Öffentlichkeitsprinzip | Öffentlichkeitsprinzip. Amtliche Dokumente. Rechtsmissbrauch. Schutz von Personendaten. Art. 5 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1 Bst. g und h, Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ. Art. 19 DSG. Art. 6 und Art. 7 Abs. 1 VBGÖ. 1. Informationen von Privaten (hier: Abrechnungen von paritätischen Kommissionen), die sich im Besitz einer Behörde befinden, sind vom Geltungsbereich des BGÖ nicht generell ausgeschlossen (E. 4 6). 2. Das BGÖ verlangt für den Zugang weder ein schutzwürdiges Interesse noch einen bestimmten Verwendungszweck. Frage des Rechtsmissbrauchs unter den gegebenen Umständen (E. 7). 3. Die paritätischen Kommissionen können sich nicht auf die Ausnahmeklauseln von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ (Schutz des Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisses) und Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ (ausdrückliche Zusicherung der Geheimhaltung für Informationen, die eine Privatperson einer Behörde auf freiwilliger Basis mitgeteilt hat) berufen (E. 8). 4. Soweit eine Anonymisierung der Daten nicht möglich ist, beurteilt sich das Zugangsgesuch nach den materiellen Vorschriften des DSG. Interessenabwägung im konkreten Fall (E. 9 f.).
Texte intégral
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50 Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i.S. 21 Beschwerdeführende gegen Weltwoche Verlags AG und Staatssekretariat für Wirtschaft A‒2434/2013 vom 9. Dezember 2013 Öffentlichkeitsprinzip. Amtliche Dokumente. Rechtsmissbrauch. Schutz von Personendaten. Art. 5 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1 Bst. g und h, Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ. Art. 19 DSG. Art. 6 und Art. 7 Abs. 1 VBGÖ. 1. Informationen von Privaten (hier: Abrechnungen von paritätischen Kommissionen), die sich im Besitz einer Behörde befinden, sind vom Geltungsbereich des BGÖ nicht generell ausgeschlossen (E. 4‒6). 2. Das BGÖ verlangt für den Zugang weder ein schutzwürdiges Interesse noch einen bestimmten Verwendungszweck. Frage des Rechtsmissbrauchs unter den gegebenen Umständen (E. 7). 3. Die paritätischen Kommissionen können sich nicht auf die Ausnahmeklauseln von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ (Schutz des Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisses) und Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ (ausdrückliche Zusicherung der Geheimhaltung für Informationen, die eine Privatperson einer Behörde auf freiwilliger Basis mitgeteilt hat) berufen (E. 8). 4. Soweit eine Anonymisierung der Daten nicht möglich ist, beurteilt sich das Zugangsgesuch nach den materiellen Vorschriften des DSG. Interessenabwägung im konkreten Fall (E. 9 f.). Principe de la transparence. Documents officiels. Abus de droit. Protection des données personnelles. Art. 5 al. 1, art. 6 al. 1, art. 7 al. 1 let. g et h, art. 7 al. 2 et art. 9 LTrans. Art. 19 LPD. Art. 6 et art. 7 al. 1 OTrans. 1. Les informations émanant de particuliers (ici: décomptes de commissions paritaires) se trouvant en possession d'une autorité ne sont pas exclues d'une manière générale du champ d'application de la LTrans (consid. 4‒6).
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2. La LTrans n'exige pour accéder aux documents ni intérêt légitime ni indication de l'usage prévu. Question de l'abus de droit en l'espèce (consid. 7). 3. Les commissions paritaires ne peuvent pas se fonder sur les clauses d'exception de l'art. 7 al. 1 let. g LTrans (protection des secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication) et de l'art. 7 al. 1 let. h LTrans (garantie expresse de maintien du secret sur des informations fournies librement par une personne privée à une autorité) (consid. 8). 4. Dans la mesure où une anonymisation des données n'est pas possible, la demande d'accès est examinée selon les prescriptions matérielles de la LPD. Pesée des intérêts dans le cas concret (consid. 9 s.). Principio della trasparenza. Documenti ufficiali. Abuso di diritto. Protezione dei dati personali. Art. 5 cpv. 1, art. 6 cpv. 1, art. 7 cpv. 1 lett. g e h, art. 7 cpv. 2 e art. 9 LTras. Art. 19 LPD. Art. 6 e art. 7 cpv. 1 OTras. 1. Le informazioni di privati (nella fattispecie: conteggi di commissioni paritetiche) in mano alle autorità non sono necessariamente escluse dal campo d'applicazione della LTras (consid. 4‒6). 2. Per l'accesso ai documenti la LTras non esige né l'esistenza di un interesse degno di protezione, né l'indicazione di un determinato utilizzo previsto. Questione dell'esistenza di un abuso di diritto in queste circostanze (consid. 7). 3. Le commissioni paritetiche non possono invocare le eccezioni previste all'art. 7 cpv. 1 lett. g (protezione del segreto professionale, di fabbricazione o d'affari) e all'art. 7 cpv. 1 lett. h LTras (esplicita garanzia del segreto riguardo a informazioni fornite liberamente da terzi a un'autorità) (consid. 8). 4. Se i dati non possono essere resi anonimi, la domanda di accesso deve essere esaminata alla luce delle prescrizioni materiali della LPD. Ponderazione degli interessi nella fattispecie (consid. 9 seg.).
