Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Cour V E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016
Arrêt d u 2 1 novembre 2018 Composition Emilia Antonioni Luftensteiner (présidente du collège), Martin Kayser, Sylvie Cossy, juges, Thierry Leibzig, greffier.
Parties A._______, née le (…), B._______, née le (…), et C._______, née le (…), Iran, toutes représentées par François Miéville, Centre Social Protestant (CSP), (…), recourantes,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure.
Objet Asile (non-entrée en matière / procédure Dublin) et renvoi ; décisions du SEM du 28 octobre 2016 / N (…), N (…) et N (…).
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 2 Faits : A. Le 28 juillet 2016, C._______, et ses deux filles majeures, A._______ et B._______ (ci-après : les recourantes), ont chacune déposé une demande d'asile en Suisse. A l’appui de leurs requêtes, elles ont produit leurs passeports. B. Entendues, le 9 août 2016, sur leurs données personnelles (auditions sommaires), elles ont chacune expliqué, de manière concordante, qu’elles avaient été contraintes de quitter du jour au lendemain le territoire iranien, suites à des menaces pour leur vie, en raison notamment de l’implication de leur conjoint et père dans un groupe d’opposants politiques. Le (…) 2016, munies de passeports comportant des visas suisses fournis par l’intermédiaire d’un passeur, elles auraient ainsi embarqué dans un avion au départ de D._______, auraient fait escale en Italie, puis auraient rejoint E._______. Sur conseil de leur passeur, elles auraient acheté un billet d’avion pour la Belgique et seraient reparties le même jour pour ce pays, afin d’y rejoindre une des sœurs de C._______. Après y être demeurées plus d’un mois, elles auraient une nouvelle fois pris l’avion pour revenir en Suisse et y déposer une demande d’asile. Lors de leurs auditions, les intéressées ont également été invitées à prendre position quant au prononcé par le SEM de décisions de non-entrée en matière à leur encontre, ainsi que leur éventuel transfert vers l’Italie ou la Belgique, pays potentiellement responsables pour traiter leurs demandes d’asile. A cet égard, elles ont en substance indiqué ne pas vouloir retourner ni en Belgique ni en Italie et justifié leur position du fait qu’elles ne se sentiraient pas en sécurité dans ces pays et craindraient que les services de sécurité iraniens les y retrouvent. C._______ a en outre précisé qu’elles avaient payé beaucoup d’argent pour pouvoir rejoindre la Suisse. C. En date du 22 août 2016, le SEM a soumis aux autorités italiennes compétentes des requêtes aux fins de prise en charge de recourantes, fondées sur l'art. 13 par. 1 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) (JO
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 3 L 180/31 du 29.6.2013, ci-après : règlement Dublin III). Dans ses demandes adressées à ses homologues italiennes, le SEM a notamment précisé que les visas suisses figurant dans les passeports des intéressées s’étaient révélés être des faux et que les recourantes étaient en conséquence entrées illégalement sur le territoire des Etats membres Dublin, en passant d’abord par l’Italie. D. Par courriel du 31 octobre 2016, le SEM a informé l’Unité Dublin italienne qu'à défaut d'avoir répondu à la requête de prise en charge dans le délai requis par l’art. 22 par. 1 du règlement Dublin III, l'Italie était devenue l'Etat responsable de l'examen de la demande d'asile des requérants, depuis le 23 octobre 2016. E. Par décisions datées du 28 octobre 2016, notifiées le 8 novembre 2016, le SEM, se fondant sur l'art. 31a al. 1 let. b LAsi (RS 142.31), n'est pas entré en matière sur les demandes d'asile des recourantes, a prononcé leur transfert vers l’Italie et a ordonné l'exécution de cette mesure, constatant l'absence d'effet suspensif à un éventuel recours. F. Les intéressées ont interjeté recours contre ces décisions auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal), le 15 novembre 2016. Elles ont demandé, au préalable, l’octroi de l’effet suspensif ainsi que le bénéfice de l’assistance judiciaire partielle et conclu, à titre principal, à l’annulation des décisions du SEM précitées et à l’entrée en matière sur leurs demandes d’asile. G. Par décisions incidentes du 22 novembre 2016, le Tribunal a octroyé l’effet suspensif aux recours et admis les demandes d’assistance judiciaire partielle. H. Par courrier du 6 octobre 2017, les intéressées ont fait parvenir au Tribunal un certificat médical daté du (…) 2017 les concernant. Il en ressort notamment que toutes les trois bénéficient d’un suivi psychiatrique depuis leur arrivée en Suisse à cause d’un état dépressif, qui est plus marqué chez C._______ et associé chez cette dernière à des symptômes de stress post-traumatique.
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 4 I. Le 15 janvier 2018, le Tribunal a été informé par le Ministère public du canton de E._______ que, dans le cadre d’une enquête pénale ouverte contre inconnu (procédure […]), du chef de traite d’êtres humains (art. 182 CP) et infractions à la loi sur les étrangers (art. 116 al. 3 LEtr [RS 142.20]), la police devrait procéder à un examen des passeports des recourantes ainsi que des visas annexés. Le (…) 2018, les intéressées ont toutes été entendues, en qualité de prévenues, dans le cadre de la procédure pénale précitée, portant notamment sur des infractions d’entrée illégale (art. 115 al. 1 let. a LEtr) et de faux dans les certificats (art. 252 et 255 CP). Le (…) suivant, le Ministère public du canton de E._______ a ordonné le classement de ladite procédure. J. Par décision incidente du 31 mai 2018, le juge instructeur du Tribunal a joint les causes des recourantes et invité le SEM à se prononcer sur les recours. K. Dans sa réponse du 11 juin 2018, le SEM a proposé le rejet des recours. L. Les recourantes ont fait usage de leur droit de réplique, le 27 juin suivant. M. Les autres faits et arguments de la cause seront examinés, si nécessaire, dans les considérants en droit qui suivent.
