Bundesverwaltungsgericht 09.09.2011 C-4131/2010

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t T r i buna l   adm in istratif   f édé ra l T r i buna l e   ammin istrati vo   f ede ra l e T r i buna l   adm in istrativ   f ede ra l Abteilung III C­4131/2010 Urteil   v om   9 .   S ep t embe r   2011 Besetzung Richter Beat Weber (Vorsitz), Richter Michael Peterli, Richterin Madeleine Hirsig­Vouilloz,  Richterin Franziska Schneider, Richter Stefan Mesmer,  Gerichtsschreiber Daniel Golta. Parteien santésuisse, Die Schweizer Krankenversicherer,  Löwenstrasse 29, Postfach 2018, 8021 Zürich,  vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Kurt Gemperli,  Scheffelstrasse 2, 9000 St. Gallen, Beschwerdeführerin,  1. Curaviva Zürich, Tösstalstrasse 23, 8400 Winterthur, 2. Spitexverband Kanton Zürich, Zypressenstrasse 76,  8004 Zürich, 3. SBK Schweizerischer Berufsverband der  Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner,  Choisystrasse 1, Postfach 8124, 3001 Bern, Beigeladene, gegen Regierungsrat des Kantons Zürich, handelnd durch die Gesundheitsdirektion des Kantons  Zürich, Obstgartenstrasse 21, Postfach, 8090 Zürich, Vorinstanz, Gegenstand Angleichung der Tarife gemäss den  Übergangsbestimmungen zur Neuordnung der  Pflegefinanzierung; Beschluss des Regierungsrats des 

Kantons Zürich vom 28. April 2010.

C­4131/2010 Sachverhalt: A.  Am  28.  April  2010  erliess  der  Regierungsrat  des  Kantons  Zürich  (im  Folgenden: Regierungsrat oder Vorinstanz) den Regierungsratsbeschluss  Nr.  652/2010  (im  Folgenden:  angefochtener  Regierungsratsbeschluss).  Er  legte  fest,  dass  die  auf  Ende  2010  geltenden  Tarife  und  Tarifmodalitäten  zur  Abgeltung  der  Pflegepflichtleistungen  durch  die  Krankenversicherer  für  das  Jahr  2011  für  alle  Leistungserbringer  von  Pflegeleistungen  im  Sinne  von  Art.  25a  Abs.  1  des  Krankenversicherungsgesetzes  des  Bundesgesetzes  über  die  Krankenversicherung  vom  18.  März  1994  (KVG,  SR  832.10)  in  der  Fassung vom 13. Juni 2008 unverändert gelten. Dabei berief er sich auf  Absatz 2 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des KVG vom 13.  Juni  2008  (Bundesgesetz  über  die  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung,  AS 2009 3517). B.  B.a  Am  7.  Juni  2010  erhob  santésuisse,  Die  Schweizer  Krankenversicherer  (im  Folgenden:  santésuisse  oder  Beschwerdeführerin)  gegen  diesen  Regierungsratsbeschluss  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht.  Sie  stellte  folgende  Rechtsbegehren: "1.  Der  Regierungsratsbeschluss  Nr.  652  vom  28.  April  2010  sei  aufzuheben. 2. Die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese im Sinne  der gerichtlichen Erwägungen a)  per  1.  Januar  2011  die  für  die  Einführung  der  in  der  revidierten  Krankenpflege­Leistungsverordnung vorgegebenen neuen Tarifstrukturen  erforderlichen Bestimmungen erlasse; b)  die  zugehörigen  Vergütungsansätze  so  bestimme,  dass  die  Summe  der  Beiträge  aus  der  obligatorischen  Krankenpflegeversicherung  an  die  Pflegeleistungen  ausgehend  vom  heutigen  Niveau  in  vier  Schritten  per  1. Januar  2011,  1.  Januar  2012,  1.  Januar  2013  und  1.  Januar  2014  linear auf das dannzumal bundesrechtlich vorgegebene Niveau reduziert  wird;

C­4131/2010 c)  die  Vergütungsansätze  für  die  Entschädigung  von  Pflichtleistungen  nach  dem  System  RAI/RUG  so  reduziere,  dass  der  in  der  bisherigen  Rechtsgrundlage  vorgesehen  gewesene  Taxaufschlag  für  paritätisches  Controlling eliminiert ist. 3. Unter Kosten­ und Entschädigungsfolgen."  B.b  Am  17.  Juni  2010  leistete  santésuisse  den  ihr  vom  Bundesverwaltungsgericht auferlegten Kostenvorschuss in der Höhe von  Fr. 3'000.­ (vgl. act. 2, 7). B.c Mit E­Mail vom 21. Juni 2010 wies der Schweizer Berufsverband der  Pflegefachfrauen  und  Pflegefachmänner  (SBK)  darauf  hin,  dass  er  und  die  weiteren  Leistungserbringer­Verbände  Curaviva  und  der  Spitexverband  (Kanton  Zürich)  zwar  Tarifpartner  von  santésuisse  seien  (vgl.  Akten  des  Beschwerdeverfahrens  act.  5).  Vorliegend  habe  der  Regierungsrat indessen nicht im Rahmen eines Tarifstreites entschieden,  sondern  in  eigener  Sache  im  Zusammenhang  mit  der  Einführung  der  neuen  Pflegefinanzierung  im  Kanton  Zürich  einen  Beschluss  gefällt.  Es  sei  somit  im  vorliegenden  Verfahren  einzig  der  Regierungsrat  als  Beschwerdegegner  zu  bezeichnen –  und nicht  auch der SBK, Curaviva  und  der  Spitexverband.  In  der  Sache  selbst  unterstütze  der  SBK  die  Haltung von santésuisse voll. B.d  Mit  Schreiben  vom  22.  Juni  2010  teilte  das  Bundesverwaltungsgericht  dem SBK  (mit Kopie  an Curaviva Zürich und  den Spitexverband Kanton Zürich) mit, dass es die drei Verbände für das  vorliegende Verfahren als Beigeladene erfassen werde (vgl. act. 6). B.e  Mit  Vernehmlassung  vom  14.  Juli  2010  (act.  8)  beantragte  die  Vorinstanz: "1. Auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. 2. Eventualiter sei die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. 3. Bis zur rechtskräftigen Erledigung des vorliegenden Verfahrens sei der  Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen." B.f  Mit  Beschluss  vom  15.  Juli  2010  trat  das  Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich,  bei  welchem  santésuisse  ebenfalls  Beschwerde  gegen  den  angefochtenen  Regierungsratsbeschluss  erhoben  hatte,  auf  diese 

C­4131/2010 Beschwerde  nicht  ein  und  überwies  die  Sache  dem  Bundesverwaltungsgericht (act. 10).  B.g Mit ergänzender Stellungnahme vom 23. August 2010 äusserte sich  santésuisse  –  vom  Bundesverwaltungsgericht  dazu  aufgefordert  –  zur  Frage ihrer Beschwerdelegitimation (vgl. act. 9, 11). B.h  Auf  Ersuchen  des  Bundesverwaltungsgerichts  hin  reichten  die  Eidgenössische  Preisüberwachung  PUE  (im  Folgenden:  Preisüberwachung)  am  1.  September  2010  und  das  Bundesamt  für  Gesundheit  BAG  (im  Folgenden:  BAG)  am  1.  Oktober  2010  je  eine  Stellungnahme ein (vgl. act. 12­14, 16). B.i  Am  2.  November  2010  liess  die  Vorinstanz  dem  Bundesverwaltungsgericht  ihre  Schlussbemerkungen  zukommen  (act.  18). Darin  hielt  sie  an  ihren Anträgen,  namentlich  am Antrag betreffend  Entzug  der  aufschiebenden  Wirkung,  fest.  Zudem  stellte  sie  folgenden  Eventualantrag: "Für  den  Fall,  dass  das  Bundesverwaltungsgericht  entgegen  unserem  Antrag eine andere Regelung bezüglich Angleichung der Tarife anordnet,  wird beantragt, dass die Anordnung in zeitlicher Hinsicht mit Wirkung für  die  Zukunft  und  erst  nach  Ablauf  einer  für  die  Leistungserbringer  angemessenen Übergangsfrist festzulegen sei." B.j  Am  8.  November  2010  liess  santésuisse  dem  Bundesverwaltungsgericht  ihre  Schlussbemerkungen  zukommen  und  hielt an ihren Rechtsbegehren fest (vgl. act. 19). B.k Am 7. Dezember  2010  reichte  die Vorinstanz auf Aufforderung des  Bundesverwaltungsgerichts  diverse  Unterlagen  betreffend  verschiedene  Tarifverträge ein (act. 22, 22.1 ff.). B.l Die Beigeladenen liessen sich nicht weiter vernehmen. B.m  Auf  Aufforderung  des  Bundesverwaltungsgerichts  hin  reichte  santésuisse  am  16.  Dezember  2010  diverse  Unterlagen  betreffend  Tarifvertragskündigungen ein (vgl. act. 24­28). B.n  Mit  Zwischenverfügung  vom  17.  Dezember  2010  hiess  das  Bundesverwaltungsgericht  den  Antrag  der  Vorinstanz  auf  Entzug  der  aufschiebenden  Wirkung  der  Beschwerde  gut  und  entzog  der 

C­4131/2010 Beschwerde  die  aufschiebende  Wirkung  (act.  29).  Zugleich  wurde  der  Schriftenwechsel abgeschlossen. C.  Auf  die  weiteren  Vorbringen  der  Parteien  und  die  eingereichten  Akten  wird,  soweit  erforderlich,  im  Rahmen  der  nachfolgenden  Erwägungen  eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.  1.1.  Nach  den  allgemeinen  intertemporalrechtlichen  Regeln  sind  in  verfahrensrechtlicher  Hinsicht  in  der  Regel  diejenigen  Rechtssätze  massgebend,  welche  im  Zeitpunkt  der  Beschwerdebeurteilung  Geltung  haben  (BGE  130  V  1  E.  3.2),  unter  Vorbehalt  der  spezialgesetzlichen  Übergangsbestimmungen.  Entsprechend  beurteilt  sich  die  Zuständigkeit  des  Bundesverwaltungsgerichts  vorliegend  nach  den  aktuellen  verfahrensrechtlichen Bestimmungen. 1.2.  Diese  Zuständigkeit  zur  Beurteilung  der  Beschwerde  gegen  den  Beschluss  des  Regierungsrats  vom  28.  April  2010  ergibt  sich  grundsätzlich aus Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni  2005 (VGG, SR 173.32)  in Verbindung mit Art. 34 VGG (gültig gewesen  bis 31. Dezember 2008) bzw. Art.  53 Abs. 1 sowie Art.  90a Abs. 2 des  Bundesgesetzes  über  die  Krankenversicherung  vom  18.  März  1994  (KVG, SR 832.10; in Kraft seit 1. Januar 2009), zumal ein Beschluss des  Regierungsrates  in  Tarifangelegenheiten  angefochten  ist  und  das  Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich  seine  Zuständigkeit  am  15.  Juli  2010 verneint hat (vgl. hierzu aber die nachfolgenden Ausführungen [E. 4  ff.]). 2.  2.1.  Nach  Art.  37  VGG  richtet  sich  das  Verfahren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  nach  dem  VwVG,  soweit  das  VGG  nicht  anderes bestimmt. Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Recht von  Amtes  wegen  an;  es  ist  nicht  an  die  Begründungen  der  Parteien  gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG). 

C­4131/2010 2.2.  In  materiell­rechtlicher  Hinsicht  sind  grundsätzlich  diejenigen  Rechtssätze  massgebend,  die  bei  der  Erfüllung  des  zu  Rechtsfolgen  führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3, BGE 134  V 315 E. 1.2). Massgebend sind vorliegend die für das Kalenderjahr 2011  geltenden materiellen Bestimmungen (vgl. unten E. 3).   2.3.  2.3.1. Zur Beschwerde  ist  gemäss Art.  48 Abs. 1 VwVG  legitimiert, wer  vor  der  Vorinstanz  am  Verfahren  teilgenommen  hat  oder  keine  Möglichkeit  zur  Teilnahme  erhalten  hat  (Bst.  a;  sogenannte  formelle  Beschwer), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  oder  Änderung  hat  (Bst. b und c, sogenannte materielle Beschwer).  2.3.2. Dem  Erlass  des  angefochtenen  Regierungsratsbeschlusses  ging  gemäss  den  Akten  kein  vorinstanzliches  Verfahren  voraus,  an  dem  santésuisse  teilnehmen  konnte,  weshalb  die  formelle  Beschwer  nicht  wegen  unterlassener  Teilnahme  am  vorinstanzlichen  Verfahren  zu  verneinen  wäre.  Der  Regierungsratsbeschluss  regelt  die  Tarife  und  Tarifmodalitäten zwischen den Leistungserbringern im Sinne von Art. 25a  Abs.  1  KVG  einerseits  und  den  zur  Abgeltung  der  entsprechenden  Pflegeleistungen  verpflichteten  Krankenversicherern  andererseits.  Er  regelt  keine  direkten  Rechte  oder  Pflichten  von  santésuisse,  wurde  ihr  aber  eröffnet.  Santésuisse  ist  somit  nur  sekundäre  Adressatin  dieses  Beschlusses.  Ihre  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  stellt  daher  eine  Drittbeschwerde  dar.  Die  Beschwerdelegitimation  ist  dabei  nach den Grundsätzen zur Beschwerdeführung durch Dritte zu prüfen. 2.3.3. Santésuisse ist als Verein organisiert. Sie macht nicht geltend, sie  sei  in  ihren  Interessen  als Verein  betroffen.  Sie  hält  vielmehr  dafür,  die  Beschwerdeerhebung  erfolge  im  Interesse  ihrer  Mitglieder,  womit  die  vorliegende  Beschwerde  eine  Verbandsbeschwerde  darstellt.  Nach  der  Lehre und Rechtsprechung ist ein Verband grundsätzlich zur Beschwerde  berechtigt,  wenn  er  juristische  Persönlichkeit  besitzt,  wenn  der  Verbandszweck  gemäss  Statuten  darin  besteht,  die  Interessen  der  Mitglieder  wahrzunehmen,  wobei  ein  enger  Zusammenhang  zwischen  Verbandszweck  und  Streitgegenstand  vorliegen  muss,  und  wenn  die  Mehrheit bzw. eine Grosszahl der Mitglieder betroffen und  ihrerseits zur  Beschwerde  berechtigt  wäre  (vgl.  BERNHARD  WALDMANN,  Basler  Kommentar BGG, Art. 89 Rz. 33­36;  ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten  im 