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Mit E-Mail vom 25. Oktober 2011 ersuchte die Weltwoche Verlags AG (nachfolgend: Gesuchstellerin) um Einsicht in sämtliche Abrechnungen (Erfolgsrechnungen und Bilanzen) der paritätischen Kommissionen aus dem Jahr 2010. Ihr Gesuch stellte sie an das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) als die für die Aufsicht zuständige Behörde gemäss dem Bundesgesetz über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen vom 28. September 1956 (nachfolgend: AVEG, SR 221.215.311). Mit Schreiben vom 11. November 2011 teilte das SECO der Gesuchstellerin mit, es werde keine Einsicht in die verlangten Dokumente gewähren. Am 15. November 2011 reichte die Gesuchstellerin beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungsantrag ein. Nachdem im Schlichtungsverfahren keine Einigung erzielt werden konnte, erliess der EDÖB am 20. Februar 2013 gegenüber dem SECO die Empfehlung, der Gesuchstellerin den Zugang zu den verlangten Dokumenten mehrheitlich zu gewähren. Auf die Empfehlung des EDÖB hin teilten verschiedene paritätische Kommissionen dem SECO mit, dass sie mit einer Herausgabe der Abrechnungen an die Gesuchstellerin nicht einverstanden seien und sie deshalb den Antrag stellten, es sei eine Verfügung zu erlassen. Mit Verfügungen vom 15. März 2013 gewährte das SECO der Gesuchstellerin den Zugang zu den verlangten Dokumenten entsprechend der Empfehlung des EDÖB. Gegen diese Verfügungen erheben 21 paritätische Kommissionen (nachfolgend: Beschwerdeführende) am 30. April 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Neben einzelnen verfahrensrechtlichen Vorbringen bestreiten die Beschwerdeführenden in der Hauptsache die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) auf die Abrechnungen der privatrechtlich organisierten paritätischen Kommissionen. Zumindest müsse der Zugang auf diejenigen Informationen beschränkt werden, die die sogenannten « Aussenseiter » beträfen, da nur in diesem Umfang überhaupt eine Aufsichtspflicht des SECO (nachfolgend: Vorinstanz) bestehe. Auch habe die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung weder eine Interessenabwägung vorgenommen noch die ‒ nicht schutzwürdigen ‒ Beweggründe der Gesuch-
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stellerin (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) ermittelt beziehungsweise berücksichtigt. Die Möglichkeit einer Anonymisierung der Daten sei nicht geprüft worden. Das Bundesverwaltungsgericht weist die Beschwerden in der Hauptsache ab, soweit es darauf eintritt. Aus den Erwägungen: 4. 4.1 Das BGÖ ist am 1. Juli 2006 in Kraft getreten. Durch die Schaffung eines Rechtsanspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, welcher unabhängig vom Nachweis besonderer Interessen besteht, wurde hinsichtlich der Verwaltungstätigkeit ein Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. dazu BGE 133 II 209 E. 2.1; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern 2008, Art. 6 Rz. 1 ff., nachfolgend: Kommentar Öffentlichkeitsgesetz). Das Prinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 4.1). 4.2 Die Beschwerdegegnerin reichte ihr Gesuch um Zugang zu den Abrechnungen der paritätischen Kommissionen beim SECO ein. Als Verwaltungseinheit des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung gehört das SECO zur Bundesverwaltung und untersteht damit vorbehältlich spezialgesetzlicher Bestimmungen dem BGÖ (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ i.V.m. Anhang 1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Eine Ausnahme, was den sachlichen Geltungsbereich gemäss Art. 3 BGÖ betrifft, liegt nicht vor. Ebenso wenig greift vorliegend der Vorbehalt spezialgesetzlicher Regelung gemäss Art. 4 BGÖ. 5. In der Hauptsache ist zwischen den Parteien strittig geblieben, ob die Abrechnungen der Beschwerdeführenden als amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 BGÖ zu qualifizieren sind. Dies wird nachfolgend als Erstes zu prüfen sein.
