Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung IV D-817/2016
Urteil v o m 1 0 . M a i 2016 Besetzung Richterin Daniela Brüschweiler (Vorsitz), Richter Hans Schürch, Richter Daniele Cattaneo, Gerichtsschreiberin Susanne Burgherr.
Parteien
1. A._______, geboren am (…), und dessen Bruder 2. B._______, geboren am (…), Kosovo, beide vertreten durch lic. iur. Martina Culic, Rechtsanwältin, Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM; zuvor Bundesamt für Migration, BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Rechtsverzögerung (Wiedererwägungsgesuch); N (…).
D-817/2016 Sachverhalt: A. Die Beschwerdeführer suchten – zusammen mit ihrer Mutter, die angab, sie seien ethnische (…) und würden aus C._______/Kosovo stammen, könnten aber keine Identitätspapiere vorweisen, da sie nicht über solche verfügen würden – am 28. November 2010 in der Schweiz um Asyl nach. Mit Verfügung vom 12. Januar 2011 trat das vormalige BFM gestützt auf aArt. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG (SR 142.31) auf die Asylgesuche nicht ein und ordnete die Wegweisung der Beschwerdeführer und ihrer Mutter aus der Schweiz sowie den Wegweisungsvollzug an. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil (…) vom 1. Februar 2011 ab. B. Am 31. März 2011 reichten die Beschwerdeführer – zusammen mit ihrer Mutter – beim BFM ein Wiedererwägungsgesuch ein. Unter Verweis auf gesundheitliche Probleme der Mutter ersuchten sie um Feststellung der Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs und um Gewährung der vorläufigen Aufnahme. Mit Verfügung vom 5. April 2011 wies das BFM das Wiedererwägungsgesuch ab und erklärte die Verfügung vom 12. Januar 2011 für rechtskräftig und vollstreckbar. Auf die dagegen eingereichte Beschwerde trat das Bundesverwaltungsgericht mangels Bezahlung des wegen Aussichtslosigkeit der Beschwerde erhobenen Kostenvorschusses mit Urteil (…) vom 30. Mai 2011 nicht ein. C. Seit dem (…) gilt die Mutter der Beschwerdeführer als vermisst. D. D.a Mit Eingabe vom 26. Februar 2014 reichten die Beschwerdeführer beim BFM ein weiteres Wiedererwägungsgesuch ein und beantragten die Feststellung der Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs sowie die Gewährung der vorläufigen Aufnahme. D.b Zur Begründung brachten die Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, nach dem Verschwinden ihrer Mutter (…) habe sie ihr Vater D._______,
D-817/2016 der bereits (…) mit seiner Ehefrau und seinen anderen Kindern in die Schweiz gereist sei und ein Asylgesuch gestellt habe, das abgelehnt worden sei, zu sich holen wollen. Da aber die Vaterschaft und das Sorgerecht nicht geklärt gewesen seien, sei dies nicht möglich gewesen. Sie seien deshalb anderweitig platziert worden. (…). Am (…) sei nun aber auch D._______ verschwunden. Im Asylverfahren und dem ersten Wiedererwägungsverfahren sei davon ausgegangen worden, sie könnten zusammen mit ihrer Mutter in ihr Heimatland Kosovo zurückkehren. Nachdem nun aber ihre Mutter und auch D._______ verschwunden seien, könnten sie bei einer Rückführung nach Kosovo nicht in deren Obhut gegeben werden. Ob andere Verwandte in Kosovo leben würden und es diesen möglich wäre, sie aufzunehmen, sei ihnen nicht bekannt. Als sie Kosovo im Jahr 2010 verlassen hätten, habe noch ein (Verwandter) mit seiner Familie dort gewohnt. Ob dies heute noch der Fall sei, wüssten sie nicht. Sie seien zwar gesund, aber würden weder über eine Schulbildung noch eine Ausbildung oder Berufserfahrung verfügen. Es sei deshalb davon auszugehen, dass sie in Kosovo auf sich allein gestellt wären und in eine existenzielle Notlage geraten würden. Der Vollzug der Wegweisung sei deshalb unzumutbar. E. Mit Schreiben vom 10. Juni 2014, 24. November 2014 und 31. März 2015 erkundigten sich die Beschwerdeführer nach dem Verfahrensstand. F. Mit Schreiben vom 7. April 2015 teilte das SEM den Beschwerdeführern mit, dass Abklärungen hängig seien und sie über die Ergebnisse orientiert würden, sobald diese vorlägen. G. Mit Schreiben vom 9. Oktober 2015 teilte das SEM den Beschwerdeführern hinsichtlich des Stands des Verfahrens mit, dass eine Botschaftsanfrage offen sei. H. Am 25. November 2015 ordnete das SEM die Vollzugsaussetzung an (hinsichtlich der Personalien korrigiert am 25. Januar 2016). I. Mit Schreiben vom 19. Januar 2016 beantragten die Beschwerdeführer beim SEM einen Entscheid über das Wiedererwägungsgesuch bis zum
D-817/2016 4. Februar 2016, ansonsten sie eine Rechtsverzögerungsbeschwerde erwägen würden. J. Mit Schreiben vom 27. Januar 2016 teilte das SEM den Beschwerdeführern mit, dass die Instruktion noch nicht abgeschlossen sei. Da erste Auskünfte der Schweizer Botschaft in E._______ Zweifel an der Richtigkeit der Herkunftsangaben hätten aufkommen lassen, würden derzeit weitergehende Abklärungen getätigt. Sobald die entsprechenden Ergebnisse vorliegen würden, würden sie davon Kenntnis und die Möglichkeit zur Stellungnahme erhalten. Angesichts der notwendigen Instruktionen sei es dem SEM nicht möglich, einen Entscheid auf ein bestimmtes Datum hin in Aussicht zu stellen. Es werde aber eine prioritäre Behandlung zugesichert. K. K.a Mit Eingabe vom 9. Februar 2016 reichten die Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsverzögerungsbeschwerde ein, worin um Feststellung der Verfahrensverzögerung durch die Vorinstanz und um Anweisung an das SEM, umgehend einen Entscheid im Wiedererwägungsverfahren zu fällen, ersucht wurde. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wurde zudem um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung sowie um Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses ersucht. K.b Zur Begründung brachten die Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, Asylgesuche von unbegleiteten Minderjährigen seien prioritär zu behandeln. Nachdem sowohl ihre Mutter als auch D._______, der (…), verschwunden seien, seien sie zu unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden geworden. Am 26. Februar 2014 hätten sie beim vormaligen BFM um wiedererwägungsweise Feststellung der Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs und um Gewährung der vorläufigen Aufnahme ersucht. Das Gesuch sei dort jedoch liegen geblieben. Der Beschwerdeführer 1 sei mittlerweile volljährig und befinde sich in einer desolaten Situation. Er könne weder eine Schule besuchen noch eine Ausbildung absolvieren. Auch für den noch minderjährigen Beschwerdeführer 2 sei die Unsicherheit, ob er in der Schweiz bleiben könne, enorm belastend. Die Vorinstanz mache zwar geltend, dass Botschaftsabklärungen hängig seien, aber es sei schwer verständlich, dass sich solche Abklärungen über zwei Jahre hinziehen würden. Auch wenn der Entscheid über das Wiedererwägungsgesuch von den besagten Abklärungen abhänge, obliege es dem SEM, für eine beförderliche Behandlung des Wiedererwägungsgesuchs zu sorgen.