C­4131/2010 Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungsprozess,  Zürich  2000  [nachfolgend: Die Beteiligten], S. 366 ff.; BVGE 2007/20 E.2.3).  2.3.4.  Die  Voraussetzung  der  juristischen  Persönlichkeit  beschlägt  die  grundsätzliche Partei­ und Prozessfähigkeit der Verbände  (vgl.  ISABELLE  HÄNER,  VwVG­Kommentar,  Art.  48  Rz.  5).  Gemäss  Art.  52  Abs.  1  des  Schweizerischen  Zivilgesetzbuchs  vom  10.  Dezember  1907  (ZGB,  SR  210)  erlangen die  körperschaftlich  organisierten Personenverbindungen,  unter  die  der  Verein  zu  subsumieren  ist,  das  Recht  der  Persönlichkeit  durch die Eintragung in das Handelsregister; keiner Eintragung bedürfen  nach  Art.  52  Abs.  2  ZGB  Vereine,  die  nicht  wirtschaftliche  Zwecke  verfolgen.  Die  Beschwerdeführerin  ist  im  Handelsregister  des  Kantons  Solothurn mit Publikationsdatum vom 15. September 2009 als Verein mit  Sitz  in  Solothurn  eingetragen.  Die  Voraussetzung  der  Rechtspersönlichkeit ist somit im vorliegenden Fall erfüllt.  Da  santésuisse  (bzw.  der  im  Handelsregister  des  Kantons  Solothurn  eingetragene  Verein)  gemäss  den  Angaben  ihres  Rechtsvertreters  vom  23. August 2010 (act. 11) vorliegend als Beschwerdeführerin auftritt, geht  damit  auch  der  von  der  Vorinstanz  vorgebrachte  Einwand  der  mangelnden Parteifähigkeit seitens der Beschwerdeführenden fehl.  2.3.5.  Der  statutarische  Zweck  der  Beschwerdeführerin  lautet  gemäss  Handelsregistereintrag  folgendermassen:  "Wahrt  und  vertritt  als  repräsentativer  Branchenverband  die  gemeinsamen  Interessen  seiner  Mitglieder.  Setzt  sich  ein  für  die  Erhaltung  einer  freiheitlichen  Krankenversicherung."  Gemäss  ständiger  Rechtsprechung  ist  santésuisse  als  Verband  der  Krankenversicherer  zur  Wahrung  der  Interessen der Mitglieder zur Verbandsbeschwerde berechtigt (vgl. BVGE  2010/14  nicht  publizierte  E.  1.3  sowie  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts C­4292/2007 vom 25. Januar 2010 E. 1.3, je  m.w.H.).  Dies  gilt  insbesondere  für  Beschwerdeverfahren  betreffend  die  Genehmigung  einer  Tarifvereinbarung  oder  die  hoheitliche  Tariffestsetzung durch eine Kantonsregierung (vgl. für viele: C­4292/2007  vom 25. Januar 2010 E. 1.3 m.w.H.). Vorliegend ist zwar kein kantonaler  Beschluss  zur  Genehmigung  einer  Tarifvereinbarung  und  keine  hoheitliche Tariffestsetzung im Sinne von Art. 46 Abs. 4 bzw. Art. 47 Abs.  1  KVG  Verfahrensgegenstand,  sondern  ein  gestützt  auf  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen  KVG  ergangener  Regierungsratsbeschluss.  Allerdings schreibt der angefochtene Beschluss den Krankenversicherern  den  Tarif  vor,  zu  welchem  sie  die  betreffenden  Pflegeleistungen  zu 

C­4131/2010 entschädigen haben. Unabhängig von der Rechtsnatur des Beschlusses  beschlägt  der  Regierungsrat  somit  die  gleichen  schützenswerten  (finanziellen)  Interessen  einer  Mehrheit  der  Mitglieder  von  santésuisse,  wie  ein  Entscheid  der  Kantonsregierung  betreffend  Tarifgenehmigung  oder  Tariffestsetzung.  Santésuisse  ist  daher  vorliegend  zur  Verbandsbeschwerde legitimiert.  2.3.6.  Die  Vorinstanz  rügt  ferner,  dass  es  an  einer  gehörigen  Bevollmächtigung  des  als  Rechtsvertreter  der  Beschwerdeführerin  auftretenden Rechtsanwalts mangle.  Gemäss Art. 52 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerdeschrift unter anderem  die  Unterschrift  des  Beschwerdeführers  oder  seines  Vertreters  zu  enthalten. Gemäss Art.  11 VwVG  kann  sich  eine Partei  auf  jeder Stufe  des  Verfahrens,  wenn  sie  nicht  persönlich  zu  handeln  hat,  vertreten  lassen (Absatz 1). Die Behörde kann den Vertreter auffordern, sich durch  schriftliche  Vollmacht  auszuweisen  (Absatz  2).  Diese  Rüge  der  Vorinstanz  geht  somit  dahin,  dass  die Beschwerde  formell  ungenügend  und daher darauf nicht einzutreten ist. Vorliegend  wurde  die  Beschwerde  durch  den  als  Vertreter  der  Beschwerdeführerin  geführten  Rechtsanwalt  unterzeichnet.  Dieser  legte  der  Beschwerde  eine  Prozessvollmacht  bei,  aus  welcher  er  seine  gehörige  Bevollmächtigung  herleitet.  Die  Prozessvollmacht  wurde  von  Gebhard Heuberger und Annette Messer unterzeichnet (vgl. act. 1.2, 11).  Diese Personen (sowie der als Vertreter auftretende Rechtsanwalt) waren  allerdings  im  Zeitpunkt  der  Vollmachterteilung  gemäss  Handelsregistereintrag  nicht  für  santésuisse  zeichnungsberechtigt  (vgl.  act. 8.1.2). Santésuisse  leitet die Berechtigung der genannten Personen  zur  Erteilung  der  vorliegenden  Prozessvollmacht  daraus  ab,  dass  Gebhard  Heuberger  Leiter  des  der  Abteilung  Vertragsverhandlungen  zugehörigen  Ressorts  Pflege  und  Annette  Messer  Verhandlungsleiterin  Ost  im  selben  Ressort  sei.  Gemäss  Ziffer  2.4  lit.  b  des  Unterschriftenreglements  (act.  11.12)  können  kantonale  Tarifverträge  unter  anderem  durch  Ressort­  und  Verhandlungsleitende  kollektiv  zu  zweien  unterzeichnet  werden.  Daraus  leite  sich  gemäss  santésuisse  in  der Praxis auch die Kompetenz ab, Prozessvollmacht  zu erteilen, wenn  kantonale  Tarifverträge  Prozessgegenstand  seien  (vgl.  act.  11).  Vorliegend ist jedoch weder ein kantonaler Tarifvertrag noch eine diesen  substituierende  hoheitliche  Tariffestsetzung  Verfahrensgegenstand,  sondern  ein  gestützt  auf  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen  KVG 

C­4131/2010 ergangener  Regierungsratsbeschluss.  Die  Beschwerdeführerin  kann  somit  aus  Ziffer  2.4  lit.  b  ihres  Unterschriftenreglements  keine  Zeichnungsbefugnis  der  die  Prozessvollmacht  unterzeichnenden  Personen herleiten.  Es  fehlt  vorliegend  somit  an  einer  gehörigen  Bevollmächtigung  des  Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin, und die Beschwerde  leidet an  einem  Mangel  gemäss  Art.  52  Abs.  1  VwVG.  Da  jedoch  auf  die  Beschwerde  – wie  nachfolgend  aufzuzeigen  ist  –  aus  anderem Grunde  nicht  einzutreten  ist,  kann  auf  diesbezügliche  Weiterungen  verzichtet  werden.  2.4. Der Vollständigkeit halber  ist  festzuhalten, dass die Beschwerde  im  Übrigen fristgerecht eingereicht und der Kostenvorschuss innert gesetzter  Frist geleistet wurde (Art. 50 VwVG, Art. 63 Abs. 4 VwVG). 3.  3.1.  Zum  Anfechtungsgegenstand  ist  anzumerken,  dass  der  angefochtene  Regierungsratsbeschluss  lediglich  den  Zustand  für  das  Jahr 2011 regelt und eine Regelung für die folgenden Jahre ausdrücklich  vorbehält.  Santésuisse  beantragt  allerdings  nicht  nur  eine Rückweisung  der  Sache  an  die  Vorinstanz  zu  neuem  Entscheid  für  das  Jahr  2011,  sondern  auch  für  die  Jahre  2012  und  2013.  Die  Verfügung  als  Anfechtungsgegenstand  bildet  den  Rahmen  und  die  Begrenzung  des  Streitgegenstandes  im  Beschwerdeverfahren.  Rechtsbegehren,  die  ausserhalb  der  in  der  Verfügung  geregelten  Rechtsverhältnisse  liegen,  sind  grundsätzlich  unzulässig  (vgl.  u.a.  FRITZ  GYGI,  Bundesverwaltungsrechtspflege  2.  Aufl.,  Bern  1983,  S.  46,  ALFRED  KÖLZ/ISABELLE  HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 404 und  611  ff.,  RENÉ  RHINOW/HEINRICH  KOLLER/CHRISTINA  KISS/DANIELA  THURNHERR/DENISE  BRÜHL­MOSER,  Öffentliches  Prozessrecht,  2.  Aufl.,  Basel  2010  [im  Folgenden:  RHINOW  ET  AL.  Öffentliches  Prozessrecht],  Rz. 988  ff.,  ANDRÉ  MOSER/MICHAEL  BEUSCH/LORENZ  KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  Basel  2008  [im  Folgenden: Prozessieren  vor BVGer], S. 25  f. Rz. 2.7  f.,  je mit weiteren  Hinweisen).  3.2. Soweit  santésuisse  nicht  nur  die  Tariffestlegung  für  das  Jahr  2011  anficht,  sondern  auch  die  Rückweisung  zum  Entscheid  über  eine  Regelung für die Jahre 2012 und 2013 beantragt, geht  ihre Beschwerde 

C­4131/2010 über  das  im  angefochtenen  Beschluss  Geregelte  hinaus,  weshalb  diesbezüglich  bereits  aus  diesem  Grunde  auf  die  Beschwerde  nicht  einzutreten ist.  4.  Zu  prüfen  ist  nachfolgend,  ob  santésuisse  zu  Recht  von  einer  Anfechtbarkeit  des  Regierungsratsbeschlusses  Nr.  652  vom  28.  April  2010 ausgegangen ist. 4.1. Einleitend  ist  der  rechtliche Rahmen,  in welchem der angefochtene  Regierungsratsbeschluss  ergangen  ist,  aufzuzeigen.  Dabei  ist  zunächst  die  materielle  und  formelle  Rechtslage  vor  Inkrafttreten  des  Bundesgesetzes  über  die  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  am  1.  Januar 2011 (vgl. unten E. 4.2), dann die Stossrichtung und Entwicklung  der  Revision  (vgl.  insb.  E.  4.3)  und  weiter  die  Rechtslage  nach  Inkrafttreten der Neuordnung (vgl. unten E. 5) darzulegen. Anschliessend  ist  zu  prüfen, was  auf Grund  der Übergangsbestimmungen  im Rahmen  der  vom Gesetzgeber  eingeräumten Übergangsfrist  von  drei  Jahren  gilt  (vgl. unten E. 6). 4.2. Die Rechtslage betreffend Pflegetarife bis zum 31. Dezember 2010  stellte  sich  wie  folgt  dar  (die  Verweise  auf  Gesetzes­  und  Verordnungsbestimmungen  beziehen  sich  hier  –  soweit  nicht  anders  vermerkt – auf die jeweils am 31. Dezember 2010 geltenden Fassungen;  vgl. zum Ganzen auch BVGE 2010/23 E. 2.5): 4.2.1. Der Umfang der zu entschädigenden Pflegeleistungen war wie folgt  geregelt:  Gemäss  Art.  24  KVG  übernahm  die  obligatorische  Krankenversicherung  (im Folgenden: OKP) die Kosten  für die  in Art.  25  bis  Art.  31  KVG  aufgezählten  Leistungen.  Diese  umfassten  namentlich  die Pflegemassnahmen, die ambulant, bei Hausbesuchen, stationär oder  in  einem  Pflegeheim  von  Ärzten  oder  Ärztinnen,  Chiropraktoren  und  Chiropraktorinnen und von Personen, die auf Anordnung oder im Auftrag  eines Arztes oder einer Ärztin Leistungen erbringen, durchgeführt wurden  (Art.  25 Abs.  2 Bst.  a KVG). Die  zu  finanzierenden Pflegemassnahmen  waren in Artikel 7 der Verordnung des EDI vom 29. September 1995 über  Leistungen  in  der  obligatorischen  Krankenpflegeversicherung  (Krankenpflege­Leistungsverordnung, KLV, SR 832.112.31) umschrieben  und  umfassten Abklärungs­,  Beratungs­,  Untersuchungs­,  Behandlungs­  und  Grundpflegemassnahmen.  Leistungserbringer  dieser  Pflegemassnahmen waren gemäss Art. 59a der Verordnung vom 27. Juni  1995 über die Krankenversicherung (KVV, SR 832.102) und Art. 7 Abs. 1 

