Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung IV D-2079/2015
Urteil v o m 2 2 . Juni 2015 Besetzung Richter Bendicht Tellenbach (Vorsitz), Richterin Emilia Antonioni Luftensteiner, Richter Thomas Wespi, Gerichtsschreiber Linus Sonderegger.
Parteien
A._______, geboren (…), und ihr Kind B._______, geboren (…), Afghanistan, beide vertreten durch Magda Burkhard, Rechtsanwältin, (…), Beschwerdeführerinnen,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM; zuvor Bundesamt für Migration, BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Rechtsverzögerung / N (…).
D-2079/2015 Sachverhalt: A. Am 24. September 2012 besuchten die Beschwerdeführerinnen zusammen mit dem Ehemann respektive Vater (nachfolgend: Ehemann) die schweizerische Vertretung in Pakistan (nachfolgend: Vertretung) und reichten für Letztere ein Asylgesuch aus dem Ausland ein. B. Diese Eingabe wurde zusammen mit anderen bei der Botschaft abgegebenen Dokumenten ans BFM weitergeleitet, wo sie am 5. Oktober 2012 eintraf. C. Mit Schreiben vom 8. Januar 2013 forderte das BFM den Ehemann auf, eines der eingereichten Dokumente zu übersetzen. Dieser Aufforderung kam der Ehemann am 7. Februar 2013 nach. D. Am 29. März 2013 erkundigte sich der Ehemann nach dem Stand des Verfahrens. E. Mit Schreiben vom 2. Mai 2013 teilte das BFM dem Ehemann mit, dass kein bestimmtes Datum für den Entscheid in Aussicht gestellt werden könne. F. Am 30. Juli 2013 und 16. Oktober 2013 ersuchte der Ehemann um rasche Behandlung des Gesuchs. G. Mit Eingabe vom 6. November 2013 äusserte der Ehemann den Wunsch, persönlich beim BFM die Situation der Beschwerdeführerinnen zu schildern. Mit Schreiben vom 26. November 2013 bekräftigte er seinen Wunsch. H. Am 6. Dezember 2013 teilte das BFM dem Ehemann mit, es werde in Kürze eine Befragung der Beschwerdeführerinnen auf der Vertretung anberaumt. In diesem Zusammenhang wurde er um Bekanntgabe der Kontaktdaten der Beschwerdeführerinnen gebeten.
D-2079/2015 I. Am 3. Januar 2014 teilte der Ehemann dem BFM die Kontaktdaten der Beschwerdeführerinnen mit. J. Am 3. März 2014 teilte der Ehemann dem BFM mit, das bis heute keine Anhörung der Beschwerdeführerinnen stattgefunden habe. K. Am 15. April 2014 zeigte die Rechtsvertreterin der Vorinstanz das Mandatsverhältnis zum Ehemann respektive zu den Beschwerdeführerinnen an und ersuchte um prioritäre Behandlung des Begehrens. L. Am 22. April 2014 beantwortete das BFM die Anfrage dahingehend, dass kein exakter Termin für den Entscheid in Aussicht gestellt werden könne. M. Am 24. Juni 2014 wurden die Beschwerdeführerinnen auf der Vertretung befragt. Das Befragungsprotokoll wurde am 26. Juni 2014 ans BFM weitergeleitet. N. Am 7. August, 3. September, 14. Oktober 2014 und 24. November 2014 sowie am 27. Januar 2015 erkundigte sich die Rechtsvertreterin erneut hinsichtlich des Verfahrensstandes. O. Am 2. Februar 2015 teilte das SEM den Beschwerdeführerinnen erneut mit, dass kein konkreter Zeitpunkt für den Abschluss des Verfahrens genannt werden könne. P. Mit Eingabe vom 1. April 2015 (Poststempel) erhoben die Beschwerdeführerinnen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragten die Feststellung, dass das Verfahren vor dem SEM zu lange dauere. Die Vorinstanz sei zudem anzuweisen, das Asylverfahren ohne weitere Verzögerung zu bearbeiten und zügig abzuschliessen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchten sie um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG. Als Beweismittel wurde eine E-Mail-Korrespondenz eingereicht.
