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Bundesverwaltungsgericht 07.09.2021 BVGE 2021 II/1

7 septembre 2021·Deutsch·CH·CH_BVGE·PDF·13,341 mots·~1h 7min·3
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Résumé

Luftfahrtbetrieb | Luftfahrtbetrieb. Genehmigung Betriebsreglement. Immissionsklage. Dispositionsmaxime. Ermittlung der Lärmimmissionen. Festlegen der zulässigen Lärmimmissionen. Sachplan. Planungspflicht. Verbindlichkeit und akzessorische Überprüfung von Sachplänen. Art. 6 VwVG. Art. 2 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 RPG. Art. 15 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 und Abs. 3 RPV. Art. 36 Abs. 2, Art. 37a Abs. 1 und Abs. 2 LSV. Art. 3a Abs. 1 VIL. 1. Anspruch Betroffener auf Erlass einer Verfügung im Falle schädlicher oder lästiger Umweltbelastung (Art. 6 VwVG). Rechtsverweigerungsbeschwerde als Mittel zur Durchsetzung des Anspruchs auf Erlass einer Verfügung. Pflicht zur Einhaltung der Belastungsgrenzwerte während der gesamten Betriebsdauer (E. 20 und 21). 2. Pflicht des Flugplatzhalters, ein Betriebsreglement zu erlassen. Verhältnis von Genehmigungspflicht und Dispositionsmaxime (E. 20.3 und 20.4). 3. Pflicht zur Ermittlung der tatsächlich zu erwartenden Lärmbelastung (Art. 36 Abs. 2 LSV) unter Berücksichtigung der Nachtflugordnung für den Flughafen Zürich sowie der zur Genehmigung unterbreiteten Änderungen des Betriebsreglements. Pflicht, die zulässigen Lärmimmissionen im Entscheid über die Erstellung, Änderung oder Sanierung einer Anlage (Art. 37a Abs. 1 LSV) festzulegen. Vorbehalt weitergehender Emissionsbegrenzungen und Kontrollpflicht (Art. 37a Abs. 2 LSV; E. 23-30). 4. Pflicht zur Planung und Abstimmung raumwirksamer Tätigkeiten (Planungspflicht; Art. 2 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 RPG). Pflicht zur Prüfung von Alternativen im Rahmen einer (ersten) übergeordneten Interessenabwägung. Umfang der Prüfungspflicht. Beurteilung der Sachplanpflicht anhand der mit einem Vorhaben verbundenen Auswirkungen auf Raum und Umwelt sowie des konkret vorhandenen Abstimmungsbedarfs. Zwischen dem Interesse an einem (verbesserten) Lärmschutz und den wirtschaftlichen Interessen an einem Betrieb während der Nachtstunden besteht ein erheblicher Abstimmungsbedarf (E. 32-33 und 35). 5. Verbindlichkeit des Sachplans (Art. 22 Abs. 1 RPV). Einschränkung der Bindungswirkung in sachlicher und personeller Hinsicht (Art. 22 Abs. 3 RPV). Akzessorische Überprüfung eines Sachplans. Materielle Anforderungen gemäss Art. 15 Abs. 3 RPV als Beurteilungsrahmen für die vorfrageweise Überprüfung. Entfallen der Bindungswirkung des Sachplans im konkreten Anwendungsfall, wenn der Sachplan nicht konform ist mit dem materiellen Recht. Erfordernis der Akzessorietät zwischen der Überprüfung einer Festlegung im Sachplan und der Genehmigungsverfügung (E. 32 und 34).

Texte intégral

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1

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2021 II/1 Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i.S. Flughafen Zürich AG gegen Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte sowie Stadt Bülach und Mitbeteiligte A–3484/2018 vom 7. September 2021 Luftfahrtbetrieb. Genehmigung Betriebsreglement. Immissionsklage. Dispositionsmaxime. Ermittlung der Lärmimmissionen. Festlegen der zulässigen Lärmimmissionen. Sachplan. Planungspflicht. Verbindlichkeit und akzessorische Überprüfung von Sachplänen. Art. 6 VwVG. Art. 2 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 RPG. Art. 15 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 und Abs. 3 RPV. Art. 36 Abs. 2, Art. 37a Abs. 1 und Abs. 2 LSV. Art. 3a Abs. 1 VIL. 1. Anspruch Betroffener auf Erlass einer Verfügung im Falle schädlicher oder lästiger Umweltbelastung (Art. 6 VwVG). Rechtsverweigerungsbeschwerde als Mittel zur Durchsetzung des Anspruchs auf Erlass einer Verfügung. Pflicht zur Einhaltung der Belastungsgrenzwerte während der gesamten Betriebsdauer (E. 20 und 21). 2. Pflicht des Flugplatzhalters, ein Betriebsreglement zu erlassen. Verhältnis von Genehmigungspflicht und Dispositionsmaxime (E. 20.3 und 20.4). 3. Pflicht zur Ermittlung der tatsächlich zu erwartenden Lärmbelastung (Art. 36 Abs. 2 LSV) unter Berücksichtigung der Nachtflugordnung für den Flughafen Zürich sowie der zur Genehmigung unterbreiteten Änderungen des Betriebsreglements. Pflicht, die zulässigen Lärmimmissionen im Entscheid über die Erstellung, Änderung oder Sanierung einer Anlage (Art. 37a Abs. 1 LSV) festzulegen. Vorbehalt weitergehender Emissionsbegrenzungen und Kontrollpflicht (Art. 37a Abs. 2 LSV; E. 23–30). 4. Pflicht zur Planung und Abstimmung raumwirksamer Tätigkeiten (Planungspflicht; Art. 2 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 RPG). Pflicht zur Prüfung von Alternativen im Rahmen einer (ersten) übergeordneten Interessenabwägung. Umfang der Prüfungspflicht. Beurteilung der Sachplanpflicht anhand der mit einem Vorhaben verbundenen Auswirkungen auf Raum und Umwelt sowie des konkret vorhandenen Abstimmungsbedarfs. Zwischen

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dem Interesse an einem (verbesserten) Lärmschutz und den wirtschaftlichen Interessen an einem Betrieb während der Nachtstunden besteht ein erheblicher Abstimmungsbedarf (E. 32–33 und 35). 5. Verbindlichkeit des Sachplans (Art. 22 Abs. 1 RPV). Einschränkung der Bindungswirkung in sachlicher und personeller Hinsicht (Art. 22 Abs. 3 RPV). Akzessorische Überprüfung eines Sachplans. Materielle Anforderungen gemäss Art. 15 Abs. 3 RPV als Beurteilungsrahmen für die vorfrageweise Überprüfung. Entfallen der Bindungswirkung des Sachplans im konkreten Anwendungsfall, wenn der Sachplan nicht konform ist mit dem materiellen Recht. Erfordernis der Akzessorietät zwischen der Überprüfung einer Festlegung im Sachplan und der Genehmigungsverfügung (E. 32 und 34). Exploitation aéronautique. Approbation du règlement d'exploitation. Plainte contre les immissions. Maxime de disposition. Détermination des immissions de bruit. Fixation des immissions de bruit admissibles. Plan sectoriel. Obligation d'aménager le territoire. Force obligatoire et contrôle accessoire des plans sectoriels. Art. 6 PA. Art. 2 al. 1, art. 13 al. 1 LAT. Art. 15 al. 3, art. 22 al. 1 et al. 3 OAT. Art. 36 al. 2, art. 37a al. 1 et al. 2 OPB. Art. 3a al. 1 OSIA. 1. Droit des personnes concernées à obtenir une décision en présence d'atteintes à l'environnement nuisibles ou incommodantes (art. 6 PA). Recours pour déni de justice comme moyen d'exercer son droit à l'obtention d'une décision. Obligation de respecter les valeurs limites d'exposition pendant toute la durée d'exploitation (consid. 20 et 21). 2. Obligation de l'exploitant d'un aérodrome d'édicter un règlement d'exploitation. Rapport entre l'obligation d'approbation et la maxime de disposition (consid. 20.3 et 20.4). 3. Obligation de déterminer les immissions de bruit auxquelles on peut s'attendre effectivement (art. 36 al. 2 OPB) eu égard à la réglementation applicable aux vols de nuit pour l'aéroport de Zurich ainsi qu'aux modifications du règlement d'exploitation soumises à approbation. Obligation de consigner les immissions de bruit admissibles dans la décision portant sur la construction, la modification ou l'assainissement d'une installation (art. 37a al. 1

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OPB). Réserve concernant les limitations des émissions supplémentaires et obligation de contrôle (art. 37a al. 2 OPB; consid. 23– 30). 4. Obligation de planifier et de coordonner les activités ayant des effets sur l'organisation du territoire (obligation d'aménager le territoire; art. 2 al. 1 et art. 13 al. 1 LAT). Obligation d'examiner des variantes possibles dans le cadre d'une (première) pesée des intérêts générale. Etendue de l'obligation d'examen. Examen de l'obligation d'établir un plan sectoriel sur la base de l'impact du projet sur l'aménagement du territoire et sur l'environnement ainsi que du besoin de coordination. Nécessité de coordonner l'intérêt à une (meilleure) protection contre le bruit et les intérêts économiques à l'exploitation durant les heures nocturnes (consid. 32–33 et 35). 5. Force obligatoire du plan sectoriel (art. 22 al. 1 OAT). Limitation de l'effet contraignant d'un point de vue matériel et personnel (art. 22 al. 3 OAT). Examen accessoire d'un plan sectoriel. Critères matériels de l'art. 15 al. 3 OAT régissant l'examen du plan sectoriel effectué à titre préjudiciel. Absence d'effet contraignant du plan sectoriel qui, dans un cas d'application, contrevient au droit matériel. Exigence d'accessoriété entre l'examen d'une détermination dans le plan sectoriel et la décision d'approbation (consid. 32 et 34). Impresa di navigazione aerea. Approvazione del regolamento d'esercizio. Azione di limitazione delle immissioni. Principio dispositivo. Determinazione delle immissioni foniche. Definizione delle immissioni foniche consentite. Piano settoriale. Obbligo di pianificazione. Carattere vincolante e verifica accessoria dei piani settoriali. Art. 6 PA. Art. 2 cpv. 1 e art. 13 cpv. 1 LPT. Art. 15 cpv. 3, art. 22 cpv. 1 e cpv. 3 OPT. Art. 36 cpv. 2, art. 37a cpv. 1 e cpv. 2 OIF. Art. 3a cpv. 1 OSIA. 1. Diritto delle persone toccate all'emanazione di una decisione in caso di impatto ambientale nocivo o molesto (art. 6 PA). Ricorso per denegata giustizia quale rimedio per far valere il diritto all'emanazione di una decisione restrittiva. Obbligo di rispettare i valori limite d'esposizione durante l'intera durata dell'esercizio (consid. 20 e 21).

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2. Obbligo per l'esercente dell'aerodromo di adottare un regolamento d'esercizio. Rapporto tra obbligo di approvazione e principio dispositivo (consid. 20.3 e 20.4). 3. Obbligo di determinare le prevedibili immissioni foniche effettive (art. 36 cpv. 2 OIF) tenendo conto della regolamentazione applicabile ai voli notturni dell'aeroporto di Zurigo e delle modifiche del regolamento d'esercizio presentate per approvazione. Obbligo di definire le immissioni foniche consentite nella decisione in merito alla costruzione, alla modifica o al risanamento di un impianto (art. 37a cpv. 1 OIF). Riserva per ulteriori limitazioni delle emissioni e obbligo di controllo (art. 37a cpv. 2 OIF; consid. 23–30). 4. Obbligo di pianificare e coordinare le attività con impatto sul territorio (obbligo di pianificazione; art. 2 cpv. 1 e art. 13 cpv. 1 LPT). Obbligo di esaminare soluzioni alternative nell'ambito di una (prima) ponderazione degli interessi superiori. Portata dell'obbligo di controllo. Valutazione dell'obbligo di elaborare un piano settoriale in base all'impatto territoriale e ambientale di un progetto e della concreta necessità di coordinamento. Tra l'interesse a una (migliore) protezione dalle immissioni foniche e gli interessi economici all'esercizio durante le ore notturne sussiste un'importante necessità di coordinamento (consid. 32–33 e 35). 5. Carattere vincolante del piano settoriale (art. 22 cpv. 1 OPT). Limitazione dell'effetto vincolante tanto dal punto di vista materiale quanto da quello personale (art. 22 cpv. 3 OPT). Verifica accessoria di un piano settoriale. Esigenze materiali ai sensi dell'art 15 cpv. 3 OPT quale quadro di valutazione per la verifica a titolo preliminare. Fine dell'effetto vincolante del piano settoriale nel caso concreto di applicazione, se tale piano non è conforme al diritto materiale. Requisito dell'accessorietà tra verifica di un dato definito nel piano settoriale e la decisione di approvazione (consid. 32 e 34).