C­4131/2010 KLV:  Pflegefachfrauen  und  Pflegefachmänner  (Art.  49  KVV),  Organisationen der Krankenpflege und Hilfe zu Hause (Art. 51 KVV) und  Pflegeheime (Art. 39 Abs. 3 KVG). Beim Aufenthalt  in einem Pflegeheim  vergütete  der  Versicherer  die  gleichen  Leistungen  wie  bei  ambulanter  Krankenpflege  und  bei  Krankenpflege  zu  Hause.  Er  konnte  mit  dem  Pflegeheim  pauschale  Vergütungen  vereinbaren.  Die  Abs.  7  und  8  von  Art. 49 KVG waren sinngemäss anwendbar (vgl. Art. 50 KVG). Von den in  Art.  7  KLV  aufgezählten  Pflegeleistungen  zu  Lasten  der  OKP  sind  die  sogenannten  Hotelleriekosten  (Aufenthalt  und  Verpflegung)  zu  unterscheiden  und  die  Kosten  für  die  sonstige  Betreuung,  welche  alle  nicht  der  Grundversicherung  auferlegt  werden  konnten  (vgl.  BVGE  2010/23 E. 2.5) und auch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens  bilden.  4.2.2. Die Pflegetarife wurden von den Tarifpartnern  vereinbart und von  den  Kantonsregierungen  genehmigt  bzw.  subsidiär  durch  die  Kantonsregierungen hoheitlich festgelegt (vgl. Art. 43. Abs. 4, Art. 46 und  Art. 47 KVG, insbesondere in Verbindung mit Art. 50 KVG). Dabei kamen  unterschiedliche  Pflegebedarfsermittlungssysteme  zur  Anwendung  (namentlich  die  Systeme  "BESA"  [Bewohnerinnen­Einstufungs­  und  Abrechnungssystem],  "RAI"  [Resident  Assessment  Instrument]  und  "PLAISIR"  [Planification  Informatisée  des  Soins  Infirmiers  Requis  en  milieux  des  soins];  vgl.  CLAUDIO ZOGG, Wer  zahlt  die  Pflege? Die  neue  Pflegefinanzierung,  in:  Sozialalmanach,  Das  Caritas­Jahrbuch  zur  sozialen  Lage  der  Schweiz,  Luzern  2011  [im  Folgenden:  ZOGG  Pflegefinanzierung],  S.  94  und  Fussnote  16).  Bei  der  Berechnung  der  Tarife  für  die  Pflegeleistungen  der  obligatorischen  Grundversicherung  mussten  die  (Tarif­)Grundsätze  des  KVG  berücksichtigt  werden.  Ausserdem mussten  sich  die  Leistungserbringer  an  die  vertraglich  oder  behördlich  festgelegten  Tarife  und  Preise  halten  und  durften  für  Leistungen  nach  diesem  Gesetz  keine  weitergehenden  Vergütungen  berechnen (Tarifschutz, vgl. Art. 44 KVG).  Der per 1. Januar 1998 eingefügte Art. 59a KVV sah neu vor, dass das  Eidgenössische  Departement  des  Innern  (EDI)  Rahmentarife  für  die  Leistungen  nach  Art.  7  KLV  festlegen  konnte,  wenn  die  Kostenberechnungen  für  diese  Leistungen  der  Krankenschwestern  und  Krankenpfleger (Art. 49), der Organisationen der Krankenpflege und Hilfe  zu  Hause  (Art.  51)  oder  der  Pflegeheime  (Art.  39  Abs.  3  KVG)  ungenügend  waren.  Per  1.  Januar  2001  wurde  mit  Art. 104a  KVG  nachträglich  eine  gesetzliche  Basis  für  die  bereits  erfolgte  Festlegung 

C­4131/2010 solcher Rahmentarife geschaffen. Gemäss diesen Rahmentarifen erfolgte  – solange  die  Leistungserbringer  nicht  über  eine  einheitliche  Kostenstellenrechnung gemäss Art. 49 Abs. 6 und Art. 50 KVG verfügten  – die  Vergütung  der  Heimpflegeleistungen  pro  Tag,  unterteilt  in  vier  Pflegebedarfsstufen,  welche  von  leichter  bis  zu  schwerer  Pflegebedürftigkeit reichten (vgl. Art. 9a Abs. 2 KLV [in den vom 1. Januar  1998 bis 31. Dezember 2010 geltenden Fassungen]). Organisationen der  Krankenpflege  und  Hilfe  zu  Hause  sowie  Pflegefachfrauen  und  Pflegefachmänner wurden nach Rahmentarifen pro Stunde vergütet (Art.  9a  Abs.  1  KLV  [in  denselben  Fassungen];  vgl.  auch  Botschaft  Pflegefinanzierung  S.  2060).  Die  Rahmentarife  dienten  dazu,  die  Wirtschaftlichkeit  und  Zweckmässigkeit  der  Leistungsvergütung  nach  Artikel  32  KVG  sicher  zu  stellen  und  eine  Kosteneindämmung  in  der  obligatorischen  Krankenversicherung  zu  bewirken  (vgl.  Art.  59a  Abs.  2  KVV und RKUV 4/2006 KV 370 E. 7.2.2). Die Rahmentarife stellten eine  Einschränkung  der  Tarifautonomie  der  Tarifpartner  und  des  Ermessens  der  Kantonsregierungen  im  bisherigen  Tarifbildungsprozess  dar.  Sie  sollten  ursprünglich  nur  solange  zur  Anwendung  gelangen,  bis  die  Leistungserbringer im Pflegebereich die verordnungsrechtlich geforderten  Transparenzinstrumente  einführten,  welche  als  Grundlage  für  die  Bestimmung der Kosten und Leistungen der  stationären,  teilstationären,  ambulanten  und  Langzeitbehandlungen  zu  Lasten  der  obligatorischen  Krankenpflegeversicherung  dienten  (Art.  2  der  Verordnung  vom  3.  Juli  2002  über  die  Kostenermittlung  und  die  Leistungserfassung  durch  Spitäler,  Geburtshäuser  und  Pflegeheime  in  der  Krankenversicherung  [VKL,  SR  832.104];  vgl.  auch  VPB  69.100  E.  2.6.1).  Die  transparent  ausgewiesenen  Pflegekosten  gemäss  KVG  sollten  vollumfänglich  der  OKP  auferlegt  werden  können.  Dabei  blieb  der  Tarifschutz  gemäss  Verordnung ausdrücklich gewährleistet (Art. 9a Abs. 3 KLV [in denselben  Fassungen];  vgl.  auch  VPB  69.100  E.  2.5.3,  RKUV  5/2001  KV  186  [separat  publiziert  unter  www.bag.admin.ch  >  Themen  >  Krankenversicherung  >  Rechts­  und  Vollzugsfragen  >  Rechtsprechung  (RKUV),  zuletzt  besucht  am  28.  Juni  2011]  E.  II.10.3;  Urteil  BGer  2C_864/2010  vom  24.  März  2011  E.  4.2;  THOMAS  GÄCHTER,  Die  Finanzierung  von  Pflegeheimaufenthalten:  Grundprobleme,  Entwicklungen  und  Gefahren  [im  Folgenden:  GÄCHTER,  Finanzierung  Heimaufenthalt],  in:  Peter  Breitschmid/Thomas  Gächter  [Hrsg.],  Rechtsfragen  zum  Heimaufenthalt  und  dessen  Finanzierung  [im  Folgenden:  Breitschmid/Gächter,  Heimaufenthalt],  S.  4,  je  mit  weiteren  Hinweisen).  In  seiner  Rechtsprechung  zu  den  Rahmentarifen  erachtete  der Bundesrat diese Rahmentarife allerdings nicht für absolut verbindlich, 

C­4131/2010 sondern als blosse Richtlinien  (vgl.  insbesondere RKUV 5/2005 KV 338  E.  6.1)  und  erlaubte  in  Einzelfällen  ausnahmsweise  auch  bei  nicht  gänzlicher  Kostentransparenz  die  Überschreitung  der  Rahmentarifobergrenzen  (vgl.  RKUV  5/2001  KV  186  E.  8.3.2,  RKUV  5/2005  KV  338  E.  9.1,  RKUV  4/2006  KV  370  E.  6.1,  je  mit  weiteren  Hinweisen). Am 8. Oktober 2004 nahm das Parlament eine Übergangsbestimmung in  das  KVG  auf,  die  Folgendes  vorsah  (vgl.  AS  2004  4375):  Bis  zum  Inkrafttreten  einer  neuen  Regelung  für  die  Kostenübernahme  der  Leistungen  der  Krankenpflege  zu Hause,  ambulant  oder  im  Pflegeheim  dürfen  in Abweichung von Artikel 25 Absatz 2 Buchstabe a KVG die auf  Grund  von  Artikel  104a  KVG  vom  Departement  festgesetzten  Rahmentarife  nicht  überschritten  werden.  Vorbehalten  sind  dabei  diejenigen  Tarife  und  Tarifverträge,  die  am  1.  Januar  2004  bereits  die  Rahmentarife überschritten haben. Sie werden auf der am 1. Januar 2004  geltenden  Höhe  begrenzt.  Vorbehalten  bleiben  die  vom  Departement  vorgenommenen  Anpassungen  an  die  Teuerungsentwicklung  gemäss  dem  Landesindex  der  Konsumentenpreise.  Die  Übergangsbestimmung  wurde als dringlich erklärt und für den Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis  31.  Dezember  2006  in  Kraft  gesetzt.  Der  Bundesrat  hielt  in  seiner  dazugehörigen Botschaft  fest, dass damit der anstehenden Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  nicht  vorgegriffen  werden  solle.  Die  Pflegetarife  müssten  eingefroren  werden,  bevor  die  Erfüllung  der  Transparenzvorschriften  zu  einer  vollen  Kostenübernahme  durch  die  Versicherer  –  und  damit  zu  einem  Prämienschub  führe  (vgl.  BBl  2004  4260, 4271, 4284, 4290; vgl. auch RUDOLF LUGINBÜHL, Die Bedeutung der  KVG­Tarife  und  des  Tarifschutzes  bei  Heimaufenthalt  [im  Folgenden:  LUGINBÜHL  Tarifschutz],  in: Breitschmid/Gächter, Heimaufenthalt,  S.  94).  Damit verbot der Gesetzgeber als Massnahme zur Kosteneindämmung in  der OKP  bis  zur Neuregelung  der  Pflegefinanzierung  ein Überschreiten  der Rahmentarife – unabhängig von der Erfüllung der Anforderungen an  die Kostentransparenz. Der Bundesrat passte seine Rechtsprechung  für  den  Zeitraum  ab  1.  Januar  2005  dahingehend  an,  als  er  eine  neue  Überschreitung  der Rahmentarife  nun  als  gänzlich  unzulässig  erachtete  (vgl. RKUV 5/2005 KV 338 E. 6.1; RKUV 4/2006 KV 370 E. 6.1, 7.2.2 f.;  RKUV 4/2006 KV 372 E. 5.3.2). Die Übergangsbestimmung stellte somit  eine  zusätzliche  Einschränkung  der  bisherigen  Tarifautonomie  der  Tarifpartner  und  des  Ermessens  der  Kantonsregierungen  und  der  Beschwerdeinstanz  (Bundesrat,  später  Bundesverwaltungsgericht)  dar.  Das  Parlament  verlängerte  die  zeitliche  Geltung  der 

C­4131/2010 Übergangsbestimmung  am  20.  Dezember  2006  bis  zum  31.  Dezember  2008  (AS  2006  5767  f.;  vgl.  auch  BBl  2006  7555  ff.).  Der  Tarifschutz  sollte  aber  weiterhin  Anwendung  finden  (vgl.  Urteil  BGer  2C_864/2010  vom  24.  März  2011  E. 4.2).  Eine  erneute  Verlängerung  bis  zum  Inkrafttreten  der  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  erfolgte  hingegen,  unter  der  Annahme,  dass  auch  nach  Wegfall  der  Einfrierung  der  Rahmentarife  ein  Überschreiten  derselben  unwahrscheinlich  sei,  nicht  (vgl. AB 2006 N 1362, 1685; vgl. auch das Dokument des BAG vom 10.  Juni 2009 "Änderungen und Kommentar im Wortlaut zur Verordnung vom  27.  Juni  1995  über  die  Krankenversicherung  [KVV]  –  Vorgesehene  Änderungen  per  1.  August  2009  [andere Änderungen]  und  1.  Juli  2010  [Pflegefinanzierung],  Bern,  10.  Juni  2009  [unter  www.bag.admin.ch  >  Themen > Krankenversicherung > Revisionen der Krankenversicherung >  Änderungen und Kommentare im Wortlaut > nächste Meldungen, zuletzt  besucht am 28. Juni 2011; im Folgenden: KVV­Kommentar PF] S. 3 f.).  4.2.3.  Im Sinne  eines Zwischenresultats  ist  somit  festzuhalten,  dass  für  die gemäss KVG zu entschädigenden Pflegeleistungen für den Zeitraum  vor  Inkrafttreten  der  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  einerseits  die  Pflegetarife  von  den  Tarifpartnern  vereinbart  und  von  den  Kantonsregierungen  genehmigt  bzw.  subsidiär  durch  die  Kantonsregierungen behördlich festgelegt wurden. Andererseits legte das  EDI Rahmentarife fest, welche ab dem 1. Januar 1998 (als Richtlinien) zu  berücksichtigen waren und vom 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2008  auf keinen Fall überschritten werden durften. Gegen die Beschlüsse der  Kantonsregierungen  betreffend  Genehmigung  oder  behördliche  Festsetzung  von  Pflegetarifen  konnte  bis  zum  31.  Dezember  2006  Beschwerde an den Bundesrat,  ab 1.  Januar  2007 Beschwerde an das  Bundesverwaltungsgericht geführt werden (vgl. einerseits Art. 53 KVG in  der bis 31. Dezember 2006 geltenden Fassung; vgl. andererseits Art. 34  VGG  in  der  vom  1.  Januar  2007  bis  31.  Dezember  2008  geltenden  Fassung bzw. Art. 53 und Art. 90a Abs. 2 KVG in den seit 1. Januar 2009  geltenden Fassungen).  4.3.  4.3.1.  Vor  diesem  Hintergrund  zeigte  sich  in  Bezug  auf  die  Pflegefinanzierung ein steigender Handlungsbedarf. Insbesondere deckte  die OKP je länger desto weniger – nicht zuletzt auf Grund der (auch) als  Kostenbremse gedachten Rahmentarife  – die  gesamten unter  das KVG  fallenden  Pflegeleistungen  ab  und  wurde  der  Tarifschutz  in  der  Praxis  nicht voll umgesetzt (vgl. Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. März 2011 E. 