Droit : 1. 1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA, prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l'asile peuvent être contestées devant le Tribunal, lequel statue alors définitivement, sauf demande d'extradition déposée par l'Etat dont le requérant cherche à se
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 5 protéger (cf. art. 105 en relation avec l'art. 6a al. 1 LAsi ; art. 33 let. d LTAF et art. 83 let. d ch. 1 LTF), exception non réalisée en l'espèce. 1.2 Les intéressées ont qualité pour recourir. Présentés dans la forme et le délai prescrits par la loi, les recours sont recevables (cf. art. 48 al. 1 PA et art. 52 al. 1 PA, applicables par renvoi de l'art. 37 LTAF, et art. 108 al. 2 LAsi). 1.3 Les recours peuvent être interjetés pour violation du droit fédéral, notamment pour abus ou excès dans l'exercice du pouvoir d'appréciation, ou pour établissement inexact ou incomplet de l'état de fait pertinent (cf. art. 106 al. 1 let. a et b LAsi). 1.4 Le Tribunal applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA) ni par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise (cf. MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., 2011, ch. 5.7.4.1, p. 782, ch. 5.8.3.5, p. 820 ss). Il se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (cf. ATAF 2009/57 consid. 1.2; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 61.31 consid. 3.2.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd., 2013, ch. 1.55, p. 25; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3ème éd., 2013, n° 1136, p. 398; CLÉMENCE GRISEL, L'obligation de collaborer des parties en procédure administrative, 2008, p. 57, 76 et 82 ss). 1.5 Saisi d'un recours contre une décision de non-entrée en matière sur une demande d'asile, le Tribunal se limite à examiner le bien-fondé d'une telle décision (cf. ATAF 2012/4 consid. 2.2 ; 2009/54 consid. 1.3.3 ; 2007/8 consid. 5). 2. En l’occurrence, il y a lieu de déterminer si le SEM était fondé à faire application de l'art. 31a al. 1 let. b LAsi, disposition en vertu de laquelle il n'entre pas en matière sur une demande d'asile lorsque le requérant peut se rendre dans un Etat tiers compétent, en vertu d'un accord international, pour mener la procédure d'asile et de renvoi. 2.1 Avant de faire application de la disposition précitée, le SEM examine la compétence relative au traitement d'une demande d'asile selon les critères fixés dans le règlement Dublin III. S'il ressort de cet examen qu'un autre
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 6 Etat est responsable du traitement de la demande d'asile, le SEM rend une décision de non-entrée en matière après que l'Etat requis a accepté la prise ou la reprise en charge du requérant (cf. art. 29a al. 2 OA 1, art. 22 par. 7 et art. 25 par. 2 du règlement Dublin III). 2.2 Aux termes de l'art. 3 par. 1 du règlement Dublin III, une demande de protection internationale est examinée par un seul Etat membre, celui-ci étant déterminé selon les critères fixés à son chapitre III. La procédure de détermination de l'Etat responsable est engagée, aussitôt qu'une demande d'asile a été déposée pour la première fois dans un Etat membre (cf. art. 20 par. 1 du règlement Dublin III). Dans une procédure de prise en charge, ces critères doivent être appliqués successivement (cf. art. 7 par. 1 du règlement Dublin III), en se basant sur la situation existant au moment où le demandeur a introduit sa demande de protection internationale pour la première fois auprès d’un État membre (cf. art. 7 par. 2 du règlement Dublin III ; ATAF 2012/4 consid. 3.2 ; FILZWIESER/SPRUNG, Dublin III-Verordnung, 2014, K 4 ad art. 7). Notamment, lorsqu'il est établi que le demandeur a franchi irrégulièrement – par voie terrestre, maritime ou aérienne – la frontière d'un Etat membre dans lequel il est entré en venant d'un Etat tiers, cet Etat membre est responsable de l'examen de la demande de protection (cf. art. 13 par. 1 1ère phrase du règlement Dublin III). Lorsqu'aucun Etat membre responsable ne peut être désigné sur la base de ces critères, le premier Etat membre auprès duquel la demande de protection internationale a été introduite est responsable de l'examen (cf. art. 3 par. 2 1ère phrase du règlement Dublin III). En vertu de l'art. 3 par. 2 du règlement Dublin III, lorsqu'il est impossible de transférer un demandeur vers l'Etat membre initialement désigné comme responsable parce qu'il y a de sérieuses raisons de croire qu'il existe dans cet Etat membre des défaillances systémiques dans la procédure d'asile et les conditions d'accueil des demandeurs, qui entraînent un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de l'art. 4 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (JO C 364/1 du 18.12.2000, ciaprès : CharteUE), l'Etat procédant à la détermination de l'Etat responsable poursuit l'examen des critères fixés au chapitre III afin d'établir si un autre Etat peut être désigné comme responsable. Lorsqu'il est impossible de transférer le demandeur vers un Etat désigné sur la base de ces critères