D-817/2016 L. Mit Eingabe vom 11. Februar 2016 reichten die Beschwerdeführer eine vom 10. Februar 2016 datierende Fürsorgeabhängigkeitsbestätigung betreffend den Beschwerdeführer 2 ein. M. Mit Zwischenverfügung vom 15. Februar 2016 verzichtete die Instruktionsrichterin auf die Erhebung eines Kostenvorschusses. Den Entscheid über das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung verschob sie auf einen späteren Zeitpunkt. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung gemäss Art. 65 Abs. 2 VwVG wies sie ab. N. Mit Eingabe vom 17. Februar 2016 reichten die Beschwerdeführer eine vom 16. Februar 2016 datierende Fürsorgeabhängigkeitsbestätigung betreffend den Beschwerdeführer 1 ein. O. Mit Eingaben vom 18. Februar 2016 und 11. März 2016 reichten die Beschwerdeführer den Beschwerdeführer 1 betreffende Arztberichte vom 15. Februar 2016 und 8. März 2016 ein. P. In seiner Vernehmlassung vom 4. April 2016 beantragte das SEM die Abweisung der Rechtsverzögerungsbeschwerde. Das SEM habe bereits nach dem Asylentscheid im Hinblick auf eine Rückführung der Beschwerdeführer ausgiebige Abklärungsmassnahmen in der angegebenen Herkunftsregion durchgeführt. Diese hätten ergeben, dass die Beschwerdeführer dort nicht bekannt seien. Im hängigen Wiedererwägungsverfahren habe das SEM bezüglich der Frage der tatsächlichen Herkunft der Beschwerdeführer via die Schweizer Botschaft in E._______ weitere Untersuchungsmassnahmen in die Wege geleitet. Diese seien nach Vorliegen eines ersten Zwischenberichts noch hängig. Die tatsächliche Herkunft der Beschwerdeführer habe bislang noch nicht in Erfahrung gebracht werden können. Grundsätzlich sei darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführer gestützt auf ihre Mitwirkungspflicht verpflichtet seien, wahrheitsgetreue Angaben zu ihrer Herkunft zu machen, und es nicht die Aufgabe der Schweizer Asylbehörden sein sollte, im Hinblick auf einen Entscheid zuerst die tatsächliche Herkunft eruieren zu müssen.
D-817/2016 Q. In ihrer Replik vom 25. April 2016 monierten die Beschwerdeführer, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb das SEM weitere Abklärungen durch die Schweizer Botschaft in E._______ durchführen lasse, wenn es bereits Kenntnis davon habe, dass sie in Kosovo nicht bekannt seien. Im Übrigen sei nicht verständlich, weshalb das SEM die Botschaft nicht längst angehalten habe, die Abklärungen zu Ende zu bringen. Es gehe nicht an, von den Eltern verlassene Kinder so lange auf einen Entscheid warten zu lassen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG erlassen wurden, sofern keine das Sachgebiet betreffende Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt. Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung kann bei der Beschwerdeinstanz, die für die Behandlung einer Beschwerde gegen eine ordnungsgemäss ergangene Verfügung zuständig wäre, Beschwerde geführt werden (Art. 46a VwVG; vgl. dazu MARKUS MÜL- LER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 3 zu Art. 46a). Das SEM gehört zu den in Art. 33 VGG umschriebenen Vorinstanzen des Bundesverwaltungsgerichts. Eine das Sachgebiet betreffende Ausnahme liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der vorliegenden Rechtsverzögerungsbeschwerde zuständig und entscheidet auf dem Gebiet des Asyls in der Regel – so auch vorliegend – endgültig (Art. 105 AsylG; Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG). 1.2 Rechtsverzögerungsbeschwerden richten sich gegen den Nichterlass einer anfechtbaren Verfügung. Die Beschwerdelegitimation setzt voraus, dass bei der zuständigen Behörde zuvor ein Begehren um Erlass einer Verfügung gestellt wurde und Anspruch darauf besteht. Ein Anspruch ist anzunehmen, wenn die Behörde verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und dem Rechtssuchenden nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 2 VwVG Parteistellung zukommt (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.2 m.w.H.).