C­4131/2010 4.2).  So  hoben  der  Bundesrat  und  das  Eidgenössische  Versicherungsgericht  (EVG)  in  ihrer  Rechtsprechung  zwar  die  absolute  Geltung  des  Tarifschutzes  zu Gunsten  der  Versicherten  im Bereich  der  Pflegekosten  hervor,  gestanden  zugleich  aber  ein,  dass  die  OKP­ Leistungen  allenfalls  nicht  die  gesamten  Pflegekosten  gemäss  KVG  deckten  und  die  entsprechende  Lücke  durch  Dritte  (namentlich  die  Kantone bzw. die Gemeinden, allenfalls die Leistungserbringer selbst) zu  übernehmen seien  (vgl. VPB 69.100 E.  2.5.3, RKUV 5/2001 KV 186 E.  II.10.3, II.10.5, RKUV 5/2005 KV 338 E. 10, Urteil EVG 2P.371/1997 vom  24.  Juli  2000  E.  6.c.bb,  je mit  weiteren Hinweisen).  In  seiner  Botschaft  zum Bundesgesetz über die Neuordnung der Pflegefinanzierung vom 16.  Februar  2005  (BBl  2005  2033  ff.;  im  Folgenden:  Botschaft  Pflegefinanzierung) ging der Bundesrat – unter Berücksichtigung der von  den  versicherten  Personen  bereits  getragenen  Kosten  –  von  einem  Kostendeckungsgrad  von  rund  75 Prozent  aus  (vgl.  Botschaft  Pflegefinanzierung S. 2080, 2082). In den Parlamentsdebatten wurde der  bisherige Kostendeckungsgrad der OKP auf 50 bis 60 Prozent geschätzt  (vgl.  Voten  Forster­Vannini  AB  2006  S  643,  Fetz  AB  2006  S  644,  Langenberger AB 2006 S 647, Humbel Näf AB 2007 N 1106).  4.3.2. Der Bundesrat verfolgte mit der vorgeschlagenen Neuordnung der  Pflegefinanzierung  zwei  Reformziele:  Einerseits  solle  die  sozialpolitisch  schwierige  Situation  bestimmter  Gruppen  pflegebedürftiger  Personen  entschärft  werden,  zum  anderen  gehe  es  darum,  die  Krankenversicherung,  welche  im  geltenden  System  zunehmend  altersbedingte Pflegeleistungen übernehme,  finanziell nicht zusätzlich zu  belasten (Botschaft S. 2034; vgl. auch Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24.  März 2011 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen).  Zur  Einschränkung  der  finanziellen  Belastung  der  Krankenversicherung  sah der Bundesrat ein Modell vor, wonach die OKP einerseits die Kosten  für  jene  medizinischen  Massnahmen  voll  vergüten  würde,  welche  ein  therapeutisches  oder  palliatives  Ziel  zur  Behandlung  einer  Krankheit  verfolgen  (Behandlungspflege),  wobei  sich  die  Vergütung  nach  den  geltenden  krankenversicherungsrechtlichen  Tarifgrundsätzen  richten  sollte.  Andererseits  solle  die  OKP  an  die  auf  die  Befriedigung  menschlicher  Bedürfnisse  ausgerichtete  Grundpflege  (lediglich)  einen  Beitrag  entrichten.  Dieser  würde  –  gemäss  der  geltenden  Delegationsordnung  in  der  KLV  und  in  Anlehnung  an  die  geltenden  Rahmentarife  –  festgelegt  werden,  wohl  als  absoluter  Frankenbetrag 

C­4131/2010 nach  Zeiteinheit,  allenfalls  differenziert  nach  Pflegebedarfsstufen  (vgl.  Botschaft S. 2035, 2065­2067, 2077 f.).  4.3.3.  Der  Ständerat  verwarf  als  Erstrat  an  seiner  Sitzung  vom  19.  September  2006  (AB  2006  S  642  ff.)  das  bundesrätliche  Modell  und  ersetzte es durch eine eigene Regelung. Demnach sollten die Versicherer  an alle unter das KVG fallenden Pflegeleistungen (lediglich) einen Beitrag  bezahlen, der vom Bundesrat festzusetzen sei (AB 2006 S 643, 654, 657  f.). Mit  dieser Neuregelung  sei  ein Systemwechsel  verbunden. Neu  sei,  dass  künftig  nicht  mehr  die  Tarifpartner,  das  heisst  die  Krankenversicherer  und  die  Leistungserbringer,  die  Beiträge  an  die  Pflegeleistungen bei Krankheit festlegen sollten. Vielmehr seien sie (vom  Bundesrat) differenziert nach Pflegebedarf  in Franken  festzusetzen  (vgl.  insbesondere  die  Plenums­Voten  Forster­Vannini  für  die  vorberatende  Kommission  [Kommission  für  soziale  Sicherheit  und  Gesundheit  des  Ständerats, im Folgenden: SGK SR] AB 2006 S 657, 660).  4.3.4. Der Nationalrat schloss sich anlässlich seiner Sitzung vom 21. Juni  2007 (AB 2007 N 1105 ff.) auf Antrag seiner vorbereitenden Kommission  (Kommission  für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats,  im  Folgenden: SGK NR) dem Ständerat  insofern an, als er die Festsetzung  der  Beiträge  der  Versicherer  an  die  Pflegeleistungen  durch  den  Bundesrat  vorschlug.  Hingegen  sah  er  für  die  von  ihm  umschriebene  Akut­  und  Übergangspflege  eine  Ausnahme  von  dieser  allgemeinen  Regelung  und  die  vollständige  Übernahme  der  entsprechenden  Kosten  durch  die  Krankenversicherer  vor  (AB  2007  N  1118­1120).  Er  knüpfte  somit  an  die  Zweiteilung  des  Finanzierungsmechanismus  an,  wie  der  Bundesrat  sie  vorgesehen  hatte,  unterschied  aber  nicht  zwischen  Grundpflege  und  Behandlungspflege,  sondern  zwischen  Akut­  und  Übergangspflege  einerseits  und  übrigen  Pflegeleistungen  andererseits.  Diese Differenzierung war in den Räten zwar lange umstritten, findet sich  aber schliesslich in der in Kraft getretenen Regelung (vgl. nachfolgend E.  6).  5.  5.1. Am  1.  Januar  2011  trat  die  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  in  Kraft,  wobei  namentlich  das  KVG,  die  KVV  und  die  KLV  teilrevidiert  wurden  (AS 2009 3517, 6847 bzw. AS 2009 3525, 6847 bzw. AS 2009  3527,  6849;  die  folgenden  Verweise  auf  Gesetzes­  und  Verordnungsbestimmungen  beziehen  sich  auf  die  jeweils  ab  1.  Januar  2011  geltenden  Fassungen).  Vorbehalten  bleibt  eine  allenfalls 

C­4131/2010 abweichende  Rechtslage  während  der  dreijährigen  Übergangsfrist  (vgl.  unten  E.7).  Im  Rahmen  dieser  Revision  wurde  insbesondere  ein  neuer  Art. 25a in das KVG aufgenommen, der wie folgt lautet: Art. 25a  Pflegeleistungen bei Krankheit Die  obligatorische  Krankenpflegeversicherung  leistet  einen  Beitrag  an  die  Pflegeleistungen,  welche  aufgrund  einer  ärztlichen  Anordnung  und  eines  ausgewiesenen  Pflegebedarfs  ambulant,  auch  in  Tages­  oder  Nachtstrukturen, oder im Pflegeheim erbracht werden. (Abs. 1) Die Leistungen der Akut­ und Übergangspflege, welche sich im Anschluss an  einen  Spitalaufenthalt  als  notwendig  erweisen  und  die  im  Spital  ärztlich  angeordnet  werden,  werden  von  der  obligatorischen  Krankenpflegeversicherung und vom Wohnkanton des Versicherten während  längstens  zwei  Wochen  nach  den  Regeln  der  Spitalfinanzierung  (Art. 49a  Abgeltung  der  stationären  Leistungen)  vergütet.  Versicherer  und  Leistungserbringer vereinbaren Pauschalen. (Abs. 2) Der Bundesrat bezeichnet die Pflegeleistungen und regelt das Verfahren der  Bedarfsermittlung. (Abs. 3) Der  Bundesrat  setzt  die  Beiträge  differenziert  nach  dem  Pflegebedarf  in  Franken  fest.  Massgebend  ist  der  Aufwand  nach  Pflegebedarf  für  Pflegeleistungen, die in der notwendigen Qualität, effizient und kostengünstig  erbracht  werden.  Die  Pflegeleistungen  werden  einer  Qualitätskontrolle  unterzogen. Der Bundesrat legt die Modalitäten fest. (Abs. 4) Der  versicherten  Person  dürfen  von  den  nicht  von  Sozialversicherungen  gedeckten Pflegekosten höchstens 20 Prozent des höchsten vom Bundesrat  festgesetzten  Pflegebeitrages  überwälzt  werden.  Die  Kantone  regeln  die  Restfinanzierung. (Abs. 5) 5.2. Artikel 25a KVG wirkt sich auf den Leistungsbereich der Pflege nach  KVG nicht aus. Er unterscheidet aber zwischen "Leistungen der Akut­ und  Übergangspflege" einerseits (Abs. 2) und (übrigen) "Pflegeleistungen" bei  Krankheit andererseits (Abs. 1, 3­5) und führt damit zu einer Neuordnung  der  Finanzierung  (vgl.  das  Dokument  des  BAG  vom  10.  Juni  2009  "Änderungen  und  Kommentar  im  Wortlaut  zur  Verordnung  vom  29.  September  1995  über  Leistungen  in  der  obligatorischen  Krankenpflegeversicherung  [KLV]  –  Vorgesehene  Änderungen  per  1.  August 2009 [andere Änderungen] und 1. Juli 2010 [Pflegefinanzierung]" 

C­4131/2010 S.  3  f.  [auf  www.bag.admin.ch  >  Themen  >  Krankenversicherung  >  Revisionen der Krankenversicherung > Änderungen und Kommentare im  Wortlaut  >  nächste  Meldungen;  im  Folgenden:  KLV­Kommentar  PF,  zuletzt  besucht  am  28.  Juni  2011]  sowie  GEBHARD  EUGSTER,  Bundesgesetz  über  die  Krankenversicherung  [KVG]  –  Rechtsprechung  des  Bundesgerichts  zum  Sozialversicherungsrecht,  Zürich  2010  [im  Folgenden:  EUGSTER  KVG­Kommentar],  Art. 25a  N  1­6,  9;  ZOGG  Pflegefinanzierung S. 93). Die  "Akut­  und  Übergangspflege"  soll  einen  zeitlich  befristeten  Pflegebedarf  im  Anschluss  an  einen  Spitalaufenthalt  abdecken  und  entsprechend  nach  den Regeln  der  Spitalfinanzierung  vergütet  werden.  Sie wird nur bei medizinischer Notwendigkeit und im Akutfall durch einen  Spitalarzt  verschrieben mit  dem  Ziel  der  Rückkehr  des  Versicherten  zu  jenem  Zustand,  in  dem  er  sich  vor  dem  Spitaleintritt  befand.  Sie  stellt  einen  Abschnitt  der  Behandlung  dar  und  ist  nicht  zur  Finanzierung  allfälliger  Wartezeiten  im  Hinblick  auf  den  Eintritt  in  eine  Rehabilitationsklinik oder in ein Heim vorgesehen. Für die Leistungen der  Akut­  und  Übergangspflege  haben  die  Versicherer  und  Leistungserbringer  Pauschaltarife  zu  vereinbaren,  so  dass  auf  die  im  Gesetz  bereits  (vor  dem  1.  Januar  2011)  bestehenden  Tarifbestimmungen  abgestellt werden  kann  (vgl. KLV­Kommentar PF S.  3, EUGSTER KVG­Kommentar, Art. 25a N 6).  Bei den übrigen Pflegeleistungen, welche in den Anwendungsbereich des  KVG  fallen,  aber  nicht  zur  "Akut­  und  Übergangspflege"  gehören  (im  Folgenden:  übrige  Pflegeleistungen),  liegt  der  Fokus  eher  auf  einem  längerfristigen Pflegebedarf. Die OKP ist neu von Gesetzes wegen nicht  mehr  verpflichtet,  diese  Pflegeleistungen  vollständig  zu  vergüten;  sie  leistet  nur  noch  einen Beitrag  an  die  entsprechenden  Pflegeleistungen.  Dies  stellt  einen  wesentlichen  Systemwechsel  zur  bisherigen  Regelung  dar, worauf bereits  im Gesetzgebungsverfahren hingewiesen wurde (vgl.  EUGSTER KVG­Kommentar Art. 25a N 3; vgl. auch KLV­Kommentar PF S.  3,  5  f.,  LUGINBÜHL  Tarifschutz  S.  106  f.;  vgl.  auch  oben  E.  5.3;  je  mit  weiteren Hinweisen). Neu fallen die für die übrigen Pflegeleistungen anfallenden Kosten in drei  Kategorien:  1. die Beiträge, welche von der OKP zu leisten sind, 