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 7 ou vers le premier Etat auprès duquel la demande a été introduite, l'Etat membre procédant à la détermination devient l'Etat responsable. 2.3 L'Etat responsable de l'examen d'une demande de protection internationale en vertu du règlement est tenu de prendre en charge – dans les conditions prévues aux art. 21, 22 et 29 – le demandeur qui a introduit une demande dans un autre Etat membre (cf. art. 18 par. 1 let. a du règlement Dublin III). Cette obligation cesse si le demandeur ou une autre personne visée à l'art. 18 par. 1 let. c ou d a quitté le territoire des Etats membres pendant une durée d'au moins trois mois, à moins qu'il ne soit titulaire d'un titre de séjour en cours de validité délivré par l'Etat membre responsable (cf. art. 19 par. 2 du règlement Dublin III). 2.4 Sur la base de l'art. 17 par. 1 du règlement Dublin III (clause de souveraineté), chaque Etat membre peut décider d'examiner une demande de protection internationale qui lui est présentée par le ressortissant d'un pays tiers ou un apatride, même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés dans le règlement. 2.5 Il y a en outre lieu de rappeler que la jurisprudence a récemment admis qu’un requérant pouvait invoquer, en procédure de recours, une mauvaise application des dispositions du règlement relatives à la détermination de l'Etat responsable (cf. ATAF 2017 VI/9 consid. 5.3-5.4). 3. 3.1 En l’espèce, les investigations entreprises par le SEM sur la base de comparaisons dactyloscopiques avec l’unité centrale du système européen « Eurodac » et d’une consultation de la banque de données du système central européen d'information sur les visas (CS-VIS), n’ont fourni aucun résultat. 3.2 Le 9 août 2016, les intéressées ont chacune été entendues dans le cadre d’une audition sommaire. Interrogées sur les circonstances de leur voyage jusqu’en Suisse, elles ont toutes déclaré avoir quitté l’Iran avec l’aide d’un passeur, qui leur aurait fourni les documents de voyage nécessaires à leur sortie du pays. Le (…) 2016, elles auraient pris l’avion à D._______ à destination de E._______, en transitant par l’Italie. Après être arrivées en Suisse, sur conseil de leur passeur, elles auraient acheté des billets d’avion pour la Belgique, où elles se seraient rendues le jourmême. Elles y auraient séjourné pendant environ un mois, chez la sœur
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 8 de C._______, avant de revenir en Suisse et d’y déposer des demandes d’asile, le 28 juillet 2016. 3.3 En date du 22 août 2016, le SEM a soumis aux autorités italiennes compétentes, dans le délai fixé à l'art. 21 par. 1 du règlement Dublin III, des requêtes aux fins de prise en charge des intéressées, fondées sur l'art. 13 par. 1 de ce même règlement (franchissement illégal de la frontière d’un Etat membre). Dans les formulaires standards de prise en charge adressés à ses homologues italiennes, le SEM a notamment indiqué que les intéressées n’avaient pas de visas pour la Suisse (pt 20) et qu’elles avaient évité les contrôles de frontière à F._______ (pt 23). Sous le point « Other useful information » (p. 5), il a en outre précisé qu’elles étaient arrivées en Italie le (…) 2016 (renvoyant à ce titre aux tampons « d’entrée » figurant dans leurs passeports), puis qu’elles avaient pris un avion « de suite » (« in seguito ») à destination de E._______, où elles étaient arrivées le jourmême. Il a ajouté que les visas suisses joints à leurs passeports s’étaient révélés être des faux, raison pour laquelle il estimait que les intéressées étaient entrées illégalement sur le territoire des Etats membres Dublin. Il a dès lors considéré que l’art. 13 par. 1 du règlement Dublin III était applicable en l’espèce. 3.4 Par courriel du 31 octobre 2016, le SEM a informé l’Unité Dublin italienne qu'à défaut d'avoir répondu à la requête de prise en charge dans le délai requis par l’art. 22 par. 1 du règlement Dublin III, l'Italie était devenue l'Etat responsable de l'examen de la demande d'asile des recourantes, depuis le 23 octobre 2016. 3.5 Dans ses décisions du 28 octobre 2016, l’autorité de première instance a en premier lieu confirmé que l’Italie était bien compétente pour l’examen des demandes d’asile des recourantes. Il a précisé à ce titre que l’analyse des documents des intéressées avait révélé qu’elles avaient « légalement franchi la frontière du territoire des Etats membres, en date du (…) 2016, en Italie », qu’une requête aux fins de prise en charge fondée sur l’art. 13 par. 1 du règlement Dublin III avait été adressée aux autorités italiennes, le 22 août 2016, et qu’en l’absence de réponse de ces dernières, la responsabilité de mener la procédure d’asile des intéressées était passée à l’Italie. Il a ensuite considéré que les « motifs d’ordre personnel » invoqués par les intéressées lors de leurs auditions ne permettaient pas de réfuter la responsabilité de l’Italie. Il a pour le reste retenu qu’il n’y avait pas d’indices faisant penser que l’Italie ne respectait pas ses obligations
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 9 internationales a conclu qu’il n’y avait en l’occurrence aucun motif justifiant l’application de la clause de souveraineté prévue à l’art. 17 par 1 du règlement Dublin III, que ce soit sous l’angle de la licéité ou des « raisons humanitaires » au sens de l’art. 29a al. 3 de l’ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l’asile relative à la procédure (OA 1, RS 142.311). 