D-2079/2015 Zur Begründung wurde unter Rekapitulation der Verfahrensgeschichte ausgeführt, dass aus der E-Mail-Anfrage bei der Vertretung hervorgehe, dass das Befragungsprotokoll der Beschwerdeführerinnen am 26. Juni 2014 ans SEM weitergeleitet worden sei, das SEM somit seit diesem Zeitpunkt über sämtliche entscheidrelevanten Dokumente verfüge und die Untätigkeit daher eine Rechtsverzögerung darstelle. Q. Mit Zwischenverfügung vom 9. April 2015 forderte das Gericht die Beschwerdeführerinnen auf, über die finanziellen Verhältnisse des Ehemannes Aufschluss zu geben, woraufhin die Beschwerdeführerinnen mit Eingabe vom 23. April 2015 (Poststempel) diverse Belege einreichten. R. Mit Zwischenverfügung vom 29. April 2015 verneinte das Gericht die Bedürftigkeit der Beschwerdeführerinnen und forderte sie zur Leistung eines Kostenvorschusses auf. Dieser wurde am 7. Mai 2015 fristgerecht bezahlt. S. Mit Vernehmlassung vom 27. Mai 2015 äusserte sich das SEM zum Vorwurf der Rechtsverzögerung. Dazu führte es aus, dass die Möglichkeit zur Einreichung eines Auslandgesuchs Ende September 2012 abgeschafft worden sei und damals noch rund 16'000 Gesuche hängig gewesen seien. Ende Mai 2015 seien noch 3'015 Gesuche hängig gewesen, von denen viele älter als dasjenige der Beschwerdeführerinnen gewesen seien. Das SEM setze alles daran, die verbleibenden Gesuche im laufenden Jahr abzubauen. Es seien Schritte eingeleitet worden, um die Ressourcen bei den stärker betroffenen Vertretungen auszubauen. Da dies jedoch auch politische Entscheide erfordere, werde dafür eine gewisse Zeit benötigt. Unbestrittenermassen sei eine Verfahrensdauer von mehreren Jahren unbefriedigend. Im Lichte der geschilderten Hintergründe erscheine es jedoch nicht angemessen, wenn das Bundesverwaltungsgericht dem SEM in Einzelfällen auf Beschwerde hin Erledigungsfristen ansetzen würde, zumal das SEM um einen Abbau der Pendenzen bemüht sei. Gesuche, bei denen nach summarischer Prüfung eine akute Gefährdung gemäss Art. 3 AsylG (SR 142.31) möglich erscheine, würden prioritär behandelt. Eine solche Gefährdung liege nicht vor. Bei allen anderen Gesuchen werde nach dem Altersprinzip vorgegangen. Es wäre stossend, wenn im Einzelfall durch Einreichung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde eine Vorzugsbehandlung erwirkt werden könnte.
D-2079/2015 T. Die Beschwerdeführerinnen nahmen mit Replik vom 3. Juni 2015 (Poststempel) zur Vernehmlassung Stellung. Dabei wurde ausgeführt, dass das SEM jeweils mit einem Standardschreiben auf die Anfragen betreffend den Verfahrensstand geantwortet habe. Im Antwortschreiben vom 22. April 2014 sei dargelegt worden, dass das Verfahren fortgesetzt werde, sobald die Befragungsprotokolle beim SEM eintreffen würden. Diese seien am 26. Juni 2014 an die Vorinstanz übermittelt worden und danach seien – soweit aus den Akten ersichtlich – keine Verfahrensschritte unternommen worden. Das SEM argumentiere weiter, dass bei Gesuchen, bei denen bei summarischer Betrachtung eine akute Gefährdung gemäss Art. 3 AsylG möglich erscheine, eine prioritäre Behandlung erfolge. Im Falle der Beschwerdeführerinnen liege eine solche Gefährdung vor, da sie als alleinstehende Frau mit Kind illegal in Pakistan leben würden. So drohe eine jederzeitige Abschiebung, die Beschwerdeführerinnen seien Übergriffen schutzlos ausgeliefert, hätten keinen Zugang zur medizinischen Versorgung und die Tochter könne keine Schule besuchen. Nach Afghanistan könnten sie auch nicht zurückkehren, da sie ohne männliche Begleitung keine Lebensgrundlage hätten. Als Beweismittel lagen der Eingabe zwei Artikel über die allgemeine Lage von Afghanen in Pakistan sowie die bereits eingereichte E-Mail-Korrespondenz bei.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG zuständig und entscheidet auf dem Gebiet des Asyls in der Regel – wie auch vorliegend – endgültig (Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG; Art. 105 AsylG). Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung kann bei der Beschwerdeinstanz, die für die Behandlung einer Beschwerde gegen eine ordnungsgemäss ergangene Verfügung zuständig wäre, Beschwerde geführt werden (Art. 46a VwVG; vgl. dazu auch MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), 2008, Rz. 3 zu Art. 46a). Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der vorliegenden Rechtsverzögerungsbeschwerde zuständig.