C­4131/2010 2. die gegen oben limitierte Beteiligung der Versicherten und  3.  die  von  Dritten  –  gemeint  ist  die  öffentliche  Hand  –  zu  tragenden  übrigen Kosten (sogenannte Restfinanzierung)  (vgl. KVV­Kommentar PF S. 4; EUGSTER KVG­Kommentar, Art. 25a N 11,  13  f.,  16;  ZOGG  Pflegefinanzierung  S.  93;  HARDY  LANDOLT,  Die  neue  Pflegefinanzierung,  SZS  2010  [im  Folgenden:  LANDOLT  Pflegefinanzierung], S. 28; Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. März 2011  E. 2.2, 4.2). Neu findet damit zugleich der bisherige – allerdings nur noch  fiktiv gewährleistete – Tarifschutz gemäss Art. 44 KVG keine Anwendung  mehr; an seine Stelle tritt die in Art. 25a Abs. 5 KVG enthaltene Regelung  betreffend  die  maximale  Beteiligung  der  Versicherten  (vgl.  Urteil  BGer  2C_864/2010  vom 24. März  2011 E.  4.2;  LUGINBÜHL  S.  106  f.;  THOMAS  GÄCHTER, Die Finanzierung von Pflegeheimaufenthalten: Grundprobleme,  Entwicklungen  und  Gefahren  [im  Folgenden:  GÄCHTER,  Finanzierung  Heimaufenthalt],  in:  Breitschmid/Gächter,  Heimaufenthalt,  S.  17  f.;  EUGSTER KVG­Kommentar, Art. 25a N 13­16, je mit weiteren Hinweisen). 5.3. Da der angefochtene Regierungsratsbeschluss die Finanzierung der  übrigen Pflegeleistungen  im Sinne von Art.  25a Abs. 1 KVG, nicht aber  die  Akut­  und  Übergangspflege  im  Sinne  von  Abs.  2  regelt,  ist  im  Folgenden  (lediglich)  zu  prüfen,  wie  die  von  der  OKP  zu  tragenden  Beiträge an die übrigen Pflegeleistungen im Rahmen der Neuordnung der  Pflegefinanzierung festgelegt werden. 5.3.1. In Art. 25a KVG wird nur für die Akut­ und Übergangspflege auf die  bisherigen  Tarifbildungsmechanismen  Bezug  genommen,  nicht  für  die  übrigen Pflegeleistungen. Für diese wird stattdessen neu eine hoheitliche  Festsetzung des von den Versicherern zu leistenden Beitrags durch den  Bundesrat  festgelegt.  Diese  Regelung  lehnt  sich  insofern  an  die  vorbestehende  Tarifordnung  an,  als  es  die  bisherige  –  im  normalen  Tarifbildungsverfahren  zu  berücksichtigende  –  Rahmentariffestsetzung  durch  das  EDI  durch  einen  (durch  den  Bundesrat  bzw.  das  EDI)  betragsmässig  fixen,  hoheitlich  festgelegten  und  von  den  Krankenversicherern  zu  leistenden  Beitrag  ersetzt.  In  diesem  neuen  System  besteht  kein  Verhandlungsspielraum  zwischen  den  Leistungserbringern  und  den  Versicherern.  Die  hoheitliche  Tariffestsetzung  tritt  in Bezug auf die übrigen Pflegeleistungen an Stelle  der  bisherigen  Tarifbildungsmechanismen,  und  die  bisherigen  Tarifpartner  werden  neu  zu  (blossen)  Adressaten  der  entsprechenden 

C­4131/2010 Verordnungsbestimmungen  (vgl.  EUGSTER  KVG­Kommentar,  Art.  25a  N  8).  Dies  stellt  inhaltlich  den  letzten  Schritt  in  der  altrechtlich  vorgenommenen  zunehmenden  Einschränkung  der  Tarifautonomie  der  Tarifpartner  und  des  Ermessens  der  Kantonsregierungen  und  der  jeweiligen Beschwerdeinstanz dar (vgl. oben E. 5.2).  Der  Gesetzgeber  hat  dem  Systemwechsel  im  Rahmen  der  Gesetzesrevision zusätzlich in zweierlei Hinsicht Rechnung getragen: Art.  104a  KVG  als  gesetzliche  Grundlage  für  die  nicht  mehr  notwendige  Rahmentariffestsetzung wurde aufgehoben,  und Art.  50 KVG betreffend  Pflegeheime  wurde  dahingehend  angepasst,  dass  der  Titel  "Kostenübernahme  im  Pflegeheim"  und  nicht  mehr  "Tarifverträge  mit  Pflegeheimen"  lautet  und  die  im  2.  Satz  enthaltene  Option  der  Vereinbarung  pauschaler  Vergütungen  durch  Versicherer  und  Pflegeheime gestrichen wurde.  5.3.2.  Auch  der  Bundesrat  und  das  EDI  als  Verordnungsgeber  gingen  gestützt  auf  Art.  25a  Abs.  1  und  4  KVG  von  einem  Systemwechsel  betreffend  die  Finanzierung  der  übrigen  Pflegeleistungen  aus  und  passten  die  Verordnungen  an  das  Wegfallen  der  bisherigen  Tariffindungsmechanismen  und  die  hoheitliche  Beitragsfestsetzung  auf  Bundesebene an.  So  hob  der  Bundesrat  Art.  59a  KVV,  mit  welchem  er  dem  EDI  die  Kompetenz  eingeräumt  hatte,  Rahmentarife  für  die  Pflegeleistungen  festzulegen,  auf,  da  für  diese  Bestimmung  mit  Einführung  der  Beitragslösung keine Notwendigkeit mehr bestehe (vgl. KVV­Kommentar  PF  S.  3  f.).  Im  Gegenzug  wurde  dem  EDI  in  Art.  33  Bst.  i  KVV  die  Kompetenz eingeräumt und der Auftrag erteilt, gestützt auf Art. 25a Abs.  1 und 4 KVG die Höhe der Beiträge an die Pflegeleistungen festzulegen.  Das  EDI  wiederum  hob  Art.  9a  KLV  auf,  welcher  die  vom  EDI  festgelegten  Rahmentarife  enthielt  und  den  Tarifschutz  diesbezüglich  ausdrücklich für anwendbar erklärte. Im Gegenzug nahm es einen neuen  Art.  7a  in  die  KLV  auf,  worin  es  die  Beiträge  der  OKP  an  die  übrigen  Pflegeleistungen  festlegte.  In  Art.  9  KLV  wurden  des  Weiteren  die  Bestimmungen betreffend Tarifbildung durch die Tarifpartner bzw. durch  die zuständigen Behörden gestrichen (vgl. den KLV­Kommentar PF S. 3­ 6,  worin  das  BAG  die  Nichtanwendbarkeit  der  Tarifbestimmungen  des  KVG  ausdrücklich  hervorhob).  In  Art.  8a  Abs.  1  und  2  KLV  wurden  ausserdem  die  Verweise  auf  Tarifverträge  gestrichen  und  die 

C­4131/2010 Bestimmung  dahingehend  angepasst,  dass  Leistungserbringer  und  Versicherer  (lediglich)  gemeinsame  Kontroll­  und  Schlichtungsverfahren  bei  ambulanter  Krankenpflege  vereinbaren  bzw.  solche  im  (diesbezüglich)  vertragslosen  Zustand  von  der  Kantonsregierung  festgesetzt werden. 5.3.3.  Im Sinne eines Zwischenresultats  ist  somit  festzuhalten,  dass die  bisherigen  Tarifbildungsbestimmungen  im Rahmen  der Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  in  Bezug  auf  die  von  der  OKP  an  die  übrigen  Pflegeleistungen  zu  bezahlenden  Beiträge  keine  Anwendung  mehr  finden. An deren Stelle tritt eine hoheitliche Festsetzung der von der OKP  zu bezahlenden Beiträge mittels bundesrechtlicher Verordnung.  5.4. Zu prüfen ist im Weiteren, inwiefern die im Rahmen der Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  erfolgende  Festsetzung  der  durch  die  OKP  zu  bezahlenden  Beiträge  an  die  übrigen  Pflegeleistungen  mittels  Beschwerde angefochten werden kann.  5.4.1. Artikel 53 KVG lautet wie folgt: Art. 53 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht 1 Gegen  Beschlüsse  der  Kantonsregierungen  nach  den  Artikeln  39,  45,  46  Absatz  4,  47,  48  Absätze  1–3,  51,  54,  55  und  55a  kann  beim  Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden. 2 Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach dem Verwaltungsgerichtsgesetz  vom 17. Juni 2005 und dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968116 über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG).  Vorbehalten  bleiben  folgende  Ausnahmen: a.  Neue  Tatsachen  und  Beweismittel  dürfen  nur  so  weit  vorgebracht  werden,  als  erst  der  angefochtene  Beschluss  dazu  Anlass  gibt.  Neue  Begehren sind unzulässig. b. Die Artikel 22a und 53 VwVG sind nicht anwendbar. c.  Zur  Einreichung  einer  Vernehmlassung  setzt  das  Bundesverwaltungsgericht  eine  Frist  von  höchstens  30  Tagen.  Diese  kann nicht erstreckt werden. d. Ein weiterer Schriftenwechsel nach Artikel 57 Absatz 2 VwVG findet in  der Regel nicht statt. e.  In  Beschwerdeverfahren  gegen  Beschlüsse  nach  Artikel  39  ist  die  Rüge der Unangemessenheit unzulässig.

C­4131/2010 Da  im  neuen  Finanzierungssystem  –  unter  Vorbehalt  einer  allfälligen  Spezialregelung  für  die  Übergangsfrist  (dazu  vgl.  unten  E.7)  –  die  Kompetenz  der  Kantonsregierungen  entfällt,  Tarifvereinbarungen  zu  genehmigen oder entsprechende Tarife hoheitlich anzuordnen,  kommen  keine  entsprechenden  Beschlüsse  der  Kantonsregierungen  zustande.  Mangels solcher Anfechtungsobjekte, wie sie Art. 53 KVG voraussetzt, ist  eine  diesbezügliche  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  ausgeschlossen.  5.4.2. In Bezug auf die Möglichkeit, gegen die neu auf Verordnungsebene  erfolgende  Festlegung  der  Beiträge  der  OKP  an  die  übrigen  Pflegeleistungen  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  zu  führen,  ist  –  unter  Vorbehalt  einer  allfälligen  Sonderregelung  für  die  Übergangszeit – Folgendes zu erwägen:  5.4.2.1 Das Gesetz kannte vor dem 1. Januar 2011 keine entsprechende  Beitragsfestsetzung  durch  den  Bundesrat  oder  das  EDI  und  sah  daher  auch  kein  dagegen  zur  Verfügung  stehendes  Rechtsmittel  vor.  Eine  direkte Anfechtbarkeit  der  vom EDI erlassenen Rahmentarife als  solche  war nicht vorgesehen. Auch  im  Rahmen  der  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  wurde  keine  gesetzliche  Bestimmung  geschaffen,  welche  ausdrücklich  eine  Anfechtung  der  mittels  Verordnung  erfolgenden  hoheitlichen  Beitragsfestsetzung  an  das  Bundesverwaltungsgericht  vorsehen  würde.  Zu  beachten  gilt  es,  dass  Erlasse  –  zu  welchen  insbesondere  Verordnungen des Bundesrates oder seiner Departemente zu zählen sind  – nicht  mit  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  angefochten  bzw.  nicht  vom  Bundesverwaltungsgericht  einer  abstrakten  Normenkontrolle  unterzogen  werden  können  (vgl.  je  mit  Hinweisen:  Prozessieren  vor  BVGer,  S. 23 f.  Rz.  2.1,  2.3,  S.  28  f.  Rz.  2.14;  FELIX  UHLMANN  in:  Praxiskommentar  VwVG Art.  5 Rz.  41  f.).  Unter  Vorbehalt  einer  allfälligen  Gesetzeslücke  (dazu  vgl.  unten  E.  6.4.2.2)  und  einer  allfälligen  Sonderregelung  für  die  Übergangszeit  (dazu  vgl.  unten  E.7)  kann  daher  gegen  die  entsprechenden  Verordnungsbestimmungen  (aktuell  Art.  7a  i.V.m.  Art.  7  KLV)  nicht  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht geführt werden (vgl. Art. 31 VGG e contrario in  Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 VwVG). Hingegen  kann  bzw. muss  in  einem  konkreten Anwendungsfall  von  der  zuständigen  Instanz  vorfrageweise  geprüft  werden,  ob  die 

C­4131/2010 entsprechenden  Verordnungsbestimmungen  gesetz­  und  verfassungsmässig  sind  (sogenannte  konkrete  Normenkontrolle;  vgl.  Prozessieren  vor  BVGer.  S.  83  Rz.  2.177,  RHINOW ET AL. Öffentliches  Prozessrecht,  Rz. 708,  OLIVER  ZIBUNG/ELIAS  HOFSTETTER  in:  Praxiskommentar  VwVG,  Art.  49  Rz.  13,  BENJAMIN  SCHINDLER  in:  Auer/Müller/Schindler  [Hrsg.],  Kommentar  zum  Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 23 zu Art. 49).  5.4.2.2  Die  Frage,  ob  in  Bezug  auf  die  direkte  Anfechtbarkeit  der  Festsetzung  von  Tarifen  der OKP  an  die  übrigen  Pflegeleistungen  eine  Gesetzeslücke vorliegt, die vom Gericht zu schliessen ist, ist wie folgt zu  beantworten:  Eine  Lücke  im  Gesetz  liegt  vor,  wenn  sich  eine  Regelung  als  unvollständig  erweist,  weil  sie  jede  Antwort  auf  eine  sich  stellende  Rechtsfrage  schuldig  bleibt  oder  eine  Antwort  gibt,  die  als  sachlich  unhaltbar  angesehen  werden  muss.  Hat  der  Gesetzgeber  eine  Rechtsfrage  nicht  übersehen,  sondern  stillschweigend  –  im  negativen  Sinn  –  mitentschieden  (qualifiziertes  Schweigen),  ist  kein  Platz  für  richterliche  Lückenfüllung  (vgl.  BGE 132  III  470 E.  5.2  und BGE 134 V  182 E. 4.1, je mit Hinweisen). Das Gericht hat die Lücke nach jener Regel  zu schliessen, die es als Gesetzgeber aufstellen würde (vgl. BGE 129 V 1  E. 4.2.1 mit Hinweisen).  Im  Rahmen  des  Gesetzgebungsverfahrens  betreffend  die  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  wurde  die  Frage,  ob  gegen  die  hoheitliche  Festsetzung der OKP­Beiträge durch den Bundesrat oder das EDI direkt  ein  Rechtsmittel  ergriffen  werden  könne,  nicht  thematisiert.  Für  ein  qualifiziertes  Schweigen  fehlt  es  somit  an  klaren  Hinweisen.  Dass –  mangels  abweichender Regelung  – mit  dem Wechsel  der  Zuständigkeit  zum  Verordnungsgeber  des  Bundes  die  Möglichkeit  der  direkten  Anfechtbarkeit  der  entsprechenden  Beitragsfestsetzung  entfällt,  entspricht  aber  der  üblichen  Konsequenz  einer  entsprechenden  Zuständigkeitsverschiebung und indiziert keine Gesetzeslücke.  Ausserdem  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  der  Bundesrat  in  seiner  Botschaft über die Revision der Krankenversicherung vom 6. November  1991 (BBl 1992 I 93 ff.; im Folgenden: Botschaft KVG) Massnahmen zur  Eindämmung  der  Kosten  in  den  Mittelpunkt  rückte,  wozu  er –  insbesondere in Bezug auf die Wirtschaftlichkeit des vereinbarten Tarifs –  auch  die  Kontrollmechanismen  bei  der  Festsetzung  von  Tarifen  zählte, 