3.6 A l’appui de leurs recours du 15 novembre 2016, les intéressées ont, en premier lieu, contesté la compétence de l’Italie pour l’examen de leurs demandes d’asile, au regard des critères de détermination de l’Etat membre responsable. Elles ont fait valoir à ce titre qu’à leur arrivée à l’aéroport de F._______, elles avaient immédiatement pris un autre vol pour la Suisse, sans quitter la zone de transit aéroportuaire et sans récupérer leurs bagages. Par la suite, à leur arrivée à l’aéroport de E._______, elles auraient récupéré leurs bagages et seraient sorties de la zone de transit de l’aéroport. Ce n’est que plus tard dans la même journée qu’elles auraient pris un autre vol à destination de la Belgique. En se fondant sur l’art. 15 du règlement Dublin III a contrario, elles ont soutenu que l’Italie n’était pas l’Etat responsable de leur demande d’asile, dans la mesure où elles n’avaient jamais quitté la zone de transit de l’aéroport de F._______ et qu’elles n’avaient pas non plus déposé de demande d’asile dans ladite zone de transfert. Elles ont en outre fait grief au SEM d’avoir violé leur droit d’être entendues et d’avoir procédé à un établissement inexact et incomplet de l’état de fait pertinent. Elles ont en particulier reproché au SEM de ne pas les avoir informées, avant la prise de ses décisions, qu’il considérait leurs visas comme des faux et de ne pas leur avoir donné l’occasion de se déterminer à ce sujet. Elles ont en outre relevé que les décisions du SEM du 28 octobre 2016 ainsi que les formulaires de requête aux fins de prise en charge adressées aux autorités italiennes comportaient plusieurs contradictions. 3.7 Invité à se déterminer sur les arguments du recours, le SEM a d’abord souligné que les intéressées avaient été expressément invitées, durant leurs auditions respectives du 9 août 2016, à se déterminer au sujet de l’éventuelle compétence de l’Italie pour le traitement de leurs demandes d’asile ainsi que sur un éventuel transfert en Italie, ajoutant que ces déclarations avaient été prises en compte dans ses décisions du 28 octobre 2016. Il a en outre relevé que les recourantes avaient également été invitées, durant leurs auditions, à donner des informations sur leur voyage et qu’elles avaient toutes déclaré qu’elles n’avaient pas obtenu leurs documents de voyage auprès d’une représentation étrangère,
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 10 mais que le passeur s’était chargé de faire le nécessaire pour l’obtention de leurs visas. Il a dès lors considéré que les recourantes avaient pu s’exprimer sur les éléments pertinents avant la prise de ses décisions et qu’elles avaient également pu faire valoir leurs droits dans le cadre de la procédure de recours. Le SEM a ensuite relevé que, même si les intéressées avaient été informées que leurs visas étaient des faux, cela n’aurait pas remis en cause la compétence de l’Italie. Il a soutenu que l’absence de détermination des recourantes à ce sujet n’avait en conséquence entraîné aucun préjudice pour elles. Il a par ailleurs relevé que les intéressées pouvaient raisonnablement se douter que l’obtention de visas était soumis à des démarches personnelles auprès de services consulaires étrangers et qu’elles ne pouvaient en conséquence pas se prévaloir en toute bonne foi de ne pas avoir été appelées à se prononcer sur l’absence de validité des visas obtenus par l’intermédiaire d’un passeur. Le SEM a également considéré que ses décisions ne comportaient pas de contradictions, tout en admettant que ses explications concernant l’application de l’art. 13 par. 1 du règlement Dublin III aux cas d’espèce « auraient pu être davantage étayées ». Il a toutefois estimé avoir constaté les faits de manière complète. L’autorité de première instance a ensuite relevé que l’art. 15 du règlement Dublin III, auquel les intéressées se réfèrent dans leur recours, n’était pas applicable en l’espèce, dans la mesure où le critère de détermination de l'art. 13 du règlement Dublin III le précédait. Enfin, le SEM a considéré que les situations médicales des intéressées, telles qu’elles ressortaient des rapports médicaux produits durant la procédure de recours, ne faisaient pas obstacle à leur renvoi en Italie. Il a également précisé que la durée de la procédure de recours, dont il n’était pas responsable, n’était pas un élément justifiant l’annulation de ses décisions du 28 octobre 2016, soulignant qu’il avait traité ces cas avec diligence. 3.8 Dans leur réplique du 27 juin 2018, les recourantes ont, en substance, fait valoir que l’examen du dossier devait tenir compte de la longue durée de la procédure et de la situation de détresse psychique des intéressées et que, contrairement à l’appréciation du SEM, ces éléments justifiaient l’application de la clause humanitaire prévue à l’art. 29a al. 3 OA 1. Elles ont relevé que le SEM, dans son préavis, n’avait fait aucune mention de la
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 11 disposition précitée et que cette omission justifiait à elle seule l’annulation des décisions attaquées. Elles ont en outre soutenu que l’argumentation développée par le SEM dans son préavis pour tenter de justifier les violations des règles de procédure qu’il avait commises étaient dépourvues de pertinence et ont maintenu leurs conclusions à ce titre. Elles ont en particulier souligné que, contrairement à l’appréciation du SEM, l’information selon laquelle leurs visas étaient des faux constituait un fait essentiel au regard de leur procédure Dublin et de la détermination de l’Etat membre compétent. Elles ont constaté à ce titre que les décisions attaquées ne mentionnaient nulle part l’irrégularité de leurs visas et qu’il leur aurait dès lors été impossible de développer une argumentation appropriée dans leurs recours, si elles n’avaient pas elles-mêmes découvert cette information en dernière page des formulaires de requête aux fins de prise en charge adressés par le SEM à l’Italie. 4. 4.1 Dans leur recours, les intéressées font valoir que le SEM aurait violé leur droit d’être entendues en omettant de les informer, avant la prise de ses décisions, que leurs visas étaient considérés comme des faux, et en ne leur donnant pas l’occasion de se déterminer sur ce point. Elles lui reprochent également de n’avoir pas suffisamment motivé ses décisions du 28 octobre 2016 et de ne pas avoir établi l’état de fait pertinent de manière complète et exacte. Dans la mesure où ces griefs touchent des garanties procédurales de nature formelle, dont l'éventuelle violation est susceptible d'entraîner l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (cf. ATAF 2010/35 consid. 