D-2079/2015 1.2 Rechtsverzögerungsbeschwerden richten sich gegen den Nichterlass einer anfechtbaren Verfügung. Die Beschwerdelegitimation setzt voraus, dass bei der zuständigen Behörde zuvor ein Begehren um Erlass einer Verfügung gestellt wurde und Anspruch darauf besteht. Ein Anspruch ist anzunehmen, wenn die Behörde verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und dem Rechtssuchenden nach Art. 6 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung zukommt (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.2, mit weiteren Hinweisen). Die Beschwerdeführerinnen, welche ein Asylgesuch aus dem Ausland gestellt und um Erlass eines entsprechenden Entscheids in Form einer anfechtbaren Verfügung ersucht haben, sind zur Beschwerde legitimiert. 1.3 Gegen das unrechtmässige Verzögern einer Verfügung kann grundsätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG). Dennoch steht der Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung nicht völlig im Belieben einer beschwerdeführenden Person, zumal auch hier der Grundsatz von Treu und Glauben eine Grenze bildet. Der Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung ist vorliegend nicht zu beanstanden. Die beschwerdeführende Person muss überdies darlegen, dass sie zur Zeit der Beschwerdeerhebung ein schutzwürdiges – mithin aktuelles und praktisches – Interesse an der Vornahme der verzögerten Amtshandlung respektive der Feststellung einer entsprechenden Rechtsverzögerung hat (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., 2013, Rz. 5.23). Das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerinnen an der Vornahme der allenfalls verzögerten Amtshandlung manifestiert sich vorliegend in den bei den Akten liegenden Eingaben, mit welchen sie um beförderliche Verfahrenserledigung ersucht haben. Auf die Rechtsverzögerungsbeschwerde ist damit einzutreten. 2. Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich auf die Frage, ob das Gebot des Rechtsschutzes in angemessener Zeit im konkreten Fall verletzt worden ist oder nicht. Im Falle einer Gutheissung der Beschwerde weist es die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Hingegen hat sich das Gericht einer Stellungnahme dazu, wie ein unrechtmässig verzögerter Entscheid inhaltlich hätte ausfallen sollen, zu enthalten, da es – Spezialkonstellatio-
D-2079/2015 nen vorbehalten – nicht anstelle der untätig gebliebenen Behörde entscheiden darf, ansonsten der Instanzenzug verkürzt und allenfalls weitere Rechte der am Verfahren Beteiligten verletzt würden (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.1.2, mit weiteren Hinweisen). 3. 3.1 Das Verbot der Rechtsverzögerung ergibt sich als Teilgehalt aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 1 BV. Danach hat jede Person vor Gerichts- und Verfahrensinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist (sog. Beschleunigungsgebot). 3.2 Von einer Rechtsverzögerung im Sinne des Gesetzes ist nach Lehre und Praxis auszugehen, wenn behördliches Handeln zwar nicht (wie bei einer Rechtsverweigerung) grundsätzlich infrage steht, aber die Behörde nicht innert der Frist handelt, die nach der Natur der Sache objektiv noch als angemessen erscheint. Die Angemessenheit der Dauer eines Verfahrens ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der gesamten Umstände zu beurteilen. In Betracht zu ziehen sind dabei namentlich die Komplexität der Sache, das Verhalten der betroffenen Beteiligten und der Behörden, die Bedeutung des Verfahrens für die betroffene Partei sowie einzelfallspezifische Entscheidungsabläufe (vgl. zum Ganzen BGE 130 I 312 E. 5.1 und 5.2 mit weiteren Hinweisen auf Lehre und Praxis). Ein Verschulden der Behörde an der Verzögerung wird nicht vorausgesetzt, weshalb sie das Rechtsverzögerungsverbot auch dann verletzt, wenn sie wegen Personalmangels oder Überlastung nicht innert angemessener Frist handelt (vgl. BGE 107 Ib 160 E. 3c; 103 V 190 E. 5c). Spezialgesetzliche Behandlungsfristen sind bei der Beurteilung der Angemessenheit der Verfahrensdauer zu berücksichtigen. 