Vorgeschichte Am 31. Mai 2001 erteilte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) der Flughafen Zürich AG die Konzession zum Betrieb des Flughafens Zürich für die Dauer von 50 Jahren bis zum 31. Mai 2051. Gleichentags genehmigte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) das von der Flughafen Zürich AG eingereichte

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Betriebsreglement (sog. Betriebsreglement [BR] 2001) für den Flughafen Zürich. Die gegen die Genehmigung des Betriebsreglements erhobenen Beschwerden wurden schliesslich vom Bundesgericht mit getrennten Urteilen 1A.22/2005, 1A.23/2005 und 1A.24/2205, je vom 4. Juli 2005, (im Wesentlichen) abgewiesen. Zwischenzeitlich, am 18. Oktober 2001, hatten die Schweiz und Deutschland einen Staatsvertrag über die Auswirkungen des Betriebs des Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland abgeschlossen. Nach der Ablehnung des Staatsvertrags durch das eidgenössische Parlament im März 2003 erliess Deutschland mit der 220. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (DVO) im selben Jahr einseitig Massnahmen zur Beschränkung der An- und Abflüge zum und vom Flughafen Zürich im deutschen Luftraum. Am 31. Dezember 2003 legte die Flughafen Zürich AG ein angepasstes Betriebsreglement zur Genehmigung vor. Es schrieb im Wesentlichen den bestehenden Flugbetrieb fort, wobei zum Schutz der Bevölkerung gegen Fluglärm die Nachtruhe um eine Stunde verlängert wurde (neu ab 23:00 Uhr), verbunden mit der Möglichkeit des Verspätungsabbaus bis 23:30 Uhr. Das Betriebsreglement sollte gelten, bis nach Abschluss des Sachplan-Verfahrens ein definitives Betriebsreglement für den Flughafen Zürich erlassen werden kann, und war aus diesem Grund als vorläufiges Betriebsreglement (nachfolgend: vBR) bezeichnet. Mit Verfügung vom 29. März 2005 genehmigte das BAZL das vBR teilweise sowie unter Auflagen. Zudem legte es ein Pistenkonzept fest. Dieses sah – entsprechend dem bisherigen Flugbetrieb – für den Morgen prioritär Anflüge aus Süden auf Piste 34 und am Abend sowie in der Nacht prioritär Anflüge aus Osten auf Piste 28 vor. Tagsüber sollte der Flughafen Zürich grundsätzlich weiterhin von Norden auf die Pisten 14 und 16 angeflogen werden. Das Bundesverwaltungs- und anschliessend das Bundesgericht hiessen die gegen die Genehmigung des vBR erhobenen Beschwerden teilweise gut (Urteil des BVGer A–1936/2006 vom 10. Dezember 2009; Urteil des BGer 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010, teilweise publ. in: BGE 137 II 58). Am 15. März 2011 ereignete sich auf dem Flughafen Zürich ein schwerer Vorfall zwischen zwei gleichzeitig startenden Flugzeugen. Der Flughafenbetrieb wurde in der Folge einer Gesamtüberprüfung der Sicherheit unterzogen. Gemäss dem Schlussbericht zur Sicherheitsüberprüfung 2012 liegen die massgeblichen betrieblichen Risiken zu einem Grossteil in der

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hohen betrieblichen Komplexität begründet (verschiedene Betriebskonzepte, ungünstiges Luftraumdesign, Pistenkreuzungen, sich kreuzende Flugrouten etc.). Der Bericht enthält sodann eine Beurteilung von 30 baulichen und betrieblichen Massnahmen zur Verbesserung der Sicherheit. Zwischenzeitlich, am 4. September 2012, hatten die Schweiz und Deutschland einen neuen Staatsvertrag über die Auswirkungen des Betriebs des Flughafens Zürich auf deutsches Hoheitsgebiet unterzeichnet. Das Eidgenössische Parlament stimmte dem Staatsvertrag im Jahr 2013 zu. Die Ratifizierung durch Deutschland steht aus. Am 26. Juni 2013 verabschiedete der Bundesrat das Objektblatt Flughafen Zürich als Bestandteil des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL; nachfolgend: SIL 1). Gemäss den Festlegungen im Objektblatt ist der Flughafen ein Landesflughafen, der möglichst gute Verbindungen in Europa und zu den wichtigsten Zentren weltweit anbieten soll. Es soll am Flughafen Zürich ein Drehkreuzbetrieb weiterhin möglich sein und der Flughafen Zürich stellt eine auf diese Funktion ausgerichtete Kapazität bereit. Die Betriebszeiten für den ordentlichen Betrieb wurden wie bisher auf die Zeit von 06:00 bis 23:00 Uhr festgelegt mit der Möglichkeit des Verspätungsabbaus bis 23:30 Uhr. Bestehen blieben auch die im Wesentlichen drei unterschiedlichen Flugbetriebskonzepte: Während der morgendlichen Sperrzeiten gemäss der DVO wird von Süden gelandet und nach Westen und Norden gestartet (sog. Südanflugkonzept; im Weiteren als Südkonzept bezeichnet). Tagsüber wird der Flughafen in der Regel von Norden angeflogen und Starts erfolgen nach Westen und Süden (sog. Nordanflugkonzept; im Weiteren als Nordkonzept bezeichnet). Am Abend und in der Nacht wird – wiederum aufgrund der DVO – in der Regel von Osten gelandet und nach Norden und Osten beziehungsweise – während der Nachtstunden – nach Norden gestartet (sog. Ostanflugkonzept; im Weiteren als Ostkonzept bezeichnet). Im Weiteren wurde das Gebiet mit Lärmauswirkungen als Entwicklungsspielraum für den Flugbetrieb festgelegt und bestimmt, dass die vom Flugbetrieb verursachte Fluglärmbelastung jährlich auszuweisen und zu analysieren ist (sog. Nachweis der Lärmbelastung). Die drei Betriebskonzepte – im tatsächlichen Betrieb bestehen weitere Betriebskonzepte etwa für den Fall besonderer meteorologischer Bedingungen wie Nebel und Bise – sind in den folgenden Skizzen abgebildet, wobei blaue Pfeile die jeweilige Landepiste (einschliesslich Nummerierung Landepiste) und rote Pfeile die jeweilige Startpiste (einschliesslich Nummerierung Startpiste) zeigen:

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Skizze Nordanflugkonzept Skizze Ostanflugkonzept Skizze Südanflugkonzept

Betriebsreglement 2014 Am 25. Oktober 2013 unterbreitete die Flughafen Zürich AG dem BAZL verschiedene Änderungen des Betriebsreglements (nachfolgend: BR 2014) sowie der An- und Abflugrouten zur Genehmigung. Die Änderungen haben im Wesentlichen die Verbesserung der Sicherheit und – für den Fall einer Ratifizierung des Staatsvertrags vom 4. September 2012 – eine Anpassung der Sperrzeiten und somit der anzuwendenden Flugbetriebsregime zum Gegenstand. Zugleich wurde beantragt, es seien die zulässigen Lärmimmissionen neu festzulegen und für die zusätzlich von übermässigem Fluglärm betroffenen Gebiete Erleichterungen zu gewähren. Zur Begründung der Änderungen verwies die Flughafen Zürich AG auf den Schlussbericht zur Sicherheitsüberprüfung 2012, der verschiedene Massnahmen zur Vereinfachung der Rahmenbedingungen und zur Reduktion der Komplexität zur Umsetzung empfehle. Die Massnahmen würden insbesondere das mit sich kreuzenden An- und Abflugrouten sehr komplexe Ostkonzept mit Anflügen von Osten auf Piste 28 und Starts in Richtung Norden auf den Pisten 32 und 34 betreffen; mit der beantragten Änderung sollen die Verkehrsströme von an- und abfliegenden Flugzeugen entflochten werden. Als weitere Massnahme soll die bestehende sogenannte FL80-Regel angepasst werden. Gemäss dieser müssen startende Flugzeuge in der Nacht aus Gründen des Lärmschutzes auf den vorgesehenen Standard-Instrumentenabflugwegen geführt werden, um eine möglichst grosse Bündelung der Flugbewegungen zu erreichen. Neu soll es der Flugverkehrsleitung möglich sein, zur Staffelung von kreuzenden Flugzeugen in der Zeit zwischen 22:00 und 06:00 Uhr ab einer Flughöhe von 5 000 ft

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ü.M. von der FL80-Regel abzuweichen. Weiter ist vorgesehen, für den Start von vierstrahligen Flugzeugen ab Piste 32 eine Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe einzuführen. Grundsätzlich gelte auf allen Startrouten ab den Pisten 32 und 34 in Richtung Norden aus Gründen des Lärmschutzes beim Überflugpunkt DME 4 KLO eine Mindestflughöhe von 3 500 ft ü.M. Schwere viermotorige Langstreckenflugzeuge könnten diese Höhe oftmals nicht erreichen, weshalb für diese Flugzeuge bei Starts ab Piste 34 (bereits) eine Ausnahmeregelung mit einer Mindesthöhe von 2 500 ft ü.M. geschaffen worden sei. Diese Regelung habe indes zur Folge, dass insbesondere am Abend schwere Langstreckenflugzeuge, welche am Non-Schengen-Dock E abgefertigt würden, von der Piste 34 starten müssten. Hierbei werde zwei Mal die im Rahmen des Ostkonzepts aktive Landepiste 28 gekreuzt – einmal beim Rollen zur Piste 34 und einmal während des Starts auf Piste 34. Gemäss der Sicherheitsüberprüfung für den Flughafen Zürich stellten jedoch Pistenkreuzungen beim Betrieb der Piste 28 ein erhebliches Unfallrisiko dar, weshalb alle unnötigen Pistenkreuzungen zu vermeiden seien. Es werde daher beantragt, auch für Starts ab Piste 32 eine Ausnahmeregelung für schwere viermotorige Langstreckenflugzeuge einzuführen, damit diese vom Dock E direkt zur Startpiste 32 rollen und von dort aus starten könnten. Während der öffentlichen Auflage gingen beim BAZL mehrere Hundert Einsprachen von Gemeinden, Organisationen und Privaten aus der Schweiz und Deutschland gegen die beabsichtigte Änderung des Betriebsreglements sowie der An- und Abflugverfahren ein. Die Einsprechenden erhoben im Wesentlichen umwelt- und planungsrechtliche Einwände gegen das BR 2014 und begehrten entweder dessen Nichtgenehmigung oder aber jedenfalls weitergehende Massnahmen beziehungsweise betriebliche Einschränkungen zum Schutz vor Fluglärm an. Insbesondere sollten Kapazitätssteigerungen einzig für den Verspätungsabbau genutzt werden dürfen und auf verschiedene Änderungen wie das Absenken der Mindestflughöhe bei Überflugpunkt DME 4 KLO sei zu verzichten, bis die geltenden Lärmgrenzwerte gemäss Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) auf ihre Gesetzmässigkeit hin überprüft und allenfalls angepasst worden seien. Kritisiert wurde sodann die Berechnung der Fluglärmimmissionen während der beiden Nachtstunden. Teilgenehmigung Betriebsreglement 2014 Nachdem eine Ratifizierung des Staatsvertrags mit Deutschland weiterhin nicht absehbar war, beantragte die Flughafen Zürich AG im Mai 2017 dem BAZL, das BR 2014 teilweise zu genehmigen; zur Verbesserung der

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Sicherheit sei die Genehmigung des BR 2014 (vorerst) auf jene Änderungen des Betriebsreglements sowie der An- und Abflugrouten zu beschränken, die unabhängig von einer Anpassung der DVO umgesetzt werden können. Dies seien insbesondere die Anpassung der FL80-Regel, die Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge beim Start ab Piste 32 sowie – mit einer Ausnahme – die Anpassung der über Schweizer Hoheitsgebiet führenden Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34 im Rahmen des Ost- und Südkonzepts. Dem Gesuch um Teilgenehmigung lag sodann eine Berechnung der Fluglärmbelastung bei einer entsprechenden Teilgenehmigung des BR 2014 bei (Bericht Nr. 5124.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, Fluglärmberechnungen nach Lärmschutz-Verordnung, nachfolgend: Bericht der EMPA vom 31. Mai 2017). Mit Verfügung vom 14. Mai 2018 genehmigte das BAZL die im BR 2014 zusammengefassten Änderungen des Betriebsreglements für den Flughafen Zürich entsprechend dem Gesuch um Teilgenehmigung unter verschiedenen Bedingungen und unter einer Auflage; es verpflichtete die Flughafen Zürich AG dazu, eine Vorverlegung des letzten Slots am Abend zu prüfen und hierzu innert eines Jahres einen Bericht einzureichen. Die gegen die betreffenden Änderungen des Betriebsreglements erhobenen Einsprachen wies das BAZL ab. Das BAZL hielt fest, die zur Genehmigung beantragten Änderungen des BR 2014 würden den Anforderungen der Sachplanung sowie den luftfahrtspezifischen Anforderungen entsprechen und seien auch in lärmrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere würden die Lärmbelastungskurven innerhalb der umhüllenden gemäss dem Sachplan liegen und es bestehe weder planungs- noch umweltrechtlich eine Grundlage, Flugbewegungen in der zweiten Nachtstunde einzuschränken oder zu untersagen; verspätete Starts und Landungen seien ohne besondere Bewilligung bis 23:30 Uhr zuzulassen. Angesichts des fast täglichen Verspätungsabbaus bis nach 23:00 Uhr sei jedoch als mögliche emissionsbegrenzende Massnahme eine Vorverlegung des letzten Slots am Abend – etwa auf 22:30 Uhr – betrieblich und lärmrechtlich zu prüfen. Weitergehende Emissionsbegrenzungen seien wirtschaftlich nicht tragbar. Schliesslich ging das BAZL konkret auf die geplante Anpassung der FL80-Regel sowie die Anpassung der Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge bei Starts ab Piste 32 ein. Es erwog, beide Massnahmen führten zu einer Reduktion der Komplexität im Betrieb und seien überdies auch lärmrechtlich zu begrüssen.