C­4131/2010 welche namentlich die Bewilligungspflicht  durch die Kantonsregierungen  und  die  ersatzweise  Tariffestsetzung  durch  diese  umfassten,  und  die  Möglichkeit, gegen die entsprechenden Beschlüsse Beschwerde an den  Bundesrat  zu  erheben,  damit  dieser  als  letztverantwortliche  Instanz  für  die Einhaltung der Tarifierungsgrundsätze sorge und gewissen negativen  Folgen des im betroffenen Bereich ziemlich verbreiteten Kartellverhaltens  entgegenwirke (vgl. insbesondere BBl 1992 I 96, 172, 174 f., 180 f., 188).  Diese  Grundsätze  wurden  vom  Gesetzgeber  im  verabschiedeten  KVG  entsprechend verankert  (vgl.  insbesondere Art. 43, 46  f. KVG; vgl. auch  BVGE 2010/24 E. 3.2  [nicht publiziert], 4.1, 5.2.1 sowie BGE 131 V 133  E.  9.3,  je  mit  Hinweisen).  Dadurch,  dass  neu  anstelle  der  bisherigen  Tarifpartner  und  der  Kantonsregierungen  der Bundesrat  (bzw.  das  EDI  auf Subdelegation durch den Bundesrat  hin)  auf Verordnungsebene die  Beiträge  festsetzt,  welche  die  OKP  in  Bezug  auf  die  Kosten  für  die  übrigen  Pflegeleistungen  zu  tragen  hat,  entfällt  der  Bedarf  am  direkten  Kontrollmechanismus  auf Kantons­  und Bundesebene,  insbesondere  an  einem  entsprechenden  Beschwerdeverfahren  auf  Bundesebene,  wie  er  im bisherigen Tarifbildungssystem vorgesehen war. 6.  6.1. Wie dargelegt, finden die bisherigen Tariffestsetzungsbestimmungen  in  Bezug  auf  die  OKP­Beiträge  an  die  übrigen  Pflegeleistungen  im  Rahmen der neu geordneten Pflegefinanzierung keine Anwendung mehr,  sodass die Kantonsregierungen keine darauf gestützten Tarifbeschlüsse  erlassen  können,  welche  gemäss  Art.  53  KVG  beim  Bundesverwaltungsgericht  anfechtbar  sind.  Es  besteht  auch  keine  spezialgesetzliche Regelung oder zu  füllende Gesetzeslücke, welche es  ermöglichen  würde,  die  Verordnungsbestimmungen,  mit  welchen  die  OKP­Beiträge  festgesetzt  werden,  beim  Bundesverwaltungsgericht  anzufechten. Zu  prüfen  bleibt,  ob  –  wie  von  santésuisse  geltend  gemacht  –  eine  spezielle  Übergangsregelung  besteht  und  im  Rahmen  dieser  Übergangsregelung  getroffene  Massnahmen  direkt  beim  Bundesverwaltungsgericht  angefochten  werden  können.  Insbesondere  steht  vorliegend  in  Frage,  ob  gegen  den  angefochtenen  Regierungsratsbeschluss,  der  gestützt  auf  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen des Bundesgesetzes über die Neuordnung der  Pflegefinanzierung  für  das  Kalenderjahr  2011  die  Vergütung  für  Pflegeleistungen  gemäss  Art.  25a  Abs.  1  KVG  (in  der  revidierten 

C­4131/2010 Fassung)  zu  Lasten  der  OKP  festlegt,  Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht erhoben werden kann. 6.2. Das Gericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (vgl. OLIVER  ZIBUNG,  in:  Praxiskommentar  VwVG, Waldmann/Weissenberger  [Hrsg.],  Zürich  2009,  Art. 47  N 2  [im  Folgenden:  Praxiskommentar  VwVG]).  Vorliegend  ist  die  Zuständigkeit  des  Bundesverwaltungsgerichts  unter  den Beteiligten umstritten. Santésuisse macht geltend, dass es nicht sein  könne,  dass  gegen  Entscheide  betreffend  die  Höhe  der  von  den OKP­ Versicherern  für Pflegeleistungen zu vergütenden Beträge vor und nach  Ablauf  der  Übergangsfrist  die  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht möglich sei, nicht aber während der Dauer der  Übergangsfrist  gemäss  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  vom  1.  Januar  2011  bis  31.  Dezember  2013.  Vielmehr  schliesse  die  Referenzierung in Art. 51 Abs. 1 KVG (recte: Art. 53 Abs. 1 KVG) auf Art.  47 KVG auch Absatz  2  der  besagten Übergangsbestimmungen mit  ein.  Die  Vorinstanz  bestreitet  die  Zuständigkeit  des  Bundesverwaltungsgerichts  mit  der  Begründung,  dass  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen  zum  Bundesgesetz  über  die  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  in  Art.  53  Abs.  1  KVG  nicht  erwähnt  werde  und  santésuisse  im Übrigen auch Beschwerde beim Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich  geführt  habe. Die Preisüberwachung,  das BAG und  die  Beigeladenen  äusserten  sich  nicht  zur  Frage  der  Zuständigkeit  des  Bundesverwaltungsgerichts.  6.3. Art. 33 Bst.  i VGG sieht ausdrücklich vor, dass gegen Verfügungen  kantonaler Instanzen eine Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht  nur  zulässig  ist,  soweit  ein  Bundesgesetz  dies  vorsieht,  was  im  Folgenden mit  Blick  auf  die  genannte Übergangsbestimmung  zu  prüfen  ist. 6.4. Das  Bundesgesetz  zur  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  enthält  folgende Übergangsbestimmungen:  Absatz 1: "Die Beiträge an die Pflegeleistungen gemäss Artikel 25a Absatz 1  sind erstmals so festzulegen, dass sie der Summe der Vergütungen für die im  dem  Inkrafttreten  vorangehenden  Jahr  ambulant  und  im  Pflegeheim  erbrachten  Pflegeleistungen  entsprechen.  Kann  diese  Regelung  im  ersten  Jahr  nach  Inkrafttreten  dieser  Gesetzesänderung  nicht  eingehalten  werden,  so  nimmt  der  Bundesrat  in  den  nachfolgenden  Jahren  die  erforderlichen  Anpassungen vor."

C­4131/2010 Absatz  2:  "Die  bei  Inkrafttreten  dieser  Änderung  geltenden  Tarife  und  Tarifverträge  sind  innert  drei  Jahren  an  die  vom  Bundesrat  festgesetzten  Beiträge  an  die  Pflegeleistungen  anzugleichen.  Die  Kantonsregierungen  regeln die Angleichung." 6.5. Vorweg ist festzuhalten, dass Absatz 1 der Übergangsbestimmungen  in  Bezug  auf  die  Beiträge  an  die  übrigen  Pflegeleistungen  den  für  die  Versicherer  kostenneutralen  Wechsel  ins  neue  Finanzierungssystem  regelt. Diese Bestimmung war im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses  in  den  Ratsdebatten  und  den  Sitzungen  der  vorberatenden  Kommissionen  sehr  umstritten.  Ihm  kommt  vorliegend  allerdings  keine  Bedeutung  zu,  da  er  materiell  nicht  mit  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen verknüpft ist. Letzterer wiederum war inhaltlich  im  Gesetzgebungsprozess  nicht  umstritten  und  wurde  inhaltlich  unabhängig von Absatz 1 behandelt  (vgl.  insbesondere AB 2006 S 660,  AB 2007 N 1105  ff., AB 2007 S 777, AB 2008 N 608  ff., Protokoll SGK  NR  vom  3./4.  April  2008  S.  15).  Auf  Absatz  1  der  Übergangsbestimmungen ist daher vorliegend nicht weiter einzugehen.  6.6.  Der  hier  im  Vordergrund  stehende  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen  geht  davon  aus,  dass  die  von  der  OKP  zu  leistenden Beiträge auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Revision hin  (1. Januar 2011) per Verordnung festgelegt werden, was auch geschehen  ist.  Er  sieht  jedoch  vor,  dass  diese  Beiträge  erst  nach  Ablauf  einer  dreijährigen  Übergangsfrist  (vorliegend  also  ab  1.  Januar  2014)  verbindlich  werden.  In  der  Zwischenzeit  habe  eine  Angleichung  an  die  vom  Bundesrat  festgesetzten  Beiträge  zu  erfolgen.  Zu  prüfen  ist  nachfolgend  mittels  Auslegung,  wem  die  Kompetenz  zur  Angleichung  zusteht, wie sie auszuüben ist und – vorliegend entscheidend – inwiefern  gegen  die  Ausübung  der  entsprechenden  Kompetenz  Beschwerde  an  das Bundesverwaltungsgericht geführt werden kann. 6.7. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung.  Das  Bundesgericht  hat  sich  bei  der  Auslegung  von  Erlassen  allerdings  stets  von  einem Methodenpluralismus  leiten  lassen  und  nur  dann  allein  auf das grammatische Element  (vgl. unten E. 6.8) abgestellt, wenn sich  daraus zweifelsfrei die sachlich  richtige Lösung ergab.  Ist der Text nicht  ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach  seiner  wahren  Tragweite  gesucht  werden  unter  Berücksichtigung  aller  Auslegungselemente.  Abzustellen  ist  dabei  namentlich  auf  die  Entstehungsgeschichte  der  Norm  (vgl.  unten  E.  6.9)  sowie  auf  ihren 

C­4131/2010 Zweck, auf die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die  Bedeutung,  die  der  Norm  im  Kontext  mit  anderen  Bestimmungen  zukommt  (vgl.  unten  E.  6.10).  Die  Gesetzesmaterialien  sind  zwar  nicht  unmittelbar  entscheidend,  dienen  aber  als  Hilfsmittel,  um  den  Sinn  der  Norm  zu  erkennen.  Namentlich  bei  neueren  Texten  kommt  den  Materialien – bei noch kaum veränderten Umständen oder gewandeltem  Rechtsverständnis – eine besondere Stellung zu (vgl. BGE 136 V 216 E.  5.1 mit Hinweisen). 6.8.  Der  Wortlaut  (grammatisches  Element)  von  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen  erklärt  die  Kantonsregierungen  ausdrücklich  dafür zuständig, die geltenden Tarife und Tarifverträge innert drei Jahren  an  die  vom  Bundesrat  festgesetzten  Beiträge  anzugleichen.  Er  enthält  keine  Vorgaben  oder  Einschränkungen  betreffend  die  Art  der  Angleichung  und  das  diesbezügliche  Vorgehen.  Der  Wortlaut  enthält  keine Aussage, wonach  gegen eine  –  auf  diese Übergangsbestimmung  gestützt  erlassene  –  kantonale  Regelung  Beschwerde  geführt  werden  könnte.  Es  finden  sich  auch  keine  Verweise  auf  eine  andere  Gesetzesbestimmung, welche  diese Frage  regelt. Der  französische  und  der  italienische  Wortlaut  weichen  nicht  in  hier  relevanter  Weise  vom  deutschen ab. 6.9.  Die  Materialien  zur  Entstehungsgeschichte  von  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen  ergeben  wenige  über  den  Wortlaut  der  Bestimmung hinausgehende Erkenntnisse:  Schon  im  Gesetzesentwurf  des  Bundesrats  war  für  einen  Teil  der  Pflegeleistungen  (wenn  auch  in  Bezug  auf  die  "Grundpflege"  statt  der  später  differenzierten  "übrigen  Pflegeleistungen")  die  hoheitliche  Beitragsfestsetzung  mittels  Verordnung  vorgesehen  (vgl.  S.  2078  der  Botschaft  Pflegefinanzierung).  Der  Bundesrat  äusserte  sich  allerdings  nicht  dazu,  wie  die  bisherigen  Verhältnisse  betreffend  die  Finanzierung  der OKP­Leistungen (der Grundpflege) durch die Krankenversicherer und  andere Beteiligte  (namentlich die Versicherten und die öffentliche Hand)  konkret  in die neue Finanzierungsordnung überführt werden sollten. Der  Gesetzesentwurf  enthielt  diesbezüglich  nicht  nur  keine  Übergangsregelung,  sondern  auch  keine  Übergangsfrist.  Der  Entwurf  legte  lediglich  fest,  dass  der  Bundesrat  das  Inkrafttreten  des  Bundesgesetzes über die Neuordnung der Pflegefinanzierung bestimme.

