Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2015 46 Arrêt du 30 juin 2015 Ie Cour administrative Composition Président-remplaçant: Christian Pfammatter Juges: Gabrielle Multone, Josef Hayoz Greffier-stagiaire: Matthieu Seydoux Parties A.________, recourant
contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée
COMMUNE LES MONTETS, intimée Objet Affaires communales Recours du 27 mars 2015 contre la décision du 24 février 2015
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 attendu que, plutôt que de construire des salles de classe supplémentaires afin de couvrir les besoins de la commune, le Conseil communal de Les Montets a décidé, par le biais d'un partenariat public-privé, de laisser l'entreprise B.________ SA transformer un immeuble qu'elle possède à Montet pour y aménager trois salles de classe à l'étage et de louer ces infrastructures à raison de 39'000 francs par 6 mois sur une durée de 20 ans; que le conseil communal a intégré le montant de CHF 39'000 sous le poste "Enseignement et formation: 290.316.00 Frais de location" dans le budget de fonctionnement présenté lors de l'assemblée communale de Les Montets du 17 décembre 2013; que, le 30 janvier 2014, A.________ a recouru auprès de la Préfecture de la Broye "contre l'assemblée communale du 17 décembre 2013" en invoquant, entre autres, que ses critiques visant la location des trois salles de classe n'avaient pas été prises en considération par le conseil communal, qui avait refusé d'examiner ses propositions. Il s'est plaint que les nouvelles classes avaient été présentées aux citoyens sous une forme de location "pour mieux faire passer les projets pour endormir leur méfiance". Il a également évoqué sous forme de questions un problème de récusation concernant le Conseiller communal C.________; que, le 11 février 2014, le préfet a invité le recourant à préciser ses conclusions; que, le 17 février 2014, A.________ a répondu en expliquant qu'à son avis, il était erroné de louer pendant 20 ans trois salles de classe sur D.________ à Montet et faire passer ce montant sous le budget de fonctionnement. Dans la mesure où, en remplacement, il avait proposé à l'assemblée l'achat de E.________ pour construire les classes en lieu et place d'une location, le conseil communal avait violé la loi sur les communes (LCo; RSF 140.1) en refusant de faire des propositions à ce sujet ou de renvoyer l'affaire à la prochaine assemblée. Selon lui, le conseil communal ne pouvait pas se limiter à indiquer qu'il n'allait pas changer d'avis. Le recourant a soulevé également la question d'une éventuelle violation du devoir de récusation par le Conseiller communal C.________, gendre d'un charpentier à Aumont qui pourrait participer à la société chargée de construire les salles de classe; que, le 26 mars 2014, la commune s'est déterminée sur le recours en indiquant que l'assemblée avait approuvé le budget 2014 sans qu'aucune proposition de modification n'ait été formulée par le recourant, ainsi qu'en attestait le procès-verbal de la séance; que, lors de l'assemblée communale du 27 mai 2014, le conseil communal a informé les participants de l'existence du recours et qu'à son avis, il n'y avait pas eu de vice de forme lors de la précédente assemblée. Le procès-verbal de l'assemblée du 17 décembre 2013 a été accepté par 88 voix et une abstention. A cette occasion, il a été précisé que E.________ n'était de toute manière pas à vendre. A.________ est intervenu à nouveau pour constater que la location des classes sur 20 ans était trop élevée et que le montant en cause aurait pu servir à autre chose. Le président de l'assemblée lui a indiqué les motifs pour lesquels (perspective de fusion) le conseil communal avait choisi cette solution plutôt que de construire un bâtiment. A la proposition de A.________ de construire les salles à Aumont, le président a répondu qu'il faudrait compter environ CHF 3'000'000 pour cette construction, ce qui était trop onéreux. A.________ s'est plaint qu'aucune autre solution n'ait été évoquée;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 que, le 4 juin 2014, lors de la mise à l'enquête publique de la demande de permis de construire de B.________ SA concernant l'aménagement nécessaire aux trois nouvelles classes, l'intéressé a formé une opposition en indiquant qu'il avait proposé, le 27 mai 2014, de faire ces aménagements à côté de la grande salle à Aumont, mais que le conseil communal ne voulait pas changer d'avis; que, le 28 août 2014, le préfet a accordé le permis de construire afin de surélever et d'agrandir le bâtiment existant sur l'art. fff du registre foncier (RF) de Les Montets. Il a déclaré irrecevable l'opposition de A.________, qui n'est pas voisin de la construction projetée et n'est pas touché par celle-ci; que, le 17 septembre 2014, A.