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Gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 sind beim Bundesverwaltungsgericht mehrere Beschwerden von Gemeinwesen und Vereinigungen eingegangen. Die Beschwerdeführenden rügen zunächst eine unvollständige und unrichtige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts. Insbesondere bilde die Aufteilung der Flugbewegungen auf die erste und zweite Nachtstunde im Verhältnis von ¾ zu ¼ die tatsächliche Lärmbelastungssituation nicht ab. Zudem habe die Anzahl verspätungsbedingter Flugbewegungen in der zweiten Nachtstunde in den letzten Jahren stark zugenommen, sodass nicht mehr von einem Ausnahmecharakter des Verspätungsabbaus die Rede sein könne. Das BAZL habe ferner einen Teil ihrer Rechtsbegehren nicht behandelt und damit eine formelle Rechtsverweigerung begangen. In der Sache wird die Aufhebung der Genehmigungsverfügung verlangt, wobei die Beschwerdeführenden insbesondere planungs- und umweltrechtliche Rügen erheben. So würden die beiden genehmigten Massnahmen, die Anpassung der FL80-Regel wie auch die Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe bei Starts ab Piste 32, lediglich zu einer Verschiebung der Fluglärmbelastung führen. In bestimmten Gebieten nehme die ohnehin bereits übermässige Lärmbelastung aufgrund dieser Massnahmen weiter zu, was lärmrechtlich nicht zulässig sei. Ferner rügen sie eine fehlende Prüfung betrieblicher Alternativen zum bestehenden Ostkonzept. Das BAZL schliesst auf Abweisung der Beschwerden. Die beigeladene Flugsicherung Skyguide hält fest, das Flughafensystem in Zürich weise eine ausserordentlich hohe Komplexität auf. Ziel auch der Sicherheitsüberprüfung 2012 sei es gewesen, die Komplexität zu reduzieren. Zudem würden die verschiedenen Flugbetriebskonzepte unterschiedliche effektive Kapazitäten aufweisen, womit bei jedem Wechsel vom leistungsstärksten Nordkonzept auf ein anderes Konzept Verspätungen entstünden. Mit der Anpassung der FL80-Regelung ab 22:00 Uhr würde die Handlungsfreiheit für die Flugsicherung erhöht, etwa indem ein sich anbahnender Konflikt zwischen zwei Flugzeugen durch eine Abweichung von der Standardabflugroute gelöst werden könne. Die Komplexität des Flugbetriebs werde dadurch reduziert. Dasselbe gelte für das Absenken der Mindestflughöhe für schwere Langstreckenflugzeuge beim Überflugpunkt DME 4 KLO. Kreuzungen mit der Piste 28 könnten so vermieden und – als Folge der kürzeren Rollzeit zwischen dem Non-Schengen-Dock E und der Piste 32 – Verspätungen rascher abgebaut werden.

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Weitere Verfahren Mit Beschluss vom 23. August 2017 genehmigte der Bundesrat eine Anpassung des SIL-Objektblatts für den Flughafen Zürich (SIL 2). Er beschränkte sich dabei auf jene Sachverhalte, welche die Vorgaben der DVO einhalten und unabhängig vom Inhalt des Staatsvertrags geregelt werden können. Mit der neuerlichen Anpassung des Objektblatts für den Flughafen Zürich wurde sodann die Grundlage geschaffen für die Umsetzung weiterer Sicherheitsmassnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012. Insbesondere soll die Zahl der Kreuzungspunkte auf den Pisten und in der Luft herabgesetzt und damit die Komplexität im Flugbetrieb reduziert werden. Im September 2016 hatte die Flughafen Zürich AG – entsprechend den Vorgaben im SIL – dem BAZL den Nachweis der Lärmbelastung für das Betriebsjahr 2015 eingereicht. Ein Jahr später folgte der Nachweis der Lärmbelastung für das Betriebsjahr 2016. Die Nachweise zeigen auf, dass die zulässigen Fluglärmimmissionen am Tag bis auf wenige geringe Abweichungen eingehalten wurden. Demgegenüber überschritten die Lärmbelastungskurven während der beiden Nachtstunden diejenigen der genehmigten Lärmimmissionen teils erheblich. In der ersten Nachtstunde war dies im Osten des Flughafens und insbesondere im Süden der Fall, wo die genehmigten Lärmimmissionen je nach Empfindlichkeitsstufe (ES) um bis zu 8 dB(A) überschritten wurden; aufgrund der geringeren Verfügbarkeit der Piste 28 während der Anwendung des Ostkonzepts erfolgten deutlich mehr Landungen auf Piste 34 als prognostiziert. In der zweiten Nachtstunde betrafen die Überschreitungen der zulässigen Lärmimmissionen vorwiegend Gebiete im Norden des Flughafens Zürich, wo die genehmigten Lärmimmissionen grossflächig um bis zu 8 dB(A) überschritten wurden. Als wesentliche Ursache für die Überschreitung der genehmigten Lärmimmissionen in den beiden Nachtstunden benannte der Bericht die Verspätungssituation. Diese habe sich in den letzten Jahren insbesondere in den Nachtstunden verschärft. Für die Einhaltung der genehmigten Lärmimmissionen sei daher die Verspätungssituation bei Landungen in der ersten Nachtstunde und bei Starts in der zweiten Nachtstunde wesentlich. Mit Verfügung vom 23. Juli 2018 begrenzte das BAZL die für die Zuweisung von Zeitnischen (sog. Airport Slots) ab dem Flugplan Sommer 2019 massgebende deklarierte Kapazität des Flughafens Zürich (sog. slot freezing). Es verpflichtete die Flughafen Zürich AG zudem dazu, im jährlich beizubringenden Nachweis der Lärmbelastung die Auswirkungen der

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Begrenzung auf die Verspätungssituation und die Lärmbelastung darzustellen. Im Weiteren wies es die Flughafen Zürich AG an, die erforderlichen Unterlagen zur (neuen) Festsetzung der Lärmimmissionen für die Nachtstunden einzureichen. Das Bundesverwaltungsgericht wies die gegen die Verfügung des BAZL erhobenen Beschwerden mit den Urteilen A–5236/2018 und A–5242/2018, je vom 9. März 2020, ab. Im Oktober 2017 unterbreitete die Flughafen Zürich AG dem BAZL eine weitere Änderung des Betriebsreglements sowie verschiedener An- und Abflugverfahren (nachfolgend: BR 2017). Das Gesuch stützt sich auf die Prüfung verschiedener Betriebsvarianten im Rahmen der Sachplanung sowie die (entsprechenden) Festlegungen im SIL 2. Mit den Änderungen sollen weitere Massnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012 umgesetzt werden. Vorgesehen sind im Wesentlichen die folgenden Änderungen: - Entflechtung der Abflugrouten ab Piste 28 (Nordkonzept) - Anpassung Abflugroute ab Piste 16 in Richtung Westen (Nordkonzept) - Neues Nebel- und Bisenkonzept mit Starts ab Piste 16 geradeaus - Flexibilisierung Pistenöffnungszeiten Im August 2018 reichte die Flughafen Zürich AG dem BAZL die Unterlagen zur Neufestsetzung der zulässigen Lärmimmissionen für die Nachtstunden und im Mai 2019 den Bericht zur betrieblichen Machbarkeit und wirtschaftlichen Tragbarkeit einer Vorverlegung des letzten Slots am Abend sowie deren Wirkung auf die Lärmbelastung ein. Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerden teilweise gut und weist die Angelegenheit zur ergänzenden Sachverhaltsermittlung und neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurück. Aus den Erwägungen: 20. 20.1 Eine formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie materiell darüber befinden müsste (BGE 135 I 6 E. 2.1; vgl. auch KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 199 m.H.).

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20.2 20.2.1 Nach Lehre und Rechtsprechung kann, wer von einer schädlichen oder lästigen Umweltbelastung mehr als jedermann betroffen ist und daher Parteistellung im Sinne von Art. 6 in Verbindung mit Art. 48 VwVG besitzt, von der zuständigen Verwaltungsbehörde den Erlass einer einschränkenden Verfügung verlangen (sog. Immissionsklage). Diese Befugnis ergibt sich aus dem verfahrensrechtlich geschützten Interesse an der Einhaltung der Rechtsordnung, soweit diese dem Betroffenen wie etwa im Bereich der Begrenzung von Umweltbelastungen einen Schutz vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen bietet (Urteile des BGer 1C_165/2009 vom 3. November 2009 E. 2.3 und 1C_437/2007 vom 3. März 2009 E. 2.3, je m.H.; Urteile des BVGer A–1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 41.3 und A–3930/2011 vom 29. Mai 2012 E. 1.1, je m.H.; vgl. auch Urteile des BGer 1C_63/2019 vom 29. Januar 2020 E. 6.5 und 2C_888/2015 vom 23. Mai 2016 E. 4.4). Der Anspruch auf Erlass einer einschränkenden Verfügung findet sich überdies in der Systematik des VwVG bestätigt, wonach Parteistellung und Beschwerdebefugnis aufeinander abgestimmt sind; die Bestimmung von Art. 6 VwVG umschreibt den Parteibegriff offen und knüpft über den Verweis auf die Beschwerdebefugnis gemäss Art. 48 VwVG an das Rechtsschutzinteresse an (Urteil 2C_888/2015 E. 2.2 m.H.). Daraus folgt, dass über den Kreis der beschwerdeberechtigten Personen mittelbar auch der Parteibegriff für das (erstinstanzliche) Verwaltungsverfahren umschrieben wird; die später einmal zur Beschwerde Berechtigten nehmen schon im Verfahren vor der verfügenden Behörde grundsätzlich Parteistellung ein (vgl. Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG). Der von einer Umweltbelastung Betroffene hat insoweit nicht bloss die Stellung eines Anzeigers, sondern besitzt einen Anspruch auf Erlass einer Verfügung (zum Ganzen: Urteil 1C_165/2009 E. 2 m.H.; ferner KÖLZ/ HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 359; SCHRADE/LORETAN, in: Kommentar zum Bundesgesetz über den Umweltschutz, 2. Aufl. 2004, Art. 11 N. 11 und 13; vgl. zudem Urteil des BVGer A–1672/2016 vom 25. Oktober 2016 E. 4–8, insb. E. 4 m.H.). Die zuständige Behörde hat nach Eingang eines Begehrens zu prüfen, ob der gesuchstellenden Person ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer einschränkenden Verfügung zukommt. Fehlt es daran, ist auf das Gesuch nicht einzutreten. Ist die Parteieigenschaft zu bejahen, hat die Behörde zu prüfen, ob die materiellrechtlichen Voraussetzungen für den Erlass der nachgesuchten Verfügung gegeben sind. Ist dies zu verneinen, ist das Begehren abzuweisen. Andernfalls sind (wie anbegehrt) Emissionsbe-

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grenzungen zu verfügen. Der Entscheid der Behörde hat in Form einer anfechtbaren Verfügung zu ergehen, jedenfalls wenn der Erlass einer solchen ausdrücklich verlangt wird. Bleibt die Behörde untätig, steht die Möglichkeit der Rechtsverweigerungsbeschwerde zur Durchsetzung des Anspruchs auf Erlass einer Verfügung offen (BGE 142 II 451 E. 3.4.1 und 130 II 521 E. 2.5; BVGE 2009/1 E. 3 m.H.; THOMAS GÄCHTER, Durchsetzung von Sanierungspflichten mittels Rechtsverweigerungsbeschwerde, Umweltrecht in der Praxis [URP] 8/2005 S. 775 f.). Dem Anspruch auf Erlass einer Verfügung steht schliesslich nicht entgegen, dass über die lärmrechtliche Zulässigkeit und/oder die Sanierung einer Anlage allenfalls bereits entschieden worden ist; Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse sind nicht unwiderruflich und die umweltrechtlichen Vorschriften müssen grundsätzlich während der gesamten Betriebsdauer eingehalten werden (vgl. Urteile des BGer 1C_492/2013 vom 19. September 2013 E. 5.3 und 1C_165/2009 E. 2.4 m.H.). 20.2.2 Die Gemeinwesen, auf deren Rechtsbegehren das BAZL (teilweise) nicht eingetreten ist, liegen unter beziehungsweise im Bereich der Anund Abflugrouten gemäss dem Nordkonzept. Aufgrund der Lage der betroffenen Gemeinwesen ist jedenfalls ein Grossteil der Bevölkerung der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie der im Norden des Flughafens Zürich gelegenen Gemeinden Niederglatt und Niederhasli von den Lärmemissionen aus dem Flugbetrieb gemäss dem Nordkonzept unmittelbar betroffen. Die geforderte Beziehungsnähe ist gegeben und die Gemeinwesen würden aus einer zusätzlichen Minderung der Lärmemissionen der über ihr Gemeindegebiet führenden Routen einen praktischen Nutzen ziehen. Die Parteistellung der betreffenden Gemeinwesen im vorinstanzlichen Verfahren ist daher grundsätzlich zu bejahen ([…]; zudem Urteil A–1251/2012 E. 41.3). Mit der Parteistellung geht sodann der Anspruch auf Durchführung eines auf Erlass der anbegehrten Emissionsbegrenzungen gerichteten Verfahrens einher. Dasselbe gilt für die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinde Turbenthal. Beide Gemeinwesen liegen zwar im Osten des Flughafens Zürich und es sind bei normalem Betrieb im Rahmen des Nordkonzepts (Konzept N 1.11 gemäss dem Objektblatt vom 23. August 2017 für den Flughafen Zürich im SIL, Abbildung zu den Erläuterungen) weder Landungen auf Piste 28 noch Starts auf Piste 10 vorgesehen. Die beiden Gemeinwesen liegen jedoch im weiteren Bereich einer der Abflugrouten ab Piste 28; Flüge mit östlichen Destinationen drehen nach dem Start in einer Linkskurve in