C­4131/2010 Bevor die SGK­SR ihren ersten Entwurf ins Plenum einbrachte, zeigte sie  sich  anlässlich  der  Sitzung  vom  21./22.  August  2006  im  Wesentlichen  dahingehend einig, dass mit der vorgesehenen Revision ein erheblicher  Systemwechsel betreffend die Finanzierung der übrigen Pflegeleistungen  erfolge  und  deshalb  eine  Übergangsfrist  einzuräumen  sei.  Es  wurde  erörtert,  dass  der  Übergang  nur  schwer  vom  Bund  für  die  Kantone  bestimmt  werden  könnte  und  Form  und  Tempo  des  Übergangs  daher  nicht durch den Bund vorzugeben seien. Die SGK­SR verzichtete darauf  vorzuschreiben,  wie  die  Anpassung  vorzunehmen  sei  und  verwarf  insbesondere  ausdrücklich  die  von  der  Verwaltung  vorgeschlagene  lineare  Anpassung  an  die  neuen  Beiträge.  Es  könne  ausserdem  nicht  sein,  dass  die Überführung  ins  neue System über Tarifverträge  erreicht  werden  müsse,  welche  es  im  Rahmen  der  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  sowieso  nicht  mehr  geben  werde.  Sollten  die  Tarifpartner für die Überführung ins neue System zuständig sein, würden  diese darüber streiten und jahrelang prozessieren, sodass eine definitive  Regelung  erst  Jahre  nach  Ablauf  der  Übergangsfrist  vorliegen  würde.  Stattdessen müsse den Kantonen ein ausreichender Handlungsspielraum  für  die  Anpassung  ihrer  Verhältnisse  an  die  auf  Bundesebene  vorgegebenen  Beträge  eingeräumt  werden.  Ausserdem  entspreche  es  der  langjährigen  Praxis,  die  Kantonsregierungen  angesichts  der  engen  zeitlichen  Verhältnisse  mit  der  Umsetzung  der  Anpassung  zu  beauftragen.  Schliesslich  verabschiedete  die  SGK­SR  die  Bestimmung,  wie  sie  später  ins  Gesetz  aufgenommen  wurde,  wonach  die  Kantonsregierungen  die  Angleichung  innerhalb  einer  dreijährigen  Übergangsfrist regeln. Eine Regelung, wonach die kantonalen Entscheide  angefochten werden sollten, wurde von der Kommission nicht erwogen.  Der  Ständerat  verabschiedete  die  von  der  Kommission  vorgeschlagene  Bestimmung  anlässlich  seiner  Sitzung  vom  19.  September  2006,  ohne  sich zur konkreten Umsetzung der Angleichung durch die Kantone und zu  allfälligen Rechtsmitteln zu äussern (AB 2006 S 660).  Der  Nationalrat  strich  anlässlich  seiner  Sitzung  vom  21.  Juni  2007  die  vom  Ständerat  verabschiedeten  Übergangsbestimmungen,  wobei  die  Voten  lediglich  die  in  Absatz  1  der  Übergangsbestimmungen  geregelte  Frage der  für  die Versicherer  kostenneutralen Überführung  in  das neue  System  thematisierten,  nicht  aber  die  den  Kantonen  in  Absatz  2  eingeräumte  Übergangsfrist  zur  Anpassung  an  die  bundesrätlich  festgesetzten  Beträge  (AB  2007  N  1106,  1108,  1120).  Anlässlich  der  Sitzung  des  Nationalrats  vom  28.  Mai  2008  wurde  die 

C­4131/2010 Übergangsbestimmung betreffend die dreijährige Angleichungsfrist für die  Kantone,  wie  sie  der  Ständerat  am  19.  September  2006  verabschiedet  hatte, angenommen (AB 2008 N 610).  Die  Materialien  sprechen  somit  für  eine  Zuständigkeit  der  Kantonsregierungen  und  Nichtanwendung  des  bisherigen  Tarifbildungsverfahrens  und  einen  dafür  eingeräumten  grosszügigen  Ermessensspielraum.  Eine  Sonderregelung  für  eine  Anfechtbarkeit  der  entsprechenden  kantonalen  Entscheidungen  wurde  nicht  vorgesehen,  vielmehr  wurde  die  Möglichkeit  langjähriger  Prozesse  als  unerwünscht  bezeichnet.  6.10.  In  Bezug  auf  den  Zweck  von  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen,  den  ihm  zugrunde  liegenden Wertungen  und  seiner Bedeutung im Kontext mit den anderen Bestimmungen ergibt sich  Folgendes:  6.10.1.  Als  Übergangsbestimmung  soll  Absatz  2  vorgängig  eine  geordnete und zeitlich begrenzte Überführung der bisherigen in die neue  Pflegefinanzierung ermöglichen und verhindern, dass ein übergangsloser  Systemwechsel eine unkoordinierte, zeitlich nicht klar umrissene und mit  grösseren  praktischen  und  rechtlichen  Unsicherheiten  befrachtete  Anpassungsphase  nach  sich  zieht.  Werden  die  entsprechenden  Übergangsregelungen  direkt  angefochten  und  verzögern  entsprechende  Rechtsmittelverfahren  die  Umsetzung  der  Übergangsregelung  für  einen  längeren  Zeitraum,  insbesondere  über  den  Ablauf  der  Übergangsfrist  hinaus, verunmöglicht dies den vom Parlament angestrebten geordneten  Übergang und Systemwechsel per 1. Januar 2014.  Da  das  nach  Ablauf  der  Übergangsfrist  geltende  Recht  keine  direkte  Anfechtbarkeit  der  durch  das  EDI  festgesetzten  Beiträge  kennt  und  die  Finanzierung  im Pflegebereich  neu  vom Verordnungsgeber  des Bundes  geregelt  wird,  wären  Rechtsmittelentscheide,  welche  gestützt  auf  das  Übergangsrecht gefällt würden, zudem nicht beziehungsweise nicht ohne  weiteres auf das ab dem 1. Januar 2014 geltende Finanzierungssystem  übertragbar.  6.10.2.  Absatz  2  der  Übergangsbestimmung  ist  des  Weiteren  in  Zusammenhang  mit  dem  im  Rahmen  der  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  geschaffenen  Art.  25a  Abs.  5  KVG  zu  betrachten.  Dieser  befasst  sich  mit  der  Frage,  wie  jener  Teil  der  Kosten  für  die 

C­4131/2010 übrigen Pflegeleistungen im Sinne des KVG finanziert wird, der nicht von  den  "Sozialversicherungen"  bezahlt wird  (sogenannte Restfinanzierung).  Er  sieht  vor,  dass  die  Kantone  die  Frage  der  Restfinanzierung  regeln.  Dabei  dürfen  für  die  von  den  "Sozialversicherungen"  nicht  gedeckten  Kosten höchstens 20 Prozent des höchsten vom Bundesrat festgesetzten  Pflegebeitrages  der  versicherten  Person  betragen.  Hierbei  ist –  zusammen mit dem Bundesgericht, dem BAG und der Literatur – davon  auszugehen,  dass  in  diesem  Zusammenhang  unter  "Sozialversicherungen"  (entgegen  dem  Wortlaut)  nur  die  OKP  zu  verstehen  ist  (vgl. Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. März 2011 E. 2.2,  4.2; KVV­Kommentar PF S. 3 f.; ZOGG Pflegefinanzierung S. 93, EUGSTER  KVG­Kommentar,  Art.  25a  N  11,  13  f.,  16,  LANDOLT  Pflegefinanzierung  S. 28).  Ausserdem  haben  die  Kantone  zu  regeln,  wer  die  Kosten  innerhalb des Gemeinwesens zu tragen hat – namentlich die Gemeinden  und/oder der Kanton. Dass den Kantonen überlassen wurde, wie sie die  Kostentragung  innerhalb  des  Gemeinwesens  regeln  wollen,  wurde  im  Rahmen  des  Gesetzgebungsverfahrens  mit  Blick  auf  die  existierenden  unterschiedlichen kantonalen Regelungen insbesondere mit dem Respekt  gegenüber  dem  Föderalismus  begründet  (vgl.  AB  2007  N  1785  f.;  vgl.  auch AB 2007 S 772, 777; vgl. auch EUGSTER KVG­Kommentar, Art. 25a  N 13 und GÄCHTER, Finanzierung Heimaufenthalt S. 18). Das Gesetz sah  im  bisherigen  Finanzierungssystem  theoretisch  eine  Finanzierung  der  gesamten Pflegekosten durch die OKP vor, doch bestand de  facto  eine  Deckungslücke,  welche  durch  Dritte,  namentlich  die  versicherten  Personen und die öffentliche Hand  (Kantone und Gemeinden)  finanziert  wurde  (de­facto­Restfinanzierung).  Dabei  wurde  namentlich  die  Kostentragung durch die öffentliche Hand – ausdrücklich oder implizite –  kantonal  geregelt  (z.B.  mittels  Ausrichtung  von  Subventionen  an  Pflegeheime;  vgl.  die  zuletzt  zitierten  Quellen  zum  Gesetzgebungsverfahren sowie BVGE 2010/23 E. 2.5). Im neuen System  wird  hingegen  transparent  legiferiert,  dass  die  OKP  keine  volle  Kostendeckung gewährleistet, dass die Kantone die Restfinanzierung zu  regeln  und  dabei  ein  Maximallimit  für  die  Kostenbeteiligung  der  Versicherten  zu  berücksichtigen  haben.  Angesichts  der  Diskrepanz  zwischen  bisherigen  Vorgaben  und  Realität  einerseits  und  der  neuen  bundesrechtlichen  Regelung  andererseits  ist  davon  auszugehen,  dass  die  Kantone  diesbezüglich  neu  eine  (ausdrückliche)  Regelung  treffen  bzw. ihre bisherige Regelung entsprechend anpassen müssen. 6.10.3. Ausserdem gilt es zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber dem  Bundesrat  in  Art.  25a  Abs.  3  und  4  KVG  ein  grosses  Ermessen  zur 

C­4131/2010 Bestimmung  der  betroffenen  Pflegeleistungen,  des  Bedarfsermittlungsverfahrens,  der OKP­Beiträge,  der Qualitätskontrollen  und der Modalitäten eingeräumt hat (vgl. auch Eugster KVG­Kommentar  Art.  25a N 9). Dass der Bundesrat die Kantone mit  der Angleichung an  den von ihm noch festzulegenden Rahmen beauftragt, führt im Endeffekt  dazu, dass das den Kantonen für den kurzen Zeitraum der Übergangsfrist  eingeräumte  Ermessen  sogar  über  das  dem  Bundesrat  für  die  abschliessende Lösung eingeräumte Ermessen hinausgehen könnte.  Der  Gesetzgeber  verzichtete  darauf,  per  Gesetz  oder  Verordnung  eine  gesamtschweizerisch  kohärente  Überführung  in  das  neue  Finanzierungssystem  zu  regeln  und  überliess  den  Entscheid,  die  Überführung  zu  regeln,  stattdessen  den  Kantonen  und  räumte  ihnen  dafür  ein  erhebliches  Ermessen  ein.  Vor  diesem  Hintergrund  kann  die  Haltung  von  santésuisse,  dass  für  die  Übergangsphase  das  Bundesverwaltungsgericht  über  Beschwerden  befinden  können  müsse,  nicht bestätigt werden. 6.10.4. Santésuisse macht  geltend,  dass  der  Verweis  in  Art.  51  Abs.  1  KVG (recte: Art. 53 Abs. 1 KVG) auf Art. 47 Abs. 1 KVG auch Absatz 2  der  Übergangsbestimmungen  mit  einbeziehe  und  die  von  der  Kantonsregierung darauf gestützt ergangenen Beschlüsse daher an das  Bundesverwaltungsgericht  weiter  gezogen  werden  können.  Gegen  eine  solche Auslegung spricht, dass Art. 47 und 53 KVG per 1. Januar 2009  revidiert wurden,  nicht  aber mit  oder nach  Inkrafttreten der Neuordnung  der Pflegefinanzierung. Sie können sich somit auch nicht implizite auf den  erst  später  in  Kraft  getretenen  Absatz  2  der  Übergangsbestimmung  beziehen, der seinerseits keinen Bezug auf diese Bestimmungen nimmt.  Auch  in  den  Materialien  finden  sich  keine  Hinweise  auf  eine  entsprechende  Verknüpfung.  Vielmehr  setzt  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen den bisherigen Tarifen und Tarifverträgen eine  von der Kantonsregierung zu verabschiedende Regelung gegenüber, mit  welcher der Übergang der geltenden Tarife und Tarifverträge in ein neues  Finanzierungssystem,  das  keine  Tarifpartner  kennt,  geregelt  wird.  Demgegenüber setzt Art. 47 Abs. 1 KVG einen tariflosen Zustand voraus.  Die  darauf  basierende  hoheitliche  Tariffestlegung  wird  gegenstandslos,  sobald ein neuer Tarif vereinbart (und genehmigt) wird (vgl. RKUV 3/2002  201 ff. E. II.2; vgl. auch RKUV 4/1998 332 ff. E. II.10.1). Die Einräumung  eines  Verhandlungsprimats  im  Rahmen  der  Übergangsfrist  würde  das  Gelingen  einer  geordneten  Überführung  ins  neue  System  ebenfalls  in  Frage  stellen.  Dementsprechend  kann  Absatz  2  der 

C­4131/2010 Übergangsbestimmungen  nicht  dahingehend  interpretiert  werden,  dass  die  Befugnisse  der  Kantonsregierungen  gemäss  Art.  47  KVG  –  direkt  oder  analog  –  in  zeitlicher  Hinsicht  über  den  1.  Januar  2011  hinaus  ausgedehnt wurden bzw. im Rahmen der Übergangsfrist zur Anwendung  gelangen. Soweit santésuisse geltend macht, dass der Gesetzgeber nicht  beabsichtigt haben könne, für den Zeitraum vor Beginn und nach Ablauf  der Übergangsfrist eine direkte Anfechtbarkeit vorzusehen, nicht aber für  die  Übergangsfrist,  sei  daran  erinnert,  dass  jedenfalls  nach  Ablauf  der  Übergangsfrist  eine  direkte  Anfechtbarkeit  der  Beitragsfestsetzungen  nicht mehr möglich sein wird (vgl. oben E. 6.5.2). 6.10.5.  In  einem  weiteren/übergeordneteren  Kontext  von  Absatz  2  der  Übergangsbestimmung  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  den  jeweils  Betroffenen  im  Einzelfall  die  Möglichkeit  offensteht,  ein  Gericht  anzurufen,  das  vorfrageweise  auch  die  Rechtmässigkeit  einer  (gestützt  auf  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen  erlassenen)  kantonalen  Übergangsregelung prüfen kann bzw. prüfen muss (vgl. BGE 132 V 299): Gemäss Art.  89 Abs.  1 KVG entscheidet  ein  kantonales Schiedsgericht  krankenversicherungsrechtliche  Streitigkeiten  zwischen  Krankenversicherern  und  Leistungserbringern.  Gegenstand  des  schiedsgerichtlichen  Verfahrens  sind  insbesondere  Fragen  der  Anwendung  des  richtigen  Tarifs,  der  richtigen  Anwendung  eines  Tarifs,  der  Wahrung  des  Tarifschutzes  sowie  insbesondere  der  mit  diesen  Streitpunkten verbundenen Feststellungen, welche Vergütungen die OKP  richtigerweise schuldet  (vgl. GEBHARD EUGSTER,  in: Ulrich Meyer  [Hrsg.],  Schweizerisches  Bundesverwaltungsrecht  [SBVR]  Band  XIV,  Soziale  Sicherheit,  2.  Aufl.,  Basel/Genf/München  2007,  E.  Krankenversicherung  [im Folgenden: SBVR Eugster], Rz. 1203 ff.). Gemäss Art. 89 Abs. 3 KVG  ist  das Schiedsgericht  auch  zuständig, wenn die  versicherte Person die  Vergütung  schuldet  (System  des  Tiers  garant,  Art.  42  Abs.  1  KVG);  in  diesem Fall vertritt ihr Versicherer sie auf eigene Kosten. Gemäss Art. 86  KVG und Art. 56  f. des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den  Allgemeinen  Teil  des  Sozialversicherungsrechts  (ATSG,  SR  830.1)  in  Verbindung  mit  Art. 1  Abs. 1  KVG  kann  die  versicherte  Person  gegen  Einspracheentscheide  des  Krankenversicherers  Beschwerde  an  das  kantonale  Sozialversicherungsgericht  erheben.  Soweit  umstritten  ist,  ob  oder  in welchem Umfang ein Leistungserbringer einem KVG­Versicherer  übrige Pflegeleistungen  im Sinn  von Art.  25a  Abs.  1 KVG  in Rechnung  stellen  darf  bzw.  ob  oder  in  welchem Umfang  ein  KVG­Versicherer  die  von  einer  versicherten  Person  für  übrige  Pflegeleistungen  bezahlten 