D-817/2016 Die Beschwerdeführer, die am 26. Februar 2014 ein Wiedererwägungsgesuch gestellt und um Erlass eines entsprechenden Entscheids ersucht haben, sind zur Beschwerdeführung legitimiert. 1.3 Gegen das unrechtmässige Verzögern einer Verfügung kann grundsätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG). Dennoch steht der Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung nicht völlig im Belieben der beschwerdeführenden Person, zumal auch hier der Grundsatz von Treu und Glauben eine Grenze bildet. Die beschwerdeführende Person muss überdies darlegen, dass sie zur Zeit der Beschwerdeerhebung ein schutzwürdiges – mithin aktuelles und praktisches – Interesse an der Vornahme der verzögerten Amtshandlung respektive der Feststellung einer entsprechenden Rechtsverzögerung hat (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., 2013, Rz. 5.23). Das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführer an der Vornahme der allenfalls verzögerten Amtshandlung manifestiert sich vorliegend in den bei den Akten liegenden Eingaben, mit welchen sie um beförderliche Verfahrenserledigung ersucht haben. Hinsichtlich der Frage der Opportunität des Zeitpunkts der Beschwerdeerhebung ist auf die nachfolgenden Erwägungen zu verweisen (vgl. E. 4.2). 1.4 Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist auf die formgerecht eingereichte (Art. 52 Abs. 1 VwVG) Rechtsverzögerungsbeschwerde einzutreten. 2. Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich auf die Frage, ob das Gebot des Rechtsschutzes in angemessener Zeit im konkreten Fall verletzt worden ist. Im Falle einer Gutheissung der Beschwerde weist es die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Hingegen hat sich das Gericht einer Stellungnahme dazu, wie ein unrechtmässig verzögerter Entscheid inhaltlich ausfallen soll, zu enthalten, da es – Spezialkonstellationen vorbehalten – nicht anstelle der untätig gebliebenen Behörde entscheiden darf, ansonsten der Instanzenzug verkürzt und allenfalls weitere Rechte der am Verfahren Beteiligten verletzt würden (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.1.2 m.w.H.). 3.
D-817/2016 3.1 Das Verbot der Rechtsverzögerung ergibt sich als Teilgehalt aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 1 BV. Danach hat jede Person Anspruch auf eine Beurteilung ihrer Sache innert angemessener Frist. Diese Verfassungsgarantie gilt für alle Sachbereiche und alle Akte der Rechtsanwendung (vgl. BGE 130 I 173 f.). 3.2 Von einer Rechtsverzögerung im Sinne des Gesetzes ist nach Lehre und Praxis auszugehen, wenn behördliches Handeln zwar nicht (wie bei einer Rechtsverweigerung) grundsätzlich infrage steht, aber die Behörde nicht innert der Frist handelt, die nach der Natur der Sache objektiv noch als angemessen erscheint. Die Angemessenheit der Dauer eines Verfahrens ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der gesamten Umstände zu beurteilen. In Betracht zu ziehen sind dabei namentlich die Komplexität der Sache, das Verhalten der betroffenen Beteiligten und der Behörden, die Bedeutung des Verfahrens für die betroffene Partei sowie einzelfallspezifische Entscheidungsabläufe (vgl. zum Ganzen BGE 130 I 312 E. 5.1 und 5.2 m.w.H.). Ein Verschulden der Behörde an der Verzögerung wird nicht vorausgesetzt, weshalb sie das Rechtsverzögerungsverbot auch dann verletzt, wenn sie wegen Personalmangels oder Überlastung nicht innert angemessener Frist handelt (vgl. BGE 107 Ib 160 E. 3c, 103 V 190 E. 5c). Spezialgesetzliche Behandlungsfristen sind bei der Beurteilung der Angemessenheit der Verfahrensdauer zu berücksichtigen. 3.3 Die am 1. Februar 2014 in Kraft getretene Bestimmung von Art. 111b Abs. 2 AsylG sieht für Wiedererwägungsverfahren eine Behandlungsfrist von in der Regel zehn Arbeitstagen nach der Gesuchstellung vor. 4. 