale sur le droit de cité fribourgeois du 14 décembre 2017 (LDCF; RSF 114.1.1), les demandes déposées avant le 31 décembre 2017 sont traitées conformément aux dispositions de l'ancien droit. En l'espèce, la demande a été déposée en mai 2017, de sorte que l'ancien droit, soit la loi cantonale du 15 novembre 1996 sur le droit de cité fribourgeois (aLDCF), est applicable. 1.2. En application de l'art. 44a al. 2 aLDCF, les décisions de refus rendues par le Grand Conseil en application de la loi sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), l'avance de frais ayant été au demeurant versée en temps utile (art. 128 CPJA), le recours est recevable en vertu de l'art. 44a aLDCF, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur ses mérites. 2. Dans un premier grief de nature formelle, le recourant se prévaut d'une violation du droit d'être entendu. 2.1. Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable au sens de l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101), le droit d'être entendu garantit notamment au justiciable le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, de prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à son
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 propos, dans la mesure où il l'estime nécessaire, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur la décision à rendre. Pour que le droit de réplique soit garanti, il faut que l'autorité laisse un laps de temps suffisant à la partie concernée, entre la remise de la prise de position ou des pièces nouvelles et le prononcé de sa décision, pour qu'elle ait la possibilité de déposer des observations si elle l'estime nécessaire à la défense de ses intérêts. A cet égard, le Tribunal fédéral considère qu'un délai inférieur à dix jours ne suffit pas à garantir l'exercice du droit de répliquer, tandis qu'un délai supérieur à vingt jours permet, en l'absence de réaction, d'inférer qu'il a été renoncé au droit de répliquer. En d'autres termes, une autorité ne peut considérer, après un délai de moins de dix jours depuis la communication d'une détermination à une partie, que celle-ci a renoncé à répliquer et rendre sa décision (arrêt TF 1C_69/2022 du 8 mars 2022 consid. 2.1 et les références, en particulier ATF 142 III 48 consid. 4.1.1). Une violation du droit d'être entendu qui n'est pas particulièrement grave peut être réparée devant l'autorité de recours lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une telle autorité disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité précédente sur les questions qui demeurent litigieuses, et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable (ATF 136 III 174 consid. 5.1.2). Même si la violation du droit d'être entendu est grave, une réparation de ce vice procédural devant l'autorité de recours est également envisageable si le renvoi à l'autorité inférieure constituerait une vaine formalité. L'allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2). Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée, sous peine de prolonger inutilement la procédure (arrêt TF 2C_759/2017 du 16 mai 2018 consid. 3.4). Le recourant qui se plaint de n'avoir pas été associé à un acte de procédure doit par conséquent indiquer les moyens qu'il aurait fait valoir devant l'instance inférieure si son droit d'être entendu avait été respecté et établir la pertinence de ceux-ci (arrêt TF 1C_327/2019 du 11 juin 2020 consid. 4.1). De jurisprudence constante, celui qui se sait partie à une procédure judiciaire et qui doit dès lors s'attendre à recevoir notification d'actes, est tenu de relever son courrier ou, s'il s'absente de son domicile, de prendre des dispositions pour que celui-ci lui parvienne néanmoins. A ce défaut, il est réputé avoir eu, à l'échéance du délai de garde, connaissance du contenu des plis recommandés que le juge lui adresse (ATF 146 IV 30 consid. 1.1.2). Une communication qui n'est remise que contre la signature du destinataire est en effet réputée reçue au plus tard sept jours après la première tentative infructueuse de distribution (ATF 141 II 429 consid. 3.1). 2.2. En l'espèce, le recourant expose que, en date du 31 août 2021, il a demandé à la Commission des naturalisations de reconsidérer son préavis et, à défaut, de lui accorder un délai supplémentaire de réflexion quant à la suite à donner à la procédure de naturalisation en cours. Il fait en outre valoir qu'en lui accordant, par courrier recommandé du 2 septembre 2021 adressé à son mandataire, un délai au 6 septembre 2021 pour se déterminer sur la suite qu'il entendait donner à sa demande de naturalisation, il lui était pratiquement impossible de déposer sa détermination dans le délai imparti. S'agissant de la possibilité offerte au recourant de retirer provisoirement sa demande de naturalisation, afin d'améliorer ses connaissances puis de la réactiver, il y a lieu de relever qu'elle découlait au départ d'un courrier recommandé du 19 août 2021 lui impartissant à cet effet un délai au 3 septembre 2021. Le recourant a alors consulté un mandataire et celui-ci, en cas de rejet de la demande de reconsidérer le préavis, a sollicité expressément une prolongation du délai imparti pour