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Richtung des östlichen Ausflugpunktes ab (Route I). Zudem starten Flugzeuge gemäss dem (noch) geltenden Pistenbenutzungskonzept bei starker Bise im Rahmen eines angepassten Nordkonzepts von Piste 10 aus in Richtung Osten. Die im Osten des Flughafens Zürich gelegenen Gemeinden können daher aus einer lärmmässigen Optimierung der über ihr Gemeindegebiet führenden Abflugrouten einen praktischen Nutzen ziehen, auch wenn bei normalem Betrieb Bewohnern der beiden Gemeinden keine übermässigen Lärmimmissionen drohen. Die Parteistellung der beiden Gemeinden ist daher ebenfalls zu bejahen. Zu prüfen ist sodann die Parteistellung des Vereins Ikarus Erben, der ebenfalls eine formelle Rechtsverweigerung geltend macht. Nach der Rechtsprechung kann ein Verein, der wie vorliegend als juristische Person konstituiert ist (vgl. Art. 60 ff. ZGB), gestützt auf die allgemeine Beschwerdebefugnis mit Beschwerde die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder geltend machen, soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder selbst beschwerdeberechtigt wäre (sog. egoistische Verbandsbeschwerde). Damit wird ein enger, unmittelbarer räumlicher Zusammenhang zwischen dem statutarischen Vereinszweck und dem Gebiet verlangt, welches durch die fragliche Verfügung betroffen ist; es reicht nicht aus, dass sich ein Verein in allgemeiner Weise mit dem fraglichen Sachgebiet befasst (Urteile des BGer 2C_975/2019 vom 27. Mai 2020 E. 1.3.1 und 1C_15/2019 vom 13. Dezember 2019 E. 1.2.2, je m.H.; Urteil des BVGer A–7025/2017 vom 20. Juni 2019 E. 1.2 m.H.). Gemäss seinen Statuten setzt sich der Verein Ikarus Erben dafür ein, dass der Fluglärm und andere Emissionen aus dem Betrieb des Flughafens Zürich eingeschränkt werden und die Belastungen in gerechter Weise um den Flughafen verteilt werden. Er vertritt dabei insbesondere die Interessen der Einwohnerinnen und Einwohner der westlich des Flughafens gelegenen Gemeinden (Art. 2 der Statuten). Zur Erreichung seines Zwecks kann sich der Verein an Einsprachen und Rechtsmitteln beteiligen oder diese selbst einreichen beziehungsweise erheben (Art. 7 der Statuten). Entsprechend diesem Zweck setzt sich der Verein vorliegend (erneut) für eine lärmmässige Optimierung der Abflugrouten ab Piste 28 ein. Der Verein mit Sitz in Regensdorf im Westen des Flughafens Zürich war bereits Partei im Verfahren betreffend das vBR und hat in diesem Verfahren teilweise obsiegt ([…]). Der geforderte Zusammenhang zwischen dem Vereinszweck und dem Verfahrensgegenstand ist daher sowohl in sachlicher wie auch in örtlicher Hinsicht gegeben. Dem Verein Ikarus Erben kommt daher

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hinsichtlich der lärmmässigen Einwirkungen aus dem Betrieb des Flughafens Zürich (Nordkonzept) im vorinstanzlichen Verfahren ebenfalls Parteistellung zu. 20.2.3 Näher einzugehen ist auf den Einwand der Flughafen Zürich AG, es liege hinsichtlich des Begehrens um eine lärmmässige Optimierung der Abflugrouten ab Piste 28 eine res iudicata vor, weshalb das BAZL deswegen zu Recht nicht auf die entsprechenden Rechtsbegehren eingetreten sei ([…]). Gemäss dem Urteil des Bundesgerichts zum vBR musste der Abdrehpunkt der Abflugroute ab Piste 28 so weit nach Westen zurück verschoben werden, dass die Siedlungsgebiete von Dällikon und Regensdorf entlastet und der Zustand von vor 1999 möglichst wiederhergestellt wird (Urteil 1C_58/2010 E. 10.3 und Dispositiv Ziff. 1). Die Flughafen Zürich AG reichte dem BAZL daraufhin ein entsprechendes Gesuch ein und mit Verfügung vom 28. Dezember 2011 genehmigte das BAZL eine Rückverschiebung des Abdrehpunktes auf neu 2,3 nautische Meilen (NM). Diese Verfügung erwuchs in Rechtskraft; das Bundesverwaltungsgericht trat auf die von den Gemeinden Dällikon und Regensdorf nachträglich erhobene Beschwerde nicht ein und dieser Entscheid wurde vom Bundesgericht bestätigt (Urteil 1C_492/2013; […]). Das Betriebsreglement muss die Anforderungen des Umweltschutzes dauerhaft erfüllen; sind die Anforderungen nicht (mehr) erfüllt, trifft das BAZL von Amtes wegen die notwendigen Massnahmen zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (Art. 26 i.V.m. Art. 3b Abs. 1 und 2 sowie Art. 25 Abs. 1 Bst. c der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL, SR 748.131.1]). Allein der Umstand, dass die Rückversetzung des Abdrehpunktes bereits Gegenstand eines behördlichen Verfahrens war, vermag daher eine spätere Neubeurteilung nicht von vornherein auszuschliessen: Nach der Rechtsprechung können Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse wegen unrichtiger Sachverhaltsfeststellung oder nachträglicher Änderung der Sach- oder Rechtslage angepasst werden, sofern wichtige öffentliche Interessen wie der Immissionsschutz betroffen sind; eine Bewilligung für eine lärmige Anlage ergeht unter dem ausdrücklichen oder impliziten Vorbehalt einer späteren Ergänzung der Massnahmen zur Emissionsbegrenzung, sofern sich die angeordneten Massnahmen als ungenügend erweisen (Urteile 1C_63/2019 E. 5 und 1C_165/2009 E. 2.4, je m.H.). Zudem kann auch bei Vorliegen einer (vor Kurzem) erteilten Bewilligung nicht ausgeschlossen werden, dass die effektive Lärmsituation

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gegen umweltrechtliche Bestimmungen verstösst – sei es aufgrund mangelhafter Abklärung, von Rechnungsfehlern, einer nicht richtig vorausgesehenen Lärmentwicklung oder anderer Gründe (vgl. Urteil des BGer 1C_498/2019 vom 21. Oktober 2020 E. 4.2 m.H.). Entsprechend hielt auch das Bundesgericht in seinem Urteil zu der von den Gemeinden Dällikon und Regensdorf nachträglich erhobenen Beschwerde fest (Urteil 1C_492/2013 E. 5.3): « Eine Anpassung der Verfügung vom 28. Dezember 2011 an veränderte Verhältnisse bzw. neue Erkenntnisse ist zwar nicht ausgeschlossen; u.U. besteht darauf sogar ein Anspruch der Beschwerdeführerinnen. Dies ist im vorliegenden Verfahren allerdings nicht zu prüfen. Nachdem es die Beschwerdeführerinnen versäumt haben, rechtzeitig Rechtsmittel gegen die Verfügung vom 28. Dezember 2011 zu ergreifen, werden weitere Massnahmen zur Verminderung des Fluglärms bei Starts ab Piste 28 Gegenstand eines neuen erstinstanzlichen Verfahrens sein, in dem allen betroffenen Privaten und Gemeinden (namentlich auch der Gemeinde Buchs) das rechtliche Gehör gewährt werden [sic]; u.U. muss auch ein Auflageverfahren gemäss Art. 36d des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) durchgeführt werden. » Der Verein Ikarus Erben und die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte machen vorliegend geltend, die Rückversetzung des Abdrehpunktes habe nicht die beabsichtigte Verbesserung der Lärmbelastung für die Siedlungsgebiete von Dällikon und Regensdorf bewirkt. Soweit die beiden Gemeinden daher vorliegend weitergehende beziehungsweise zusätzliche Massnahmen zur Emissionsbegrenzung verlangen, sind ihre Begehren nach dem Gesagten als zulässig anzusehen. Unter diesen Umständen braucht nicht weiter beurteilt zu werden, ob der Umstand, dass die Rückversetzung des Abdrehpunktes Gegenstand eines behördlichen Verfahrens war, für die Annahme einer res iudicata überhaupt ausreichend ist. Ebenso kann offenbleiben, ob das Erfordernis der Identität der Parteien ([…]), welches der zivilrechtlichen Rechtsprechung zur res iudicata entstammt, auch im Verwaltungsverfahren erfüllt sein muss (vgl. in diesem Sinn BGE 142 II 243 E. 2.3). 20.2.4 Zu prüfen ist schliesslich die Parteistellung der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie der Gemeinden Niederglatt und Niederhasli, soweit diese verlangen, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt zur Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen.

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Das Luftfahrtrecht unterscheidet in Bezug auf die Infrastruktur von Flughäfen zwischen baulichen und betrieblichen Belangen. So dürfen Flugplatzanlagen – darunter fallen Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Betrieb eines Flughafens dienen – nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden (Art. 37 Abs. 1 LFG). Mit der Plangenehmigung werden sämtliche nach Bundesrecht für den Bau oder die Änderung erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 37 Abs. 3 LFG) und Genehmigungsbehörde ist bei Flughäfen das UVEK (Art. 37 Abs. 2 Bst. a LFG). Der Betrieb des Flughafens wiederum wird, wie bereits ausgeführt, in allen Belangen im Betriebsreglement geregelt (Art. 36c Abs. 2 LFG; Art. 23 VIL) und zuständig für die Genehmigung des Betriebsreglements und von Änderungen desselben ist das BAZL (Art. 36c Abs. 3 LFG). Bedingt ein Bauvorhaben Anpassungen im Betriebsreglement, gilt es, die beiden Verfahren zu koordinieren (Art. 27c Abs. 2 VIL). Die Beschwerde führenden Gemeinwesen haben vom BAZL verlangt, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt zur Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen. Der Antrag kommt – im Ergebnis – einem Antrag auf Nichtgenehmigung der Pistenverlängerung gleich (vgl. Urteil des BVGer A–4670/2019 vom 3. September 2020 E. 1.4). Eine allfällige zukünftige Verlängerung der Pisten 28 und 32 stellt indes eine bauliche Massnahme dar und zum Entscheid über die Errichtung oder Änderung von Flugplatzanlagen, wie vorliegend die Verlängerung der Pisten 28 und 32, ist das angerufene BAZL nicht zuständig. Es wird vielmehr Sache des UVEK sein, auf entsprechenden Antrag der Flughafen Zürich AG hin in einem Plangenehmigungsverfahren gemäss den Art. 37 ff. LFG über die Zulässigkeit einer Verlängerung der beiden Pisten 28 und 32 zu entscheiden. Würden hierdurch die betrieblichen Verhältnisse etwa durch veränderte Lärmemissionen beeinflusst, sind im Plangenehmigungsverfahren auch die entsprechenden betrieblichen Belange zu prüfen (Art. 27c Abs. 1 VIL). Die betroffenen Gemeinwesen werden sodann im Rahmen der öffentlichen Auflage Gelegenheit haben, ihre Interessen mit Einsprache zu wahren (Art. 37f LFG). Die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie die Gemeinden Niederglatt und Niederhasli sind folglich durch die blosse Möglichkeit, dass die Flughafen Zürich AG (gestützt auf den SIL) eine Verlängerung der beiden Pisten plant oder diese Planung auch schon anhand genommen hat, nicht in hinreichendem Mass beschwert, als dass ihnen diesbezüglich im vorliegenden Verfahren betreffend die (teilweise) Genehmigung des BR 2014 Parteistellung zukäme (vgl. auch BGE 126 II 522 E. 14 in fine). Damit

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scheidet mit Blick auf die geforderte Akzessorietät zum jetzigen Zeitpunkt auch eine akzessorische Überprüfung der Festlegung im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL aus. Das BAZL ist insoweit auf die Einsprachen zu Recht nicht eingetreten, womit die Beschwerden der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte ([…]) und der Gemeinden Niederglatt und Niederhasli ([…]) in diesem Punkt abzuweisen sind. 20.2.5 Als ein erstes Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass das BAZL auf die Einsprachen insoweit zu Recht nicht eingetreten ist, als die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie die Gemeinden Niederglatt und Niederhasli beantragt hatten, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt der Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen. Im Übrigen kommt den Beschwerde führenden Parteien in Bezug auf die durch den Betrieb des Flughafens Zürich ausgehenden Lärmemissionen jedoch Parteistellung zu. Sie haben daher grundsätzlich Anspruch auf Durchführung eines auf Erlass der beantragten Gestaltungsverfügung gerichteten Verfahrens. 20.3 20.3.1 Die Parteistellung der Beschwerde führenden Gemeinwesen sowie des Vereins Ikarus Erben und die mit der Parteistellung verbundenen Rechte werden im Grundsatz weder vom BAZL noch von der Flughafen Zürich AG bestritten. Das BAZL hielt in der angefochtenen Verfügung jedoch fest, es sei aufgrund der Dispositionsmaxime allein die Flughafen Zürich AG, welche durch ihr Gesuch um Genehmigung des Betriebsreglements oder von dessen Änderung den Gegenstand des Genehmigungsverfahrens bestimme; gingen Rechtsbegehren wie vorliegend über den dergestalt bestimmten Verfahrensgegenstand hinaus, sei darauf nicht einzutreten. Das BAZL macht damit (sinngemäss) geltend, es komme den betreffenden Gemeinwesen sowie dem Verein Ikarus Erben im vorliegenden Verfahren betreffend die teilweise Genehmigung des BR 2014 hinsichtlich der genannten Rechtsbegehren keine Parteistellung zu. Darauf ist im Folgenden einzugehen und (vorfrageweise) zu prüfen, ob der Verfahrensgegenstand zu Recht auf das Ost- und Südkonzept beschränkt worden ist. 20.3.2 Wie vorstehend bereits ausgeführt, ist der Flugplatzhalter gemäss Art. 36c Abs. 1 LFG verpflichtet, ein Betriebsreglement zu erlassen. Dieses ist zudem dem BAZL zur Genehmigung zu unterbreiten (Art. 36c Abs. 3 LFG; […]). Es ist mithin Sache des Flugplatzhalters, das Betriebs-