4.1.1, 2009/53 consid. 7.3, et la jurisprudence citée), il convient de les examiner en premier lieu. 4.2 4.2.1 Le droit d'être entendu, inscrit à l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit de s'exprimer, le droit de consulter le dossier, le droit de faire administrer des preuves et de participer à leur administration, le droit d'obtenir une décision motivée et le droit de se faire représenter ou assister. Il est consacré, en procédure administrative fédérale, par les art. 26 à 28 PA (droit de consulter les pièces), les art. 29 à 33 PA (droit d'être entendu stricto sensu) et l'art. 35 PA (droit d'obtenir une décision motivée). Il y a violation du droit d’être entendu si l'autorité ne satisfait pas à son
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 12 devoir minimum d'examiner et traiter les problèmes pertinents (cf. ATF 122 IV 8 consid. 2c ; 118 Ia 35 consid. 2e). 4.2.2 Le droit d’être entendu comprend, en particulier, celui pour la personne concernée d'être informée et de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une décision ne soit prise touchant à sa situation juridique, de consulter le dossier, de fournir des preuves de nature à influencer le sort de la décision, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. La possibilité de faire valoir efficacement ses arguments dans une procédure suppose en effet la connaissance préalable des éléments dont l'autorité dispose (cf. ATF 132 V 387 consid. 3.1 p. 388 ss; 126 I 7 consid. 2b p. 10). 4.2.3 Le droit d'être entendu donne en outre à la personne concernée le droit de recevoir une décision suffisamment motivée pour qu'elle puisse la comprendre et l'attaquer utilement, si elle le souhaite, et pour que l'autorité de recours soit en mesure, le cas échéant, d'exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, même brièvement, les raisons qui l'ont guidée et sur lesquelles elle a fondé sa décision, de façon que l'intéressé puisse en apprécier la portée et, éventuellement, l'attaquer en connaissance de cause (cf. notamment ATF 136 I 229 consid. 5.2 et la jurisprudence citée). La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision. En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (cf. ATF 134 I 83 consid. 4.1 ; 133 III 235 consid. 5.2, et les références citées ; ATAF 2013/23 consid. 6.1.1). 4.2.4 En application de la maxime inquisitoire, applicable en procédure administrative, c'est à l'autorité administrative, respectivement de recours, qu'il incombe d'élucider l'état de fait de manière exacte et complète ; elle dirige la procédure et définit les faits qu'elle considère comme pertinents, ainsi que les preuves nécessaires, qu'elle ordonne et apprécie d'office (art. 12 PA et ATAF 2009/60 consid. 2.1.1). Dans le cadre de la procédure d'asile de première instance, l'obligation d'instruire et d'établir les faits pertinents incombe ainsi au SEM. La maxime inquisitoire trouve sa limite dans l'obligation qu'a la partie de collaborer à l'établissement des faits qu'elle est le mieux placée pour connaître (cf. art. 13 PA et 8 LAsi ; ATAF 2011/54 con-sid. 5.1 ; 2009/50 consid. 10.2.1).
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 13 L'établissement des faits est incomplet au sens de l'art. 106 al. 1 let. b LAsi lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de preuve déterminants pour la décision n'ont pas été pris en compte par l'autorité inférieure ; il est inexact lorsque l'autorité a omis d'administrer la preuve d'un fait pertinent, a apprécié de manière erronée le résultat de l'administration d'un moyen de preuve ou a fondé sa décision sur des faits erronés, en contradiction avec les pièces (cf. BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2e éd., 2015, p. 566 ; voir aussi ATAF 2014/2 consid. 5.1, 2007/37 consid. 2.3). 4.2.5 Comme déjà précisé ci-avant, le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. est de nature formelle, de sorte que sa violation entraîne, si elle est particulièrement grave, l'annulation de la décision attaquée, indépendamment de l'incidence de cette violation sur le fond. Pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, elle peut être exceptionnellement réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (cf. ATAF 2013/23 consid. 6.1.3). En matière d'asile, le Tribunal ne saurait procéder à la réparation d'une violation du droit d'être entendu commise par le SEM dans une décision basée sur l'exercice du pouvoir discrétionnaire, dès lors qu'il n'a plus, depuis la révision de l'art. 106 al. 1 LAsi entrée en vigueur le 1er février 2014 la pleine cognition, le contrôle de l'opportunité lui échappant dans ce domaine (cf. ATAF 2014/22 consid. 5.3 ; voir aussi ATAF 2015/9). Tel est le cas notamment pour les décisions de non-entrée en matière « Dublin », dans la mesure où l’art. 29a al. 3 OA 1 confère au SEM un réel pouvoir d’appréciation, s’agissant de déterminer s’il existe des raisons humanitaires justifiant d’entrer en matière sur une demande d’asile alors qu’un autre Etat serait responsable pour la traiter (cf. ATAF 2015/9 précité consid. 7.5 et 7.6). 4.3 4.3.1 Dans le cadre le cadre d'une procédure « Dublin » conduite en application de l'art. 31a al. 1 let. b LAsi, dont la finalité est en premier lieu de déterminer quel est l'Etat compétent pour l'examen de la demande d'asile déposée en Suisse, les mesures d'instruction entreprises par le SEM doivent porter sur l'établissement exact et complet des faits nécessaires pour qu'il puisse se prononcer en toute connaissance de cause sur ladite compétence.