________ a abordé à nouveau le préfet pour se plaindre de la décision d'irrecevabilité du 28 août 2014 et a estimé que ses plaintes précédentes n'avaient pas été traitées. Notamment, il a invoqué une violation du secret de fonction tel que prévu par l'art. 23bis du règlement d'exécution de la loi sur les communes (RLCo; RSF 140.1) qu'aurait commise un conseiller communal en le traitant de perturbateur. Il a indiqué que selon l'art. 89 al. 2 let. a LCo, la dépense relative aux salles de classe devait faire l'objet d'une décision spéciale de l'assemblée communale. Il prétend que C.________ aurait dû se récuser vu les liens de parenté qu'il a avec G.________, un des associés de B.________ SA. Enfin, il a fait valoir une violation de l'art. 16 al. 2 LCo dès lors que l'assemblée du 17 décembre 2013 n'a pas pris en considération la proposition d'étudier d'autres solutions pour les salles de classe, ni ne l'a soumise à votation; que, le 24 février 2015, le préfet a rejeté, dans la mesure où il était recevable, le recours de A.________ contre les décisions prises lors de l'assemblée communale du 17 décembre 2013. Du moment qu'il appartenait au conseil communal d'examiner la manière de veiller à la couverture des besoins scolaires (art. 60 al. 3 let. c LCo), ce dernier n'avait pas à soumettre diverses variantes à l'assemblée communale. Dans ces conditions, l'intervention du recourant qui proposait une autre solution n'avait pas à être débattue en assemblée communale. Le conseil communal pouvait se limiter à obtenir l'aval de l'assemblée au budget qui comprenait un poste de CHF 39'000 pour la location des trois salles de classe. Le droit de proposition reconnu par l'art. 17 al. 1 LCo aux citoyens participant à l'assemblée communale est limité aux objets relevant de la compétence de cette assemblée, ce qui n'était pas le cas avec la proposition d'achat de E.________. Le préfet a relevé, par ailleurs, que le grief de violation du devoir de récusation n'avait pas été invoqué dans le mémoire de recours du 30 janvier 2014, mais uniquement le 17 février 2014, de sorte qu'il était irrecevable car tardif. Tel était également le cas du grief de violation du secret de fonction, parce qu'il n'était pas lié à une question ayant fait l'objet d'une décision de l'assemblée communale du 17 décembre 2013; qu'agissant le 27 mars 2015, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision préfectorale du 24 février 2015 dont il demande implicitement l'annulation. Il conclut à une suspension des travaux en cours concernant les trois salles de classe, la mise sur pied d'une assemblée communale extraordinaire et la récusation du préfet, "vu ses prises de position antérieures … un peu arbitraires"; qu'à l'appui de ses conclusions, le recourant rappelle que son recours du 30 janvier 2014 a fait l'objet de deux mémoires complémentaires du 17 février 2014 et du 17 septembre 2014, qui faisaient partie intégrante de sa démarche, de sorte qu'il aurait fallu en tenir compte dans la décision sur recours. Il conteste l'octroi du permis de construire dès lors qu'en raison de l'effet suspensif de son recours contre la décision de l'assemblée communale du 17 décembre 2013, il n'était pas possible de statuer sur ce point. Quoi qu'il en soit, ce permis ne pouvait pas être
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 accordé à son avis, en raison de problèmes de places de parc. S'agissant de la décision de l'assemblée communale en tant que telle, il reprend son grief selon lequel il n'était pas possible de passer la location des salles de classe dans le budget de fonctionnement normal, mais que cette dépense devait faire l'objet d'une décision spéciale de l'assemblée du moment qu'elle concernait un montant global de CHF 1'560'000 sur 20 ans. Le procédé choisi était contraire à l'art. 89 al. 2 let. a LCo et à l'art. 48 al. 1 à 3 ReLCo. Il se plaint enfin du défaut de récusation du Conseiller communal C.________ en raison de ses liens de parenté avec G.________, président de B.________ SA; que, le 30 avril 2015, le recourant a déposé un complément spontané à son recours pour confirmer ses critiques quant à l'insuffisance des places de parc prévues par le permis de construire du 28 août 2014. Il prétend en outre que l'assemblée communale du 17 décembre 2013 ne pouvait pas se prononcer valablement dès lors qu'aucun point de l'ordre du jour ne prévoyait une décision sur le financement des nouvelles salles de classe. Il reprend son grief concernant l'absence de récusation de C.