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5.1 Die Beschwerdeführenden bringen vor, sie würden sich ausschliesslich im Bereich des Privatrechts bewegen und seien folglich nicht dem Geltungsbereich des BGÖ unterstellt. Die Abrechnungen enthielten überdies Informationen, die die Vollzugskostenbeiträge der organisierten Arbeitnehmer und Arbeitgeber beträfen. Diese Beiträge seien unabhängig von der Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) des Gesamtarbeitsvertrags (GAV) geschuldet und würden von den vorinstanzlichen Aufsichtsrechten nach Art. 5 Abs. 2 AVEG nicht erfasst. Diesen Teil der Abrechnungen hätten sie der Vorinstanz ausschliesslich auf freiwilliger Basis und im Vertrauen auf die Geheimhaltung überlassen. Demgegenüber führt die Vorinstanz aus, gemäss den jeweiligen Bundesratsbeschlüssen über die AVE des GAV erfolge die Kontrolle der paritätischen Kommissionen in erster Linie durch Prüfung der jährlich einzureichenden Jahresrechnungen (inkl. Bericht einer anerkannten Revisionsstelle) sowie des Budgets. Das Aufsichtsrecht gestützt auf Art. 5 Abs. 2 AVEG erstrecke sich dabei nicht nur auf die Daten über die « Aussenseiter », sondern auch auf die Daten über die organisierten Arbeitnehmer und Arbeitgeber. Denn nur mit den Angaben beider Seiten könne sie die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen überprüfen. Die gesamten Abrechnungen seien daher als amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 BGÖ zu qualifizieren. Die Beschwerdegegnerin ihrerseits argumentiert, die Beschwerdeführenden seien rechtlich verpflichtet, der Vorinstanz sowohl die Abrechnungen betreffend die « Aussenseiter » als auch betreffend die organisierten Arbeitnehmer und Arbeitgeber einzureichen. Auf die aufsichtsrechtliche Tätigkeit der Vorinstanz finde das BGÖ klarerweise Anwendung. 5.2 5.2.1 Der Begriff des amtlichen Dokuments wird in Art. 5 BGÖ definiert. Dieser Bestimmung zufolge handelt es sich hierbei um jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist, und welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ). Mit Blick auf diese Legaldefinition stellt sich die Frage, ob auch private Informationen, die Dritte einer Behörde einreichen, als amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 BGÖ zu gelten haben. Diese Frage ist mittels Auslegung zu klären.
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5.2.2 Die Konkretisierung einer Norm im Hinblick auf einzelne Lebenssachverhalte als Teil der Gesetzesanwendung geschieht durch Auslegung. Deren Ziel ist die Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Gesetzesbestimmung. Ist dieser nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen (systematische Auslegung) zukommt (sog. « Methodenpluralismus »; vgl. BGE 137 III 217 E. 2.4.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 3.5.1; vgl. statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒4962/2012 vom 22. April 2013 E. 5.1). Es sollen all jene Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 217). Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu wählen, die der Verfassung entspricht (BGE 134 II 249 E. 2.3, BGE 131 II 710 E. 4.1; BVGE 2007/41 E. 4.2). 5.2.3 Nach dem im Deutschen, Französischen und Italienischen übereinstimmenden Wortlaut von Art. 5 Abs. 1 BGÖ gelten als amtliche Dokumente auch diejenigen Informationen, die einer Behörde mitgeteilt wurden, sofern sie auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet sind und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen. Der Wortlaut der Norm lässt es somit zu, dass Informationen, die aus einer privaten Quelle stammen, Inhalt eines amtlichen Dokuments sein können. 5.2.4 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Insbesondere bei jungen Erlassen ‒ wie dem vorliegenden ‒ muss dem Willen des Gesetzgebers ein grosses Gewicht beigemessen werden (BGE 131 II 697 E. 4.1; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 101). Dabei ist eine Abgrenzung zur teleologischen Auslegung, die auf den Regelungszweck abstellt, wegen des erst vor kurzer Zeit in Kraft getretenen BGÖ kaum möglich. Es gilt somit insgesamt, die mit der Norm verbundenen Zweckvorstellungen (ratio legis) zu ermitteln.
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Gemäss Art. 1 BGÖ dient das Gesetz der Transparenz der Verwaltung. Das Öffentlichkeitsprinzip soll das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; es bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/53 E. 6, BVGE 2011/52 E. 3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 4; STEPHAN C. BRUNNER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 1 Rz. 5 ff.). In der Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003 (nachfolgend: Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963) wird zu Art. 5 BGÖ erläutert, ein Dokument, welches eine Organisation beziehungsweise eine Person im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ einer Behörde zur Verfügung stelle, betreffe grundsätzlich nur so weit eine öffentliche Aufgabe, als diese selbst dem Öffentlichkeitsgesetz unterstellt sei (BBl 2003 1995). Diese Auffassung des Bundesrates, die auf eine enge Auslegung schliessen lässt, wird jedoch von der Lehre als kaum haltbar beurteilt, da diese im Ergebnis die Organisationen und Personen im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ ‒ im Gegensatz zu anderen Dritten ‒ weitgehend von der Transparenz ausnimmt. Dies dürfte, so der Einwand der Lehre, nicht dem Gesetzeszweck entsprechen (KURT NUSPLIGER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 5 Rz. 23 mit Hinweisen). Die Kritik der Lehre ist berechtigt. Abweichend dazu wird denn auch an anderer Stelle der Botschaft Folgendes dargelegt: « Der Zusammenhang mit einer öffentlichen Aufgabe ergibt sich nicht nur aus der Art der Information, sondern auch aus ihrem Gegenstand oder ihrem Gebrauch. Ein privates Dokument im Besitz der Verwaltung wird vom vorliegenden Gesetzesentwurf erfasst, wenn es zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe verwendet wird, so zum Beispiel, wenn es in Zusammenhang mit einem Entscheidungsprozess steht. Dies ist der Fall bei Dokumenten, welche die Verwaltung für die Zusprechung einer Bewilligung verlangt und die vom Gesuchsteller oder der Gesuchstellerin vorgelegt werden, ebenso bei Dokumenten, welche der Verwaltung von Privaten im Rahmen eines Aufsichtsverhältnisses übermittelt werden. Vorbehalten bleibt der Schutz des Privatlebens oder des Geschäftsgeheimnisses (BBl 2003 1994). »
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Diese letzteren Ausführungen des Bundesrates sprechen somit dafür, dass Informationen privaten Ursprungs vom Geltungsbereich des BGÖ erfasst werden können. Wie zudem auch die Wortprotokolle zu den parlamentarischen Beratungen klar aufzeigen, wollte der Gesetzgeber bewusst Informationen von Privaten, die im Besitz einer Behörde sind, im Geltungsbereich des BGÖ belassen. So wies die Sprecherin der vorberatenden Kommission in den ständerätlichen Beratungen darauf hin, private Schreiben mit amtlichem Inhalt seien als amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 BGÖ zu betrachten (Votum Forster-Vannini, Amtliches Bulletin der Bundesversammlung [AB] 2003 S 1139). Der Nationalrat lehnte überdies einen Minderheitsantrag ab, der das Ziel hatte, den Zugang zu privaten Dokumenten vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes generell auszuschliessen. Die vorberatende Kommission des Nationalrates führte gegen den Minderheitsantrag an, ein solches Vorgehen widerspräche der Definition eines amtlichen Dokuments nach Art. 5 BGÖ. Das Gesetz trage den Befürchtungen des Minderheitsantrages aber in Art. 7 Abs. 1 Bst. h, Art. 9 und Art. 11 BGÖ Rechnung. Damit sei sichergestellt, dass private Schreiben nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden, wenn deren Inhalt Vertraulichkeit gebiete (Votum Wyss, AB 2004 N 1258). 5.2.5 Nach der Gesetzessystematik ist die hier strittige Norm im 1. Abschnitt des BGÖ aufgeführt, welcher die allgemeinen Bestimmungen enthält und unter anderem den persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des Gesetzes definiert. Im 2. Abschnitt ist das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten normiert. Der dortige Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ sieht als Ausnahmebestimmung vor, dass der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird, wenn durch seine Gewährung Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat (vgl. E. 8.3). Wären Informationen von Privaten tatsächlich bereits vom Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen, wie dies von den Beschwerdeführenden vertreten wird, hätte der Gesetzgeber auf eine solche Ausnahmebestimmung verzichten können. Die Gesetzessystematik spricht vielmehr dafür, dass der Geltungsbereich des BGÖ weit zu fassen ist und den von einem Zugangsgesuch betroffenen Privatinteressen erst im Rahmen der gesetzlichen Ausnahmebestimmungen sowie der Interessenabwägung im Einzelfall Rechnung zu tragen ist.
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5.2.6 Als Fazit der Auslegung kann festgehalten werden, dass nach der grammatikalischen Auslegung der Gesetzeswortlaut es zulässt, dass Informationen von Privaten als amtliche Dokumente gelten, sofern auch die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen gegeben sind. Gemäss der historisch-teleologischen Auslegung ist der Anwendungsbereich des BGÖ gerade in Bezug auf Informationen aus privaten Quellen weit zu fassen. Das Ergebnis der grammatikalischen und historisch-teleologischen Auslegung findet sich schliesslich in der systematischen Auslegung bestätigt. Die verschiedenen Auslegungsmethoden führen somit zum Resultat, dass auch Informationen von Privaten, die die Voraussetzungen von Art. 5 BGÖ erfüllen, als amtliche Dokumente zu qualifizieren sind und damit dem Geltungsbereich des BGÖ unterliegen. 5.3 Angesichts der dargelegten Rechtslage bleibt zu klären, ob im konkreten Fall die von den Beschwerdeführenden eingereichten Abrechnungen der Legaldefinition von Art. 5 BGÖ entsprechen. Gemäss Art. 5 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 AVEG unterstehen die Beschwerdeführenden der Aufsicht durch die Vorinstanz (vgl. GIACOMO RONCORONI, in: Arthur Andermatt et al. [Hrsg.], Handbuch zum kollektiven Arbeitsrecht, Basel 2009, Art. 5 AVEG Rz. 199 ff. mit Hinweisen). Im Rahmen dieses Aufsichtsverhältnisses haben die Beschwerdeführenden der Vorinstanz die hier strittigen Abrechnungen des Jahres 2010 eingereicht. Diese befinden sich nun bei einer dem BGÖ unterliegenden Behörde (vgl. E. 4.2) und enthalten Informationen, welche zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe, nämlich der aufsichtsrechtlichen Kontrolle, Verwendung finden. Folglich stellen sie amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 BGÖ dar. Dies hat ‒ entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden ‒ für die gesamten Abrechnungen zu gelten. Wie die Vorinstanz in der Vernehmlassung überzeugend dargelegt hat, würde eine Beschränkung der Aufsichtsrechte auf die « Aussenseiter » eine effektive aufsichtsrechtliche Kontrolle verunmöglichen. Namentlich liesse sich eine unzulässige Vorzugsbehandlung der organisierten Arbeitnehmer und Arbeitgeber gegenüber den « Aussenseitern » nicht feststellen. Für eine solche Beschränkung der Aufsicht finden sich denn auch keine Anhaltspunkte in Art. 5 Abs. 2 AVEG. Die Rechtsbegehren 2 und 3 der Beschwerdeführenden erweisen sich insofern als unbegründet. Vollständigkeitshalber ist darauf hinzuweisen, dass bei dieser Sachlage offenbleiben kann, ob die paritätischen Kommissionen selbst eine öffentliche Aufgabe erfüllen, soweit der GAV für allgemeinverbindlich erklärt
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wurde, beziehungsweise ob auch sie nach Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen. Die entsprechenden Vorbringen der Parteien können ungeprüft bleiben. Sie sind vorliegend nicht von Entscheidrelevanz. 6. Als Zwischenfazit ist daher festzuhalten, dass die von den Beschwerdeführenden eingereichten Abrechnungen als amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 BGÖ zu qualifizieren sind. Da die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen unbestrittenermassen gegeben sind, findet das BGÖ auf die vorliegende Streitsache Anwendung. In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob der Beschwerdegegnerin Zugang zu den Abrechnungen des Jahres 2010 zu gewähren ist. 7. 7.1 Die Beschwerdeführenden führen in ihrer Eventualbegründung aus, der Beschwerdegegnerin fehle es schon an einem schutzwürdigen Interesse am Zugang zu den Abrechnungen der paritätischen Kommissionen. Die bisherige Berichterstattung der Beschwerdegegnerin zeige, dass sie nicht an der Transparenz der Verwaltung im Sinn von Art. 1 BGÖ interessiert sei, sondern das Gesetz allein dazu nutze, Zugang zu privaten Dokumenten zu erhalten. Dies sei nicht Sinn und Zweck des BGÖ und stelle eine Gesetzesumgehung dar, welches keinen Rechtsschutz verdiene. Dagegen weist die Vorinstanz darauf hin, die Beschwerdegegnerin habe für ein Zugangsgesuch nach BGÖ kein besonderes Interesse nachzuweisen. In Ergänzung zur Vernehmlassung der Vorinstanz führt die Beschwerdegegnerin aus, ihr Einsichtsgesuch entspräche vollumfänglich der ratio legis des BGÖ, nämlich der Schaffung von Transparenz für die Öffentlichkeit. 7.2 Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über deren Inhalt zu erhalten (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.1; BVGE 2011/52 E. 3, BVGE 2011/53 E. 6). Das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten kann formlos gestellt werden und muss nicht begründet werden (Art. 7 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 24. Mai 2006 [VBGÖ, SR 152.31]). Jede natürliche oder juristische Person verfügt damit über ein subjektives Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen oder die
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vorgesehene Verwendung ‒ zu kommerziellen oder privaten Zwecken ‒ offengelegt werden müsste. Dadurch soll der Kreis derjenigen, die Zugang verlangen können, so weit wie möglich gezogen werden (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2002; MAHON/GONIN, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 6 Rz. 22 f.; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒4307/2010 vom 28. Februar 2013 E. 7.2 mit Hinweisen). Gemäss Lehre und der konstanten Rechtsprechungspraxis ist die Beschwerdegegnerin somit nicht verpflichtet, ein besonderes Interesse für ihr Zugangsgesuch nachzuweisen. 7.3 Eine andere Frage ist jedoch, und darauf dürfte die Argumentation der Beschwerdeführenden abzielen, ob der Beschwerdegegnerin wegen rechtsmissbräuchlichen Verhaltens der Zugang zu den strittigen Dokumenten zu verweigern ist. Rechtsmissbräuchlich handeln können sowohl Private als auch Behörden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 717). Das Verbot des Rechtsmissbrauchs gilt nicht nur für das Privatrecht, sondern auch im öffentlichen Recht und ist insbesondere im Verwaltungsrecht ein seit langem von der Rechtsprechung anerkannter Grundsatz (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 22 Rz. 26; HEINRICH HONSELL, in: Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 4. Aufl., Basel 2010, Art. 2 Rz. 35). Gemäss bundesgerichtlicher Praxis liegt ein Rechtsmissbrauch namentlich dann vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Institut nicht schützen will, oder wenn das Interesse an der Rechtsausübung entweder fehlt oder nur von geringer Schutzwürdigkeit ist und dessen Ausübung als Schikane erscheint (vgl. BGE 134 I 65 E. 5, BGE 131 I 166 E. 6.1; HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 716; HONSELL, a.a.O., Art. 2 Rz. 39). Selbst wenn das Zugangsgesuch der Beschwerdegegnerin allein dazu dienen sollte, in den Besitz der Abrechnungen der paritätischen Kommissionen zu gelangen sowie diese zu veröffentlichen, und die Beschwerdegegnerin nicht an der Transparenz über die Verwaltungstätigkeit der Vorinstanz interessiert wäre, wie dies die Beschwerdeführenden behaupten, könnte darin noch kein rechtsmissbräuchliches Verhalten erblickt werden. Die Beschwerdeführenden verkennen, dass das BGÖ weder ein schutzwürdiges Interesse für den Zugang voraussetzt noch einen bestimmten Verwendungszweck der Dokumente vorgibt. Ein rechtsmissbräuchliches Verhalten darf folglich nicht leichthin angenommen werden.
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Ohnehin dient das Gesuch der Beschwerdegegnerin sehr wohl der Transparenz der Verwaltung im Sinn von Art. 1 BGÖ. Denn sollte die Beschwerdegegnerin im Fall eines Zugangs Unregelmässigkeiten in den Abrechnungen der Beschwerdeführenden feststellen und darüber berichten, würde damit gleichzeitig auch die aufsichtsrechtliche Tätigkeit der Vorinstanz beleuchtet werden. Die Beschwerdegegnerin hat mit ihrem Zugangsgesuch von den Rechten Gebrauch gemacht, die ihr das BGÖ eröffnet, ohne die Schranke zum Rechtsmissbrauch zu überschreiten (vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒4307/2010 vom 28. Februar 2013 E. 7 mit Hinweisen). 8. Die Beschwerdeführenden berufen sich des Weiteren auf die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. g und h BGÖ. 8.1 Die privaten oder öffentlichen Interessen, welche die Geheimhaltung rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang beziehungsweise an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die entsprechende Interessenabwägung selber vorweg, indem es in abschliessender Weise die verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher oder privater Interessen als Ausnahmeklauseln aufzählt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 6.1 mit Hinweisen; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2006). Die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs, die durch das BGÖ aufgestellt wird, obliegt der Behörde (vgl. BVGE 2011/52 E. 6; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2002; MAHON/GONIN, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 6 Rz. 11). Dabei hängt die Wirksamkeit dieser Ausnahmeklauseln einerseits davon ab, dass die Beeinträchtigung im Fall einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit sein muss, und andererseits, dass ein ernsthaftes Risiko bezüglich des Eintritts besteht, mithin der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft. Im Zweifelsfall ist es angebracht, sich für den Zugang zu entscheiden (vgl. BVGE 2011/52 E. 6; BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 4). 8.2 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Bei den Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnissen handelt es sich nicht um alle Geschäftsinformationen, über welche die Verwaltung verfügt, sondern nur um wesentliche Daten,
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deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken beziehungsweise dazu führen würden, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen wird (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 6.2 ff.; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2012; COTTIER/SCHWEIZER/ WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 41 f., je mit Hinweisen). Diese Ausnahmebestimmung findet vorliegend indes keine Anwendung. Wie in der Empfehlung des EDÖB zutreffend ausgeführt wird, sind die Beschwerdeführenden aufgrund der jeweiligen AVE des GAV keinem Wettbewerbsverhältnis ausgesetzt. Es ist daher auszuschliessen, dass es im Fall der Zugangsgewährung zu einer Wettbewerbsverzerrung kommen könnte. Es fehlt somit bereits am Element der Konkurrenzsituation und damit an einer Anspruchsvoraussetzung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ. 8.3 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten auch dann eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Gewährung Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat. Die Ausnahmeregelung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ findet Anwendung, wenn folgende drei Anforderungen kumulativ erfüllt sind: Zunächst müssen die Informationen von einer Privatperson, nicht aber von einer Behörde mitgeteilt worden sein. Sodann müssen die betreffenden Informationen von sich aus, das heisst nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung, abgegeben worden sein, und schliesslich muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches Verlangen des Informanten erteilt haben (BVGE 2011/52 E. 6.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒4307/2010 vom 28. Februar 2013 E. 8; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 47). Wie an anderer Stelle (vgl. E. 5.3) bereits ausgeführt, unterstehen die gesamten Abrechnungen der Beschwerdeführenden der Aufsicht durch die Vorinstanz (Art. 5 Abs. 2 AVEG). Mit deren Einreichung sind die Beschwerdeführenden allein ihren gesetzlich vorgesehenen Rechenschaftspflichten nachgekommen. Die Einreichung erfolgte ‒ entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden ‒ nicht auf freiwilliger Basis, weshalb der Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ gleichfalls nicht greift.