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 14 4.3.2 Il découle de l’art. 5 du règlement Dublin III que l'Etat membre procédant à la détermination de l'Etat Dublin responsable doit en principe mener un entretien individuel avec le demandeur, ceci afin de faciliter le processus de détermination de l'Etat membre responsable (par. 1), mais également de respecter le droit à l'information du requérant (cf. art. 4 et 5 du règlement Dublin III). Un tel entretien doit en outre permettre à l'intéressé de formuler d'éventuelles objections quant à la responsabilité d'un Etat Dublin d'examiner sa demande d'asile, ainsi que de faire valoir d'éventuels obstacles à son transfert dans cet Etat. Cet entretien individuel est mené par oral, dans une langue que le demandeur comprend – ou dont on peut raisonnablement supposer qu'il la comprend – et dans laquelle il est capable de communiquer, les Etats membres ayant recours, si nécessaire, à un interprète capable d'assurer une bonne communication entre le demandeur et la personne qui mène l'entretien (par. 4). Il doit avoir lieu en temps utile et, en tout cas, avant qu'une décision de transfert vers l'Etat membre responsable soit prise (par. 3). En droit interne suisse, seul le droit d'être entendu doit être accordé au requérant dans le cas d'une non-entrée en matière basée sur l'art. 31a al. 1 LAsi, et il n'est pas procédé à une audition sur les motifs (interprétation de l'art. 36 al. 2 a). Ce droit d'être entendu doit être, en principe, accordé pendant la phase préparatoire (cf. ATAF 2017 VI/5 consid. 7.2 in fine et réf. cit.). 4.3.3 Selon la jurisprudence, dans le cadre de l'examen de la compétence relative au traitement d'une demande d'asile selon le règlement Dublin III, le SEM, en sus de la consultation de l'unité centrale du système européen "Eurodac", doit procéder à l'établissement des faits pertinents quant à une éventuelle compétence d'un Etat tiers. L'établissement de tels faits porte, notamment, sur les données personnelles du requérant, l'itinéraire emprunté du pays d'origine jusqu'en Suisse, le dépôt éventuel de demandes d'asile à l'étranger, ainsi que sur tout obstacle éventuel au transfert dans un Etat tiers donné (cf. ATAF 2011/23 consid. 5.4.2 et 5.4.3). Cet examen s'effectue, en règle générale, au cours de l'audition sommaire du requérant au centre d'enregistrement et de procédure (cf. ibidem consid. 5.4.3 ; cf. aussi FF 2011 6751). Le Tribunal a d’ailleurs rappelé à plusieurs reprises la nécessité de procéder à une audition sommaire ad hoc dans le cadre d’une procédure Dublin ordinaire, ceci afin d’établir clairement tous les faits pertinents permettant de déterminer l'Etat membre responsable de la demande d'asile (cf. ATAF 2017 VI75 précité consid. 7.3 et réf. cit.).
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 15 4.4 4.4.1 En l’espèce, lors de leurs auditions du 9 août 2016, les recourantes ont été invitées à se déterminer sur le prononcé de décisions de non-entrée en matière à leur encontre, ainsi que sur leur éventuel transfert vers l’Italie ou la Belgique, pays alors potentiellement responsables pour traiter leurs demandes d'asile. S’agissant plus particulièrement de la compétence de l’Italie, force est de constater que, durant ces auditions, le SEM n’a nullement précisé aux intéressées qu’il considérait cet Etat comme potentiellement responsable de leur demande d’asile en raison de la falsification des visas suisses contenus dans leurs passeports et de leur « entrée » illégale sur le territoire italien. Or, comme le relèvent à juste titre les recourantes dans leur recours et leur détermination du 27 juin 2018, il s’agit là d’un élément essentiel au regard de la procédure Dublin et en particulier des critères de détermination de l’Etat membre responsable. L’appréciation du SEM quant à la falsification de leurs visas et à leur « entrée illégale » en Italie était de nature à influer sur l'issue de la cause, dans la mesure où cette information aurait permis aux recourantes d’apprécier à bon escient si l’Italie était compétente au regard du règlement Dublin III et, surtout, de préciser les circonstances de leur transit dans l’aéroport de F._______. Il ressort en effet de leurs déclarations que les intéressées n’ont fait qu’une escale en l’Italie et qu’elles ont immédiatement pris un second vol à destination de la Suisse. C._______ a précisé à ce titre qu’elles avaient « transité à l’aéroport » dans ce pays. Dans leur recours, les intéressées expliquent qu’elles n’ont jamais quitté la zone de transit aéroportuaire de l’aéroport de F._______ et qu’elles ont récupéré leurs bagages seulement une fois arrivées en Suisse. La question du transit par une zone aéroportuaire d’un aéroport situé sur le territoire d’un Etat membre Dublin pose des questions particulières en relation avec les critères de détermination de l’Etat membre compétent (voir les développements à ce sujet au consid. 4.4.3 ci-après) et il importait dès lors au SEM d’informer les intéressées qu’il considérait que leurs visas étaient des faux et qu’elles étaient entrées illégalement en Italie. Le SEM aurait également dû permettre aux intéressées de se déterminer sur ces points avant le prononcé de ses décisions, ce qui n’a manifestement pas été fait en l’espèce. Au contraire, le SEM a même fourni des informations erronées à deux des recourantes, A._______ et B._______, en leur signifiant que leur empreintes digitales avaient été prises en Italie et en Belgique, alors que cet élément ne ressortait pas des résultats obtenus après la consultation de la banque de données « Eurodac » (« Selon le résultat de l’examen de vos empreintes digitales, vous avez transité par l’Italie et la Belgique. » ; cf. procès-verbaux des auditions sommaires des
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 16 prénommées du 9 août 2018, point 8.1). Pour ces motifs déjà, force est de constater que le SEM n’a pas respecté le droit d’être entendu des recourantes. 4.4.2 Dans ses décisions du 28 octobre 2016, le SEM indique qu’une « analyse [des] documents [des intéressées] » a révélé qu’elles ont « légalement franchi la frontière du territoire des Etats membres, en date du (…) 2016, en Italie ». Il précise ensuite avoir soumis des requêtes aux fins d’admission des intéressées aux autorités italiennes, « conformément à l’art. 13 [par.] 1 du règlement Dublin », à savoir le critère de compétence fondée sur l’entrée illégale sur le territoire d’un Etat membre Dublin. Le SEM ne donne ensuite aucune précision sur l’application dudit critère de compétence ; il ne précise en particulier pas sur la base de quels éléments concrets il a déduit que les intéressées étaient entrées légalement sur le territoire italien, ni pourquoi il applique ensuite l’art. 13 par. 1 du règlement Dublin III. Les décisions attaquées ne font par ailleurs aucune mention de l’irrégularité de visas des intéressées, cette précision ne figurant que dans les commentaires en italien en dernière page des formulaires de demande de prises en charge adressés par le SEM aux autorités italiennes. Une telle motivation, qui semble à priori contradictoire, couplée au fait que les intéressées n’avaient jamais été informées auparavant par le SEM que leurs visas avaient été considérés comme des faux, est largement insuffisante, dans la mesure où elle ne permettait pas aux intéressées de comprendre valablement, sans effectuer des recherches complémentaires en demandant la production des autres pièces du dossier, les motifs qui ont sous-tendu les décisions prononcées à leur encontre. Ce n’est en effet qu’en commandant les pièces de leur dossier, suite à la notification des décisions attaquées, puis lors de l’échange d’écritures ordonné par le Tribunal en procédure de recours, que les intéressées ont été en mesure comprendre le raisonnement du SEM dans lesdites décisions. Dans sa détermination du 11 juin 2018, le SEM a d’ailleurs lui-même admis que « [ses] explications relatives à l’application de l’art. 13 par. 1 [du règlement Dublin III] auraient pu être davantage étayées ». Au surplus, le Tribunal relève que l’argument du SEM exposé dans sa détermination du 11 juin 2018 – selon lequel les recourantes auraient dû savoir qu’un visa ne pouvait s’obtenir qu’au terme de démarches personnelles auprès de services consulaires étrangers et qu’elles ne pouvaient dès lors pas faire valoir, en tout bonne foi, l’absence d’information de la part du SEM quant à la falsification de leurs visas – ne peut être suivi. Dans son ordonnance de classement du (…) 2018, le
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 17 Ministère public du canton de E._______ a considéré que, même si les faits reprochés aux recourantes apparaissaient établis à teneur des éléments figurant au dossier, il existait en l’espèce, « en considération des explications fournies par les intéressées », des faits justificatifs empêchant de retenir les infractions d’entrée illégale (art. 111 al. 1 let. a LEtr) et de faux dans les certificats (art. 252 et 255 CP). Dans son appréciation, il a relevé que les intéressées avaient toutes déclaré qu’elles ignoraient que leurs visas étaient falsifiés et qu’elles en avaient été informées uniquement suite au rejet de leur demande d’asile en Suisse. Il a précisé à ce titre que les investigations menées par la police et par le Ministère public n’avaient pas permis d’identifier les passeurs et de déterminer dans quelles circonstances les visas suisses avaient été émis. Le Tribunal ne voit aucune raison de s’écarter de cette appréciation et estime vraisemblable – compte tenu des éléments figurant au dossier (passeports authentiques, falsifications des visas de grande qualité, circonstances dans lesquelles les intéressées ont affirmé avoir quitté l’Iran) – que les recourantes ignoraient que leurs visas étaient des faux durant toute la procédure de première instance. Il appartenait dès lors clairement au SEM de leur donner le droit d’être entendues à ce sujet et de motiver dûment sa décision sur ce point également. 4.4.3 Enfin, le Tribunal constate que la question du passage des intéressées en zone de transit aéroportuaire en Italie n’a été abordée par le SEM ni durant les auditions des intéressées ni dans ses décisions du 28 octobre 2016. Il s’agit pourtant d’un élément déterminant pour apprécier à bon escient si l’Italie est l’Etat responsable en vertu des critères de compétences prévus par le règlement Dublin III. Il ressort en effet des déclarations des intéressées durant leurs auditions que celles-ci n’ont fait que transiter par un aéroport en Italie. Dans leur recours, les recourantes précisent avoir atterri à l’aéroport de F._______ en provenance de D._______ et avoir immédiatement pris un autre vol à destination de E._______, sans avoir récupéré leurs bagages et sans avoir quitté la zone de transit internationale. Or, une simple escale dans la zone de transit internationale d’un aéroport sis sur le territoire d’un Etat membre n’équivaut pas à une entrée (qu’elle soit légale ou illégale) sur le territoire des Etats membres Dublin. Cette interprétation peut notamment être déduite de l’existence d’un visa spécifique de « transit aéroportuaire » (visa de type A) dans le système des visas prévus dans l’espace Schengen- Dublin. En principe, il n’est pas nécessaire de disposer d’un visa pour transiter par la zone internationale d’un aéroport d’un Etat membre Schengen-Dublin lors d’une escale ou d’un transfert entre deux tronçons
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 18 d’un vol international. Mais certains ressortissants étrangers, dont les ressortissants iraniens, sont soumis à cette exigence. Par opposition aux autres visas Schengen (visa de transit de type B, visa à validité territoriale limitée et visa à court terme de type C), qui donnent tous le droit d’entrer sur le territoire d’un Etat membre, le visa de transit aéroportuaire permet uniquement de transiter par un aéroport sis sur le territoire d’un Etat membre de l’espace Schengen, sans toutefois donner le droit d’entrer sur le territoire de cet Etat membre (et donc de l’espace Schengen). On peut dès lors en déduire l’existence d’une fiction juridique selon laquelle la zone de transit internationale d’un aéroport d’un Etat membre ne fait pas partie du territoire des Etats membres Schengen-Dublin (cf. dans le même sens, FILZWIESER/SPRUNG, op. cit., K 5 ad art. 13). En d’autres termes, si une personne, entre deux vols, demeure dans la zone de transit d’un aéroport sis sur le territoire d’un Etat membre, il ne peut pas être considéré que celle-ci a franchi (légalement ou illégalement) la frontière de cet Etat membre. Cette interprétation est également confortée par l’existence, dans le règlement Dublin III, d’une disposition visant spécifiquement la situation dans laquelle une personne dépose une demande d’asile alors qu’elle se trouve encore dans une zone de transit internationale ; dans ce cas particulier, puisque le règlement Dublin