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reglement zu erstellen, einschliesslich der Planung und detaillierten Ausarbeitung der An- und Abflugverfahren sowie der Flugrouten, wozu in aller Regel auch die verantwortliche Flugsicherung beizuziehen ist (vgl. ausdrücklich aArt. 11 Abs. 1 VIL [AS 1994 III 3050, 3053], deren unveränderte Bedeutung mit Erlass des Koordinationsgesetzes auf Gesetzesebene [Art. 36c Abs. 1 LFG] angehoben worden ist [Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 III 2591, 2645]; zudem auch Art. 24 VIL). Das Genehmigungsverfahren wird daher, wie das BAZL grundsätzlich zu Recht festhielt, von der Dispositionsmaxime beherrscht; der Halter löst das Genehmigungsverfahren mit seinem Gesuch aus, bestimmt mit seinen Begehren dessen Gegenstand und kann das Verfahren durch Rückzug des Begehrens beenden (vgl. Urteil des BVGer A–1575/2017 vom 16. August 2018 E. 5.2.4 m.H.; KÖLZ/HÄNER/BERT- SCHI, a.a.O., Rz. 139 f. m.H.). 20.3.3 Verfahrensmaximen wie die Dispositionsmaxime sind Grundsätze, nach denen sich die Ausgestaltung einer Verfahrensordnung durch den Gesetzgeber richtet. Sie geben Aufschluss über die Aufgabenverteilung zwischen den Verfahrensbeteiligten und besonders über deren Stellung im Verfahren. Es handelt sich dabei jedoch nicht um Rechtssätze, sondern um Leitlinien, die bei unklaren oder lückenhaften Verfahrensordnungen als Auslegungshilfe herangezogen werden können. Inwieweit ein Verfahrensgrundsatz in der Verfahrensordnung zum Ausdruck kommt, ergibt sich aus dem positiven Recht und der dazu ergangenen Rechtsprechung. Darüber hinaus bieten die Verfahrensgrundsätze Betroffenen nur – aber immerhin – im Rahmen ihrer (grund-)rechtlichen Normierung einen individualrechtlichen Schutz (MARKUS SCHOTT, Rechtsschutz, in: Verwaltungsrecht, Fachhandbuch, 2015, Rz. 24.32 ff. m.H. auf die Literatur; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 135). Die Freiheit, über den Gegenstand des Verfahrens verfügen zu können, gilt daher allein innerhalb der gesetzlichen (Verfahrens-)Ordnung, welche von Amtes wegen anzuwenden ist. 20.3.4 Die Voraussetzungen für eine Genehmigung des Betriebsreglements sowie von Änderungen desselben sind in Art. 25 VIL festgehalten ([…]). Demnach müssen unter anderem die Voraussetzungen des Umweltschutzes erfüllt sein (Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL). Gemäss Art. 11 USG (SR 814.01) sind Einwirkungen wie Lärm durch Massnahmen an der Quelle zu begrenzen (Emissionsbegrenzungen; Abs. 1). Hierzu sind die Emissionen unabhängig von der bestehenden

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Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorgeprinzip; Abs. 2). Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Abs. 3). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte (IGW) fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Das USG unterscheidet sodann zwischen bestehenden, geänderten und neuen ortsfesten Anlagen. Wird eine bestehende Anlage wesentlich geändert, müssen die Lärmimmissionen der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt werden, dass die IGW nicht überschritten werden (Art. 18 USG; Art. 8 Abs. 2 LSV; zur wesentlichen Änderung bestehender Anlagen und deren lärmrechtlicher Einordnung vgl. BGE 141 II 483 E. 3 und 4 m.H.; vgl. zur lärmrechtlichen Einordnung des Flughafens Zürich nachstehend E. 21.5.2 […]). Die Beschwerde führenden Parteien halten dafür, die genehmigten Änderungen des Betriebsreglements seien unstrittig wesentlich im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV. Mithin müssten die Lärmimmissionen der gesamten Anlage so weit begrenzt werden, dass die IGW nicht überschritten würden und es seien alle Anträge zulässig, welche zur Verringerung der übermässigen Lärmbelastung beitragen könnten. 20.3.5 Weder das Bundes- noch das Bundesverwaltungsgericht haben sich – soweit ersichtlich – bisher dazu geäussert, welcher rechtliche Gehalt dem Begriff « gesamte Anlage » im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV zu geben ist, wenn der Betrieb einer Anlage – wie vorliegend jener des Flughafens Zürich – aufgrund verschiedener Betriebskonzepte mit räumlich wechselnden Umweltauswirkungen verbunden ist. In der Praxis ist es üblich und anerkannt, Infrastrukturanlagen wie etwa Nationalstrassen für deren Erneuerung und (umweltrechtliche) Sanierung in Abschnitte zu unterteilen (vgl. auch Art. 28 Abs. 2 Bundesgesetz vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen [NSG, SR 725.11], wonach die Plangenehmigungsbehörde Projekte aus verfahrensökonomischen Gründen in Etappen genehmigen kann; […]). Die Abgrenzung eines solchen Abschnitts war etwa im Beschwerdeverfahren betreffend die Erneuerung und den Ausbau der Nordumfahrung Zürich streitig; zwei Beschwerde führende Gemeinden hatten die Abgrenzung des Projektperimeters kritisiert und aufgrund der zu erwartenden Verkehrszunahme verlangt, dass dieser auf die an die Nordumfahrung Zürich anschliessende Nationalstrasse N1 erweitert werde. Das Bundesverwaltungsgericht hielt hierzu im

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Urteil A–1251/2012 fest, der Ausbau der Nordumfahrung Zürich führe gemäss den Verkehrsprognosen auf der angrenzenden Nationalstrasse N1 zu einer Verkehrszunahme von 3 %. Eine Zunahme des Verkehrs in dieser Grössenordnung sei jedoch erfahrungsgemäss nicht wahrnehmbar. Es schloss (daraus), dass die Abgrenzung des Projektperimeters (Beschränkung auf die Nordumfahrung Zürich) sachlich begründet und daher nicht zu beanstanden sei (Urteil A–1251/2012 E. 40; vgl. auch Urteil des BGer 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 7.3 [nicht publ. in: BGE 141 II 483]). 20.3.6 Für den Flughafen Zürich bestehen im Wesentlichen drei verschiedene Flugbetriebskonzepte. Deren Anwendung bestimmt sich grundsätzlich nach den Sperrzeiten gemäss der DVO; die Sperrzeit wurde für Wochentage auf die Zeit von 21:00 bis 07:00 Uhr und für das Wochenende sowie baden-württembergische Feiertage auf die Zeit von 20:00 bis 09:00 Uhr festgelegt. Entsprechend dieser zeitlichen Vorgaben und vorbehältlich besonderer meteorologischer Verhältnisse gelangt gemäss dem Betriebsreglement für den Flughafen Zürich vom 30. Juni 2011 (nachfolgend: BR 2011) am Morgen (06:00 bis 07:00 bzw. 09:00 Uhr) das Südkonzept und am Abend (21:00 bzw. 20:00 Uhr bis 23:30 Uhr) das Ostkonzept zur Anwendung. Tagsüber, wenn die Benützung des deutschen Luftraums nicht eingeschränkt ist, wird der Flughafen im Rahmen des Nordkonzepts betrieben ([…]). Die verschiedenen Betriebskonzepte und damit auch die (lärmmässigen) Auswirkungen des Flugbetriebs lassen sich räumlich und zeitlich zumindest grob voneinander abgrenzen. Davon ging implizit auch das Bundesgericht in seinem Urteil zum vBR aus und ordnete passive Schallschutzmassnahmen für die erste Morgenstunde (Flugbetrieb gemäss Südkonzept) und für die Abend- und Nachtstunden (Flugbetrieb gemäss Ostkonzept) an; konkret verpflichtete es die Flughafen Zürich AG zur Erarbeitung eines provisorischen Schallschutzkonzepts zum Schutz vor Schlafstörungen während der ersten Morgenstunde durch Südanflüge (BGE 137 II 58 E. 5.3.5 und 7, ferner zum Konzept des vBR E. 6.4.7). Es erscheint daher sachgerecht, die erwähnte Praxis zur verfahrensmässigen Unterteilung grosser Infrastrukturanlagen in Abschnitte auch auf den Flughafen Zürich anzuwenden, jedenfalls solange aufgrund besonderer Umstände wie der einseitig von Deutschland festgelegten Sperrzeiten im Wesentlichen voneinander abgrenzbare Betriebskonzepte zur Anwendung gelangen ([…]; ferner zu den Südanflügen am Abend nachfolgend E. 28).

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Wie die Flughafen Zürich AG zudem zu Recht festhält, sind die Umweltauswirkungen des geänderten Betriebs zusammen mit dem weiterhin geltenden Betriebsreglement jederzeit voll abgebildet und könnten entsprechend auch in ihrem Zusammenwirken beurteilt werden (vgl. Art. 8 USG). Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Flughafen Zürich AG entsprechend der Sachplanung und den Ergebnissen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012 das Betriebsreglement zunächst bezüglich des Ost- und des Südkonzepts überarbeitet und dem BAZL zur Genehmigung eingereicht hat. Welche Gründe hierfür letztlich den Ausschlag gaben, ist unerheblich, wobei anzumerken ist, dass zum Zeitpunkt, als das BR 2014 zur Genehmigung eingereicht wurde, die Sachplanung in Bezug auf insbesondere die umstrittene Frage der Südstarts geradeaus noch nicht abgeschlossen war (vgl. nun die Festlegungen im SIL 2, Objektblatt für den Flughafen Zürich, Rahmenbedingungen für den Betrieb und Betriebsreglement). 20.3.7 Als ein weiteres Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass das BAZL den Verfahrensgegenstand grundsätzlich zu Recht auf das BR 2014 und damit – im Ergebnis – auf das Ost- und das Südkonzept beschränkt hat. 20.4 20.4.1 Die Beschwerde führenden Gemeinwesen weisen auf die Aufsichtspflichten des BAZL hin. Gemäss diesen habe das BAZL die Einhaltung der Anforderungen unter anderem des Umweltschutzes zu überwachen und die notwendigen Massnahmen zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu treffen. Die geforderten Emissionsbegrenzungen seien daher unbesehen der Dispositionsmaxime von Amtes wegen zu verfügen. Im Folgenden ist daher zu prüfen, welche Aufsichtspflichten dem BAZL zukommen und ob es aufgrund dieser berechtigt und verpflichtet gewesen wäre, den Verfahrensgegenstand zu erweitern und auch den Tagbetrieb gemäss dem Nordkonzept (lärmrechtlich) zu überprüfen. 20.4.2 Gemäss Art. 3 Abs. 2 LFG kommt dem BAZL die unmittelbare Aufsichtskompetenz über die zivile Luftfahrt auf dem Gebiet der Schweiz zu. Es ist (entsprechend) gemäss der Bestimmung von Art. 26 VIL berechtigt und verpflichtet, zur Anpassung an den rechtmässigen Zustand Änderungen des Betriebsreglements zu verfügen, wenn veränderte rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse dies erfordern. Die Bestimmung trägt die Überschrift « Anpassung durch das BAZL » und verpflichtet das BAZL