________ et maintient sa demande de récusation du préfet pour la présente procédure; que, le 6 mai 2015, l'autorité intimée a transmis son dossier en indiquant qu'elle n'avait pas de remarque particulière à formuler sur le recours dont elle conclut au rejet en se référant à la décision attaquée; que, le 11 mai 2015, la Commune de Les Montets a fait savoir qu'elle n'avait pas d'observation sur le recours et qu'elle suivait entièrement la décision de la préfecture; qu'il ressort des explications du recourant que la construction des salles de classe a débuté en septembre 2014 déjà et s'avère donc actuellement terminée; que, le 26 juin 2015, suite à une demande du Juge délégué à l'instruction du recours, la Commune de Les Montets a communiqué une copie du détail du budget de fonctionnement 2014 ainsi qu'une copie du contrat de location des trois salles de classe. Il ressort notamment de ce dernier document que le bail a été conclu du 1er avril 2015 au 31 mars 2034 et est inscrit au registre foncier. La location s'élève à CHF 70'000 par an, plus les charges. considérant que le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours dont il est saisi; que, dans chaque procédure de recours, la décision contestée fixe le cadre du débat, c'est-à-dire les objets qui ont été traités et qui peuvent être contestés par un recours. Les conclusions du recourant qui en dépassent les limites sont irrecevables. Quant aux motifs avancés, ils doivent se rapporter à l'objet de la contestation (Arrêt TC FR 2A 04 43 du 5 octobre 2006); qu'en l'occurrence, l'objet du litige concerne exclusivement la décision de l'assemblée communale du 17 décembre 2013 et est défini par le recours formé contre cette décision auprès de la Préfecture de la Broye, le 30 janvier 2014, et le prononcé de cette autorité du 24 février 2015;
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 que, par conséquent, les conclusions et critiques du recourant visant la décision préfectorale du 28 août 2014 accordant le permis de construire sortent de l'objet du litige et s'avèrent donc manifestement irrecevables; que la question est plus délicate s'agissant du grief de récusation du conseiller communal que le préfet a déclaré irrecevable faute d'avoir été invoqué dans le délai de recours contre la décision du 17 décembre 2013; que, concrètement, il faut constater que, dans son recours du 30 janvier 2014, le recourant a expressément indiqué ce qui suit: "En outre, je voudrais savoir à qui appartient ce bâtiment [prévu pour abriter les nouvelles salles de classe] et savoir si Monsieur C.________ fait partie de cette société qui est en partenariat privé-public"; que, face à cette déclaration (parmi d'autres), le préfet a imparti au recourant un délai au 20 février 2014 pour préciser sa démarche en ce qui concerne les salles de classe; que, le 17 février 2014, le recourant a répondu notamment de la manière suivante: "Je vous signale que Monsieur C.________, conseiller communal, est le gendre de Monsieur G.________, charpentier à Aumont et si ce monsieur se récuse-t-il ? (Art. 65 loi sur les communes). Si G.________ est de la société qui construirait les salles de classe ?"; que, le 17 septembre 2014 - après avoir reçu la décision préfectorale du 28 août 2014 sur le permis de construire - le recourant a définitivement précisé les choses en soulignant que, lors de l'assemblée communale du 17 décembre 2014, C.________ ne s'était pas récusé, alors qu'il est le beau-fils de G.________, l'un des trois associés de B.________ SA, société propriétaire de l'immeuble où il était question de construire les trois salles de classe; que, compte tenu de ce qui précède et du moment que le recourant n'est pas juriste, on doit considérer que, dès son recours du 30 janvier 2014, l'intéressé a valablement soulevé le grief de violation du devoir de récusation. La question qu'il pose à cette occasion est sans ambiguïté, étant rappelé qu'il s'adresse à une autorité de recours appliquant la maxime d'office. Cette constatation s'impose d'autant plus qu'invité par le préfet à préciser ses griefs et conclusions, le recourant a expressément fait valoir le problème de récusation dans son acte du 17 février 2014. Ce faisant, il n'a pas déposé une nouvelle conclusion, mais a simplement précisé celle qu'il n'avait pas exprimée avec une clarté suffisante, ainsi qu'il en était enjoint par le préfet en application de l'art. 82 du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1); qu'en d'autres termes, c'est à tort que le préfet a déclaré irrecevable le grief de violation du devoir de récusation. Il devait entrer en matière sur ces critiques et instruire les faits. Cette constatation s'impose d'autant plus que, selon le registre du commerce, G.________ est effectivement président du conseil d'administration de la société B.________ SA, qui a obtenu le permis de construire les salles de classe et qui les loue à la commune; qu'il est toutefois inutile de renvoyer la cause au préfet pour nouvelle décision sur cet aspect du litige dès lors que la question de la location des salles de classe doit de toute manière être soumise à nouveau à l'assemblée communale (cf. considérants ci-dessous) et qu'à cette occasion, les participants devront respecter leur éventuel devoir de récusation, de sorte qu'il n'y a aucun intérêt à déterminer si le conseiller communal C.________ aurait dû se récuser lors de l'assemblée du 17 décembre 2013;
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 que, s'agissant de la demande de récusation du préfet lui-même, il faut constater que le recourant n'invoque aucun indice qui laisserait douter de l'impartialité de ce magistrat. Le simple fait qu'il lui ait donné tort ou même qu'il se soit trompé en statuant n'est pas un motif suffisant pour fonder un devoir de récusation dans le cadre de la procédure de recours contre sa décision. Il convient dès lors de rejeter la demande de récusation en tant qu'elle concerne le préfet; que, sur le fond, le préfet a estimé que le recourant n'avait pas qualité pour exiger du conseil communal qu'il entre en matière sur les variantes qu'il proposait pour la création des salles de classe supplémentaires et a rejeté ce grief; que, s'il est vrai que l'assemblée communale n'a pas la compétence d'imposer au conseil communal l'étude de variantes en matière d'organisation des écoles et que, dans ce sens, le recourant ne pouvait pas exiger que ses propositions soient débattues en assemblée communale, il n'en demeure pas moins que, dans une seconde partie de ses griefs, le recourant a indiqué ce qui suit: "la location qui a été proposée soit 39000.- pour 6 mois aux citoyens pour mieux faire passer les projets pour endormir leur méfiance. Pour 1 année cela donne une location de 78000.et sur une durée de 20 ans 1 560000.- ce qui me paraît pas être une économie pour la commune". Invité à préciser ses conclusions, l'intéressé a repris ses explications dans son mémoire du 17 février 2014 pour conclure "Vice de forme, Démocratie pas respectée, assemblée mémorable"; qu'il ne fait aucun doute que, par le biais de ses critiques figurant dans ses actes du 30 janvier et du 17 février 2014, l'intéressé a conclu pour le moins à l'annulation de la décision de l'assemblée communale litigieuse concernant le budget de fonctionnement; qu'au-delà des propositions de variantes irrecevables, il ressort des écrits initiaux du recourant qu'il conteste la manière dont le conseil communal a obtenu de l'assemblée communale l'approbation des dépenses concernant les salles de classe; qu'il a d'ailleurs expressément formalisé ses critiques dans son mémoire du 17 septembre 2014 en invoquant une violation de l'art. 89 al. 2 let. a LCo; que, dans ces conditions, il appartenait au préfet d'entrer en matière sur ce grief sans se limiter à la seule question de l'admissibilité des variantes proposées par le recourant; qu'en réalité, dans la mesure où le conseil communal s'est engagé à louer des salles de classe à raison de CHF 70'000 par an pendant 20 ans, ce dernier a procédé à une dépense de CHF 1'400'000 étalée sur 20 ans, sans les charges; qu'il ressort du contrat de bail que la durée de 20 ans est expressément prévue par les parties, qui ont convenu en outre d'inscrire le bail au registre foncier; que, face à un acte juridique aussi contraignant, la location devait être considérée dans sa globalité et constitue manifestement une dépense qui ne pouvait être couverte en un seul exercice. Elle devait donc faire l'objet d'une décision spéciale de l'assemblée communale conformément aux art.10 al. 1 let c LCo et 89 al. 2 let. a LCo; que, vu cette situation, il importe peu de déterminer si le montant en cause relève des frais de fonctionnement ou d'investissement. Il suffit de constater que l'engagement devait faire l'objet d'une décision spéciale de l'assemblée communale;
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 qu'il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision de l'assemblée communale du 17 décembre 2013 approuvant le budget de fonctionnement annulée en tant qu'elle concerne la location des nouvelles salles de classe; que cette dépense globale sur 20 ans doit faire l'objet d'une décision spéciale de l'assemblée communale; que, par ailleurs, la question se pose de savoir si cette location sur 20 ans n'était pas soumise au droit des marchés publics (cf. STÖCKLI/BEYELER, Vergaberecht 2014: neue Themen, neue Urteile in: Zufferey/Stöckli [edit.], Marchés publics 2014, Zurich, p. 30 ch. 58); qu'il y a lieu par conséquent de dénoncer formellement le procédé choisi par la commune au préfet en sa qualité d'autorité de surveillance des communes; la Cour arrête: I. Le recours est admis dans la mesure où il est recevable. La décision préfectorale du 24 février 2015 et celle de l'assemblée communale du 17 décembre 2013 concernant l'approbation de la location des salles de classe dans le cadre du budget de fonctionnement 2014 sont annulées. La cause est renvoyée au Conseil communal de Les Montets pour qu'il soumette - en respectant les règles sur la récusation - le montant global de la location des salles de classe à une prochaine assemblée communale, qui statuera par décision spéciale au sens de l'art 89 al. 2 let. a LCo. II. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie. L'avance de frais de CHF 600 qui a été effectuée est restituée au recourant. III. Communication. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 30 juin 2015/cpf Président-remplaçant Greffier-stagiaire