3.3 Gemäss Art. 37 Abs. 2 AsylG sind Entscheide, die nicht unter die Kategorien von Abs. 1 des gleichen Artikels fallen (und in welchen eine Behandlungsfrist von fünf Arbeitstagen vorgegeben wird), in der Regel innerhalb von zehn Arbeitstagen nach der Gesuchstellung zu treffen. Die frühere Gesetzesbestimmung, wonach solche Verfahren in der Regel innerhalb von 20 Arbeitstagen nach der Gesuchstellung beziehungsweise in der Regel innerhalb von drei Monaten, wenn weitere Abklärungen nach aArt. 41 AsylG erforderlich sind (Art. 37 aAbs. 2 und 3 AsylG), wurde per 31. Januar 2014 aufgehoben (vgl. Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 14. Dezember 2012). Allerdings gilt gemäss den Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 28. September 2012 für bereits eingereichte Asylgesuche
D-2079/2015 aus dem Ausland die Bestimmung von aArt. 41 Abs. 2 AsylG weiterhin, was nahe legt, dass bei dieser altrechtlichen Behandlungskategorie auch weiterhin die altrechtlichen Behandlungsfristen von drei Monaten "gelten" – gemeint ist immer: im Sinne von Ordnungsfristen – sollen. 4. 4.1 Nachfolgend ist somit zu prüfen, ob sich die lange Verfahrensdauer im vorliegenden Fall mit objektiven Gründen rechtfertigen lässt. 4.2 Nicht in die Prüfung einbezogen wird allerdings der Zeitraum nach Eingang der Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Gericht, da dieses für die Behandlung der Beschwerde notwendigerweise das vorinstanzliche Dossier beiziehen musste, womit der Vorinstanz eine Weiterbehandlung des Asylgesuchs praktisch verhindert war. 4.3 Das Ausland-Asylverfahren gemäss aArt. 20 AsylG weist zwar gewisse Besonderheiten auf, welche die Beachtung dieser Behandlungsfristen erschweren, namentlich die teilweise lange Dauer der postalischen Übermittlung von Korrespondenz und Akten. Andererseits bezweckt das Asylverfahren den Schutz höchster Rechtsgüter wie Leib, Leben und persönlicher Freiheit (vgl. etwa Art. 3 Abs. 2 AsylG) und die Asylsuchenden halten sich im Auslandverfahren häufig im behaupteten Verfolgerstaat auf, weshalb in diesen Fällen eine besonders beförderliche Behandlung der Gesuche sachlich geboten ist. 4.4 Vorliegend sind die Beschwerdeführerinnen bereits in einen Drittstaat weitergereist. Bei dieser Konstellation ist nach Lehre und Praxis im Sinn einer widerlegbaren Vermutung davon auszugehen, dass die Asylsuchenden dort Schutz vor Verfolgung gefunden haben (vgl. BVGE 2011/10 E. 5.1 mit weiteren Hinweisen). Allerdings haben sie wiederholt auf die schwierigen Lebensbedingungen hingewiesen. 4.5 Dem Bundesverwaltungsgericht ist die hohe Belastung des SEM bekannt. Dass angesichts dieser Pendenzenzahl momentan nicht jedes einzelne Asylverfahren innerhalb der Behandlungsfristen von Art. 37 aAbs. 3 AsylG abgeschlossen werden kann, ist nachvollziehbar. Das SEM hat zudem in der Tat bereits konkrete Massnahmen ergriffen, um den Abbau der hängigen Verfahren zu beschleunigen. Die in der Vernehmlassung dargelegten Überlegungen zur Priorisierung der Verfahren sind ebenfalls durchaus nachvollziehbar.