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konkret zur Betriebskontrolle und allenfalls zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands; eine generelle Aufsichtspflicht des BAZL ergibt sich auf Verordnungsstufe auch aus Art. 3b Abs. 1 und 2 VIL (BGE 129 II 331 E. 3.1; 127 II 306 E. 9b; BVGE 2016/20 E. 5). Die Befugnis gemäss Art. 26 VIL ändert nichts an den inhaltlichen Anforderungen, denen ein Betriebsreglement zu genügen hat: Auch wenn das BAZL von Amtes wegen einschreitet und eine Änderung des Betriebsreglements verfügt, bleibt es an die Genehmigungsvoraussetzungen gemäss Art. 25 VIL gebunden ([…]). Führt die Änderung des Betriebsreglements zu einer wesentlichen Änderung im Betrieb der Anlage mit wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung, sind zudem die Verfahrensschritte gemäss Art. 36d LFG einzuhalten, ansonsten betroffene Dritte ihrer Parteirechte verlustig gingen; eine wesentliche Änderung des Betriebsreglements ausserhalb eines formellen Genehmigungsverfahrens ist auch von Amtes wegen nicht zulässig (Urteil des BGer 1C_402/2016 vom 31. Januar 2018 E. 10.1 sowie in gleicher Sache das Urteil des BVGer A–7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 4.4 und 8.3.3). 20.4.3 Das BAZL ist nach dem Gesagten grundsätzlich berechtigt und unter Umständen gar verpflichtet, den Verfahrensgegenstand auszuweiten und weitergehende Änderungen des Betriebsreglements zu verfügen (vgl. BGE 129 II 331 E. 3.1). Allerdings ist es, wie vorstehend ausgeführt, Sache des Flugplatzhalters, das Betriebsreglement zu erstellen beziehungsweise erstellen zu lassen (vgl. vorstehend E. 20.3.2). Entsprechend wird das BAZL erforderliche Änderungen des Betriebsreglements in der Regel nicht selbst erarbeiten, sondern – allenfalls verbunden mit klaren Anweisungen – gestützt auf die genannten Aufsichtsbefugnisse den Halter hierzu verpflichten, insbesondere, wenn aufwendige und komplexe betriebliche Aspekte wie etwa die Ausgestaltung der Flugverfahren zu prüfen sind (vgl. Urteil A–1936/2006 E. 45.5 und 45.10.7; ferner Urteil 1C_492/2013 Sachverhalt Bst. A. und B.). In der Praxis hat das Bundesgericht eine vom BAZL unmittelbar gestützt auf Art. 26 VIL verfügte Beschränkung der Betriebszeiten aus Gründen des Lärmschutzes anerkannt (BGE 127 II 306 E. 7, insb. E. 7d; vgl. ferner zum vBR das Urteil 1C_58/2010 E. 10.3, insb. 10.3.4). 20.4.4 Vorliegend verlangen der Verein Ikarus Erben und die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte zur Entlastung der Siedlungsgebiete von Dällikon und Regensdorf eine Änderung der Abflugrouten ab Piste 28 (SID [Standard Instrument Departure] RWY 28). Sie führen aus, dass im

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Nachgang des bundesgerichtlichen Urteils zum vBR zwar der Abdrehpunkt bei Starts ab Piste 28 zurückverschoben worden sei, seither jedoch die Flugzeuge mit einem radial anderen Winkel abdrehen und so andere Flugrouten fliegen würden. Diese führten (in Form einer S-Kurve) direkt über die Siedlungsgebiete von Dällikon und Regensdorf, anstatt wie vor 1999 über unbewohntes Industriegebiet zwischen Buchs und Dällikon. Zur Entlastung verlangen sie konkret, es seien die Abflüge ab der Piste 28 Richtung Westen und Süden wie im SIL 2 vorgesehen von denjenigen Richtung Osten zu separieren; Flugzeuge mit westlichen und südlichen Destinationen würden so über den bisherigen Abdrehpunkt hinaus über das Furttal geführt, während Flüge mit östlichen Destinationen bei D2.3 KLO nach Süden abdrehen und in einem grossen Bogen um Regensdorf zum östlichen Ausflugpunkt fliegen würden. Zudem sei die aktuell grosse Streuung der Flugrouten durch eine (vorgezogene) Programmierung der Abflugrouten SID 28 auf der Grundlage des Navigationsstandards RNAV1 zu minimieren; die heutigen Flugrouten SID RWY 28 bestünden bis zum Wegpunkt BREGO aus einem NON-RNAV-Segment, wobei Flugzeuge ab dem Abdrehpunkt D2.3 KLO die Standlinien 253 nach KLO beziehungsweise 053 nach WILL selbstständig ansteuern würden, was eine grosse Streuung der Flugrouten zur Folge habe. Mit den geforderten Massnahmen liesse sich – wie vom Bundesgericht in seinem Urteil zum vBR gefordert – der Zustand von vor 1999 weitgehend wiederherstellen. Die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie die Gemeinden Niederglatt und Niederhasli verlangen sodann eine lärmmässige Optimierung auch der übrigen Flugverfahren gemäss dem Nordkonzept etwa mittels einer Programmierung der Flugrouten gestützt auf den Navigationsstandard RNAV1. Zudem sei der Continuous Descent Approach (CDA) für sämtliche Anflüge als Standardanflugverfahren festzulegen; mit diesem Verfahren würden Flugzeuge im Segelflug und ohne Schubsetzung Höhe abbauen, womit unnötiger Lärm vermieden werden könne. 20.4.5 Der Verein Ikarus Erben und die genannten Gemeinwesen verlangen nach dem Gesagten zunächst die Einführung der präzisen Flächennavigation (engl. Random Navigation oder Area Navigation [RNAV]) RNAV1 auch im Nahbereich des Flughafens (vgl. zur Flächennavigation HEINRICH MENSEN, Handbuch der Luftfahrt, 2. Aufl. 2013, S. 520 ff.). Die Flugsicherung Skyguide führt hierzu unter Verweis auf das Luftfahrthandbuch (Aeronautical Information Publication, AIP) aus, es sei Sache des BAZL, den in der Schweiz geltenden Navigationsstandard festzulegen, wobei für den Nahbereich eines Flughafens keine Vorgaben bestünden;

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vorgeschrieben sei eine Zertifizierung der Flugzeuge gemäss dem Standard RNAV5, wobei sich diese Vorgabe auf den Reiseweg und (damit) die Flugfläche 100 oder höher beziehe. Zwar schliesst dies nicht von vornherein aus, bestimmte Routen etwa aus Gründen des Lärmschutzes nach einem präzisen Navigationsstandard (einschliesslich Kurvenflug mit festem Radius [sog. Radius-to-Fix legs (RF-legs)]) auszugestalten, wie auch der Verweis der Flugsicherung Skyguide auf eine entsprechende Abflugroute ab Piste 34 zeigt. Die Einführung des Navigationsstandards RNAV1 etwa für Starts ab Piste 28 ist jedoch nicht ohne Weiteres im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens wie dem vorliegenden möglich; auch die Beschwerde führenden Gemeinwesen anerkennen, dass entsprechende Flugverfahren zunächst ausgearbeitet und anschliessend im Rahmen einer luftfahrtspezifischen Prüfung zu homologieren sind (vgl. Art. 3 i.V.m. Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL). Betrieblichen Änderungen, die über den Gegenstand eines Änderungsgesuchs hinausgehen, sind insoweit Grenzen gesetzt. Entsprechend war das BAZL vorliegend nicht verpflichtet, den Verfahrensgegenstand zu erweitern und (damit) die teilweise Genehmigung des BR 2014 aufzuschieben, bis die Flughafen Zürich AG die Flugroute SID 28 beziehungsweise weitere Flugrouten entsprechend dem Navigationsstandard RNAV1 ausgestaltet hat. Gleiches gilt für die Einführung des CDA bis zum Beginn des Endanflugs. Die Flugsicherung Skyguide legt nachvollziehbar dar, dass die Flugsicherungen untereinander Übergabepunkte und -höhen vereinbart hätten, um die Verkehrsströme zugunsten der Kapazität zu optimieren. Damit ist jedenfalls erstellt, dass auch die umfassende Einführung des geforderten Standards nicht ohne weitere Abklärungen im Rahmen des Genehmigungsverfahrens möglich ist. 20.4.6 Als drittes Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass das BAZL vorliegend nicht verpflichtet war, den Verfahrensgegenstand um eine (lärmrechtliche) Überprüfung des Nordkonzepts zu erweitern. Zu prüfen bleibt, was sich daraus für die Beschwerde führenden Parteien für Rechtsfolgen ergeben. 20.5 Der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte, der Stadt Illnau-Effretikon sowie den Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli kommt vorliegend in Bezug auf die mit dem Flugbetrieb gemäss dem Nordkonzept verursachten Lärmimmissionen ebenso Parteistellung zu wie dem Verein Ikarus Erben. Sie hätten daher in Bezug auf ihre Immissionsklagen nicht ohne Rechtsschutz bleiben dürfen. Ist, wie vorliegend, die

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zuständige Behörde nicht verpflichtet, den Verfahrensgegenstand entsprechend der Immissionsklage zu erweitern, muss sie dennoch ein eigenes, auf Erlass einer Gestaltungsverfügung gerichtetes Verfahren eröffnen (vgl. vorstehend E. 20.2.1; Urteil A–1251/2012 E. 41; im Ergebnis auch Urteil 1C_492/2013 E. 5.3). Dies erkennen auch das BAZL und die Flughafen Zürich AG (implizit) an, wenn sie im Zusammenhang mit den Immissionsklagen auf das BR 2017 verweisen, mit welchem für die Flugrouten gemäss dem Nordkonzept eine geänderte und auf dem Navigationsstandard RNAV1 abgestützte präzise Führung der Flugrouten und insbesondere von SID RWY 28 eingeführt werden solle ([…]). Unter diesen Umständen hätte jedoch das BAZL keinen Nichteintretensentscheid treffen dürfen, sondern hätte den Entscheid über die Immissionsklagen vielmehr in ein eigenes Verfahren beziehungsweise (aus verfahrensökonomischen Gründen) in das Verfahren um das BR 2017 verweisen müssen. Indem das BAZL gleichwohl auf die Immissionsklagen beziehungsweise die Begehren nicht eingetreten ist, hat es die Parteistellung des Vereins Ikarus Erben sowie der betroffenen Gemeinwesen zu Unrecht verneint und damit in Verletzung von Bundesrecht (Art. 11 USG) eine formelle Rechtsverweigerung begangen. Folglich sind die Beschwerden des Vereins Ikarus Erben ([…]), der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte ([…]) sowie der Stadt Illnau-Effretikon und der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli ([…]) in diesem Punkt gutzuheissen. Der Entscheid des BAZL, auf die Begehren um eine lärmmässige Optimierung der An- und Abflugrouten gemäss dem Nordkonzept nicht einzutreten, ist daher aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen Entscheidung an das BAZL zurückzuweisen, wobei es Sache des BAZL sein wird, eine separate Entscheidung zu treffen oder die Begehren, soweit sie nicht ohnehin während der öffentlichen Auflage mittels Einsprache vorgebracht worden sind, im Rahmen des Genehmigungsverfahrens betreffend das BR 2017 zu beurteilen. 20.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das BAZL auf das Begehren, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt zur Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen, zu Recht nicht eingetreten ist. Soweit jedoch der Verein Ikarus Erben, die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli eine lärmmässige Optimierung der An- und Abflugrouten des Nordkonzepts verlangen, haben sie Anspruch auf Durchführung eines auf Erlass einer Gestaltungsverfügung gerichteten Verfahrens und hat das BAZL, indem es auf die Begehren nicht

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eingetreten ist, eine formelle Rechtsverweigerung begangen. Der Nichteintretensentscheid ist daher insoweit aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen Entscheidung an das BAZL zurückzuweisen, wobei es dem BAZL frei steht, hierfür ein separates Verfahren zu eröffnen oder die Immissionsklagen im Rahmen des vereinigten Genehmigungsverfahrens betreffend das BR 2017 zu beurteilen. 21. 21.1 Die Stadt Illnau-Effretikon sowie die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli hatten in ihren Einsprachen verlangt, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die durch die Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 zusätzlich möglichen Flugbewegungen in den Tagesrandund Nachtstunden zur Kapazitätserhöhung zu nutzen. Das BAZL ist auch auf diese Begehren (sinngemäss) nicht eingetreten. Zur Begründung schob es nach, über den Bau der Schnellabrollwege und damit auch über die betrieblichen Auswirkungen in Form von Lärmeinwirkungen sei abschliessend im Plangenehmigungs- sowie im anschliessenden Rechtsmittelverfahren entschieden worden, weshalb auch hinsichtlich der betrieblichen Auswirkungen von einer abgeurteilten Sache (res iudicata) auszugehen sei. Im Folgenden ist zu prüfen, ob das BAZL insoweit zu Recht nicht auf die Einsprachen der Beschwerde führenden Gemeinwesen eingetreten ist oder ob es den Gemeinwesen Recht verweigert hat ([…]), wobei auch diesbezüglich vorab (zusammenfassend) auf die Vorgeschichte sowie die Hintergründe des Rechtsbegehrens und auf die Parteistellung der Beschwerde führenden Gemeinwesen einzugehen ist. 21.2 21.2.1 Bereits am 17. September 2007 hatte das UVEK der Flughafen Zürich AG ein erstes Mal die Plangenehmigung für den Bau von je zwei Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 34 erteilt. Die Plangenehmigung wurde jedoch vom Bundesverwaltungsgericht bezüglich der Schnellabrollwege ab Piste 28 und anschliessend vom Bundesgericht bezüglich der Schnellabrollwege ab Piste 34 aufgehoben ([…]). Nachdem das SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich genehmigt worden war, reichte die Flughafen Zürich AG erneut ein Plangenehmigungsgesuch für den Bau von je zwei Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 34 ein. Das Gesuch lag zeitgleich mit dem BR 2014 öffentlich auf. Am 18. März 2016 erteilte das UVEK der Flughafen Zürich AG die nachge-

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suchte Plangenehmigung unter verschiedenen Auflagen. Entgegenstehende Anträge aus Einsprachen wies es ab. Die gegen die Plangenehmigung erhobenen Beschwerden wurden zunächst vom Bundesverwaltungs- und schliesslich vom Bundesgericht abgewiesen; das Bundesgericht erwog, die aufgrund der Schnellabrollwege zusätzlich möglichen Flugbewegungen führten nicht zu einem wahrnehmbaren Anstieg des gemittelten Lärmpegels, sondern ermöglichten vielmehr dem Flughafen Zürich innerhalb des genehmigten betrieblichen Rahmens (BR 2011) einen frühzeitigen Abbau von Verspätungen in den Abend- und Nachtstunden (Urteil des BGer 1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 3.4 f.; […]). Die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli hatten zwar Einsprache gegen das Plangenehmigungsgesuch erhoben, die Plangenehmigung vom 18. März 2016 jedoch nicht mit Beschwerde angefochten. 21.2.2 Mit dem Bau von Schnellabrollwegen können die Pistenbelegungszeiten reduziert werden; landende Flugzeuge können die Piste schneller verlassen, womit diese – oder eine die Landepiste kreuzende andere Piste wie die Piste 34 – schneller für andere Flugzeuge freigegeben werden kann. Der Bau von Schnellabrollwegen ermöglicht es daher, die Anzahl der Starts und Landungen und somit die effektive Kapazität der Pisten zu erhöhen (vgl. zu den Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 34 das Urteil des BVGer A–2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 6.3.1). Auf diese zusätzlich möglichen Flugbewegungen zielt das Begehren der Beschwerde führenden Gemeinwesen ab: Sie verlangen, dass die zusätzlichen effektiven Pistenkapazitäten im Interesse des Lärmschutzes in den Tagesrand- und Nachtstunden einzig zum Abbau von Verspätungen genutzt werden dürfen. Hingegen dürften keine zusätzlichen Zeitnischen (sog. Airport Slots) für planmässige Starts oder Landungen zugewiesen beziehungsweise deklariert werden (vgl. Art. 1, Art. 2 Abs. 4 und Art. 5 Abs. 1 Bst. b der Verordnung vom 17. August 2005 über die Flugplanvermittlung und die Koordination von Zeitnischen [Slots] auf Flughäfen [SR 748.131.2]). Damit soll eine (weitere) Zunahme der Immissionen aus dem Betrieb des Flughafens Zürich in den Tagesrand- und Nachtstunden vermieden werden. 21.3 Die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinde Turbenthal liegen – wie bereits ausgeführt – im Osten des Flughafens Zürich im Bereich der Anflugschneise auf Piste 28. Die Gemeinden Niederglatt und Niederhasli liegen im Norden des Flughafens Zürich im Bereich der Abflugschneisen

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ab den Pisten 32 und 34. Aufgrund der Lage der Gemeinwesen ist jedenfalls ein Grossteil der Bevölkerung von den Lärmemissionen aus dem Betrieb des Flughafens Zürich unmittelbar betroffen. Die geforderte Beziehungsnähe ist daher gegeben. Zudem kann (im Rahmen der vorliegend zu prüfenden Parteistellung) nicht gesagt werden, die zusätzlichen durch die Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 möglichen Flugbewegungen würden in anderweitigem Fluglärm untergehen. Dies gilt jedenfalls im Rahmen der Beurteilung der Parteistellung unabhängig davon, ob der Mittelungspegel Leq (Long-term Equivalent continuous sound level) aus der Zunahme der Flugbewegungen insgesamt die Wahrnehmbarkeitsschwelle von 1dB(A) erreicht (vgl. Urteil 1C_662/2017 E. 1.5). Es ist daher davon auszugehen, dass die betreffenden Gemeinwesen aus einer Beschränkung der Anzahl Landungen und Starts jedenfalls in legitimationsbegründender Weise einen praktischen Vorteil ziehen könnten. Die Parteistellung der Gemeinwesen im vorinstanzlichen Verfahren ist daher zu bejahen. 21.4 21.4.1 Das BAZL und auch die Flughafen Zürich AG weisen – wie bereits ausgeführt – darauf hin, dass auch über die betrieblichen Auswirkungen der Schnellabrollwege bereits im Plangenehmigungsverfahren abschliessend entschieden worden sei, weshalb vorliegend kein Raum für (weitergehende) emissionsbegrenzende Massnahmen bestehe. Sie machen damit sinngemäss geltend, die streitige Forderung der Stadt Illnau-Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli wäre mit Beschwerde gegen die Plangenehmigung vom 18. März 2016 zu erheben gewesen. Darauf ist im Folgenden einzugehen. 21.4.2 Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Flugbetrieb dienen (Flugplatzanlagen), dürfen gemäss Art. 37 Abs. 1 LFG nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden (vgl. auch Art. 27a Abs. 1 VIL). Genehmigungsbehörde bei Flughäfen ist – wie bereits ausgeführt – das UVEK (Art. 37 Abs. 2 Bst. a LFG). Beeinflusst ein Bauvorhaben die betrieblichen Verhältnisse auf einem Flughafen, so sind die entsprechenden betrieblichen Belange ebenfalls im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen (Art. 27c Abs. 1 VIL). Die Auswirkungen eines Bauvorhabens sind daher gesamthaft im Plangenehmigungsverfahren zu beurteilen (Urteil des BVGer A–1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 8.2.2). Kann die künftige Nutzung einer Flugplatzanlage, für die ein Plangenehmigungsgesuch gestellt worden ist, sinnvoll nur erfolgen, wenn auch das Betriebsreglement geändert wird, ist gemäss Art. 27c Abs. 2 VIL

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das Plangenehmigungsverfahren mit dem Betriebsreglementverfahren zu koordinieren (vgl. zur Bedeutung von Art. 27c Abs. 2 VIL Urteil A–1936/2006 E. 22.2). Gesuche um Erteilung einer Plangenehmigung sind in den amtlichen Publikationsorganen der betroffenen Kantone und Gemeinden bekannt zu machen und öffentlich aufzulegen (Art. 37d Abs. 2 LFG). Wer durch ein Vorhaben betroffen ist, kann während der Auflagefrist bei der Genehmigungsbehörde Einsprache erheben. Dies gilt auch für die betroffenen Gemeinden: Gemäss Art. 37f Abs. 3 LFG wahren die Gemeinden ihre Interessen mit Einsprache. Wer keine Einsprache erhebt, ist vom weiteren Verfahren ausgeschlossen (Art. 37f Abs. 1 LFG). Die Plangenehmigung wird gemäss Art. 27d Abs. 1 VIL erteilt, wenn das Projekt die Festlegungen des SIL einhält (Bst. a) und die Anforderungen nach Bundesrecht erfüllt, namentlich die luftfahrtspezifischen technischen Anforderungen sowie die Anforderungen der Raumplanung, des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes (Bst. b). Mit der Plangenehmigung werden sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt; kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich (Art. 37 Abs. 3 und 4 LFG). Die Genehmigungsbehörde entscheidet gleichzeitig mit der Plangenehmigung auch über die Einsprachen (Art. 27e Abs. 1 VIL). 21.4.3 Das Rechtsbegehren, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die durch die Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 zusätzlich möglichen Flugbewegungen in den Tagesrand- und Nachtstunden zur Kapazitätserhöhung zu nutzen, zielt auf die mit dem Betrieb verbundenen (zusätzlichen) Lärmimmissionen. Es betrifft somit die betrieblichen Verhältnisse. Die Frage, ob im Zusammenhang mit dem Betrieb der Schnellabrollwege (zusätzliche) emissionsbegrenzende Massnahmen zu verfügen sind, war daher gemäss Art. 27c Abs. 1 VIL grundsätzlich im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen. Entsprechend hatten die Einsprechenden in jenem Verfahren denn auch verlangt, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die Schnellabrollwege für Kapazitätserhöhungen zu nutzen beziehungsweise es sei das Betriebsreglement dahingehend zu ändern, dass die Schnellabrollwege auf Piste 28 nur für den Verspätungsabbau und nicht für Kapazitätserhöhungen benutzt werden dürften. Das UVEK hat das Begehren, welches sich (im Wesentlichen) mit dem im vorliegenden Beschwerdeverfahren streitigen Rechtsbegehren deckt, mit Plangenehmigung vom 18. März 2016 abgewiesen (vgl. Plangenehmigung vom 18. März 2016, Sachverhalt Ziff. 3.3 und Erwägungen Ziff. 2.9.11,

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< www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > Verfügungen > 2016, abgerufen am 10.08.2021). Die Plangenehmigung wurde sodann unter anderem von verschiedenen Gemeinwesen mit Beschwerde angefochten. Besagtes Begehren war jedoch nicht Streitgegenstand der Beschwerdeverfahren (vgl. Urteile A–2415/2016 und 1C_662/2017). 21.4.4 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Stadt Illnau- Effretikon sowie die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli ihr Begehren grundsätzlich im Plangenehmigungsverfahren beziehungsweise mit Beschwerde hiergegen hätten geltend machen müssen. Zudem kann aufgrund der dargestellten Umstände offenbleiben, ob die künftige Nutzung der Schnellabrollwege nur sinnvoll erfolgen kann, wenn auch das Betriebsreglement geändert wird (vgl. Art. 27c Abs. 2 VIL); das UVEK hat das Einsprachebegehren mit Plangenehmigung vom 18. März 2016 abgewiesen und es bestand insoweit auch keine Notwendigkeit, die Nutzung der Schnellabrollwege im Betriebsreglement (einschränkend) zu regeln. 21.5 21.5.1 Die Beschwerde führenden Gemeinwesen machen geltend, mit dem BR 2014 beziehungsweise mit dessen teilweiser Genehmigung werde der Flughafen Zürich wesentlich geändert. Folglich seien gemäss der Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 LSV die Lärmemissionen der gesamten Anlage so weit zu begrenzen, dass die IGW nicht überschritten würden und könnten emissionsbegrenzende Massnahmen betreffend die Schnellabrollwege (ab den Pisten 28 und 34) auch im Betriebsreglementverfahren verfügt werden. 21.5.2 Der Flughafen Zürich ist eine bestehende ortsfeste Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 LSV (vgl. auch Art. 47 Abs. 1 LSV). Der Flugbetrieb führt zu erheblichen Lärmimmissionen in der Umgebung des Flughafens, welche die geltenden IGW für Fluglärm und teilweise sogar die Alarmwerte überschreiten. Bestehende Anlagen, die wie der Flughafen Zürich die gesetzlichen Vorgaben zur Emissionsbegrenzung nicht einhalten, müssen saniert werden (Art. 16 USG), und zwar so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und die IGW nicht überschritten werden (Art. 16 Abs. 2 USG i.V.m. Art. 13 Abs. 2 LSV). Würde die Sanierung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen oder stehen ihr überwiegende Interessen entgegen, können Erleichterungen gewährt werden (Art. 17 USG; Art. 14 LSV).

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Eine sanierungsbedürftige Anlage darf gemäss Art. 18 USG nur erweitert oder geändert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird. Bereits erteilte Erleichterungen können aufgehoben oder eingeschränkt werden (Art. 18 Abs. 2 USG); es gilt eine verschärfte Sanierungspflicht (Urteil 1C_506/2014 E. 6.4). Die Bestimmung von Art. 8 LSV konkretisiert Art. 18 USG in Bezug auf den Lärmschutz und unterscheidet dabei zwischen wesentlichen und unwesentlichen Änderungen. Unwesentliche Änderungen lösen keine Sanierungspflicht für die bestehenden Anlagenteile aus (Art. 8 Abs. 1 LSV). Wird eine bestehende Anlage wesentlich geändert, müssen (entsprechend der Sanierungspflicht) die Lärmimmissionen der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt werden, dass die IGW nicht überschritten werden (Art. 8 Abs. 2 LSV). Kann bei wesentlich geänderten Anlagen die Einhaltung der IGW nicht erreicht werden, so gewährt die Vollzugsbehörde im Einzelfall Erleichterungen. In diesem Fall müssen die vom Lärm betroffenen Gebäude auf Kosten des Eigentümers der lärmigen Anlage durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden (Art. 10 und Art. 11 LSV). Ob Massnahmen zur Reduktion des Lärms an der Quelle oder auf dem Ausbreitungsweg wirtschaftlich tragbar und (somit) verhältnismässig sind oder ob Erleichterungen erteilt werden müssen, ist auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung zu entscheiden; die Gewährung von Erleichterungen setzt voraus, dass die in Betracht kommenden Sanierungsmassnahmen und ihre Auswirkungen geprüft und – entsprechend dem Primat der Emissionsbegrenzungen – als unverhältnismässig qualifiziert wurden (zum Ganzen Urteil 1C_506/2014 E. 3.3, insb. 3.3.2 und 6.4 f. [nicht publ. in: BGE 141 II 483]; 125 II 643 E. 17c; Urteile des BGer 1C_350/2019 vom 16. Juni 2020 E. 4.1 und 4.3.3 sowie 1C_104/2017 vom 25. Juni 2018 E. 6.3 f., je m.H.; vgl. zum Begriff der wesentlichen Änderung Urteil 1C_104/2017 E. 6.4 mit Verweis auf BGE 141 II 483 E. 4). 21.5.3 Es ist unbestritten, dass der Flughafen Zürich als ortsfeste Anlage mit dem BR 2014, dessen teilweise Genehmigung vorliegend im Streit liegt, wesentlich geändert würde; das BR 2014 enthält verschiedene betriebliche Änderungen betreffend das Ost- und das Südkonzept, womit auch Veränderungen bezüglich der Fluglärmbelastung verbunden sein werden. Mit dem Betrieb des Flughafens Zürich werden sodann auch weiterhin übermässige Lärmimmissionen verbunden sein, da bisher weder die Einhaltung der Alarmwerte noch der IGW erreicht werden konnte. Das BAZL gewährte aus diesem Grund auf Antrag der Flughafen Zürich AG mit der Teilgenehmigung des BR 2014 erneut Erleichterungen. Unter