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 décider de la suite à donner à la procédure. Par courrier recommandé du jeudi 2 septembre 2021 adressé au mandataire , la Présidente de la Commission des naturalisations a donné suite à cette requête et prolongé ledit délai de quelques jours, soit au lundi 6 septembre 2021. Or, l'avis de retrait a été déposé dans la boîte aux lettres du mandataire le vendredi 3 septembre 2021 et l'envoi recommandé a été notifié au mandataire le mardi 7 septembre 2021, soit après l'expiration du délai prolongé. A noter que, même si le mandataire du recourant avait relevé son courrier en date du vendredi 3 septembre 2021, le délai imparti au lundi 6 septembre 2021 semble extrêmement bref pour que le mandataire puisse contacter son client, lui donner un rendez-vous et avoir avec lui une discussion approfondie sur une décision qu'il n'avait pas été mesure de prendre dans les deux semaines précédentes, que ce soit en raison de la difficulté de saisir les particularités de la procédure de naturalisation ou en raison de l'illettrisme et des difficultés générales de compréhension du client. La décision de rejet de la demande a par ailleurs été prise avant la notification de la prolongation de délai, ce qui a privé le recourant de la possibilité effective de retirer provisoirement sa demande pour la réactiver plus tard. Enfin, il convient de relever que le délai de garde expirait le vendredi 10 septembre 2021, de sorte que ce n'est qu'à cette date que la fiction de notification serait intervenue. Aucun reproche ne peut dans ces conditions être fait au mandataire dès lors qu'il a relevé son courrier durant le délai de garde. Compte tenu de ce qui précède, la violation du droit d'être entendu est avérée. 2.3. Force est de constater en outre que le recourant subit un préjudice important en raison de la violation de son droit d'être entendu. Il a en effet de la sorte été privé de la possibilité de retirer provisoirement sa demande de naturalisation, ce qui lui aurait offert un délai de deux ans pour la réactiver en l'état, à savoir au bénéfice de toutes les autorisations antérieures, en particulier celle de la commune de C.________ et celle du SEM. Sa demande de naturalisation ayant été rejetée avant qu'il n'ait pu choisir de faire usage de cette possibilité, il perd le bénéfice de ces autorisations et devrait, s'il devait décider d'entamer une nouvelle procédure de naturalisation, tenter une nouvelle fois de les obtenir et courir le risque de se les voir refuser. Ce préjudice est d'autant plus important que, selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). En outre, dans la mesure où, selon la loi fribourgeoise, un requérant n'a en principe pas un droit à obtenir la naturalisation ordinaire et considérant le vaste pouvoir d'appréciation dont les autorités compétentes disposent en la matière (arrêt TC FR 601 2020 137 du 18 janvier 2021 consid. 1.1 et les références à la doctrine), le Tribunal cantonal examine avec retenue les décisions rendues dans ce domaine, conformément à l'art. 96a CPJA. Compte tenu de la cognition du Tribunal cantonal et du large pouvoir d'appréciation du Grand Conseil en la matière, un refus de naturalisation ne pourrait donc être examiné que de manière limitée. 2.4. Compte tenu de ce qui précède, il convient d'annuler la décision attaquée et de retourner le dossier au Grand Conseil pour reprise de la procédure au stade où elle en était le 2 septembre 2021, ce qui implique en particulier qu'un nouveau délai soit accordé au recourant pour décider s'il entend retirer provisoirement sa demande, et, cas échéant, nouvelle décision.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 3. Ayant obtenu gain de cause sur une conclusion formelle sans considération du fond du litige, il se justifie d'allouer au recourant une indemnité de partie entière à charge de l'Etat de Fribourg, qu'il y a lieu de fixer, compte tenu de la liste de frais que son mandataire a produite le 30 janvier 2023, à CHF 2'300.-, débours compris, mais hors TVA dès lors que l'avocat du recourant n'y est pas soumis (art. 10 al. 2 let. a de la loi régissant la taxe sur la valeur ajoutée du 12 juin 2009 (LTVA; RS 641.20). Il n'est pas prélevé de frais de justice, l'Etat en étant dispensé (art. 133 CPJA). L'avance de frais prestée par le recourant lui sera restituée. la Cour arrête : I. Le recours est admis, dans le sens des conclusions subsidiaires. Partant, la décision du 24 septembre 2021 est annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée dans le sens des considérants pour nouvelle décision. II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 800.- prestée par le recourant lui est restituée. III. Une indemnité de partie de CHF 2'300.-, hors TVA, est allouée au recourant, à verser en main de Me Mustafa Balcin, à la charge de l'Etat de Fribourg. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 31 janvier 2023/dbe La Présidente : La Greffière-stagiaire :