4.1 Vorab ist festzustellen, dass es aufgrund der dem Bundesverwaltungsgericht bekannten hohen Geschäftslast des SEM nicht nur nachvollziehbar, sondern unvermeidbar ist, dass nicht jedes Verfahren innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Behandlungsfristen abgeschlossen werden kann. 4.2 Vorliegend machen die Beschwerdeführer geltend, ihr Wiedererwägungsverfahren dauere ohne einen objektiven Grund unangemessen lange, und beantragen, das SEM sei anzuweisen, umgehend einen Entscheid zu fällen. Das Wiedererwägungsverfahren der Beschwerdeführer dauert in seiner Gesamtheit betrachtet tatsächlich bereits lange und es ist nachvollziehbar, dass sie, auch weil der Beschwerdeführer 1 mittlerweile volljährig geworden ist, auf einen baldigen Entscheid drängen. Allerdings ergibt sich aus den Akten, dass der rechtserhebliche Sachverhalt noch
D-817/2016 nicht vollständig erstellt ist und entsprechende Abklärungen im Gange sind. Eine Entscheidfällung ist somit gegenwärtig noch nicht möglich. Nach anfänglich zögerlicher Anhandnahme des Gesuchs, die an eine ungebührliche Verschleppung grenzte, nahm das SEM die angezeigten verfahrensleitenden Handlungen vor, und setzte die Beschwerdeführer am 9. Oktober 2015 und 27. Januar 2016 über die hängigen Botschaftsabklärungen in Kenntnis. Sowohl im Asyl- als auch im ersten Wiedererwägungsverfahren war der Vollzug der Wegweisung der Beschwerdeführer nach Kosovo als zumutbar erachtet worden. Die Bearbeitung ihres zweiten Wiedererwägungsgesuchs, mit dem sie geltend machen, eine Rückkehr nach Kosovo sei ihnen nach dem Verschwinden der Mutter nicht mehr zuzumuten, wird – wie vom SEM in seiner Vernehmlassung zutreffend angemerkt – durch die mangelhaften Angaben der Beschwerdeführer (respektive ihrer Mutter) zu ihrer Herkunft und der Frage des Bestehens eines Beziehungsnetzes erschwert und verzögert. Angesichts der konkreten Verfahrensgeschichte erscheint es deshalb verfehlt, vorliegend allein auf die Gesamtdauer des anhängigen Verfahrens abzustellen. Damit hat die frühere Korrespondenz (Verfahrensstandsanfragen der Beschwerdeführer vom 10. Juni 2014, 24. November 2014 und 31. März 2015), die sich auf die – effektiv lange – Dauer bis zur Vornahme der erwähnten verfahrensleitenden Handlungen bezog, für die Beurteilung der dem Gericht vorgelegten Frage an Bedeutung verloren. Das SEM hat den Beschwerdeführern mit Schreiben vom 27. Januar 2016 den aktuellen Verfahrensstand mitgeteilt, sie auf die hängigen Abklärungen respektive noch ausstehenden Ergebnisse hingewiesen, ihnen den weiteren Verfahrensablauf aufgezeigt und bei Eintritt der Entscheidreife eine beförderliche Entscheidfällung in Aussicht gestellt. Die Beschwerdeführer waren somit im Zeitpunkt der Erhebung der Rechtsverzögerungsbeschwerde vom 9. Februar 2016 über die fehlende Entscheidreife des Verfahrens und damit die Unmöglichkeit des begehrten umgehenden Entscheiderlasses informiert. Aufgrund der Aktenlage vermögen die Beschwerdeführer daher nicht darzulegen, dass das SEM im Zeitpunkt der Erhebung der Beschwerde vom 9. Februar 2016 den Erlass eines Entscheids über ihr Wiedererwägungsgesuch unrechtmässig verzögere. 5. Aufgrund des Gesagten erweist sich die Rüge der Rechtsverzögerung im Zeitpunkt ihrer Erhebung am 9. Februar 2016 als unbegründet, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Die vorinstanzlichen Akten gehen zur Fortführung des Wiedererwägungsverfahrens an das SEM zurück.
D-817/2016 6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären die Kosten grundsätzlich den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Da die Rechtsverzögerungsbeschwerde nicht als aussichtslos bezeichnet werden kann und die Bedürftigkeit der Beschwerdeführer belegt ist, ist das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG gutzuheissen. Von der Kostenerhebung ist somit abzusehen. (Dispositiv nächste Seite)
D-817/2016 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Rechtsverzögerungsbeschwerde wird abgewiesen. 2. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gemäss Art. 65 Abs. 1 VwVG wird gutgeheissen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführer und das SEM.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
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