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diesen Umständen wäre das BAZL (im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung) grundsätzlich verpflichtet gewesen, geeignete (weitergehende) Massnahmen zur Reduktion der mit den betroffenen Betriebskonzepten verbundenen Lärmimmissionen zu prüfen. Gestützt auf den von der Flughafen Zürich AG jährlich beizubringenden Nachweis der Lärmbelastung hat sich sodann während des Betriebsreglementverfahrens ergeben, dass in den Betriebsjahren 2015 und 2016 die Lärmbelastung aus dem Betrieb des Flughafens Zürich deutlich über die genehmigten Lärmimmissionen hinausging. Wesentliche Ursache hierfür ist die Verspätungssituation, die sich in den letzten Jahren in den Nachtstunden verschärft hat; insbesondere im Norden des Flughafens Zürich werden durch die grosse Anzahl verspäteter Starts in der zweiten Nachtstunde die genehmigten Lärmimmissionen grossflächig überschritten ([…]). Diese zusätzlichen Erkenntnisse durfte das BAZL im Verfahren betreffend die Genehmigung des BR 2014 nicht ausser Acht lassen (Art. 12 VwVG), umso mehr, als es in der Folge von Amtes wegen mit Verfügung vom 23. Juli 2018 die für die Zuweisung von Zeitnischen massgebende deklarierte Kapazität des Flughafens Zürich beschränkte (slot freezing) und zudem ein Verfahren zur Neufestsetzung der zulässigen Lärmimmissionen einleitete. Zur Begründung der einschränkenden Massnahme hatte das BAZL denn auch erwogen (Verfügung des BAZL vom 23. Juli 2018 in Sachen Nachweis der Lärmbelastung im Betriebsjahr 2016 E. 12; […]): « Damit [mit der Begrenzung der deklarierten Kapazität] wird insbesondere auch sichergestellt, dass die neuen Schnellabrollwege […] vorab zu einer Verbesserung der Pünktlichkeit genutzt werden. » Die mit Verfügung vom 23. Juli 2018 angeordnete einschränkende Massnahme verfolgt somit in Bezug auf die Abend- und Nachtstunden denselben Zweck wie das vorliegend streitbetroffene Rechtsbegehren der Stadt Illnau-Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli. 21.5.4 Unter diesen Umständen – wesentliche Änderung der bestehenden ortsfesten Anlage sowie neue Erkenntnisse im Zusammenhang mit der Fluglärmbelastung insbesondere in den Abend- und Nachtstunden – kann die Plangenehmigung vom 18. März 2016 für den Bau von Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 34 weitergehenden emissionsbegrenzenden Massnahmen nicht von vornherein entgegenstehen (vgl. auch vorstehend E. 20.2.1 und 20.2.3). Das BAZL wäre aufgrund der Einsprachebegehren vielmehr verpflichtet gewesen, im vorliegenden Genehmigungsverfahren

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die anbegehrte Massnahme – das Verbot, die mit dem Bau der Schnellabrollwege möglichen zusätzlichen Flugbewegungen zu einem Ausbau der deklarierten Kapazität in den Tagesrand- und Nachtstunden zu nutzen – materiell zu prüfen; es handelt sich dabei um eine grundsätzlich zulässige emissionsbegrenzende Verkehrsvorschrift im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG und es ist weder ersichtlich noch wird vorgebracht, dass die Massnahme erhebliche Nachteile aufweisen würde oder offensichtlich unverhältnismässig wäre, sodass sie von vornherein nicht näher in Betracht zu ziehen wäre (vgl. Urteil 1C_350/2019 E. 4.1 m.H.; zu Verkehrs- und Betriebsvorschriften i.S.v. Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG im Zusammenhang mit dem Betrieb von Flugplätzen vgl. ferner BGE 137 II 58 E. 6.2 und 6.7.2; Urteile des BVGer A–7589/2015 vom 14. November 2016 E. 8.1.3; A–769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 6.1 f. und A–1936/2006 E. 40.5, 40.9.1, 44.6, 47.2 und 51.1, je m.H.). Daran ändert nichts, dass das BAZL kurze Zeit nach der Teilgenehmigung des BR 2014 mit Verfügung vom 23. Juli 2018 besagtes slot freezing verfügte. Es handelt sich dabei – in formeller Hinsicht – um eine vorsorgliche Massnahme für die Dauer des Verfahrens zur Neufestsetzung der zulässigen Lärmimmissionen für die Nachtstunden, deren Anordnung zudem – soweit ersichtlich – nicht amtlich publiziert worden ist, sodass die vorliegend Beschwerde führenden Gemeinwesen keine Möglichkeit zur Mitwirkung beziehungsweise zur Rechtsmittelergreifung hatten (vgl. die in den Rechtsmittelverfahren betreffend die Verfügung vom 23. Juli 2018 ergangenen Urteile A–5236/2018 und A–5242/2018, jeweils E. 2.5.1). Und auch in materieller Hinsicht ist nicht erstellt, dass das vorliegend streitbetroffene Begehren in der am 23. Juli 2018 verfügten emissionsbegrenzenden Massnahme (Begrenzung der Anzahl Landungen pro Stunde ab 21:00 Uhr sowie der Anzahl Starts ab 22:20 Uhr) aufgeht; gemäss der Dokumentation zur Anpassung des SIL-Objektsblatts werden Slots anhand verschiedener Zeitintervalle (5-, 10-, 30- und 60-Minuten-Intervall) vergeben und es bestehen diesbezüglich Vorgaben in Bezug auf die Anzahl Slots, die maximal für Landungen und Starts sowie insgesamt (Starts und Landungen zusammen) vergeben werden können, weshalb nicht (ohne Weiteres) ersichtlich ist, dass mit der verfügten Begrenzung die anbegehrte einschränkende Nutzung der Schnellabrollwege erreicht wird (vgl. Bericht des BAZL vom 15. September 2016 zur Umsetzung von Sicherheitsmassnahmen im SIL [Dokumentation zur Anpassung des SIL-Objektblatts, Bericht A], Ziff. 3.3 [nachfolgend: Bericht des BAZL vom 15. September 2016], < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > SIL-Prozess Flughafen Zürich >

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SIL Objektblatt Anpassung 2017, abgerufen am 10.08.2021). Die in Rechtskraft erwachsene Verfügung vom 23. Juni 2018 steht daher einer (neuerlichen) Prüfung der emissionsbegrenzenden Massnahme im Rahmen eines ordentlichen Verfahrens wie dem Verfahren zur (Teil-)Genehmigung des BR 2014 nicht entgegen. 21.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das BAZL der Stadt Illnau-Effretikon sowie den Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli in Verletzung von Bundesrecht (Art. 11 USG) Recht verweigert hat, indem es auf deren Einsprachen insoweit nicht eingetreten ist, als diese verlangt hatten, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die durch die Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 zusätzlich möglichen Flugbewegungen in den Tagesrand- und Nachtstunden (zwischen 21:00 und 07:00 Uhr) zur Kapazitätserhöhung zu nutzen. Die Beschwerden der Stadt Illnau-Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli sind daher gutzuheissen ([…]), soweit darauf einzutreten ist ([…]). Der Nichteintretensentscheid ist insoweit aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen Entscheidung (im Rahmen des vereinigten Genehmigungsverfahrens betreffend das BR 2017) an das BAZL zurückzuweisen (vgl. in Bezug auf die vom BAZL gewährten Erleichterungen nachfolgend E. 26 ff.). 22. Insgesamt ergibt sich im Zusammenhang mit der Prüfung des Vorbehalts der formellen Rechtsverweigerung, dass das BAZL auf das folgende Rechtsbegehren der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte ([…]) sowie der Gemeinden Niederglatt und Niederhasli ([…]) zu Recht nicht eingetreten ist: – Es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt zur Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen. Im Übrigen hat das BAZL den Beschwerde führenden Parteien jedoch Recht verweigert, indem es auf weitere Rechtsbegehren nicht eingetreten ist. Das BAZL wäre verpflichtet gewesen, die Begehren betreffend das Nordkonzept in ein eigenes Verfahren oder in das vereinigte Verfahren um das BR 2017 zu verweisen. Dies betrifft die folgenden Begehren des Vereins Ikarus Erben ([…]), der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte ([…]) sowie der Stadt Illnau-Effretikon und der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli ([…]): – Es seien alle An- und Abflugrouten des Nordkonzepts mittels Verwendung moderner Navigationsmethoden lärmmässig zu optimieren.

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– Es seien die Abflugrouten ab Piste 28 lärmmässig zu optimieren. – Es sei für die Anflugverfahren der CDA einzuführen. Zudem wäre das BAZL verpflichtet gewesen, das folgende Rechtsbegehren der Stadt Illnau-Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli ([…]) im Rahmen des vorliegenden Genehmigungsverfahrens materiell zu prüfen: – Es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die durch die Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 zusätzlich möglichen Flugbewegungen in den Tagesrand- und Nachtstunden (zwischen 21:00 und 07:00 Uhr) zur Kapazitätserhöhung zu nutzen. Soweit das BAZL Recht verweigert hat, ist die angefochtene Verfügung vom 14. Mai 2018 aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen Entscheidung (im Rahmen des vereinigten Verfahrens um das BR 2017) an das BAZL zurückzuweisen. Sachverhaltsfeststellung 23. Verschiedene der Beschwerde führenden Parteien (die Gemeinde Hohentengen, die IG Nord-Gemeinden, die Gemeinden Dällikon und Mitbeteiligte, der Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligte, die Stadt Illnau-Effretikon sowie die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli) rügen in tatsächlicher Hinsicht die Feststellungen zur Lärmbelastung als unrichtig und verlangen im Wesentlichen, es seien (im Hinblick auf die Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen) lärmmässig sämtliche Flüge in der ersten Nachtstunde abzubilden. Die Beschwerde führenden Parteien führen (sinngemäss) aus, dass gemäss dem Bericht der EMPA vom 31. Mai 2017 zur Berechnung der Fluglärmimmissionen in den beiden Nachtstunden die Anzahl Flugbewegungen (praxisgemäss) im Verhältnis von rund ¾ zu ¼ und linear über den Flottenmix auf die erste und auf die zweite Nachtstunde aufgeteilt worden seien. Diese künstliche Aufteilung der Flugbewegungen auf die beiden Nachtstunden sei weder zulässig noch sachgerecht. In der zweiten Nachtstunde seien gemäss der Nachtflugordnung für den Flughafen Zürich ausschliesslich verspätete Starts und Landungen zugelassen; gewerbsmässiger Verkehr dürfe nur bis 23:00 Uhr geplant werden. Werde lärmrechtlich gleichwohl ein Viertel der Flugbewegungen in der zweiten Nachtstunde erfasst, bilde dies die (gesollte) tatsächliche Belastungssituation unzutreffend ab. Die Lärmkonturen der ersten Nachtstunde würden geschmälert,

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indem Flugbewegungen lärmrechtlich ohne Bezug zur tatsächlichen Belastungssituation in der zweiten Nachtstunde erfasst würden. Zudem bewirke die feste Aufteilung, dass die Anzahl Flugbewegungen in der zweiten Nachtstunde stetig zunehme, da die zulässigen Lärmimmissionen in Abhängigkeit allein von der Gesamtzahl der für die Nachtstunden insgesamt prognostizierten Flugbewegungszahlen festgelegt würden. Verspätete Starts und Landungen würden so, wie auch das Bundesamt für Umwelt (BAFU) festgestellt habe, entgegen deren Ausnahmecharakter zum festen Bestandteil des täglichen Flugbetriebs. Dies stehe im Widerspruch zum SIL, welcher für die zweite Nachtstunde keine Flugbewegungen ausweise, und verstosse zudem gegen Bundesumweltrecht, gestützt auf welches für den Flughafen Zürich eine siebenstündige Nachtflugsperre eingeführt worden sei. Die Flughafen Zürich AG hält dagegen, dass für die Zeit nach 23:00 Uhr keine Flüge geplant seien; die Vergabe des letzten Slots für Abflüge sei auf 22:45 Uhr und für Anflüge auf 22:55 Uhr vorverlegt worden. Trotzdem fänden in Übereinstimmung mit dem geltenden Betriebsreglement nach 23:00 Uhr Flüge statt; gemäss Art. 12 von Anhang 1 zum BR 2011 seien verspätete Starts und Landungen bis 23:30 Uhr ohne besondere Bewilligung zugelassen, was auch vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt worden sei. Diese Flüge seien folglich lärmrechtlich in der zweiten Nachtstunde abzubilden. Zudem liessen sich Verspätungen, bedingt etwa durch betriebliche Umstände oder besondere meteorologische Bedingungen, nicht vollständig vermeiden und seien mit Blick insbesondere auf die bedeutende Funktion des Flughafens Zürich als Hub hinzunehmen. Im Folgenden ist zu prüfen, ob das BAZL die Lärmimmissionen gestützt insbesondere auf den Bericht der EMPA vom 31. Mai 2017 korrekt ermittelt hat. Hierzu ist vorab auf die gesetzliche Ordnung im Zusammenhang mit der Ermittlung, Beurteilung und Begrenzung von Fluglärmimmissionen einzugehen. 24. 24.1 Die Emissionen ortsfester Anlagen wie dem Flughafen Zürich sind, wie bereits ausgeführt, nach den Bestimmungen von Art. 11 Abs. 1 und 2 USG unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung durch Massnahmen an der Quelle so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorgeprinzip). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die

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Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat IGW fest und berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (Art. 13 USG). Die IGW für Lärm und Erschütterungen sind so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 15 USG). Der Verordnungs

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