D-2079/2015 4.6 Das Asylverfahren der Beschwerdeführerinnen ist seit September 2012 hängig. Die Befragungsprotokolle sind Ende Juni 2014 an die Vorinstanz weitergeleitet worden. Seither sind, soweit aus den Akten ersichtlich, keine Instruktionshandlungen mehr erfolgt. So antwortete das SEM denn auch lediglich auf die fünfte Anfrage, während die vier vorangehenden unbeantwortet geblieben sind. Diese Untätigkeit der Vorinstanz für etwa neun Monate zwischen Juni 2014 und April 2015 (Zeitpunkt der Einreichung der Rechtsverzögerungsbeschwerde) trotz fünfmaliger Verfahrensstandanfrage der Beschwerdeführerinnen lässt sich objektiv nicht rechtfertigen. 4.7 Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung zum Rechtsverzögerungsverbot festgehalten, dass eine mangelhafte Organisation oder eine strukturelle Überbelastung übermässig lange Verfahrensdauern nicht rechtfertigen können. Geschäftslast und Personalmangel könnten eine Verletzung von Verfassungsrecht nicht durchbrechen. Es wird entsprechend für die Bejahung einer Verletzung des Rechtsverzögerungsgebots nicht vorausgesetzt, dass der Behörde ein Fehlverhalten oder ein Verschulden vorgeworfen werden kann. Eine Behörde verletzt deshalb das Rechtsverzögerungsverbot auch dann, wenn sie wegen Personalmangels oder Überlastung nicht innert angemessener Frist verfügt (vgl. BGE 130 I 312 E. 5.2, 107 Ib 160 E. 3c und 103 V 190 E. 5c; Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts H 2/06 vom 10. April 2006, E. 4.1; vgl. auch AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Rz. 1277 f., MICHEL HOTTELIER, Les garanties de procédure, in: Thürer/Aubert/Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Droit constitutionnel suisse, Zürich 2001, Rz. 7). Diese Grundsätze ergeben sich aus dem Umstand, dass das Beschleunigungsgebot von Art. 29 BV ein prozessuales Grundrecht darstellt und damit ein individuelles (Prozess- )Recht der Beschwerdeführerinnen statuiert. Sie gelten auch für nichtstreitige Verwaltungsverfahren und, angesichts der Belastung, die eine übermässig lange Dauer eines Asylverfahrens für eine Gesuchstellerin darstellt, insbesondere für das Asylverfahren. Das SEM kann sich deshalb zur Rechtfertigung der langen Verfahrensdauer grundsätzlich nicht auf die hohe Geschäftslast und mangelnde Ressourcen berufen. Dies gilt unabhängig davon, ob das SEM alles in seiner Macht Stehende tut, um die pendenten Verfahren so schnell wie möglich und in einer angemessenen Reihenfolge abzubauen. 4.8 Die Rechtsverzögerungsbeschwerde ist gutzuheissen, und die Akten sind dem SEM mit der Anweisung zu überweisen, das Asylgesuch ohne weitere Verzögerung an die Hand zu nehmen und zügig abzuschliessen
D-2079/2015 (Art. a20 Abs. 2 AsylG). Von der Ansetzung einer Frist, innert welcher das erstinstanzliche Verfahren erledigt sein muss, ist allerdings abzusehen. 5. 5.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Den Beschwerdeführinnen ist der geleistete Kostenvorschuss zurückzuerstatten. 5.2 Obsiegende und teilweise obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2). Nachdem die Rechtsvertretung keine Kostennote eingereicht hat, ist die Parteientschädigung auf Grund der Akten festzulegen (Art. 14 Abs. 2 in fine VGKE). Unter Berücksichtigung der massgeblichen Bemessungsfaktoren (vgl. Art. 8 ff. VGKE) ist diese auf insgesamt Fr. 600.– festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 VGKE). Das SEM ist anzuweisen, den Beschwerdeführerinnen diesen Betrag als Parteientschädigung zu entrichten. (Dispositiv nächste Seite)
D-2079/2015 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. 2. Das SEM wird angewiesen, das Asylgesuch der Beschwerdeführerinnen umgehend an die Hand zu nehmen und zu entscheiden. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Den Beschwerdeführerinnen wird der in der Höhe von Fr. 600.– geleistete Kostenvorschuss zurückerstattet. 4. Das SEM wird angewiesen, den Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 600.– zu entrichten. 5. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerinnen und das SEM.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Bendicht Tellenbach Linus Sonderegger
Versand: