Feldeggweg 1 3003 Bern Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96 www.edoeb.admin.ch Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
Bern, 25. November 2024 Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes im Schlichtungsverfahren zwischen X. __ (Antragsteller) und Bundesamt für Justiz BJ I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 1. Der Antragsteller hat am 10. März 2024 beim Schweizerischen Bundesarchiv BAR um Einsicht in folgende Dossiers ersucht: - E4114C#2016/254#1*: Fall Y. __ Teil 1 - E4114C#2016/254#2*: Fall Y. __ Teil 2 - E4114C#2016/254#3*: Fall Y. __ Teil 3 - E4114C#2016/254#4*: Fall Y. __ Teil 4 - E4114C#2016/254#5*: Fall Y. __ Teil 5 - E4114C#2016/254#6*: Fall Y. __ Teil 6 - E4114C#2016/254#7*: Fall Y. __ Teil 7 - E4114C#2016/254#8*: Fall Y. __ Teil 8 - E4114C#2016/254#9*: Fall Y. __ Teil 9 - E4114C#2016/254#10*: Fall Y. __ Teil 10 - E4114C#2016/254#11*: Fall Y. __ Teil 11 - E4114C#2016/254#12*: Fall Y. __ Teil 12 - E4114C#2016/254#13*: Fall Y. __ Teil 13 2. Am 15. Mai 2024 teilte das BAR dem Antragsteller mit, dass die zuständige Verwaltungsstelle mit E-Mail vom 22. März 2024 und 28. März 2024 dem Gesuch namentlich gestützt auf die Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) nicht entsprochen habe. Bei den Unterlagen handle es sich – soweit sie überhaupt dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen würden – um sehr sensible Dokumente, bei welchen eine Einsichtnahme die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährden (Art. 7 Abs. 1 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097205 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097206 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097207 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097208 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097209 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097210 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097211 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097212 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097213 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097214 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097215 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097216 https://www.recherche.bar.admin.ch/recherche/#/de/archiv/einheit/31097217
2/5 Bst. c BGÖ) sowie die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) könne. Aus diesen Gründen habe der Bundesrat die Unterlagen auch als GEHEIM klassifiziert. 3. Gleichentags reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. 4. Am 16. Mai 2024 gelangte der Beauftragte ans BAR und wies darauf hin, dass gemäss Art. 12 Abs. 4 BGÖ die für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs zuständige Behörde die gesuchstellende Person über eine Beschränkung oder Verweigerung des Zugangs informiert und diese summarisch begründet. Aus den Stellungnahmen des BAR vom 15. Mai 2024 an den Antragsteller gehe nicht eindeutig hervor, ob das BAR vorliegend die zuständige Behörde oder wer die für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs zuständige Behörde sei resp. welche Behörde vorliegend den Zugang zu den verlangten Dokumenten verweigert habe. Infolgedessen forderte der Beauftragte das BAR auf, eine Kopie des Zugangsgesuchs, der Stellungnahme(n) der Behörden sowie allfällige weitere Korrespondenz im Zusammenhang mit dem Zugangsgesuch einzureichen. 5. Mit E-Mail vom 17. Mai 2024 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des Schlichtungsantrages. 6. Am 20. Mai 2024 stellte das BAR dem Beauftragten die verlangten Dokumente zu. 7. Am 21. Mai 2024 forderte der Beauftragte das Bundesamt für Justiz BJ auf, eine Kopie des Zugangsgesuchs, die Stellungnahme(n) sowie allfällige weitere Korrespondenz im Zusammenhang mit dem Zugangsgesuch einzureichen. Weiter erklärte der Beauftragte gegenüber dem BJ, dass er im vorliegenden Fall wünsche,1 ausnahmsweise vor Ort (d.h. in den Räumlichkeiten des BAR) in die vom Zugangsgesuch resp. vom Schlichtungsantrag mitumfassten Dokumente Einsicht zu nehmen. Schliesslich informierte er das BJ über die Möglichkeit, bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme zur Zugangsverweigerung einzureichen. 8. Mit E-Mail ebenfalls vom 21. Mai 2024 erklärt das BJ gegenüber dem Beauftragten, über keine weiteren Dokumente zu verfügen als jene, welche vom BAR bereits eingereicht worden seien (vgl. Ziffer 4 und 6). Auf eine ergänzende Stellungnahme verzichtete das BJ. 9. Am 29. Mai 2024 und am 31. Juli 2024 erfolgte die Dokumenteneinsicht, welche auf Antrag des Beauftragten in den Räumlichkeiten des BAR stattfand. Der Beauftragte konnte die bereitgestellten Dokumente frei prüfen. 10. Am 15. August 2024 lud der Beauftragte den Antragsteller und das BJ zu einer Schlichtungssitzung ein, welche auf Antrag des BJ auf den 19. November 2024 verschoben wurde. 11. Am 19. November 2024 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien nicht einigen konnten. 12. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des BJ sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 13. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BAR ein, welches dieses ans BJ weiterleitete. Das BJ als zuständige Behörde verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
1 Vgl. Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter: Fragen- und Antwortenkatalog des EDÖB vom 13. Oktober 2022 für die Anhörung durch die GSK vom 28. Oktober 2022 zum BGÖ, S. 4 (abrufbar unter https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home.html > Öffentlichkeitsprinzip > Services BGÖ [zuletzt abgerufen am 30. August 2023]). https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home.html
3/5 14. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2 Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 15. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.3 16. Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten entsprechend dem Zugangsgesuch vom 10. März 2024 (vgl. Ziffer 1). 17. Das BJ macht in seiner ablehnenden Stellungnahme an den Antragsteller vorab geltend, dass die verlangten Unterlagen teilweise nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen würden. Dabei belässt es das BJ allerdings bei diesem pauschalen Verweis. Das BJ erklärt nicht, welche Dokumente (oder Dokumentenkategorien) aus welchen Gründen nicht in den Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fallen. Es wäre an der den Zugang bestreitenden Verwaltung gewesen, begründet darzulegen, aus welchen Gründen resp. gestützt auf welche Bestimmungen der Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes vorliegend nicht eröffnet ist. Dementsprechend ist der pauschale Verweis des BJ für den Nachweis, dass das Öffentlichkeitsgesetz auf Teile der verlangten Dokumente nicht anwendbar ist, für die Verweigerung des Zugangs nicht genügend. 18. Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten.4 Die betroffene Behörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über deren Inhalt zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.5 19. Das BJ bringt für die Zugangsverweigerung vor, eine Einsichtnahme könne die die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährden sowie die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen, und beruft sich auf die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d BGÖ. Der Antragsteller hält dem in seinem Schlichtungsantrag entgegen, das BJ habe die Möglichkeit, Informationen, welche die Sicherheit der Schweiz beeinträchtigen würden, zu schwärzen. 20. Das BJ verweigert den Zugang zu den ersuchten Dokumenten integral lediglich mit dem Hinweis auf die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz) und Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ (Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz). Allgemeine bzw. grundsätzliche Überlegungen genügen jedoch in der Regel nicht, um das Zugangsrecht nach Art. 7 BGÖ einzuschränken. Wenn das Vorliegen eines Ausnahmegrundes i.S.v. Art. 7 Abs. 1 BGÖ nicht offensichtlich ist, so hat die zuständige Behörde grundsätzlich für jedes Dokument bzw. für jede Textpassage, für welche sie den Zugang einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern beabsichtigt, darzulegen, weshalb sie einen Ausnahmetatbestand i.S.v. Art. 7 Abs. 1 BGÖ als erfüllt ansieht.6
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. 4 BGE 142 II 340 E. 2.2. 5 Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1. 6 Urteil des BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015 E. 6.3 m.H.
4/5 21. Im Rahmen der Dokumenteneinsicht in den Räumlichkeiten des BAR wurde für den Beauftragten ersichtlich, dass das vorliegend zu beurteilende Zugangsgesuch auf einen überaus umfangreichen Dokumentenbestand zielt, welcher mehrere Tausend Seiten umfasst. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts ist davon auszugehen, dass das Öffentlichkeitsgesetz umfangreiche Begehren, welche eine aufwändige Bearbeitung erfordern, grundsätzlich zulässt, sofern sie den Geschäftsgang der Behörde nicht geradezu lahmlegen.7 Sind umfangreiche Zugangsgesuche zu beurteilen erscheint es angezeigt, dass die Behörde die gesuchstellende Person frühzeitig auffordert, ihr Begehren zu präzisieren (vgl. 7 Abs. 3 VBGÖ). Sollte dieser eine Konkretisierung namentlich in sachlicher, personeller oder zeitlicher Hinsicht mangels vorhandener Informationen schwerfallen, hat die Behörde gestützt auf Art. 3 Abs. 1 VBGÖ Unterstützung zu leisten, indem sie der gesuchstellenden Person beispielsweise eine Liste der vorhandenen Dokumente oder einen Auszug aus dem Dokumentenverwaltungssystem vorlegt.8 22. Das BJ hat vorliegend weder eine Präzisierung verlangt noch eine Liste der resp. Übersicht über die vorhandenen Dokumente zur Verfügung gestellt. Der Antragsteller verfügt lediglich über Angaben zur Nummerierung der ersuchten Dossiers, weshalb keine Konkretisierung des Zugangsbegehrens in sachlicher, personeller oder zeitlicher Hinsicht vorgenommen werden kann. In Anbetracht des Umfangs der vom Zugangsgesuch erfassten Dokumenten ist der Beauftragte der Auffassung, dass eine Einzelfallbetrachtung jedes Dokuments resp. jeder Textpassage mit vernünftigen Mitteln nicht zu bewältigen wäre. Die Vielschichtigkeit des historischen und geopolitischen Kontextes der betreffenden Dokumente sowie die Komplexität der für die Frage der Zugänglichkeit der Vielzahl an Informationen zu überprüfenden Aspekten lässt den mutmasslichen Beurteilungsaufwand ohne Weiteres als unverhältnismässig erscheinen. Vor diesem Hintergrund erscheint vorliegend auch eine Pflicht des BJ zur Erstellung einer Übersicht über die vorhandenen Dokumente als unverhältnismässig. Abgesehen vom auch hierfür anfallenden Aufwand bedürften die in einer Übersicht bekanntzugebenden Informationen stets einer Überprüfung der Vereinbarkeit mit den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes. 23. Im Ergebnis ist der Beauftragte aufgrund der vorliegenden Sachumstände der Ansicht, dass das Zugangsgesuch vom 10. März 2024 in dieser Form einen unvertretbar hohen Beurteilungsaufwand zur Folge haben würde und dessen Bearbeitung damit unverhältnismässig scheint. Infolgedessen empfiehlt der Beauftragte dem BJ, in Bezug auf das Zugangsgesuch vom 10. März 2024 an seinem abschlägigen Bescheid festzuhalten.
7 BGE 142 II 324 E. 3.5. 8 BGE 142 II 324 E. 3.5 m.H.
5/5 III Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: 24. Das Bundesamt für Justiz kann in Bezug auf das Zugangsgesuch vom 10. März 2024 an seinem abschlägigen Bescheid festhalten. 25. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt für Justiz den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 26. Das Bundesamt für Justiz erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 27. Das Bundesamt für Justiz erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 28. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 29. Die Empfehlung wird eröffnet: - Einschreiben mit Rückschein (R) X. __ (Antragsteller) - Einschreiben mit Rückschein (R) Bundesamt für Justiz BJ 3003 Bern
Reto Ammann Leiter Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip André Winkler Jurist Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip
I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ B. Materielle Erwägungen III Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: 29. Die Empfehlung wird eröffnet: - Einschreiben mit Rückschein (R) X. __ (Antragsteller) - Einschreiben mit Rückschein (R) Bundesamt für Justiz BJ