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9. In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob durch den Zugang zu den Abrechnungen der Beschwerdeführenden die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann und deshalb der Zugang gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden darf. 9.1 Gemäss dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 2 BGÖ ist die Einschränkung, Aufschiebung oder Verweigerung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten, welche die Privatsphäre Dritter beeinträchtigen können, die Regel. Wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt, darf aber ausnahmsweise der Zugang zu solchen Daten erfolgen. Hier verfügt die Behörde demnach über einen grösseren Ermessensspielraum als nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2007, 2013; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 50). 9.2 Die Definition und Eingrenzung des Begriffs der Privatsphäre lässt sich aus den Umschreibungen zu Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und Art. 28 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) sowie der Bedeutung des Schutzes der Persönlichkeit herleiten. Der Begriff der Privatsphäre und des Schutzes der Persönlichkeit sind deckungsgleich, wobei die Gefahr einer Beeinträchtigung der Privatsphäre zumeist in der Bekanntgabe von Personendaten gründet (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 65 f.). Der Begriff « Personendaten » deckt sich dabei mit der Definition in Art. 3 Bst. a des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1; vgl. BVGE 2011/52 E. 7.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 7.2.1). Personendaten gemäss DSG sind alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen, wobei es sich um natürliche und juristische Personen handeln kann. Mit « Angaben » ist jede Art von Information oder Aussage gemeint, und zwar jeder Art, jeden Inhalts und jeder Form (DAVID ROSENTHAL, in: Rosenthal/Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Zürich/Basel/Genf 2008, Art. 3 Bst. a N. 6 ff., nachfolgend: Handkommentar Datenschutzgesetz). Bei den hier strittigen Abrechnungen handelt es sich um Informationen zur finanziellen Situation der einzelnen paritätischen Kommissionen und damit um Personendaten im Sinn des Gesetzes. Überdies sind in den Abrechnungen der Beschwerdeführenden 1 und 4 Namen, Adressen sowie weitere Personendaten einzelner Be-
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triebe zu finden, die dem GAV unterstellt sind. Die beiden genannten Abrechnungen beinhalten somit auch Personendaten von Drittpersonen, die am vorliegenden Verfahren nicht beteiligt sind. Dass solche Personendaten von Drittpersonen, die am vorliegenden Verfahren nicht beteiligt sind, in weiteren Abrechnungen enthalten sind, ergibt sich hingegen nicht aus den Akten und wurde im Übrigen weder von der Vorinstanz beziehungsweise dem EDÖB noch von den Beschwerdeführenden selbst vorgebracht. 9.3 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten darf nur in Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.3.3) eingeschränkt, aufgeschoben, verweigert oder ‒ in Ausnahmefällen ‒ mit Auflagen oder Bedingungen verbunden werden (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2005 ff.). Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die vom Gesetzgeber oder von der Behörde gewählten Verwaltungsmassnahmen für das Erreichen des gesetzten Ziels geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln beziehungsweise zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen stehen, die den Privaten auferlegt werden. Die Verwaltungsmassnahme darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (BGE 130 I 16 E. 5, BGE 128 II 292 E. 5.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 7.2.2 mit Hinweisen). Wenn ein amtliches Dokument nur beschränkt Informationen enthält, die nicht veröffentlicht werden können, wie beispielsweise Personendaten, verlangt das Verhältnismässigkeitsprinzip, dass das Dokument anonymisiert wird (vgl. Art. 9 Abs. 1 BGÖ; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2005; COTTIER/SCHWEIZER/ WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 54). 9.4 Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Wenn ein Dokument nicht anonymisiert werden kann, kommt Art. 19 DSG zur Anwendung (Art. 9 Abs. 2 BGÖ; vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2016). Erst wenn die Betroffenen vernünftigerweise nicht identifizierbar sind, gilt ein Dokument als anonym im Sinn des DSG. Ist dagegen eine Reidentifizierung ohne unverhältnismässigen Aufwand möglich, so enthält das Dokument Personendaten im Sinn des DSG
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und fällt nach Art. 9 Abs. 2 BGÖ in dessen Geltungsbereich, obwohl eine Anonymisierung gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ vorgenommen wurde (vgl. BVGE 2011/52 E. 7.1; ALEXANDRE FLÜCKIGER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 9 Rz. 31). Letztlich sind Streichungen oder Abdeckungen aber nur dann vorzunehmen, wenn die inhaltlichen Zusammenhänge verständlich bleiben, die mit dem verlangten Dokument vermittelt werden. Ist dies nicht mehr der Fall, sollte der Zugang verweigert werden (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 8). 9.5 In der Empfehlung vom 20. Februar 2013 hält der EDÖB fest, die in den Dokumenten enthaltenen Bank- und Postkontonummern können eingeschwärzt werden. Diesbezüglich ist auf die Empfehlung des EDÖB zu verweisen, welche nicht zu beanstanden ist. Zu Bedenken Anlass gibt hingegen, dass die Vorinstanz die Schwärzung der Bank- und Postkontonummern nicht in das Dispositiv der Verfügungen vom 15. März 2013 aufgenommen hat. Im Sinn der Klarheit der Verfügungen wäre dies angezeigt gewesen (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 29 Rz. 16). In den Abrechnungen der Beschwerdeführenden 1 und 4 sind sodann Personendaten von Drittpersonen zu finden, die am vorliegenden Verfahren nicht beteiligt sind. Konkret haben die Beschwerdeführenden 1 der Vorinstanz eine Abrechnungsliste vom 16. Juni 2011 eingereicht, die Aufschluss über Namen, Adressen sowie die Höhe der Zahlungen der dem GAV unterstehenden Betriebe gibt (…), und auf der Erfolgsrechnung der Beschwerdeführenden 4 vom 1. Dezember 2010 sind diejenigen Betriebe, bei denen Anwalts- und Kontrollkosten angefallen sind, namentlich aufgeführt (…). Diese Namen und Adressen sind vorliegend ebenfalls zu schwärzen. Auf diese Weise ist sichergestellt, dass die Identität der betroffenen Betriebe nicht mehr oder nur mit ausserordentlichem Aufwand festgestellt werden kann. Eine solche Anonymisierung beeinflusst die inhaltliche Aussagekraft der Dokumente nicht. In diesem Punkt sind die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1 und 4 somit gutzuheissen. Eine weitergehende Anonymisierung, wie dies die Beschwerdeführenden eventualiter fordern, ist hingegen abzulehnen. Würden im vorliegenden Fall tatsächlich alle Angaben in den Abrechnungen geschwärzt werden, die Rückschlüsse auf die Identität der einzelnen paritätischen Kommissionen zuliessen, würden sie ihren Informationsgehalt im Wesentlichen
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verlieren, wenn nicht sogar unverständlich werden. Da aus den genannten Gründen eine vollständige Anonymisierung nicht möglich ist, beurteilt sich das Zugangsgesuch nach den materiellen Vorschriften des DSG (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). 10. 10.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1 bis DSG, mit welchem eine Koordinationsnorm für die Regelung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten geschaffen wurde, dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 BGÖ; YVONNE JÖHRI, Handkommentar Datenschutzgesetz, a.a.O., Art. 19 N. 31; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2033). Die erstgenannte Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung und ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs « amtliches Dokument » in Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ (JÖHRI, Handkommentar Datenschutzgesetz, a.a.O., Art. 19 N. 54; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2033). Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Abwägung der konkret auf dem Spiel stehenden Interessen: Geht es um die Beurteilung des Zugangs zu besonders schützenswerten Personendaten im Sinn von Art. 3 Bst. c DSG oder Persönlichkeitsprofilen im Sinn von Art. 3 Bst. d DSG, dürfte die Güterabwägung eher zugunsten der Privatsphäre Dritter erfolgen (vgl. BVGE 2011/52 E. 7.1.1 mit Hinweisen; JÖHRI, Handkommentar Datenschutzgesetz, a.a.O., Art. 19 N. 45). Das öffentliche Interesse am Zugang kann aber gemäss Art. 6 Abs. 2 VBGÖ überwiegen, wenn die Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Interessen (Bst. a), die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit (Bst. b), oder die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c). Denkbar ist ein Zugang, wenn es sich um Dokumente handelt, welche im Zusammenhang mit der Gewährung namhafter wirtschaftlicher Vorteile an Einzelne stehen, wenn Inhaber von Bewilligungen und Konzessionen betroffen sind oder wenn es sich um Verträge handelt, die der Staat mit Privaten abgeschlossen hat, oder wenn die
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Angabe der Daten freiwillig und ohne behördlichen oder gesetzlichen Zwang erfolgt ist (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2013, 2033; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 72, 82). Unproblematisch ist zudem eine Publikation, bei welcher es nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls unwahrscheinlich ist, dass sie die Privatsphäre der betroffenen Person beeinträchtigt (vgl. BVGE 2011/52 E. 7.1.1; JÖHRI, Handkommentar Datenschutzgesetz, a.a.O., Art. 19 N. 48). Voraussetzung ist jedoch, dass nicht eine andere Ausnahmeklausel gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ oder eine spezialgesetzliche Geheimnisnorm nach Art. 4 BGÖ dem Zugang entgegensteht (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2007, 2013; COTTIER/ SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 72). 10.2 In der hier zu beurteilenden Streitsache stehen keine anderen Ausnahmeklauseln nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ und keine spezialgesetzlichen Geheimnisnormen nach Art. 4 BGÖ dem Zugang entgegen (vgl. E. 4 und 8). Was die Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen im Sinn von Art. 19 Abs. 1 bis DSG anbelangt, ist festzuhalten, dass vom Zugangsgesuch keine besonders schützenswerte Personendaten gemäss Art. 3 Bst. c DSG betroffen sind. Zudem ist nicht ersichtlich, inwiefern durch die Zugangsgewährung eine Persönlichkeitsverletzung der Beschwerdeführenden riskiert wird respektive für diese mehr als eine « geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenz » entstehen könnte (vgl. BVGE 2011/52 E. 7.1.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 7.3; COTTIER/SCHWEIZER/ WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 58, je mit Hinweisen). Zumindest wurde von den Beschwerdeführenden nicht substanziiert dargelegt, dass ihnen konkrete Nachteile drohten, sollten die Abrechnungen der Beschwerdegegnerin zugänglich gemacht werden. Demgegenüber ist zugunsten des Zugangsgesuchs der Beschwerdegegnerin anzuführen, dass die paritätischen Kommissionen einer staatlichen Aufsicht durch die Vorinstanz unterstellt sind. Bei der AVE eines GAV ist die Aufsichtskompetenz der Vorinstanz das zentrale Instrument, um sicherzustellen, dass die paritätischen Kommissionen ordnungsgemäss geführt werden. Es besteht daher ein hohes Interesse der Öffentlichkeit, ihrerseits die Aufsichtstätigkeit der Vorinstanz nachzuvollziehen. Dies setzt voraus, dass der Zugang zu den Abrechnungen gewährt wird. Insgesamt ist somit das öffentliche Interesse an der Offenlegung der Abrechnungen höher zu gewichten als die vorliegend nicht sehr be-
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deutenden Geheimhaltungsinteressen der Beschwerdeführenden. Die Beschwerden erweisen sich somit in der Hauptsache als unbegründet.