III a pour objectif la fixation de la compétence d’au moins un Etat membre pour le traitement d’une demande d’asile, l’art. 15 du règlement Dublin III précise que c’est l’Etat sur le territoire duquel se trouve l’aéroport en question qui est responsable de l’examen de la demande d’asile. Une telle disposition est nécessaire uniquement si l’on considère les zones de transit aéroportuaires comme ne faisant pas partie du territoire des Etats membres Schengen-Dublin ; l’art. 15 du règlement Dublin III aménage une exception à cette règle afin d’éviter qu’aucun Etat ne puisse être désigné compétent pour examiner la demande d’asile d’une personne se trouvant encore dans une telle zone de transit internationale. En conséquence, dans l’hypothèse où les intéressées ont, comme elles l’affirment, transité par l’aéroport de F._______ sans quitter la zone de transit de cet aéroport, l’Italie ne serait pas l’Etat membre responsable de l’examen de leur demande d’asile, dans la mesure où les recourantes ne sont pas entrées sur le territoire de cet Etat. En se fondant sur les déclarations des intéressées, ce serait alors la Suisse qui devrait être désignée comme Etat responsable, toujours en application de l’art. 13 par. 1 du règlement Dublin III. Quant à l’art. 15 du règlement Dublin III, il ne serait pas applicable au cas d’espèce, dans la mesure où les intéressées n’ont pas affirmé avoir déposé de demandes d’asile alors
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 19 qu’elles se trouvaient dans la zone de transit internationale de l’aéroport précité. Partant, la question du passage des intéressées dans la zone de transit de l’aéroport de F._______ est un élément de fait essentiel pour la détermination de l’Etat compétent, en vertu des critères du règlement Dublin III, pour l’examen de leurs demandes d’asile. Or, force est de constater que le SEM n’a pas élucidé cette question durant les auditions des intéressées. Les décisions attaquées ne comportent en outre aucune motivation à ce sujet, le SEM s’étant contenté d’indiquer qu’une analyse des documents des intéressées avait révélé qu’elles avaient « légalement franchi la frontière italienne ». Le SEM ne précise cependant pas sur quels éléments d’analyse il fonde sa conclusion. Certes, les passeports des intéressées comportent chacun un tampon « d’entrée » à l’aéroport de F._______. Il ne peut cependant pas en être déduit que les intéressées ont effectivement quitté la zone de transit aéroportuaire dudit aéroport et sont entrées sur le territoire italien. Selon le Règlement [CE] n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (ci-après : code frontières Schengen ; JO L 105 du 13 avril 2006, p. 1 à 32), les passagers d’un vol en provenance d’un pays tiers (en l’occurrence, le vol au départ de D._______), qui embarquent sur un vol intérieur (en l’occurrence, le vol vers E._______), sont soumis à des vérifications d’entrée à l’aéroport d’entrée du vol en provenance d’un pays tiers (en l’occurrence, F._______) (cf. art. 2.1.2 let. a du code frontières Schengen). Le règlement précise en outre que des vérifications ne sont en général pas opérées dans les zones de transit, mais que celles-ci peuvent être effectuées sur des personnes soumises à l’obligation de visa de transit aéroportuaire (ce qui est le cas pour les ressortissants iraniens), afin de vérifier qu’elles sont en possession d’un tel visa (cf. art. 2.1.3 du code frontières Schengen). Les « tampons » figurant dans les passeports des recourantes indiquent dès lors seulement qu’elles ont été contrôlées après leur atterrissage à F._______, comme le code frontières Schengen le prévoit. Ils ne signifient cependant pas que les intéressées sont sorties de la zone de transit internationale et entrées sur le territoire italien, avant de prendre leur second vol à destination de E._______. Cette hypothèse est d’ailleurs confortée par l’absence de tampons de « sortie » italiens. En tout état de cause, il résulte de ce qui précède que le SEM n’a pas instruit suffisamment cette question et n’a pas motivé sa décision sur ce point, alors qu’il s’agit d’éléments décisifs dans le processus de détermination de l’Etat membre compétent, au sens du règlement Dublin III, dans le cas d’espèce.
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 20 4.5 Au vu de ce qui précède, les recours doivent être admis et les décisions du 28 octobre 2016 annulées pour violation du droit d’être entendu et établissement incomplet et inexact de l’état de fait pertinent. Partant, il y aurait lieu de renvoyer les causes au SEM afin qu’il procède à des mesures d’instructions complémentaires et qu’il rende des nouvelles décisions dûment motivées, en particulier s’agissant des allégations des recourantes relatives à leur escale dans la zone de transit aéroportuaire de F._______. Néanmoins, eu égard au principe de célérité qui devrait présider aux procédures de détermination de l'Etat responsable (considérant n° 5 du préambule du règlement Dublin III) et de la durée de la présente procédure, il se justifie d'inviter le SEM à ouvrir la procédure nationale et à examiner les demandes d'asile des intéressées. 5. 5.1 Vu l'issue de la cause, il n'est pas perçu de frais de procédure (cf. art. 63 al. 1 et 2 PA). 5.2 Conformément à l'art. 64 al. 1 PA et aux art. 7 à 15 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), la partie qui a obtenu gain de cause a droit à des dépens pour les frais nécessaires qui lui ont été occasionnés par le litige. Ainsi, au vu des notes d’honoraires des 15 novembre 2016 et 27 juin 2018, et compte tenu du fait que les trois recours rédigés par le mandataire sont presque identiques, le Tribunal fixe les dépens à 1’450 francs, à la charge du SEM, pour l'activité indispensable déployée par le mandataire dans la présente procédure de recours.
(dispositif : page suivante)
E-7031/2016, E-7033/2016, E-7035/2016 Page 21 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Les recours sont admis. 2. Les décisions du 28 octobre 2016 sont annulées et le SEM invité à se déclarer compétent pour l’examen des demandes d’asile des intéressées et à entrer en matière sur celles-ci, en ouvrant la procédure nationale. 3. Il n'est pas perçu de frais de procédure. 4. Le SEM versera aux recourantes la somme totale de 1’450 francs à titre de dépens. 5. Le présent arrêt est adressé aux recourantes, au SEM et à l'autorité cantonale.
La présidente du collège : Le greffier :
Emilia Antonioni Luftensteiner Thierry Leibzig