C­4131/2010 Beträge  zu  vergüten  hat,  kann  somit  im  Einzelfall  eine  gerichtliche  Prüfung erfolgen. Für die letztinstanzliche Beurteilung ist in beiden Fällen  das Bundesgericht zuständig (vgl. Art. 91 KVG und Art. 62 Abs. 1 ATSG). Mit Blick auf die Rechtsweggarantie ist zudem darauf hinzuweisen, dass  der individuelle Rechtsschutz nicht dadurch tangiert wird, dass gegen die  Festsetzung der von der OKP geschuldeten Beiträge nicht direkt an das  Bundesverwaltungsgericht  Beschwerde  geführt  werden  kann.  Insbesondere besteht im sachlichen Geltungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 der  Konvention  vom  4.  November  1950  zum  Schutze  der  Menschenrechte  und Grundfreiheiten  (EMRK, SR 0.101) Anspruch auf Zugang zu einem  unabhängigen  und  unparteiischen,  auf  Gesetz  beruhenden  Gericht,  wobei  den  Vertragsstaaten  in  der  konkreten  Ausgestaltung  des  innerstaatlichen  Gerichtsbarkeit  über  einen  erheblichen  Ermessensspielraum  verfügen.  In  institutioneller  Hinsicht  verlangt  Art.  6  Ziff.  1  EMRK,  dass  im  individuell­konkreten  zivil­  oder  strafrechtlichen  Streitverfahren  der  Rechtsweg  an  ein  den  Anforderungen  der  Konventionsbestimmung  genügendes  Gericht  offensteht;  hingegen  besteht  grundsätzlich  kein  konventionsrechtlicher  Anspruch  auf  einen  Instanzenzug.  Art.  6  Ziff.  1  EMRK  räumt  sodann  keinen  individuellen  Anspruch auf direkte Anfechtung generell­abstrakter Regelungen ein: Die  Bestimmung findet zwar nach der Praxis der Konventionsorgane mitunter  auch  auf  (verfassungsrechtliche)  Verfahren  der  abstrakten  Normenkontrolle  Anwendung,  dies  jedoch  nur,  soweit  das  nationale  Recht  die  Möglichkeit  der  direkten  Gesetzesanfechtung  vorsieht.  Steht  die  Möglichkeit  zur  vorfrageweise  richterlichen  Überprüfung  einzelner  Tarifpositionen  im  jeweiligen  konkreten  Anwendungsfall  offen,  ist  den  Anforderungen  von  Art.  6  Ziff.  1  EMRK  Genüge  getan  und  eine  gerichtliche  Anfechtbarkeit  des  Tarifs  als  solche  konventionsrechtlich  nicht verlangt – soweit Art. 6 Ziff. 1 EMRK überhaupt Anwendung findet.  Eine  zusätzliche  Möglichkeit,  die  abstrakte  Tarifregelung  direkt  anzufechten, ist nicht notwendig (vgl. BGE 132 V 299 E. 4.3.1, 4.3.3 E. 1,  bestätigt  in BGE 134 V 443 E. 3.3,  je mit weiteren Hinweisen; vgl. auch  BGE 126 V 344, mit weiteren Hinweisen).  Auch  aus  Art.  29a  der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom  18.  April  1999  (BV,  SR  101)  lässt  sich  kein  Anspruch  auf  direkte  Anfechtbarkeit  eines  Tarifs  als  solchem  ableiten,  solange  die  einzelnen  Tarifbestimmungen  im  individuell­konkreten  Streitfall  der  vorfrageweisen  Überprüfung  unterstehen  (vgl.  BGE  134  V  443  E.  3.1­3.3  mit  weiteren  Hinweisen).  Gemäss  Art.  29a  2.  Satz  BV, 

C­4131/2010 welcher  insbesondere  auf  nur  schwierig  justiziable  Entscheidungen  ausgerichtet  ist (vgl. BGE 134 V 443 E. 2.2), können Bund und Kantone  durch  Gesetz  die  richterliche  Beurteilung  in  Ausnahmefällen  ausschliessen.  Indem  Art.  33  Bst.  i  VGG  ausdrücklich  vorsieht,  dass  gegen  Verfügungen  kantonaler  Instanzen  eine  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht nur zulässig ist, soweit ein Bundesgesetz dies  vorsieht,  wurde  eine  entsprechende  Ausnahme  geschaffen.  Da  vorliegend  keine  gesetzliche  Bestimmung  die  Anfechtbarkeit  des  kantonalen Erlasses an das Bundesverwaltungsgericht im Sinne von Art.  33 Bst.  i VGG vorsieht, findet vorliegend die Rechtsweggarantie gemäss  Art. 29a 1. Satz BV keine Anwendung (vgl. auch BGE 134 V 443 E. 3.2  f.).  Es besteht somit auch im übergeordneten Kontext keine Pflicht und keine  Notwendigkeit  für eine direkte Anfechtbarkeit der kantonal­zürcherischen  Übergangsregelung  betreffend  die  Festsetzung  der  OKP­Beiträge  als  solcher. 6.11.  Das  Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürichs  beurteilte  die  Rechtslage in seinem Beschluss vom 15. Juli 2010 (act. 10) wie folgt: Es  erachtete  das  Bundesverwaltungsgericht  für  die  Behandlung  der  Beschwerde  zuständig  und  sich  selbst  für  unzuständig.  Es  begründete  diese  Schlussfolgerung  im  Wesentlichen  damit,  dass  das  Bundesverwaltungsgericht  zur  Beurteilung  von  Beschwerden  gegen  Tariffestsetzungen und Verlängerungen von Tarifverträgen zuständig sei  und daher auch für die vorliegende Streitsache zuständig sein müsse, in  welcher  der  Regierungsrat  wegen  eines  teilweise  vertragslosen  Zustandes  autoritativ  eine  Tarifregelung  bzw.  eine  Übergangsregelung  habe  treffen  müssen.  Etwas  anderes  könne  nicht  dem  Willen  des  Gesetzgebers entsprechen. Aus dieser Argumentation ergibt sich nichts,  was in den bisherigen Ausführungen nicht berücksichtigt worden wäre. Im  Übrigen  ist  das  Bundesverwaltungsgericht  an  die  Würdigung  des  Verwaltungsgerichts  des  Kantons  Zürich  nicht  gebunden.  Das  Bundesverwaltungsgericht  hat  seinerseits  nicht  zu  prüfen,  ob  das  kantonale  Verwaltungs­  oder  Sozialversicherungsgericht  für  die  Behandlung  der  gegen  den  angefochtenen  Regierungsratsbeschluss  erhobenen Beschwerde zuständig ist und darauf hätte eintreten müssen.  6.12.  Die  Auslegung  von  Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen  führt  somit zum Schluss, dass diese Bestimmung keine gesetzliche Grundlage  für eine Beschwerdeführung an das Bundesverwaltungsgericht bildet und 

C­4131/2010 dass  gegen  entsprechende  Beschlüsse  nicht  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  geführt  werden  kann.  Die  Auslegung  zeigt  auch,  dass  die  gesetzliche  Regelung  für  diese  Frage  nicht  als  unvollständig  im  Sinne  der  höchstrichterlichen  Rechtsprechung  zu  betrachten  und  kein  Platz  für  eine  richterliche  Lückenfüllung  vorhanden  ist.  7.  Da  die  Vorinstanz  im  angefochtenen  Beschluss  die  Pflegeentschädigungen zu Lasten der OKP zu Recht gestützt auf Absatz  2  der  Übergangsbestimmungen  für  das  Jahr  2011  festgesetzt  hat  und  dagegen  die  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  nicht  zulässig  ist,  ist  auf  die  vorliegende  Beschwerde  von  santésuisse  nicht  einzutreten.  8.  Bei diesem Ausgang des Verfahrens  ist auf die materiellen Anträge der  Beschwerdeführerin nicht weiter einzugehen und sind ihre Rügen und die  Ausführungen der übrigen Beteiligten nicht zu prüfen. Insbesondere kann  offen bleiben, ob die Vorinstanz –  insbesondere unter den Aspekten der  Kostenneutralität  und  Praktikabilität  –  die  in  der  Neuordnung  der  Pflegefinanzierung  vorgesehene  Tarifstruktur  per  1.  Januar  2011  einführen  musste  und  wie  hoch  die  Vergütungsansätze  gegebenenfalls  festzulegen  wären  und  ob  der  im  System  RAI/RUG  vorgesehene  Taxaufschlag  für  paritätisches  Controlling  zu  eliminieren  wäre  (vgl.  immerhin oben E. 6.9).  9.  Mit  diesem Entscheid  fällt  der  am  17.  Dezember  2010  verfügte  Entzug  der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ohne Weiteres dahin. 10.   10.1.  Entsprechend  dem  Ausgang  des  Verfahrens  wird  die  Beschwerdeführerin  gemäss  Art.  63  Abs.  1  VwVG  kostenpflichtig.  Die  Verfahrenskosten  sind  gemäss  dem  Reglement  vom  21.  Februar  2008  über  die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  (VGKE,  SR  173.320.2)  zu  bestimmen.  Die  Gerichtsgebühr  bemisst  sich  nach  Umfang  und  Schwierigkeit  der  Streitsache,  Art  der  Prozessführung  und  finanzieller  Lage  der  Parteien  (Art.  2  Abs.  1  VGKE).  Vorliegend  sind  die  Verfahrenskosten  –  unter  Berücksichtigung  der  von  santésuisse  explizit  aufgeworfenen 

C­4131/2010 Grundsatzfrage zur Zuständigkeit, die vorliegend zu beurteilen war – auf  Fr.  2'000.­  festzusetzen  und  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von  Fr. 3'000.­ zu verrechnen. Im verbleibenden Betrag von Fr. 1'000.­ ist der  geleistete Kostenvorschuss der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.  10.2. Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder  teilweise obsiegenden  Partei  von Amtes wegen oder  auf Begehren  eine Entschädigung  für  ihr  erwachsene  notwendige  und  verhältnismässig  hohe Kosten  zusprechen  (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE).  Keinen Anspruch  auf Parteientschädigung  haben Bundesbehörden  und,  in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten  (Art. 7 Abs. 3  VGKE).  Der  obsiegenden  Vorinstanz  ist  demzufolge  keine  Parteientschädigung zuzusprechen. Die Beigeladenen  liessen sich  im vorliegenden Verfahren nicht vertreten  und  haben  keine  Anträge  gestellt.  Es  sind  ihnen  somit  keine  Kosten  erwachsen,  sodass  ihnen  keine  Parteientschädigung  zuzusprechen  ist  (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE, je e contrario, sowie  Art. 7 Abs. 4 VGKE). Der  unterliegenden  Beschwerdeführerin  ist  ebenfalls  keine  Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario). 11.  Gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgericht in öffentlich­rechtlichen  Angelegenheiten kann gestützt auf Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a  BGG  Beschwerde  an  das  Bundesgericht  geführt  werden,  sofern  keine  Ausnahme  gemäss  Art.  83  BGG  vorliegt.  Als  solche  Ausnahme  gelten  insbesondere Entscheide  auf  dem Gebiet  der Krankenversicherung,  die  das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 34 VGG (bzw. Art. 53  KVG)  getroffen  hat.  Diese  Ausnahme  findet  hier  keine  Anwendung,  da  der vorliegende Entscheid nicht gestützt auf Art. 53 KVG ergeht. Da auch  keine andere Ausnahmebestimmung gemäss Art. 83 BGG anwendbar ist,  ist von der Anfechtbarkeit des Urteils beim Bundesgericht auszugehen.

C­4131/2010 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1.  Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2.  Die  Verfahrenskosten  von  Fr.  2'000.­  werden  der  Beschwerdeführerin  auferlegt.  Sie  werden  in  diesem  Betrag  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss von Fr. 3'000.­ verrechnet. Im verbleibenden Betrag von  Fr. 1'000.­ wird der geleistete Kostenvorschuss zurückerstattet. 3.  Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4.  Dieses Urteil geht an: – die  Beschwerdeführerin  (Gerichtsurkunde;  Beilage:  Rückerstattungsformular) – Curaviva Zürich, Tösstalstrasse 23, 8400 Winterthur (Einschreiben) – Spitexverband  Kanton  Zürich,  Zypressenstrasse  76,  8004  Zürich  (Einschreiben) – SBK  Schweizerischer  Berufsverband  der  Pflegefachfrauen  und  Pflegefachmänner (Einschreiben) – die Vorinstanz (Ref­Nr. Beschluss Nr. 652; Gerichtsurkunde) – das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben) – die Eidgenössische Preisüberwachung (zur Kenntnis) – das  Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich,  Postfach,  8090  Zürich  (Ref­Nr. VB.2010.00307, zur Kenntnis) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Beat Weber Daniel Golta

C­4131/2010 Rechtsmittelbelehrung: Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim  Bundesgericht,  Schweizerhofquai  6,  6004  Luzern,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen  Angelegenheiten  geführt  werden,  sofern  die  Voraussetzungen  gemäss  den  Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des  Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben  sind. Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe  der  Beweismittel  und  die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene  Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in  Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: