Bundesverwaltungsgericht 25.06.2018 B-829/2012

Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral

Abteilung II B-829/2012

Urteil v o m 2 5 . Juni 2018

Besetzung Richterin Maria Amgwerd (Vorsitz), Richter David Aschmann, Richter Pascal Richard, Gerichtsschreiber Roger Mallepell.

Parteien 1. Granella Holding AG, Fahracker 1, 5303 Würenlingen, 2. Aarvia Bau AG (vormals Granella AG), Fahracker 1, 5303 Würenlingen,

beide vertreten durch Dr. iur. Jürg Borer, Rechtsanwalt, Borer Rechtsanwälte AG, Olgastrasse 6, 8001 Zürich, Beschwerdeführerinnen,

gegen

Wettbewerbskommission WEKO, Hallwylstrasse 4, 3003 Bern, Vorinstanz.

Gegenstand Sanktionsverfügung – Wettbewerbsabreden im Strassenund Tiefbau im Kanton Aargau.

INHALTSÜBERSICHT SACHVERHALT ............................................................................................................................................ 5 A. ABLAUF DER UNTERSUCHUNG ............................................................................................................... 5 B. VERFAHREN VOR BUNDESVERWALTUNGSGERICHT .............................................................................. 18 ERWÄGUNGEN ……………………………………………………………………………………………………………………………………..23 1. PROZESSVORAUSSETZUNGEN ................................................................................................................23 1.1 SACHZUSTÄNDIGKEIT UND ANFECHTUNGSOBJEKT ................................................................................................. 23 1.2 BESCHWERDELEGITIMATION UND ÜBRIGE EINTRETENSVORAUSSETZUNGEN ............................................................... 24 2. STREITGEGENSTAND ..............................................................................................................................25 3. PERSÖNLICHER GELTUNGSBEREICH DES KARTELLGESETZES ...................................................................25 4. VORBEHALTENE VORSCHRIFTEN ............................................................................................................32 FORMELLE RÜGEN .....................................................................................................................................34 5. RÜGE DER VERLETZUNG DES RECHTLICHEN GEHÖRS .............................................................................35 5.1 GRUNDSÄTZLICHES ZUM RECHTLICHEN GEHÖR ..................................................................................................... 35 5.2 GEHÖRSVERLETZUNG WEGEN VERLETZUNG DES AKTENEINSICHTSRECHTS? ................................................................ 36 5.3 GEHÖRSVERLETZUNG WEGEN ZU KURZER FRIST FÜR STELLUNGNAHME ZU DEN ANHÖRUNGSPROTOKOLLEN? .................. 45 5.4 SCHLUSSFOLGERUNG ....................................................................................................................................... 46 6. RÜGE DER VERLETZUNG DES UNTERSUCHUNGSGRUNDSATZES UND DER UNSCHULDSVERMUTUNG ....46 6.1 VORBRINGEN DER BESCHWERDEFÜHRERINNEN .................................................................................................... 46 6.2 VORBRINGEN DER VORINSTANZ ........................................................................................................................ 47 6.3 GRUNDSATZ .................................................................................................................................................. 48 6.4 VERLETZUNG DES UNTERSUCHUNGSGRUNDSATZES AUFGRUND KOMPETENZÜBERSCHREITUNG DER VORINSTANZ AN DEN ANHÖRUNGEN? ................................................................................................................................................... 50 6.5 VERLETZUNG DES UNTERSUCHUNGSGRUNDSATZES DURCH MISSBRÄUCHLICHE ANHÖRUNGEN? .................................... 53 ZWISCHENERGEBNIS: KEINE VERLETZUNG FORMELLER RECHTE ................................................................57

MATERIELLE RECHTSLAGE..........................................................................................................................58 7. FESTSTELLUNG RECHTSERHEBLICHER SACHVERHALT .............................................................................58 7.1 BEWEISERGEBNIS DER ANGEFOCHTENEN VERFÜGUNG ........................................................................................... 58 7.2 VORBRINGEN DER BESCHWERDEFÜHRERINNEN .................................................................................................... 65 7.3 VORBRINGEN DER VORINSTANZ ........................................................................................................................ 66 7.4 ALLGEMEINE BEWEISREGELN ............................................................................................................................ 67 7.5 BEWEISWERT DER SELBSTANZEIGEN ................................................................................................................... 74 7.6 BEWEISWERT DER BIRCHMEIER-LISTE ................................................................................................................. 93 7.7 BEWEISLAGE DER EINZELFÄLLE ........................................................................................................................ 104 7.7.1 Beweisthema ........................................................................................................................................ 104 7.7.2 Umfang der gerügten fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung ............................................................ 105 7.7.3 Erfolgreiche Schutznahmen der Beschwerdeführerin 2 zwischen 8. Juni 2006 und 7. Juni 2009 ....... 105 7.7.3.1 Fall 11c: (…) ....................................................................................................................................... 105 7.7.3.2 Fall 79: (…) ......................................................................................................................................... 109 7.7.3.3 Fall 80: (…) ......................................................................................................................................... 115 7.7.3.4 Fall 96: (…) ......................................................................................................................................... 123 7.7.4 Nicht erfolgreiche Schutznahme der Beschwerdeführerin 2 zwischen 8. Juni 2006 und 7. Juni 2009 127 7.7.4.1 Fall 33: (…) ......................................................................................................................................... 127 7.7.5 Erfolgreiche Stützofferten der Beschwerdeführerin 2 ......................................................................... 133 7.7.5.1 Fall 6: (…) ........................................................................................................................................... 133 7.7.5.2 Fall 7: (…) ........................................................................................................................................... 139 7.7.5.3 Fall 8: (…) ........................................................................................................................................... 143 7.7.5.4 Fall 12: (…) ......................................................................................................................................... 146 7.7.5.5 Fall 16: (…) ......................................................................................................................................... 150 7.7.5.6 Fall 17: (…) ......................................................................................................................................... 154 7.7.5.7 Fall 18 und Fall 74: (…) ...................................................................................................................... 160 7.7.5.8 Fall 28: (…) ......................................................................................................................................... 167 7.7.5.9 Fall 36: (…) ......................................................................................................................................... 170 7.7.5.10 Fall 38: (…) ....................................................................................................................................... 176 7.7.5.11 Fall 39: (…) ....................................................................................................................................... 179 7.7.5.12 Fall 43: (…) ....................................................................................................................................... 182 7.7.5.13 Fall 62 und Fall 63: (…) .................................................................................................................... 185 7.7.5.14 Fall 66: (…) ....................................................................................................................................... 192 7.7.5.15 Fall 67: (…) ....................................................................................................................................... 196 7.7.5.16 Fall 69: (…) ....................................................................................................................................... 200 7.7.5.17 Fall 71: (…) ....................................................................................................................................... 204 7.7.5.18 Fall 81, Fall 82 und Fall 83: (…) ....................................................................................................... 209 7.7.5.19 Fall 90: (…) ....................................................................................................................................... 214 7.7.5.20 Fall 91: (…) ....................................................................................................................................... 218 7.7.5.21 Fall 109: (…) ..................................................................................................................................... 222 7.7.6 Nicht erfolgreiche Stützofferten der Beschwerdeführerin 2 ............................................................... 236 7.7.6.1 Fall 1: (…) ........................................................................................................................................... 236 7.7.6.2 Fall 3: (…) ........................................................................................................................................... 242 7.7.6.3 Fall 77: (…) ......................................................................................................................................... 247

7.7.7 Beteiligung der Beschwerdeführerin 2 an einem Informationsaustausch ......................................... 250 7.7.7.1 Fall 35: (…) ......................................................................................................................................... 250 7.7.8 Übersicht über die Beweislage der Einzelfälle .................................................................................... 255 8. VORLIEGEN VON WETTBEWERBSABREDEN IM SINNE VON ART. 4 ABS. 1 KG ....................................... 256 8.1 VORBRINGEN DER VORINSTANZ ...................................................................................................................... 256 8.2 VORBRINGEN DER BESCHWERDEFÜHRERINNEN .................................................................................................. 257 8.3 WÜRDIGUNG DES GERICHTS ........................................................................................................................... 257 8.4 ZWISCHENERGEBNIS ...................................................................................................................................... 262 9. UNZULÄSSIGKEIT DER WETTBEWERBSABREDEN .................................................................................. 263 9.1 HAUPT- UND EVENTUALSTANDPUNKT DER VORINSTANZ ...................................................................................... 263 9.2 VORLIEGEN VON HORIZONTALEN ABREDEN IM SINNE VON ART. 5 ABS. 3 BST. A UND C KG ...................................... 265 9.3 BEURTEILUNG EVENTUALSTANDPUNKT ............................................................................................................. 271 9.4 BEURTEILUNG HAUPTSTANDPUNKT.................................................................................................................. 281 9.5 ZWISCHENERGEBNIS ...................................................................................................................................... 285 10. SANKTIONIERUNG ............................................................................................................................. 286 10.1 RÜGE DER VERLETZUNG DES LEGALITÄTS- UND BESTIMMTHEITSGEBOTES ............................................................. 286 10.2 VORWERFBARKEIT ...................................................................................................................................... 290 10.3 ZWISCHENERGEBNIS .................................................................................................................................... 295 10.4 RECHTMÄSSIGE VERFÜGUNGSADRESSATEN ..................................................................................................... 297 10.5 SANKTIONSHÖHE ........................................................................................................................................ 302 11. ERGEBNIS ........................................................................................................................................... 329 12. KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNG ......................................................................................................... 329 12.1 VERFAHRENSKOSTEN VOR DER VORINSTANZ .................................................................................................... 329 12.2 KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNG VOR BUNDESVERWALTUNGSGERICHT .................................................................. 330

B-829/2012 Sachverhalt A. Ablauf der Untersuchung A.a Das Sekretariat der Wettbewerbskommission (nachfolgend Sekretariat) eröffnete am 8. Juni 2009 im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums eine Untersuchung gemäss Art. 27 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG, SR 251) betreffend allfällige Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau gegen die folgenden Gesellschaften (Akten-Nr. 22-0385): – Birchmeier Hoch- und Tiefbau AG, Döttingen (nachfolgend Birchmeier), – Cellere AG Aarau Bauunternehmung, Aarau (nachfolgend Cellere, die Gesellschaft wurde auf den 10. August 2016 gelöscht), – Erne AG Bauunternehmung, Laufenburg (nachfolgend Erne), – Granella AG, Würenlingen (nachfolgend Beschwerdeführerin 2), – Implenia Bau AG, Buchs AG (nachfolgend Implenia), – Knecht Bau AG, Brugg (nachfolgend Knecht), – Meier und Söhne AG, Schwaderloch (recte: Meier Söhne AG, Bauunternehmung, nachfolgend Meier Söhne), – Umbricht AG, Turgi (nachfolgend Umbricht), – Walo Bertschinger AG, Aarau (nachfolgend Walo Bertschinger). Dem Sekretariat lägen aufgrund einer Anzeige Anhaltspunkte für Wettbewerbsabreden im Bereich des Strassen- und Tiefbaus im Kanton Aargau vor. Laut den vorliegenden Informationen bestehe der Verdacht, dass sich im Kanton Aargau Vertreter verschiedener Bauunternehmen abgesprochen hätten, insbesondere um bei Ausschreibungen die Eingaben bzw. Eingabesummen zu koordinieren und allenfalls die Bauprojekte bzw. Kunden aufzuteilen. Mit der Untersuchung solle geprüft werden, ob tatsächlich eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung gemäss Art. 5 KG vorliegt (vgl. […] sowie amtliche Publikation der Untersuchungseröffnung im Schweizerischen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 13. Juli 2009, Nr. 132, 57 f. sowie im Bundesblatt vom 14. Juli 2009 [BBl 2009 5173]).

B-829/2012 A.b Gleichzeitig mit dieser (vorliegend gegenständlichen) Untersuchung eröffneten die Wettbewerbsbehörden am 8. Juni 2009 aufgrund der vorliegenden Informationen gegen weitere Gesellschaften eine zweite Untersuchung gemäss Art. 27 KG. Im Unterschied zur vorliegenden Untersuchung betraf jene – mit Verfügung vom 22. April 2013 rechtskräftig abgeschlossene – Untersuchung allfällige Wettbewerbsabreden im Strassenund Tiefbau im Kanton Zürich (Akten-Nr. 22-0384). A.c Am 9. Juni 2009 nahm das Sekretariat gestützt auf Art. 42 Abs. 2 KG gleichzeitig an verschiedenen Standorten in den Kantonen Aargau und Zürich Hausdurchsuchungen vor. In der den Kanton Aargau betreffenden Untersuchung erfolgte eine Hausdurchsuchung bei Umbricht (abgeschlossen erst am 10. Juni 2009), Birchmeier, Cellere, Implenia und der Beschwerdeführerin 2. Bei Erne, Knecht, Meier Söhne sowie Walo Bertschinger führte das Sekretariat keine Hausdurchsuchung durch. Das Sekretariat überbrachte jedoch auch diesen Gesellschaften (wie den von den Hausdurchsuchungen betroffenen) je ein Schreiben über die Eröffnung der Untersuchung sowie ein Dokument zu den Bestimmungen über die Bonusregelung. Während den Hausdurchsuchungen beschlagnahmte das Sekretariat diverses Aktenmaterial sowie auch elektronische Geräte und Daten. A.d In der Folge erklärten sich sechs Untersuchungsadressaten zur Kooperation mit den Wettbewerbsbehörden bereit und reichten beim Sekretariat Selbstanzeigen gemäss Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 1 Bst. b sowie Art. 8 ff. der KG-Sanktionsverordnung vom 12. März 2004 (SVKG, SR 251.5) ein: Als Erstes kündigte Birchmeier am 9. Juni 2009 anlässlich der Hausdurchsuchung eine Teilnahme am sog. Bonusprogramm an, dies zunächst telefonisch mit umgehender schriftlicher Bestätigung per Fax (11.34 Uhr). Darauf reichten Knecht und Meier Söhne am 10. Juni 2009 (10.05 Uhr per Fax) sowie Implenia am 11. Juni 2009 (14.34 Uhr per Fax; tags zuvor telefonisch um 16.55 Uhr) Selbstanzeigen ein. Nach der Ausdehnung der Untersuchung auf weitere Gesellschaften – worunter sich auch die G. Schmid AG, Wittnau befand (vgl. A.e) – reichte am 30. August 2010 auch die G. Schmid AG eine Selbstanzeige ein. Am 9. Dezember 2010 (Posteingang) sicherte schliesslich auch Umbricht den Wettbewerbsbehörden die volle und uneingeschränkte Kooperationsbe-

B-829/2012 reitschaft zu. Dies im Rahmen der Eingabe, mit welcher der mittlerweile beigezogene Rechtsvertreter von Umbricht den Fragebogen des Sekretariats vom 25. August 2010 (vgl. A.f) innert erstreckter Frist beantwortete (vgl. […]). Im weiteren Verlauf der Untersuchung reichten (…) dem Sekretariat sechs Ergänzungen zur Selbstanzeige vom (…), (…) vier Ergänzungen zur Selbstanzeige vom (…) und (…) zwei Ergänzungen zur Selbstanzeige vom (…) ein. A.e Nach einer Sichtung bzw. Auswertung der vorliegenden Selbstanzeigen, des beschlagnahmten Aktenmaterials sowie der elektronischen Daten dehnte das Sekretariat die Untersuchung am 19. August 2010 im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums auf folgende Gesellschaften aus: – Ernst Frey AG, Kaiseraugst (nachfolgend Ernst Frey), – Ziegler AG, Liestal (nachfolgend Ziegler), – G. Schmid AG, Wittnau (nachfolgend G. Schmid), – Käppeli Bau AG, Wohlen AG (nachfolgend Käppeli), – Graf AG, Zufikon (nachfolgend Graf), – Sustra AG, Schöftland (nachfolgend Sustra), – Hüppi AG, Aarau (nachfolgend Hüppi), – Treier AG, Schinznach Dorf (nachfolgend Treier). Die Ausdehnung der Untersuchung wurde ebenfalls amtlich publiziert (vgl. SHAB vom 31. August 2010, Nr. 168, 33 und BBl 2010 5526). A.f Am 25. August 2010 stellte das Sekretariat allen 17 Untersuchungsadressaten gestützt auf Art. 40 KG einen Fragebogen zur Beantwortung zu. Die befragten Gesellschaften wurden "zwecks Klärung der offenen Fragen" ersucht, Angaben zu 109 einzeln aufgeführten, möglicherweise abgesprochenen, Projekten zu machen. Die Befragten sollten insbesondere angeben, ob – und gegebenenfalls in welcher Höhe – sie in den jeweiligen Projekten eine Offerte eingereicht haben und wer bei den Projekten den Zuschlag erhielt. Zudem fragte das Sekretariat mit dem Fragebogen vom 25. August 2010 nach den Gesamtumsätzen der Befragten in den

B-829/2012 Jahren 2006 bis 2009 sowie den jeweils in diesem Zeitraum im Kanton Aargau im Bereich Tiefbau (inkl. Strassenbau) erzielten Umsätzen (vgl. […]). Die Beschwerdeführerin 2 beantwortete den Fragebogen vom 25. August 2010 mit Schreiben vom 27. Oktober 2010 (vgl. […]), während die übrigen Antworten zu den Fragebögen zwischen dem 14. September 2010 und dem 9. Dezember 2010 beim Sekretariat eingingen (vgl. […]). A.g Am 1. Februar 2011 liess das Sekretariat allen Untersuchungsadressaten zudem einen Fragebogen mit Fragen zu ihrer Unternehmensstruktur zukommen. Das Sekretariat bezog sich dabei auf die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts zum kartellrechtlichen Unternehmensbegriff (Art. 2 Abs. 1bis KG) bzw. zu den "Verfügungsadressaten" in seinem Urteil in Sachen Publigroupe, welches seit der Eröffnung bzw. Ausdehnung der Untersuchung ergangen war (Urteil des BVGer B-2977/2007 vom 27. April 2010 E. 4). Gleichzeitig stellte das Sekretariat in Aussicht, dass es eine Erweiterung der Untersuchung auf die Muttergesellschaft ins Auge fasse, falls der jeweilige Untersuchungsadressat als Tochterunternehmen in eine Konzernstruktur eingegliedert sei (vgl. […]; Verfügung, Rz. 35). A.h Die Beschwerdeführerin 2 reichte die gewünschten Angaben zu ihrer Unternehmensstruktur am 16. Februar 2011 ein (vgl. […]). Die Frage, ob sie Teil eines Konzerns sei, bejahte sie ausdrücklich und wies darauf hin, (…) (nachfolgend Beschwerdeführerin 1) zu sein. Zudem bestätigte die Beschwerdeführerin 2, dass die Beschwerdeführerin 1 (…). Weiter führte die Beschwerdeführerin 2 aus, dass (…). Die Antworten der übrigen Untersuchungsadressaten zur Unternehmensstruktur, welche auf Rückfrage des Sekretariats teilweise ergänzt wurden, erfolgten zwischen dem 3. Februar 2011 und 19. Mai 2011 (vgl. […]).

B-829/2012 Wie angekündigt zog das Sekretariat in der Folge aufgrund der gemachten Antworten neben den bereits ausdrücklich in die Untersuchung involvierten Tochtergesellschaften namentlich auch die Beschwerdeführerin 1 als konzernmässig verbundene Muttergesellschaft der Beschwerdeführerin 2 und potentielle Adressatin einer verfahrensabschliessenden Verfügung der Vorinstanz in die weitere Untersuchung mit ein. A.i Zur Vorbereitung der Akteneinsicht forderte das Sekretariat die Untersuchungsadressaten im Verlauf der Untersuchung je auf, von denjenigen Unterlagen, welche möglicherweise Geschäftsgeheimnisse des jeweiligen Untersuchungsadressaten enthielten, eine bereinigte Version ohne Geschäftsgeheimnisse einzureichen bzw. zu bestätigen, dass die fraglichen Dokumente keine Geschäftsgeheimnisse enthalten. Hierzu stellte das Sekretariat den meisten Untersuchungsadressaten zusammen mit der Aufforderung zur Bereinigung der Geschäftsgeheimnisse ein individuelles Verzeichnis der möglicherweise zu bereinigenden Dokumente zu (z.B. […]). Anfang Juni 2011 schloss das Sekretariat die Bereinigung der Geschäftsgeheimnisse, teilweise nach mehrfacher Korrespondenz, ab (vgl. Verfügung, Rz. 36). A.j Am 7. Juni 2011 sandte das Sekretariat den Untersuchungsadressaten – zu welchen das Sekretariat nun aufgrund der erwähnten Abklärungen zur Unternehmensstruktur auch die jeweiligen konzernmässig verbundenen Muttergesellschaften zählte (vgl. A.g) – seinen Verfügungsantrag zur Stellungnahme zu. Gleichzeitig überliess es den Untersuchungsadressaten auf USB-Sticks das Aktenverzeichnis sowie einen Grossteil der Untersuchungsakten zwecks Einsichtnahme. Ausgenommen davon waren 21 von insgesamt 265 Untersuchungsakten, nämlich die Selbstanzeigen sowie eine dem Sekretariat bei der Hausdurchsuchung vom 9. Juni 2009 durch die Selbstanzeigerin Birchmeier ausgehändigte tabellarische Aufstellung (nachfolgend Birchmeier-Liste, vgl. dazu im Einzelnen E. 7.6). Diese 21 Aktenstücke waren in den Räumlichkeiten des Sekretariats einsehbar, durften aber nicht kopiert werden (vgl. […]).

B-829/2012 Mit Bezug auf die Beschwerdeführerinnen schlug der Verfügungsantrag des Sekretariats im Dispositiv eine Sanktionierung der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 gestützt auf Art. 49a KG mit einem Betrag von Fr. 995'401.- unter solidarischer Haftung sowie eine anteilmässige Auferlegung von Verfahrenskosten vor. A.k Nach Gewährung der Einsicht in die Verfahrensakten im erwähnten Umfang äusserten sich die Untersuchungsadressaten zwischen dem 7. Juli 2011 und dem 9. September 2011 zum Verfügungsantrag. Die Beschwerdeführerinnen reichten ihre Stellungnahme zu diesem am 9. September 2011 ein (vgl. […]). A.l Zuvor hatten Erne und Gebrüder Meier AG (nachfolgend Gebrüder Meier) das Sekretariat mit Eingaben vom 30. Juni 2011 bzw. 8. Juli 2011 darum ersucht, sämtliche Akten gemäss Aktenverzeichnis – d.h. auch die Selbstanzeigen – kopieren zu dürfen und den Erlass einer anfechtbaren Verfügung mit Bezug auf diese Frage verlangt (vgl. […]). Das Sekretariat erliess darauf am 10. August 2011 eine Zwischenverfügung und wies mit dieser das Gesuch von Erne und Gebrüder Meier um erweiterte Akteneinsicht im Einverständnis mit einem Mitglied des Präsidiums der Vorinstanz unter Auferlegung der Verfahrenskosten ab (vgl. […]). Zur Begründung führte das Sekretariat im Wesentlichen aus, dass einerseits das öffentliche Interesse an einer funktionsfähigen Bonusregelung, andererseits gewichtige private Interessen der Selbstanzeiger am schonenden Umgang mit den von ihnen offengelegten Informationen und Unterlagen für die getroffene Einschränkung des Akteneinsichtsrechts sprechen würden. A.m In ihrer Stellungnahme vom 9. September 2011 zum Verfügungsantrag des Sekretariats vom 7. Juni 2011 (vgl. […]) beantragten die Beschwerdeführerinnen, das Untersuchungsverfahren sei soweit sie betreffend vorbehaltlos einzustellen. Zur Begründung machten die Beschwerdeführerinnen im Wesentlichen geltend, dass die ihnen zur Last gelegten Sachverhalte nicht genügend bewiesen seien. Dem Sekretariat gelinge überdies in den einzelnen Fällen der Nachweis nicht, dass die angeblichen Submissionsabsprachen den Wettbewerb zumindest erheblich beeinträchtigt hätten. Die Beschwerdeführerinnen nahmen auch zu den Einzelfällen Stellung, in denen die Beschwerdeführerin 2 gemäss dem Antrag "Schutz" genommen oder

B-829/2012 Stützofferten abgegeben haben sollte. Sie bestritten eine Beteiligung in sämtlichen Fällen. Unter dem Titel der Vorwerfbarkeit werfen die Beschwerdeführerinnen der Vorinstanz vor, sie habe weder ein subjektives noch ein objektives Verschulden nachgewiesen. Schliesslich habe das Sekretariat die Sanktion falsch bemessen. A.n Mit Schreiben des Sekretariats vom 2. September 2011 informierte die Vorinstanz die Untersuchungsadressaten über ihren Beschluss, vor dem Erlass der verfahrensabschliessenden Verfügung eine Anhörung der Verfahrensparteien nach Art. 30 Abs. 2 KG durchzuführen (vgl. […]). Gleichzeitig wurden die Untersuchungsadressaten unter anderem aufgefordert mitzuteilen, ob sie eine (eigene) Anhörung wünschten und ob sie beabsichtigten, (auch) an den Anhörungen der anderen Verfahrensparteien anwesend zu sein. Darauf informierte die Vorinstanz die Untersuchungsadressaten mit Einladungsschreiben des Sekretariats vom 23. September 2011 insbesondere über den geplanten Gegenstand der Anhörungen und auch den vorgesehenen (zeitlichen) Ablauf derselben. Ebenso gab die Vorinstanz den Untersuchungsadressaten auf diesem Weg die angemeldeten Teilnehmer sowie die Termine bekannt, an welchen sie die Anhörungen der jeweiligen Untersuchungsadressaten geplant hatte (vgl. […]). A.o In der Folge fanden entsprechende Anhörungen statt am 17. Oktober 2011 (Walo Bertschinger, Treier, Umbricht, Neue Bau AG [nachfolgend Neue Bau]), 24. Oktober 2011 (Erne, Birchmeier, Beschwerdeführerinnen, Käppeli, Knecht, Meier Söhne, G. Schmid, Cellere) sowie am 31. Oktober 2011 (erneute Anhörung von Knecht und Meier Söhne). Ernst Frey, Graf, Hüppi, Implenia, Sustra und Ziegler hatten auf eine eigene Anhörung verzichtet, sich jedoch teilweise eine Teilnahme an den Anhörungen von anderen Untersuchungsadressaten vorbehalten (vgl. […]). Für die Beschwerdeführerinnen nahmen an der Anhörung vom 24. Oktober 2011 zwei Rechtsvertreter sowie N._______ (…) teil (vgl. […]). Zuvor hatten sich die Beschwerdeführerinnen an der Anhörung vom 17. Oktober 2011 von einem Rechtsvertreter sowie N._______ und A._______ vertreten lassen (vgl. […]). An der Anhörung vom 31. Oktober 2011 war für die Beschwerdeführerinnen ein Rechtvertreter anwesend (vgl. […]).

B-829/2012 A.p Nach den Anhörungen gab die Vorinstanz den Untersuchungsadressaten Gelegenheit, sich zu den Anhörungen und den – mittels elektronischer Zustellung umfassend zugänglich gemachten – Anhörungsprotokollen vernehmen zu lassen. Von dieser Möglichkeit machten verschiedene Untersuchungsadressaten Gebrauch, so auch die Beschwerdeführerinnen. Sie äusserten sich mit Schreiben vom 16. November 2011, wobei sie an den bereits gestellten Rechtsbegehren festhielten (vgl. […]). Die Beschwerdeführerinnen rügten, dass J._______ anlässlich der Anhörung vom 24. Oktober 2011 gegenüber den Beschwerdeführerinnen neue unbewiesene Beschuldigungen erhoben habe. Die Beschwerdeführerinnen kommentierten sodann einige Aussagen zu Einzelfällen, die im Laufe der Anhörungen gemacht worden waren und wiesen auf Widersprüche in den Aussagen hin. Als Fazit hielten sie fest, dass sich aufgrund der vagen, nicht verifizierbaren Ausführungen von J._______ keine Absprachen belegen liessen. A.q Am 16. Dezember 2011 erliess die Vorinstanz eine Verfügung mit folgendem Dispositiv: "1. Die an den unzulässigen Wettbewerbsabreden beteiligten Untersuchungsadressatinnen werden für das vorstehend beschriebene Verhalten gestützt auf Art. 49a KG i.V. mit Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c i.V.m. Abs. 1 KG mit folgenden Beträgen belastet: Die Aktiengesellschaft Cellere und die Cellere AG Aarau werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 151'227 belastet. Die Daedalus Holding AG und die Sustra AG Schöftland werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 5'000 belastet. Die ERNE Holding AG Laufenburg und die ERNE AG Bauunternehmung werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 483'088 belastet. Die ERNE Holding AG Laufenburg und die Gebrüder Meier AG Rohrleitungsbau werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 51'156 belastet. Die Ernst Frey AG wird für das beschriebene Verhalten mit einem Betrag von CHF 152'734 belastet. Die Granella Holding AG und die Granella AG werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 643'826 belastet.

B-829/2012 Die Hubschmid Beteiligungs AG und die H. Graf AG werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 20'866 belastet. Die Implenia AG und die Implenia Bau AG werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 591'138 belastet. Die Knecht Brugg Holding AG und die Knecht Bau AG werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 109'686 belastet. Die Knecht Brugg Holding AG und die Meier Söhne AG werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 154'696 belastet. Die Bauunternehmung G. Schmid AG wird für das beschriebene Verhalten mit einem Betrag von CHF 11'642 belastet. Die KUPERA Holding AG und die Käppeli Bau AG werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 5'000 belastet. Die Treier AG wird für das beschriebene Verhalten mit einem Betrag von CHF 3'748 belastet. Die Umbricht Holding AG und die Umbricht AG werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 1'437'623 belastet. Die Neue Bau AG Baden wird für das beschriebene Verhalten mit einem Betrag von CHF 26'345 belastet. Die Walo Bertschinger Holding AG und die Walo Bertschinger AG werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 50'000 belastet. Die Ziegler Holding AG und die Ziegler AG werden für das beschriebene Verhalten unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von insgesamt CHF 32'784 belastet. 2. Die Untersuchung gegen die Hüppi AG wird ohne Folgen eingestellt. Die anteilsmässigen Verfahrenskosten von Hüppi von CHF 10'000 gehen zu Lasten der Staatskasse. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen. 3. Die übrigen Verfahrenskosten von insgesamt CHF 525'490 werden gemäss den Ausführungen zu den Kosten folgenden Verfügungsadressatinnen auferlegt: - Gewerbezentrum Unterfeld AG und Birchmeier- Hoch und Tiefbau AG: insgesamt CHF 51'188 und unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 525'490. - Aktiengesellschaft Cellere und Cellere AG Aarau: insgesamt CHF 51'188 und unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 525'490.

B-829/2012 - ERNE Holding AG Laufenburg, ERNE AG Bauunternehmung und Gebrüder Meier AG Rohrleitungsbau: insgesamt CHF 51'188 und unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 525'490. - Granella Holding AG und Granella AG: insgesamt CHF 51'188 und unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 525'490. - Implenia AG und Implenia Bau AG: insgesamt CHF 51'188 und unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 525'490. - Knecht Brugg Holding AG, Knecht Bau AG, Meier Söhne AG und Bauunternehmung G. Schmid AG: insgesamt CHF 51'188 und unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 525'490. - Umbricht Holding AG, Umbricht AG und Neue Bau AG Baden: insgesamt CHF 51'188 und unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 525'490. - Walo Bertschinger Holding AG und Walo Bertschinger AG: insgesamt CHF 51'188 und unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 525'490. - Hubschmid Beteiligungs AG und H. Graf AG: insgesamt CHF 28'660 und unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 345'260. - Ziegler Holding AG und Ziegler AG: insgesamt CHF 28'660 und unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 345'260. - Ernst Frey AG: CHF 28'660, unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 345'260. - Daedalus Holding AG und Sustra AG Schöftland: insgesamt CHF 10'000 und unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 345'260. - Der KUPERA Holding AG und Käppeli Bau AG: insgesamt CHF 10'000 und unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 345'260. - Treier AG: CHF 10'000, unter solidarischer Haftung für den Betrag von CHF 345'260. 4. [Eröffnung] 5. [Rechtsmittelbelehrung]"

B-829/2012 A.r Zur Begründung dieses Dispositivs führte die Vorinstanz in der Verfügung vom 16. Dezember 2011 zusammenfassend aus, dass sich die in der Untersuchung anfänglich ausgemachten Anhaltspunkte für unzulässige Wettbewerbsabreden erhärtet hätten. Zwar habe eine explizite Vereinbarung mit festgelegtem Rotationssystem im vorliegenden Fall nicht nachgewiesen werden können. Es liege aber "eine Rahmenvereinbarung darüber vor, dass sich die Abredepartner im Falle einer Einigung über die Zuteilung eines Zuschlags bezüglich eines konkreten Projekts an ihre Vorgaben (d.h. höher zu offerieren als der Geschützte) hielten." Die hohe Zahl an aufgedeckten Abreden sei nur unter dem Dach einer solchen Rahmenvereinbarung überhaupt denkbar. Dieses Dach stelle das verbindende Element zwischen den einzelnen abgesprochenen Projekten dar (vgl. Verfügung, Rz. 959, 964). Die Rahmenvereinbarung beziehe sich nicht auf sämtliche Tiefbauprojekte im Kanton Aargau, sondern nur auf solche, "in welchen die Organisation aufgrund der Grösse bzw. der zu erwartenden Konkurrenz möglich war und unter diesen nur auf diese Projekte, für welche ein Unternehmen die Initiative für die Organisation eines Schutzes ergriff". Die Vorinstanz stellte für die Analyse der Absprachetätigkeit daher "auf die einzelnen Projekte" ab (vgl. Verfügung, Rz. 956 ff., 964, 67). Bei den Einzelfällen, in welchen die Vorinstanz zum Schluss kam, dass die Manipulation des Submissionsverfahrens durch die jeweils beteiligten Untersuchungsadressaten hinlänglich erwiesen sei (vgl. dazu im Einzelnen E. 7.1), handle es sich um Wettbewerbsabreden im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG i.V.m. Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG. Diese erwiesenen Einzelfälle stellten mithin gleichzeitig horizontale Preisabreden (Art. 5 Abs. 3 Bst. a KG) und – durch die Steuerung des Zuschlags – horizontale Abreden über die Aufteilung von Märkten nach Geschäftspartnern (Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG) dar (vgl. Verfügung, Rz. 994, 998). Somit greife die gesetzliche Vermutung von Art. 5 Abs. 3 KG, dass der wirksame Wettbewerb in den untersuchten Submissionsprojekten beseitigt gewesen sei (vgl. Verfügung, Rz. 998). Diese Vermutung könne weder durch den Nachweis von genügendem Aussenwettbewerb noch von genügendem Innen- und Restwettbewerb umgestossen werden (vgl. Verfügung, Rz. 1002 ff., 1026, 1039; vgl. im Widerspruch dazu jedoch Rz. 1069 der Verfügung, wo die Vorinstanz ohne weitere Erläuterung ausführt, die Vermutung der Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs habe "In einigen wenigen Fällen" widerlegt werden können).

B-829/2012 Aber selbst wenn in gewissen Fällen von einem erfolgreichen Umstossen der gesetzlichen Vermutung auszugehen wäre, liege in allen Fällen qualitativ wie quantitativ eine erhebliche Beeinträchtigung des wirksamen Wettbewerbs vor (vgl. Verfügung, Rz. 1042 ff.). Gründe der wirtschaftlichen Effizienz nach Art. 5 Abs. 2 KG seien nicht ersichtlich (vgl. Verfügung, Rz. 1061). Bei ihrer Analyse der Auswirkungen der als erwiesen erachteten Abreden auf den Wettbewerb ging die Vorinstanz davon aus, dass jedes einzelne untersuchte Submissionsprojekt als eigener sachlich relevanter Markt zu qualifizieren sei. Der Ausschreiber schaffe mit der Submission einen besonderen Submissionsmarkt, auf dem die offerierenden Anbieter miteinander im Wettbewerb stünden (vgl. Verfügung, Rz. 983, 986). Der räumliche Markt werde durch den Ort gebildet, an welchem sich der Bauherr des jeweiligen Projekts befinde. Es sei der räumlich relevante Markt "minimal auf das jeweils konkrete Projekt, maximal auf den Raum des Kantons Aargau zu begrenzen" (vgl. Verfügung, Rz. 991 f.). Im Ergebnis folgerte die Vorinstanz, dass die Beschwerdeführerinnen – neben den weiteren im Dispositiv der Verfügung genannten Untersuchungsadressaten – infolge Beteiligung an unzulässigen Abreden nach Art. 5 Abs. 3 KG gestützt auf Art. 49a Abs. 1 KG zu sanktionieren seien. Bei der Sanktionsbemessung berücksichtigte die Vorinstanz zur Bestimmung des Basisbetrags (Art. 3 SVKG) ausschliesslich die kumulierten Umsätze, welche die Untersuchungsadressaten in den letzten drei Jahren vor der Eröffnung der Untersuchung (d.h. ab 8. Juni 2006 bis 7. Juni 2009) mit den sog. erfolgreichen Schutznahmen erzielt hätten. Der Schwere und Art der Kartellrechtsverstösse angemessen erachtete die Vorinstanz einen Basisbetrag in der Höhe von 7% der mit den erfolgreichen Schutznahmen erzielten Umsätze (vgl. Verfügung, Rz. 1089, 1097, 1101). Die übrigen den Untersuchungsadressaten vorgeworfenen Abredebeteiligungen – worunter die nicht erfolgreichen Schutznahmen, (erfolgreiche wie nicht erfolgreiche) Stützofferten sowie vor dem 8. Juni 2006 erfolgte Schutznahmen fallen – berücksichtigte die Vorinstanz im Rahmen der Sanktionsbemessung als erschwerende Umstände nach Art. 5 SVKG. Auf eine Erhöhung der Basisbeträge gestützt auf die Dauer der Wettbewerbsverstösse (Art. 4 SVKG) sei vorliegend zu verzichten, da eine Submissi-

B-829/2012 onsabsprache definitionsgemäss zeitlich limitiert sei (vgl. Verfügung, Rz. 1106). Es sei vielmehr sachgerecht, den Basisbetrag derjenigen Untersuchungsadressaten, welche sich neben den erfolgreichen Schutznahmen an über zwanzig weiteren Absprachen beteiligt hätten, aufgrund erschwerender Umstände um 200% zu erhöhen. Weiter seien Zuschläge zum Basisbetrag in der Höhe von 100% für Untersuchungsadressaten mit einer Anzahl zwischen elf und zwanzig weiteren Absprachebeteiligungen und Zuschläge in der Höhe von 50% für Untersuchungsadressaten mit einer Anzahl zwischen drei und zehn weiteren Absprachebeteiligungen angezeigt. Gegenüber Untersuchungsadressaten mit weniger als drei weiteren Absprachebeteiligungen sei der Basisbetrag nicht zu erhöhen (vgl. Verfügung, Rz. 1113, 1126 ff.). Die Beschwerdeführerinnen hätten sich, abgesehen von den ihnen angelasteten erfolgreichen Schutznahmen nach dem 8. Juni 2006, mehr als zwanzig Mal an weiteren Absprachen beteiligt. Auf dem entsprechenden Basisbetrag sei gemäss dem beschriebenen abgestuften System somit ein Zuschlag von 200% zu erheben (vgl. Verfügung, Rz. 1126). Mildernde Umstände im Sinne von Art. 6 SVKG seien keine zu erblicken (vgl. Verfügung, Rz. 1143 f.). Insbesondere erfülle der von den Beschwerdeführerinnen geschilderte Umstand, dass die Beschwerdeführerin 2 lediglich von anderen Unternehmen kontaktiert worden sei, die Anforderungen an eine passive Rolle gemäss Art. 6 Abs. 2 Bst. a SVKG nicht (vgl. Verfügung, Rz. 1142). Liege ein Konzernsachverhalt vor, könnten die Sanktionen sowohl an die Muttergesellschaft als auch an die Tochtergesellschaften des Konzerns gerichtet werden, womit auch eine solidarische Haftung möglich sein müsse (vgl. Verfügung, Rz. 913). Entsprechend belastete die Vorinstanz die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 – ausgehend von einem Konzernsachverhalt – mit einer Sanktion von Fr. 643'826.-, je unter solidarischer Haftung. Auf eine Belastung der Selbstanzeigerin Birchmeier verzichtete die Vorinstanz gestützt auf Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. SVKG vollumfänglich, da Birchmeier alle Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass der Sanktion erfülle (vgl. Verfügung, Rz. 1159). Den übrigen Selbstanzeigern gewährte die Vorinstanz je nach Einschätzung der Wichtigkeit der

B-829/2012 jeweiligen Beiträge gestützt auf Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 12 ff. SVKG eine Reduktion der Sanktion im Umfang von 50% (Knecht, Meier Söhne), 20% (G. Schmid), 10% (Implenia) und 5% (Umbricht, Neue Bau; Tabelle 12 in Verfügung, Rz. 1195). B. Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht B.a Gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 16. Dezember 2011 erhoben die Beschwerdeführerinnen am 13. Februar 2012 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Sie stellen folgende Rechtsbegehren: "1. Es sei die Verfügung der Wettbewerbskommission vom 16. Dezember 2011 vollumfänglich aufzuheben und das Untersuchungsverfahren gegenüber den Beschwerdeführerinnen vorbehaltlos einzustellen. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Wettbewerbskommission." B.b Zur Begründung rügen die Beschwerdeführerinnen in formeller Hinsicht eine mehrfache Verletzung des rechtlichen Gehörs, des Untersuchungsgrundsatzes und der Unschuldsvermutung. Die Vorinstanz habe das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerinnen erstens verletzt, weil sie es unterlassen habe, den Beschwerdeführerinnen Einsicht in die Anzeige zu gewähren, welche für die Untersuchungseröffnung und die Verfügung im Kanton Aargau zentral gewesen sei. Zweitens habe die Vorinstanz das rechtliche Gehör verletzt, weil ihnen die Vorinstanz die Birchmeier-Liste nicht ausgehändigt, sondern lediglich erlaubt habe, diese unter Beachtung eines Kopierverbotes in den Räumlichkeiten des Sekretariats einzusehen. Schliesslich berufen sich die Beschwerdeführerinnen auf eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil ihnen die Vorinstanz eine zu kurze Frist für die Stellungnahme zu den Anhörungsprotokollen angesetzt habe. Hinsichtlich des Untersuchungsgrundsatzes werfen die Beschwerdeführerinnen der Vorinstanz im Wesentlichen vor, diese habe den rechtserheblichen Sachverhalt fehlerhaft und unvollständig erstellt. Die Feststellung der Vorinstanz, die Beschwerdeführerinnen seien an Abreden über die Abstimmung von Submissionsprojekten beteiligt gewesen, entspreche nicht der Beweislage und sei aktenwidrig. Die Vorinstanz stütze sich in der angefochtenen Verfügung einseitig auf die strategisch aussagenden

B-829/2012 Kronzeugen und von diesen nicht rechtsgenüglich vorgebrachten Hinweisen. Zudem würdige die Vorinstanz die Beweise in unzulässiger Weise, indem sie nur belastende, nicht aber entlastende Erklärungen und Tatsachen beachte. Schliesslich liege auch ein Verstoss gegen das Beweismass des Vollbeweises vor. Der Untersuchungsgrundsatz sei des Weiteren durch die Anhörungen der Vorinstanz verletzt. Einerseits rügen die Beschwerdeführerinnen eine Kompetenzüberschreitung durch die Vorinstanz, da sie selbst anstelle des Sekretariats Untersuchungshandlungen durchgeführt habe, andererseits sei die Befragung durch den Präsidenten der Vorinstanz in missbräuchlicher Art und Weise erfolgt, insbesondere weil sie Suggestivfragen enthalten habe. Auch habe sie ihre Aufklärungspflicht verletzt, weil sie es unterlassen habe, die Beschwerdeführerinnen über den genauen Ablauf der Anhörungen zu informieren. Die Verfügung verletze die Unschuldsvermutung namentlich deshalb, weil sie im Rahmen der Sachverhaltsermittlung ausschliesslich nach für die Beschwerdeführerin 2 belastende Sachverhaltselemente geforscht habe und entlastende Elemente gar nicht berücksichtigt hätte. In einer Mehrzahl der Fälle habe die Vorinstanz pauschal auf die Aussagen eines einzigen Selbstanzeigers abgestellt. Weiter bemängeln die Beschwerdeführerinnen, dass die Vorinstanz die Beschwerdeführerin 1 (Muttergesellschaft) als materielle Verfügungsadressatin qualifiziert und ihr die Busse zusammen mit der Beschwerdeführerin 2 (Tochtergesellschaft) in solidarischer Haftung für die behauptete Beteiligung an Submissionsabsprachen auferlegt. In materieller Hinsicht bestreiten die Beschwerdeführerinnen eine Beteiligung an den von der Vorinstanz als erwiesen erachteten Submissionsabsprachen. Sie nehmen zur Beurteilung der Einzelfälle durch die Vorinstanz Stellung und bemängeln in verschiedener Hinsicht deren Beweisführung und Beweiswürdigung. Die Vorinstanz vermöge den Nachweis einer Vereinbarung oder einer abgestimmten Verhaltensweise unter Beteiligung der Beschwerdeführerin 2 nicht zu erbringen. Die Verfügung basiere einseitig auf den Angaben der Selbstanzeigen. Dabei bestünden erhebliche Zweifel an der Richtigkeit der in den Selbstanzeigen enthaltenen Anschuldigungen. Insbesondere habe die Vorinstanz die Gefahr von übermässigen Bezichtigungen nicht erkannt. Die Aussagen und Beweismittel der Selbstanzeiger seien nur mit grösster Vorsicht zu berücksichtigen und deren Beweiswert nur zu akzeptieren,

B-829/2012 wenn sich die darauf behauptete Sachverhaltsdarstellung durch zusätzliche objektive Beweismittel belegen liessen würden. Im Speziellen habe die Vorinstanz die Bezichtigungen von G20._______ sowie von den (zur selben Unternehmensgruppe gehörenden) Selbstanzeigern G15._______, G16._______ und G17._______ pauschal als glaubwürdig erachtet, obwohl die Beschwerdeführerinnen aufgezeigt hätten, dass deren Bezichtigungen möglicherweise strategische Gründe haben könnten. Weiter sei der räumlich relevante Markt zu Unrecht auf die einzelnen Projekte abgegrenzt worden. Die Beschwerdeführerinnen sind auch der Ansicht, dass der wirksame Wettbewerb selbst unter der Annahme einer unzulässigen Wettbewerbsbeschränkung nach Art. 5 Abs. 3 KG weder beseitigt noch erheblich beeinträchtigt gewesen sei. Zudem wäre eine erhebliche Wettbewerbsbeeinträchtigung aus ökonomischen Effizienzgründen gerechtfertigt gewesen. Schliesslich verletze die Sanktionierung gestützt auf den in der Verfügung dargestellten Sachverhalt und die darin enthaltene Begründung mangels Voraussehbarkeit der Tatbestandsmässigkeit und der damit verbundenen Rechtsfolgen das Legalitätsprinzip und das strafrechtliche Bestimmtheitsgebot. Die Vorinstanz habe entgegen der zu beachtenden Unschuldsvermutung im Zusammenhang mit zahlreichen Einzelprojekten im Zweifelsfall gegen die Beschwerdeführerinnen entschieden. Zudem fehle es für eine Sanktionierung am Nachweis der Vorwerfbarkeit. Schliesslich sei die Sanktionsbemessung der Vorinstanz nicht nachvollziehbar und willkürlich. B.c Mit Zwischenverfügung vom 3. April 2012 sistierte das Bundesverwaltungsgericht das vorliegende Beschwerdeverfahren unter Vorbehalt eines gegenteiligen Antrags der Vorinstanz, da nicht auszuschliessen sei, dass das beim Bundesgericht damals hängige Beschwerdeverfahren gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2977/2007 vom 27. April 2010 in Sachen Publigroupe einen präjudizierenden Einfluss auf den Streitgegenstand bzw. auf einzelne Fragen des vorliegenden Verfahrens haben könnte. Die Fortsetzung der Verfahrensinstruktion wurde auf den Zeitpunkt nach Eröffnung des entsprechenden Urteils des Bundesgerichts angekündigt. Eine Stellungnahme der Vorinstanz zur Sistierungsverfügung ging nicht ein.

B-829/2012 B.d Mit Verfügung vom 15. Februar 2013 hob das Bundesverwaltungsgericht die Sistierung auf und lud die Beschwerdeführerinnen ein, eine Stellungnahme einzureichen zur Frage, ob bzw. welche Auswirkungen das mittlerweile ergangene Urteil des Bundesgerichts 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 (Versand am 28. Januar 2013, BGE 139 I 72) auf das vorliegende Beschwerdeverfahren hat. B.e Mit Stellungnahme vom 14. März 2013 zogen die Beschwerdeführerinnen die in der Beschwerde ebenfalls erhobene Rüge, die Sanktionierung durch die Vorinstanz als einer nicht gerichtlichen Behörde lasse sich nicht mit der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) vereinbaren, zurück. Hingegen vermöge die nachträgliche Kontrolle durch ein EMRKkonformes Gericht die Kompetenzanmassung durch die Vorinstanz nicht zu heilen. Im Übrigen halten die Beschwerdeführerinnen an ihren in der Beschwerde vom 13. Februar 2012 gestellten Anträgen vollumfänglich fest. Das genannte Urteil des Bundesgerichts habe namentlich zum Ausdruck gebracht, dass die aus den Art. 6 und 7 EMRK sowie aus den Art. 30 und 32 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) abgeleiteten Garantien grundsätzlich auch im Kartellrecht anwendbar seien. So habe das Bundesgericht festgehalten, dass die gerichtliche Überprüfung der kartellrechtlichen Sanktion mit voller Kognition in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht erfolgen müsse. Die im bundesgerichtlichen Urteil gemachten Einschränkungen hinsichtlich des erforderlichen Beweismasses in kartellrechtlichen Verfahren beträfen etwa Fragen der Marktabgrenzung und der Substituierbarkeit in einem Verfahren nach Art. 7 KG. Zur Beantwortung der tatsächlichen Frage, ob die Beschwerdeführerinnen an entsprechenden Wettbewerbsabreden beteiligt waren, seien hingegen keine komplexen ökonomischen Analysen notwendig, weshalb ein herabgesetztes Beweismass nicht angebracht sei. Schliesslich stelle sich im vorliegenden Verfahren zusätzlich die Frage nach der Glaubwürdigkeit der Selbstanzeiger. Hierzu lasse sich dem bundesgerichtlichen Urteil nichts entnehmen. Weiter habe das Bundesgericht festgehalten, dass bei der Sanktionsberechnung die Systematik gemäss Art. 2 ff. der KG- Sanktionsverordnung (SVKG) und die Verhältnismässigkeit zu beachten seien.

B-829/2012 B.f In ihrer Vernehmlassung vom 27. Mai 2013 beantragt die Vorinstanz mit Verweis auf die Begründung in der angefochtenen Verfügung die Abweisung der Beschwerde. Die Vorinstanz weist die zahlreichen Rügen der Beschwerdeführerinnen im Zusammenhang mit der Erstellung des rechtserheblichen Sachverhalts zurück. Aus dem erstellten Sachverhalt ergebe sich, dass die Beschwerdeführerin 2 an den Abreden in zahlreichen Einzelfällen beteiligt gewesen sei und gezielt Einfluss auf die Preise und die Zuteilung von Submissionsaufträgen genommen habe. Die Vorinstanz führt weiter aus, sie habe die Widerlegung der Vermutung der Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs in der angefochtenen Verfügung ausführlich untersucht. Den in der Beschwerdeschrift vorgebrachten Einwänden, die Vermutung der Beseitigung könne durch das Bestehen von aktuellem und potentiellem Aussen- sowie wirksamem Innenwettbewerb und dem Bestehen einer starken Marktgegenseite widerlegt werden, könne nicht gefolgt werden. Selbst bei Widerlegung der Vermutung läge zumindest eine erhebliche Wettbewerbsbeeinträchtigung vor, die nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz gerechtfertigt werden könnte. Die Voraussetzungen für eine Sanktionierung seien erfüllt. Aufgrund der Schwere des Kartellrechtsverstosses sei der anhand der erfolgreichen Schutznahmen errechnete Basisbetrag im oberen Drittel des Sanktionsrahmens angemessen. Die Besonderheit des vorliegenden Falles rechtfertige zudem einen Zuschlag, welcher auf der Häufigkeit der getroffenen Wettbewerbsabreden anstelle von deren Dauer basiere. Als sanktionserhöhend sei die Anzahl der Beteiligungen an Absprachen, die ein unzulässiges, aber nicht umsatzgenerierendes Verhalten darstellten, zu berücksichtigen. Sanktionsmildernde Umstände lägen hingegen keine vor. Insgesamt erweise sich die Höhe der Sanktion als gerechtfertigt. B.g In Ihrer Replik vom 16. September 2013 hielten die Beschwerdeführerinnen an den Rechtsbegehren ihrer Beschwerde vom 13. Februar 2012 fest. Daraufhin beantragte die Vorinstanz mit Duplik vom 18. Oktober 2013 unverändert, die Beschwerde sei abzuweisen. B.h Am 22. Februar 2016 reichten die Beschwerdeführerinnen eine Kostennote ein, welche der Vorinstanz am 23. Februar 2016 zur Kenntnis zugestellt wurde. B.i Auf die dargelegten und die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

B-829/2012 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Prozessvoraussetzungen Ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind und auf eine Beschwerde einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition (vgl. BVGE 2007/6 E. 1, m.w.H.). 1.1 Sachzuständigkeit und Anfechtungsobjekt Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer der in Art. 33 VGG aufgeführten Vorinstanzen erlassen wurden, soweit keine der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen gegeben ist. Der angefochtene Entscheid vom 16. Dezember 2011 wirft den Beschwerdeführerinnen eine gemäss Art. 49a Abs. 1 KG zu sanktionierende Beteiligung an unzulässigen Wettbewerbsabreden vor. Die Vorinstanz belastete die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 daher mit einer Verwaltungssanktion von Fr. 643'826.- unter solidarischer Haftbarkeit. Zudem verpflichtete die Vorinstanz die Beschwerdeführerinnen, Verfahrenskosten von anteilsmässig Fr. 51'188.- bzw. von insgesamt Fr. 525'490.- unter solidarischer Haftbarkeit mit den übrigen Verfügungsadressatinnen zu bezahlen. Damit hat die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen gestützt auf öffentliches Recht des Bundes, hoheitlich, in verbindlicher und erzwingbarer Weise Pflichten auferlegt und somit im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG verfügt (vgl. zum Verfügungsbegriff etwa UHLMANN, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 5 N. 20, m.w.H.). Die Vorinstanz stellt eine eidgenössische Kommission im Sinne von Art. 33 Bst. f VGG dar (Art. 18 f. KG, Art. 2 Abs. 3 und Art. 57a Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010], Art. 7a und Art. 8a Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.01]). Eine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig.

B-829/2012 1.2 Beschwerdelegitimation und übrige Eintretensvoraussetzungen Die Beschwerdeführerinnen haben als Parteien am vorinstanzlichen Untersuchungsverfahren teilgenommen. Die "Granella AG" wurde während hängigem Beschwerdeverfahren – gemäss Statutenänderung vom 22. März 2017 – umfirmiert und trägt seither die Firmenbezeichnung "Aarvia Bau AG" (vgl. Handelsregistereintrag der Aarvia Bau AG, CHE-107.139.680, http://www.zefix.ch, abgerufen am 26. April 2018). Die Bezeichnung der Beschwerdeführerin 2 wurde im Rubrum des vorliegenden Urteils von Amtes wegen in diesem Sinne berichtigt. Als Verfügungsadressatinnen, deren Anträge im vorinstanzlichen Verfahren abgelehnt wurden, werden die Beschwerdeführerinnen durch die vorinstanzliche Verfügung besonders berührt. Soweit die vorinstanzliche Verfügung die Beschwerdeführerinnen betrifft, d.h. diese zur Bezahlung einer Verwaltungssanktion (vgl. Dispositiv-Ziffer 1) und von Verfahrenskosten (vgl. Dispositiv-Ziffer 3) verpflichtet, haben die Beschwerdeführerinnen zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an der Aufhebung oder Änderung der vorinstanzlichen Verfügung. Die Beschwerdeführerinnen sind damit gestützt auf Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde grundsätzlich legitimiert. Die Beschwerdeführerinnen beantragen indes die "vollumfängliche" Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Soweit die Verfügung andere Untersuchungsadressaten betrifft, fehlt den Beschwerdeführerinnen entsprechend dem Gesagten die Legitimation zur Beschwerde. Denn sie sind weder durch die gegenüber den anderen Untersuchungsadressaten erlassenen Anordnungen des Dispositivs direkt betroffen noch vermögen sie als sog. Drittbeschwerdeführerinnen ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung geltend zu machen. Dies nehmen sie zu Recht auch nicht in Anspruch. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Bei den in der Beschwerde geltend gemachten Rügen handelt es sich um zulässige Beschwerdegründe im Sinne von Art. 49 VwVG. Ebenso wurde die gemäss Art. 50 VwVG zu beachtende Eingabefrist gewahrt (Versanddatum der Verfügung: 11. Januar 2012) und erfüllt die Beschwerdeschrift die gesetzlichen Anforderungen an Inhalt und Form (Art. 52 VwVG). Die Vertreter haben sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG). Die Kostenvorschüsse wurden fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), womit auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen. http://www.zefix.ch/

B-829/2012 Auf die Beschwerde ist daher insoweit einzutreten, als darin die vollständige Aufhebung der die Beschwerdeführerinnen betreffenden Anordnungen der Vorinstanz in den Ziffern 1 und 3 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung verlangt wird. 2. Streitgegenstand Beim Streitgegenstand handelt es sich um das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung – des Anfechtungsgegenstandes – bildet, soweit es im Streit liegt. Innerhalb des Anfechtungsgegenstandes bestimmen somit die Anträge der beschwerdeführenden Partei den Streitgegenstand (vgl. FLÜCKIGER, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 7 N. 19; SEETHALER/PORTMANN, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 52 N. 38; MOSER, in: Kommentar VwVG, 2008, Art. 52 N. 3, je m.w.H.). Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet – entsprechend den vorstehenden Ausführungen zu den vorliegend zu beurteilenden Rechtsbegehren (vgl. E. 1.2) – die Höhe der Sanktion, welche die Vorinstanz der Beschwerdeführerin 1 und 2 unter solidarischer Haftbarkeit gestützt auf Art. 49a KG i.V.m. Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c i.V.m. Abs. 1 KG auferlegt hat. Im Streit liegt zudem die Auferlegung von anteilmässigen Verfahrenskosten im Betrag von Fr. 51'188.- auf die Beschwerdeführerinnen bzw. die angeordnete solidarische Haftung der Beschwerdeführerinnen mit den übrigen Verfügungsadressaten für die gesamten übrigen Verfahrenskosten von Fr. 525'490.-. 3. Persönlicher Geltungsbereich des Kartellgesetzes 3.1 Gemäss Art. 2 Abs. 1 KG gilt das Kartellgesetz in persönlicher Hinsicht für Unternehmen des privaten und des öffentlichen Rechts. Normadressaten des Kartellgesetzes sind somit "Unternehmen". Als solche gelten gemäss der Legaldefinition von Art. 2 Abs. 1bis KG sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienstleistungen im Wirtschaftsprozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Organisationsform. 3.1.1 Die Qualifizierung als Unternehmen setzt nach dem Wortlaut des Gesetzes somit eine Teilnahme am Wirtschaftsprozess voraus. Vom Gesetz erfasst werden sämtliche Formen unternehmerischer Tätigkeit, sofern sich daraus eine Wettbewerbsbeschränkung ergeben kann (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen vom 23. November 1994, BBl 1995 I 468 ff., 533, nachfol-

B-829/2012 gend Botschaft KG 1995). Aufgrund der ausdrücklichen Festlegung in Art. 2 Abs. 1bis KG, nach der die Rechts- und Organisationsform unbeachtlich ist, spielt es für die Qualifizierung als Unternehmen keine Rolle, ob einem Teilnehmer am Wirtschaftsprozess rechtliche Selbständigkeit zukommt, d.h. ob er auch selbst Träger von Rechten und Pflichten sein kann. Das Kartellgesetz folgt vielmehr einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise: Es sollen wirtschaftliche Tatsachen aus wirtschaftlicher Sicht und unabhängig von ihrer rechtlichen Struktur erfasst werden (vgl. RUBIN/ COURVOISIER, in: Handkommentar zum KG, 2007, Art. 2 N. 3 ff.; JÜRG BORER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, 3. Aufl. 2011, Art. 2 N. 3 ff.). 3.1.2 Über den Wortlaut von Art. 2 Abs. 1bis KG hinaus muss ein Teilnehmer am Wirtschaftsprozess über wirtschaftliche Selbständigkeit verfügen, um als Normadressat des Kartellgesetzes erfasst zu werden. Die wirtschaftliche Selbständigkeit stellt auch nach Einführung des revidierten Art. 2 Abs. 1bis KG im Rahmen der Revision im Jahre 2003 eine konstitutive Voraussetzung des Unternehmensbegriffs dar. Das heisst, dass Gebilde, die sich nicht autonom am Wirtschaftsprozess beteiligen, auch nicht als Unternehmen im Sinne des Kartellgesetzes zu qualifizieren sind. Das Vorliegen von wirtschaftlicher Selbständigkeit setzt voraus, dass ein Teilnehmer am Wirtschaftsprozess sein wirtschaftliches Verhalten ohne relevante Fremdeinwirkung eigenverantwortlich bestimmen kann (vgl. JENS LEHNE, in: Basler Kommentar zum KG, 2010, Art. 2 N. 14 ff.; RUBIN/COURVOISIER, in: Handkommentar zum KG, 2007, Art. 2 N. 5; ROLF H. WEBER/STEPHANIE VOLZ, Fachhandbuch Wettbewerbsrecht, 2013, Rz. 1.58). Grundsätzlich führt bereits die Einflussnahme auf strategische Angelegenheiten zum Bestehen einer wirtschaftlichen Einheit im Sinne des kartellrechtlichen Unternehmensbegriffs. Die Einflussnahme eines kontrollierenden Dritten auf den operativen und damit wettbewerbssensiblen Geschäftsbereich ist hierfür nicht zwingende Voraussetzung (Urteil des BVGer B-8399/2010 vom 23. September 2014 E. 2.7, Baubeschläge Siegenia-Aubi). Bei Konzernen stellen die rechtlich selbstständigen Konzerngesellschaften mangels wirtschaftlicher Selbstständigkeit keine Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1bis KG dar. Als Unternehmen gilt in solchen Fällen der Konzern als Ganzes (vgl. Urteil des BGer 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 3 [nicht publizierte Erwägung in BGE 139 I 72], Publigroupe; Urteil des BVGer B-2977/2007 vom 27. April 2010 E. 4.1, Publigroupe,

B-829/2012 m.w.H.; Urteil des BVGer B-8399/2010 vom 23. September 2014 E. 2.4, Baubeschläge Siegenia-Aubi; Urteil des BVGer B-7633/2009 vom 14. September 2015 Rz. 29 f., Preispolitik Swisscom ADSL). 3.2 Die Vorinstanz hat den persönlichen Geltungsbereich des Kartellgesetzes mit einer allgemeinen und wenig fallbezogenen Begründung bejaht (vgl. Verfügung, Rz. 886 f.). Der Abschnitt der Verfügung zum persönlichen Geltungsbereich lässt es ausdrücklich offen, wie es sich mit einer allfälligen konzernmässigen Eingebundenheit der Gesellschaften verhält, gegen welche die vorliegende Untersuchung eröffnet wurde. Denn rein konzerninterne, nicht unter das Kartellgesetz fallende, Sachverhalte stünden vorliegend offenkundig nicht zur Beurteilung. Es stehe fest, dass alle Gesellschaften rechtlich selbständige, im Wirtschaftsprozess als Nachfrager oder Anbieter von Gütern und/oder Dienstleistungen auftretende Gesellschaften seien. Ob diese Gesellschaften auch wirtschaftlich selbständig oder als Teil eines Konzerns wirtschaftlich unselbständig seien, sei unerheblich. Vom persönlichen Geltungsbereich des Kartellgesetzes erfasst sei das Geschehen so oder so, nämlich entweder unmittelbar aufgrund der jeweiligen Gesellschaft oder aufgrund des Konzerns in seiner Gesamtheit (vgl. Verfügung, Rz. 887). 3.3 Im Widerspruch zu dieser Darstellung geht aus den Untersuchungsakten wie auch der Schilderung des Untersuchungsverlaufs in der Verfügung jedoch hervor, dass die Vorinstanz die Unternehmensstruktur der von der Untersuchung betroffenen Gesellschaften bzw. deren wirtschaftliche Selbständigkeit durch Unterbreitung entsprechender Fragen abgeklärt hat (vgl. im Sachverhalt unter A.g; Verfügung, Rz. 35). Wie ebenfalls bereits erwähnt (vgl. im Sachverhalt unter A.h) zog die Vorinstanz in der Folge aufgrund der eingegangenen Antworten namentlich auch die Beschwerdeführerin 1 als konzernmässig verbundene Muttergesellschaft der Beschwerdeführerin 2 in die weitere Untersuchung mit ein. Entsprechend machen auch die Ausführungen der Vorinstanz im Abschnitt "B.2 Verfügungsadressaten" (vgl. Verfügung, Rz. 891 ff., vgl. namentlich Rz. 894) deutlich, dass die Vorinstanz aufgrund der eingegangenen Antworten auf die Fragebögen zur Unternehmensstruktur mit Bezug auf diverse involvierte Gesellschaften auf das Vorliegen von Konzernsachverhalten (und auf fehlende wirtschaftliche Selbständigkeit der zum jeweiligen Konzern gehörenden Gesellschaften) geschlossen hat. Angesichts der angeordneten solidarischen Mithaftung der Beschwerdeführerin 1 als Muttergesellschaft für das als erwiesen erachtete Verhalten

B-829/2012 der Beschwerdeführerin 2 ist es offensichtlich, dass die angefochtene Verfügung mit Bezug auf die Beschwerdeführerinnen von einer konzernmässigen Eingebundenheit der Beschwerdeführerinnen in die Granella- Gruppe ausgeht. Die angefochtene Verfügung betrachtet insofern – entgegen der unbestimmten Formulierung im Abschnitt zum persönlichen Geltungsbereich – die Granella-Gruppe als wirtschaftliche Einheit und damit als das massgebliche Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 KG. 3.4 Dass das Sekretariat die wirtschaftliche Selbständigkeit der involvierten Gesellschaften durch Unterbreitung entsprechender Fragebögen abgeklärt hat, ist zu begrüssen. Folgerichtig wäre aber auch zu erwarten gewesen, dass die Vorinstanz im Abschnitt zum persönlichen Geltungsbereich nachvollziehbar ausführt, auf welche Unternehmen sie das Kartellgesetz tatsächlich zur Anwendung gebracht hat, statt diese Frage im Widerspruch zur übrigen Begründung der Verfügung als Frage, die offen bleiben könne, zu deklarieren. Gerade eine konkrete Auseinandersetzung mit der Unternehmensstruktur der Beschwerdeführerinnen wäre angezeigt gewesen. Denn die Beschwerdeführerinnen hatten von der im Fragebogen zur Unternehmensstruktur vorgesehenen Möglichkeit, geltend zu machen, dass (…), ausdrücklich Gebrauch gemacht (vgl. […]). 3.5 Ausser im vorinstanzlichen Verfahren machen die Beschwerdeführerinnen auch vor Bundesverwaltungsgericht wiederum geltend, die Beschwerdeführerin 2 sei eine eigenständige wirtschaftliche Einheit und damit selber ein Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1bis KG. Die Vorinstanz habe zu Unrecht die Beschwerdeführerin 2 zusammen mit der Beschwerdeführerin 1 – der Muttergesellschaft – als ein Unternehmen im kartellrechtlichen Sinn qualifiziert.

B-829/2012 3.5.1 Zur Begründung bringen die Beschwerdeführerinnen vor, die Beschwerdeführerin 2 habe 1990 den Baugeschäftsbetrieb von der Beschwerdeführerin 1 übernommen und trete seither rechtlich und wirtschaftlich selbständig am Markt auf, während die Beschwerdeführerin 1 nur administrative Dienste erbringe und keinen effektiven Einfluss auf die Tochtergesellschaft ausübe. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz sei ein Konzernverhältnis lediglich ein Indikator für eine potentielle Kontrolle, welche in der Praxis durch die tatsächliche Ausübung bestätigt werden müsse. Trotz der personellen Verflechtung zwischen der Tochter- und der Muttergesellschaft verfüge die Tochtergesellschaft im vorliegenden Fall über einen freien Entscheidungsspielraum im Tagesgeschäft und weise umfassende Freiheit im Rahmen ihrer strategischen und operativen Tätigkeit auf. Da die Beschwerdeführerin 2 wirtschaftlich selbständig auftrete, trage sie auch die alleinige Verantwortung, weshalb die Ausweitung der Untersuchung auf die Beschwerdeführerin 1 – die Muttergesellschaft – rechtswidrig sei (vgl. Beschwerde, Rz. 267 ff.). 3.5.2 Demgegenüber geht die Vorinstanz – wie unter E. 3.3 erwähnt – von einer wirtschaftlichen Organisationseinheit der Granella-Gruppe im Sinne des kartellrechtlichen Unternehmensbegriffs aus. Die Vorinstanz bejahte aufgrund (…) und der bestehenden personellen Verflechtungen im Verwaltungsrat der Beschwerdeführerinnen das Vorliegen eines Konzernsachverhalts und erachtete das Vorhandensein einer wirtschaftlichen Selbstständigkeit der Beschwerdeführerin 2 als nicht gegeben. Neben (…) sprächen insbesondere die personellen Verflechtungen für die effektive Ausübung der Kontrolle durch die Beschwerdeführerin 1. Die Besetzung des Verwaltungsrats (…) würde zu einer unumgänglichen Einflussnahme führen, woran (…) nichts ändere. Schliesslich sei es schwer nachvollziehbar, wie sich (…) aus strategischen Entscheiden der Tochtergesellschaft heraushalten wollen.

B-829/2012 3.5.3 Den Antworten zum Fragebogen (vgl. […]) ist zu entnehmen, dass (…) und personelle Verflechtungen zwischen (…) bestehen. Ebenso haben die Beschwerdeführerinnen bestätigt, dass (…). Die Ausführungen der Beschwerdeführerinnen zur Selbständigkeit der Beschwerdeführerin 2 erschöpfen sich im Wesentlichen in den nicht weiter untermauerten Aussagen, dass die Beschwerdeführerin 1 keine tagtägliche Kontrolle ausübe und die Beschwerdeführerin 2 umfassende Freiheit im Rahmen ihrer operativen Tätigkeit aufweise. Ebenso äussern sich die Beschwerdeführerinnen nur in pauschaler Weise zur angeblich fehlenden strategischen Führung der Tochtergesellschaft, obschon die Vorinstanz zu Recht vorbringt, es sei nur schwer nachvollziehbar, dass (…) keinen Einfluss auf die strategischen Entscheide der Beschwerdeführerin 2 nehmen würden. Dabei wäre es die Aufgabe der Beschwerdeführerinnen gewesen, substantiiert aufzuzeigen, dass weder eine zentral gesteuerte operative noch strategische Einflussnahme auf die Tochtergesellschaft besteht. Dieser Pflicht kommen die Beschwerdeführerinnen indes nur ungenügend nach. Die Beschwerdeführerinnen haben keine konkreten Gründe genannt bzw. belegt, woraus sich ergeben würde, dass die Beschwerdeführerin 1 weder direkt noch indirekt Einfluss auf die Tätigkeit der Beschwerdeführerin 2 genommen hat oder bei Vorliegen entsprechender Umstände nehmen würde. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass grundsätzlich bereits die Einflussnahme auf strategische Angelegenheiten zum Bestehen einer wirtschaftlichen Einheit im Sinne des kartellrechtlichen Unternehmensbegriffs führt. Die Einflussnahme auf den operativen Geschäftsbereich bildet hierzu keine zwingende Voraussetzung (vgl. E. 3.1.2). Insgesamt ist somit nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz aufgrund (…) und den vorliegenden personellen Verflechtungen (…) auf die wirtschaftliche Unselbständigkeit der Beschwerdeführerin 2 geschlossen hat.

B-829/2012 3.5.4 Damit kann mit der Vorinstanz festgehalten werden, dass die Beschwerdeführerin 2 während dem gesamten Untersuchungszeitraum als wirtschaftlich unselbständige Gruppengesellschaft der Granella-Gruppe angehörte. Aufgrund der vorliegenden Umstände hat die Vorinstanz zu Recht darauf geschlossen, dass die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 mangels wirtschaftlicher Selbständigkeit keine Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 KG darstellen, sondern die Granella-Gruppe als Ganzes als das damals massgebliche Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 KG zu betrachten ist. Dass die Vorinstanz in Bezug auf die Frage der wirtschaftlichen Selbständigkeit der Beschwerdeführerin 2 keine weiteren Sachverhaltsermittlungen vorgenommen hat, ist folgerichtig, wären doch in erster Linie die Beschwerdeführerinnen selber in der Lage und aufgrund ihrer Mitwirkungspflicht auch verpflichtet gewesen, den Wettbewerbsbehörden gegebenenfalls schlüssigere Angaben zur eigenen unternehmensinternen Organisation zu machen. Die Rüge, die Vorinstanz habe den Untersuchungsgrundsatz verletzt, weil sie nicht geprüft habe, inwiefern sich die Beschwerdeführerin 2 unabhängig von der Beschwerdeführerin 1 verhalten könne, ist unbegründet (vgl. Replik, Rz. 191). 3.6 Während der persönliche Geltungsbereich des Kartellgesetzes somit für den untersuchten Zeitraum im vorstehenden Sinne bejaht werden kann, sind die Verfügungsadressaten und damit die Sanktionssubjekte erst in einem weiteren Schritt zu bestimmen, da auch im Anwendungsbereich des schweizerischen Kartellrechts Verfügungsadressat nur sein kann, wer selbst Subjekt mit Rechtspersönlichkeit und somit Träger von Rechten und Pflichten ist (vgl. Urteil des BVGer B-8399/2010 vom 23. September 2014 E. 2.8, Baubeschläge Siegenia-Aubi; sowie ausführlich: Urteil des BVGer B-7633/2009 vom 14. September 2015 Rz. 65 ff., Preispolitik Swisscom ADSL). Demnach wird die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht neben der Beschwerdeführerin 2 als handelnde Tochtergesellschaft auch die Beschwerdeführerin 1 als Muttergesellschaft der Granella-Gruppe sanktioniert hat, erst an späterer Stelle beurteilt (vgl. dazu E. 10.4 "Rechtmässige Verfügungsadressaten").

B-829/2012 4. Vorbehaltene Vorschriften Gemäss Art. 3 Abs. 1 KG sind dem Kartellgesetz Vorschriften vorbehalten, soweit sie auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt- oder Preisordnung begründen, und solche, die einzelne Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten. Ebenso nicht unter das Gesetz fallen Wettbewerbswirkungen, die sich ausschliesslich aus der Gesetzgebung über das geistige Eigentum ergeben. Hingegen unterliegen Einfuhrbeschränkungen, die sich auf Rechte des geistigen Eigentums stützen, der Beurteilung nach dem Kartellgesetz (Art. 3 Abs. 2 KG). Dem Vorbehalt von Art. 3 Abs. 1 KG ist gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Entscheiden in Sachen Hors-Liste Medikamente (Publikumspreisempfehlungen betreffend Cialis, Levitra und Viagra) nur in restriktiver Weise Geltung zu verschaffen. Ein Ausschluss des Kartellgesetzes ist gemäss dieser Rechtsprechung nur gestützt auf eine klare gesetzliche Grundlage möglich, die ein wettbewerbsbehinderndes Verhalten verordnet oder zulässt (Urteile des BGer 2C_75/2014, 2C_77/2014, 2C_79/2014 und 2C_80/2014 vom 28. Januar 2015, je E. 2.2.3 m.H. auf BGE 129 II 497 E. 3.3.3). Weiter behält Art. 3 Abs. 1 KG gemäss dieser Rechtsprechung nur Normen vor, welche den gleichen Sachverhalt unter gleichen Gesichtspunkten unterschiedlich beurteilen, wenn also eine Normkollision vorliegt. Normen, welche demgegenüber einen Sachverhalt nach unterschiedlichen Gesichtspunkten regeln, gelangen nebeneinander zur Anwendung und schliessen sich nicht gegenseitig aus (Urteile des BGer 2C_75/2014, 2C_77/2014, 2C_79/2014 und 2C_80/2014 vom 28. Januar 2015, je E. 2.4.1 m.H. auf BGE 137 II 199 E. 3.4 und Urteil des BGer 2A.142/2003 vom 5. September 2003 E. 4.1.3). Die Vorinstanz hat das Verhältnis des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB, SR 172.056.1) und von aargauischen vergaberechtlichen Erlassen zum Kartellgesetz geprüft (vgl. Verfügung, Rz. 918 ff.). Dabei hat die Vorinstanz die Frage aufgeworfen, ob Vorschriften des öffentlichen Beschaffungsrechts, welche der zuständigen Behörde erlauben, einen allenfalls erfolgten Zuschlag beim Vorliegen von Submissionsabsprachen zu widerrufen, die Teilnehmer der Submissionsabsprache aus dem Verfahren auszuschliessen und/oder aus dem Verzeichnis der qualifizierten Anbieter zu streichen, einer Anwendung des Kartellgesetzes möglicherweise ent-

B-829/2012 gegenstehen (mit Verweis auf Art. 11 Bst. e BöB und auf § 28 Abs. 1 Bst. e des Aargauischen Submissionsdekrets vom 26. November 1996 [SubmD, SAR 150.910]). Diese Frage hat die Vorinstanz zu Recht unter Bezugnahme auf die bestehende einschlägige Rechtsprechung verneint. Wie die Vorinstanz korrekt folgert, kann ein und derselbe Sachverhalt (Submissionsabsprache) Gegenstand sowohl des submissionsrechtlichen als auch des kartellrechtlichen Verfahrens sein. Nach einhelliger Lehre und Rechtsprechung ist die parallele Anwendung der Vorschriften des öffentlichen Beschaffungsrechts und des Kartellgesetzes hinsichtlich Sachverhalten zulässig, welche Tatbestände des Gesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen und des Kartellgesetzes zugleich erfüllen (vgl. Urteil des BGer 2A.59/2005 vom 22. August 2005 E. 3.3; Urteil des BVGer B-420/2008 vom 1. Juni 2010 E. 4; Entscheid der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen [REKO/WEF] FB/2002-1 vom 22. Dezember 2004 E. 5; PETER GAUCH/HUBERT STÖCKLI, Thesen zum neuen Vergaberecht des Bundes, 1999, These Rz. 28.3, S. 75; PETER GALLI/DANIEL LEHMANN/PETER RECHTSTEINER, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, 1996, Rz. 69; HEINZ LEITNER, Öffentliche Beschaffungen und Kartellrecht, AJP 1/2003 S. 23 ff.). Des Weiteren ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass auch keine Bestimmungen des aargauischen Vergaberechts oder andere Vorschriften ersichtlich sind, die einen Vorbehalt gemäss Art. 3 KG begründen könnten. Eine Normkollision zwischen den Vorschriften des Vergabe- und Kartellrechts im Sinne der eingangs erwähnten jüngsten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 3 Abs. 1 KG liegt nicht vor. Denn vergaberechtliche Verfahren und Vorschriften zielen gerade nicht darauf ab, Wettbewerb nicht zuzulassen, sondern verfolgen im Gegenteil (u.a.) das Ziel der Stärkung des Wettbewerbs unter den Anbieterinnen und Anbietern (vgl. in diesem Sinne Entscheid REKO/WEF FB/2002-1 vom 22. Dezember 2004 E. 5.1, m.w.H.). Das Kartellgesetz ist vorliegend somit anwendbar.

B-829/2012 Formelle Rügen In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 5), eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes und der Unschuldsvermutung (E. 6) sowie eine Verletzung des Legalitäts- und Bestimmtheitsgebotes (E. 10.1). Weiter hatten die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung des Anspruchs auf ein unparteiisches und unabhängiges Gericht gerügt, weil die Vorinstanz kein unabhängiges Gericht im Sinne der EMRK (zitiert im Sacherhalt unter B.d) sei und deshalb eine Sanktionierung durch die Vorinstanz den Anforderungen der EMRK nicht standhalte. Diese Rüge haben die Beschwerdeführerinnen mit Stellungnahme vom 14. März 2013 aufgrund der zwischenzeitlich ergangenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung in Sachen Publigroupe zurückgezogen (vgl. BGE 139 I 72 E. 4.4 f. sowie im Sachverhalt unter B.d).

B-829/2012 5. Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs Die Beschwerdeführerinnen rügen eine mehrfache Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. – Die Vorinstanz habe keine Einsicht in die Anzeige, welche für die Untersuchungseröffnung und die Verfügung im Kanton Aargau zentral gewesen sei, gewährt (vgl. E.5.2); – Die Vorinstanz habe den Beschwerdeführerinnen die Birchmeier-Liste nicht ausgehändigt, sondern lediglich erlaubt, diese unter Beachtung eines Kopierverbotes in den Räumlichkeiten des Sekretariats einzusehen (vgl. E. 5.2.3); – Die Vorinstanz habe den Beschwerdeführerinnen eine zu kurze Frist für die Stellungnahme zu den Anhörungsprotokollen angesetzt (vgl. E. 5.3). 5.1 Grundsätzliches zum rechtlichen Gehör Der Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich aus Art. 29 Abs. 2 BV und wird darüber hinaus zumindest für Teilelemente auch aus Art. 6 EMRK abgeleitet. Das rechtliche Gehör umfasst als Teilgarantien die ordnungsgemässe Durchführung folgender Aspekte: (i) vorgängige Orientierung über Gegenstand und Inhalt des Verfahrens sowie den Vorwurf gegenüber dem Betroffenen; (ii) Mitwirkung bei der Feststellung des Sachverhalts, insbesondere durch Stellung von eigenen Beweisanträgen; (iii) persönliche Teilnahme am Verfahren einschliesslich der Möglichkeit zur Verbeiständigung; (iv) Akteneinsicht; (v) Möglichkeit zur Abgabe einer vorgängigen Stellungnahme einschliesslich der Kenntnisnahme und Berücksichtigung durch die verfahrensleitende Instanz; (vi) Eröffnung und Begründung des Entscheids (vgl. statt vieler BGE 135 II 286 E. 5.1; Urteil des BVGer B-7633/2009 vom 14. September 2015 Rz. 199, Preispolitik Swisscom ADSL, m.w.H. auf Lehre und Rechtsprechung; Urteil des BVGer B-2050/2007 vom 24. Februar 2010 E. 6.1, Swisscom; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, S. 173 ff.). Um den Betroffenen eine Stellungnahme vor Erlass der Verfügung zu ermöglichen, muss ihnen die Verwaltungsbehörde den voraussichtlichen Inhalt der Verfügung, zumindest ihre wesentlichen Elemente, bekannt geben (vgl. HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1681).

B-829/2012 Im Kartellverwaltungsverfahren wird der Anspruch auf rechtliches Gehör durch Art. 30 Abs. 2 KG insofern erweitert, als die Verfahrensbeteiligten schriftlich zum Verfügungsantrag des Sekretariats Stellung nehmen können, bevor die Wettbewerbskommission ihren Entscheid trifft (vgl. Urteil des BGer 2A.492/2002 vom 17. Juni 2003 E. 3.4, Elektra Baselland; BGE 129 II 497 E. 2.2, Entreprises Electriques Fribourgeoises (EEF); Entscheid der REKO/WEF FB/2006-8 vom 9. November 2006, veröffentlicht in: RPW 2006/4 S. 722 ff.; Botschaft KG 1995, 605; STEFAN BILGER, Das Verwaltungsverfahren zur Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen, 2002, S. 275, 277). Der Gehörsanspruch beschränkt sich auf rechtserhebliche Sachfragen. Zur rechtlichen Würdigung müssen die Parteien bloss angehört werden, wenn sich die Behörde auf Rechtsnormen zu stützen gedenkt, mit deren Beizug die Parteien nicht rechnen mussten, sich die Rechtslage geändert hat oder ein besonders grosser Ermessensspielraum besteht (vgl. Urteil des BGer 2A.492/2002 vom 17. Juni 2003 E. 3.2.3, Elektra Baselland; BGE 129 II 497 E. 2.2; BGE 127 V 431 E. 2b). Insofern stellen die rechtliche Würdigung der Sache durch die Vorinstanz – und damit die Rechtmässigkeit abweichender Rechtsauffassungen der Vorinstanz – keine Fragen des Gehörsanspruchs, sondern materiell zu prüfende Fragen dar (vgl. Urteile des BVGer B-8430/2010 und B-8404/2010 vom 23. September 2014 je E. 3.1.6, Baubeschläge Koch, Baubeschläge SFS unimarket). 5.2 Gehörsverletzung wegen Verletzung des Akteneinsichtsrechts? Im Zusammenhang mit der behaupteten Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör rügen die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts. Dabei beanstanden die Beschwerdeführerinnen, dass ihnen die Vorinstanz einerseits die private Anzeige nicht zugänglich gemacht hat und andererseits die Birchmeier-Liste nicht ausgehändigt, sondern lediglich erlaubt hat, diese unter Beachtung eines Kopierverbotes in den Räumlichkeiten des Sekretariats einzusehen. 5.2.1 Das Kartellgesetz enthält keine materiellen Vorschriften über das Akteneinsichtsrecht. Dieses richtet sich im Kartellrecht daher nach Art. 26 ff. VwVG (vgl. Art. 39 KG sowie Art. 37 VGG für das Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht). Nach Art. 26 Abs. 1 VwVG hat jede Partei oder ihr Vertreter Anspruch darauf, in ihrer Sache die Verfahrensunterlagen am Sitz der verfügenden oder einer durch diese zu be-

B-829/2012 zeichnenden kantonalen Behörde einzusehen. Dazu gehören namentlich die Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden sowie alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke (Art. 26 Abs. 1 Bst. a und b VwVG). Wenn die Partei oder ihr Vertreter damit einverstanden ist, kann die Behörde die Aktenstücke auf elektronischem Weg zur Einsichtnahme zustellen (Art. 26 Abs. 1bis VwVG). Gemäss Art. 27 Abs. 1 VwVG darf die Behörde die Einsichtnahme in die Akten nur verweigern, wenn unter anderem wesentliche öffentliche Interessen des Bundes oder der Kantone (Bst. a) oder wesentliche private Interessen – insbesondere von Gegenparteien (Bst. b) – die Geheimhaltung erfordern. Als weiteren (vorliegend jedoch nicht relevanten) Grund für die Verweigerung der Einsichtnahme in die Akten nennt das Gesetz das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung (Bst. c). Beim in Art. 27 Abs. 1 Bst. a und b VwVG verwendeten Begriff des "wesentlichen Interesses" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der den Behörden einen weiten Beurteilungsspielraum einräumt. Welches Interesse als wesentlich zu gelten hat, bestimmt sich im konkreten Einzelfall. Dabei kann dem Gebot der Anonymität von Zeugen, Informanten oder Experten, aber auch dem Schutz von Geschäftsgeheimnissen beteiligter Unternehmungen Rechnung getragen werden (vgl. BGE 117 Ib 481 E. 7a/aa m.H.). Ein zulässiger Grund für die Verweigerung der Akteneinsicht kann nach Praxis und Literatur das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung von Informationsquellen sein. Dadurch soll das System der Informationsbeschaffung in Verfahren aufrechterhalten werden; potentielle Informanten und Auskunftspersonen sollen nicht davon abgeschreckt werden, Behörden entscheidwesentliche Auskünfte zu liefern (vgl. KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 624 ff.; ähnlich: WALDMANN/OESCHGER, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 27 N. 23 ff., m.w.H.; vgl. BGE 122 I 153 E. 6c/aa). Als wesentliche private Interessen im Sinne von Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG kommen namentlich der Schutz von Geschäftsgeheimnissen sowie der Persönlichkeitsschutz von Informanten, Zeugen und Auskunftspersonen in Frage (BGE 122 I 153 E. 6c/bb). Bezüglich solcher Personen rechtfertigt sich eine Beschränkung des Akteneinsichtsrechts jedoch nur, wenn konkrete Anhaltspunkte etwa für drohende Repressalien oder Druckversuche bestehen. Gewichtige tatsächliche Interessen können ebenfalls eine Einschränkung der Akteneinsicht erheischen, beispielsweise, um mögliche spätere Verfahren zur Durchsetzung privater Interessen (z.B. Scha-

B-829/2012 denersatzklagen) nicht zu beeinflussen (BRUNNER, in: Kommentar VwVG, 2008, Art. 27 N. 30 m.H.; WALDMANN/OESCHGER, Art. 27 N. 33 ff. m.H.). Nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV), welches in Art. 27 Abs. 2 VwVG konkretisiert wird, hat sich die Verweigerung der Akteneinsicht auf das Erforderliche zu beschränken. Bei Vorliegen wesentlicher Geheimhaltungsgründe im Sinne von Art. 27 Abs. 1 VwVG müssen daher das Interesse an der Akteneinsicht und dasjenige an deren Verweigerung mit Blick auf die konkreten Umstände gegeneinander abgewogen werden (vgl. KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 627 ff. m.H. auf das Urteil des BVGer D-260/2008 vom 17. Februar 2010 E. 5.2.3; WALDMANN/ OESCHGER, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 27 N. 37 f. 39, m.w.H.). 5.2.2 Die Beschwerdeführerinnen sehen eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts zunächst darin, dass ihnen die Vorinstanz keine Einsicht in die private Anzeige, die für die Untersuchungseröffnung und die Verfügung zentral gewesen sei, gewährte. Die Geheimhaltung der Anzeige stelle eine Gehörsverletzung dar (vgl. Beschwerde, Rz. 65). 5.2.2.1 Die Vorinstanz hat sich zu dieser Frage nicht vernehmen lassen, führt in der angefochtenen Verfügung diesbezüglich aber aus, dass das Sekretariat dem Anzeiger die Wahrung seiner Anonymität explizit zugesichert habe. Die Identität werde daher nicht offen gelegt, was gemäss Lehre und Rechtsprechung zulässig sei. Die Identität sei aber ausgewählten Personen des Sekretariats bekannt und auch vorab zur Genehmigung der Untersuchungseröffnung dem damaligen Präsidenten der Vorinstanz mitgeteilt worden. Der wesentliche Inhalt der Anzeige werde in der Rz. 18 der angefochtenen Verfügung erläutert. Für die Erstellung des sanktionsrelevanten Sachverhalts sei zudem nicht direkt auf die Aussagen des Anzeigers abgestellt worden, sondern auf Beweismittel, die den Wettbewerbsbehörden später zugegangen seien (vgl. Verfügung, Rz. 18 ff.). 5.2.2.2 Die Kartellbehörde darf die Einsicht in die Anzeige verweigern, wenn wesentliche öffentliche oder private Interessen die Geheimhaltung erfordern (Art. 27 Abs. 1 Bst. a und b VwVG). Eine Einschränkung der Akteneinsicht muss auf einer Interessenabwägung im Einzelfall beruhen. Im Folgenden ist abzuwägen, ob die in Frage stehenden Interessen an der Geheimhaltung der Identität des Anzeigers den Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf umfassende Akteneinsicht zu überwiegen vermögen.

B-829/2012 Das Sekretariat eröffnete gestützt auf Informationen einer Anzeige einer Privatperson/einer Unternehmung sowie nach weiteren Abklärungen im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums eine Untersuchung gemäss Art. 27 KG betreffend allfällige Wettbewerbsabreden im Strassenund Tiefbau im Kanton Aargau (vgl. Verfügung, Rz. 23). Der Anzeiger lieferte Hinweise, dass sich mehrere Strassen- und Tiefbauunternehmen im Kanton Aargau seit Jahren zu Besprechungen trafen, bei denen sie sich über laufende Ausschreibungen und deren Preise austauschten. Basierend auf E-Mails, schriftlichen Eingaben, Telefonaten und einem Treffen mit dem Anzeiger erachtete die Vorinstanz die Angaben des Anzeigers als glaubhaft und widerspruchsfrei und – soweit sie zu diesem Zeitpunkt überprüfbare Elemente betrafen – als korrekt (vgl. Verfügung, Rz. 18 f.). 5.2.2.3 Wie in E. 5.2.1 dargelegt, kommt als wesentliches öffentliches Interesse des Bundes im Sinne von Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung von Informationsquellen in Betracht. Da es üblich ist, dass kartellrechtswidrige Abreden heimlich stattfinden und die Unterlagen darüber auf ein Minimum reduziert sind, kommt den Auskünften von Informanten bei der Durchsetzung des Kartellrechts besondere Bedeutung zu. Vorliegend ist davon auszugehen, dass erst die Zusicherung der Anonymität des Anzeigers und die damit einhergehende Bereitschaft des Anzeigers, mit der Kartellbehörde zusammenzuarbeiten, es der Vorinstanz ermöglichte, eine angemessene Beurteilung der kartellrechtlichen Situation vorzunehmen. Ein öffentliches Interesse der Wettbewerbsbehörden an der Geheimhaltung der Identität des Anzeigers ist somit gegeben. Als wesentliches privates Interesse im Sinne von Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG kommt der Persönlichkeitsschutz von Informanten in Frage. Private, die den Behörden zur Wahrung öffentlicher Interessen Mitteilungen zukommen lassen, können Anspruch auf Geheimhaltung ihrer Identität haben. Da der Anzeiger den Bereich des Strassen- und Tiefbaus im Kanton Aargau sehr gut kennt und in der Branche auch bekannt sein dürfte, sind Nachstellungen oder wirtschaftliche Repressalien nicht auszuschliessen, weshalb sich aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes eine Geheimhaltung rechtfertigt. Persönlichkeitsrechte Dritter sind darüber hinaus in Fällen wie dem Vorliegenden zu achten, in denen Drittpersonen nicht am Verfahren beteiligt und damit nicht in der Lage sind, ihre Rechte geltend zu machen (vgl. WALDMANN/OESCHGER, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 27 N. 29; BRUNNER, in: Kommentar VwVG, 2008, Art. 27 N. 31).

B-829/2012 Im vorliegenden Fall bestehen somit sowohl wesentliche öffentliche als auch gewichtige private Interessen an der Geheimhaltung der Person des Anzeigers. Insbesondere besteht unter den vorliegend gegebenen Umständen die Möglichkeit, dass aufgrund von Angaben in der Anzeige auf die Person des Anzeigers geschlossen werden kann. Das Interesse des Dritten an der Wahrung seiner Anonymität ist aber höher zu gewichten als das Interesse der Beschwerdeführerinnen, nicht nur die Identität des Anzeigers, sondern auch den Inhalt der Informationen zu kennen. Damit ist auch eine Einsicht in eine anonymisierte Fassung der Anzeige ausgeschlossen (Art. 27 Abs. 2 VwVG). Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerinnen aber entsprechend in der angefochtenen Verfügung über den wesentlichen Inhalt der Anzeige informiert. Die Beschwerdeführerinnen haben somit kein rechtlich schutzwürdiges Interesse, Einsicht in die Anzeige zu erhalten, zumal auch nicht erkennbar ist, weshalb die Kenntnis der Identität des Anzeigers für eine wirksame Verteidigung gegen die angefochtene Verfügung und somit zur Wahrung ihrer Rechte erforderlich wäre. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz das Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführerinnen nicht verletzt hat. 5.2.3 Die Beschwerdeführerinnen sehen ihren Anspruch auf rechtliches Gehör auch dadurch als verletzt an, dass sie die Birchmeier-Liste nicht hätten kopieren, sondern in den Räumen des Sekretariats lediglich hätten einsehen dürfen. Die Birchmeier-Liste sei bei der Hausdurchsuchung beschlagnahmt und sodann von der Vorinstanz als "beschlagnahmtes Dokument" angesehen worden. Im Verfahrensverlauf behandle die Vorinstanz die Birchmeier-Liste jedoch wie ein Selbstanzeigedokument und verweigere den Beschwerdeführerinnen den ungehinderten Zugang zu diesem Dokument, wie dies im Rahmen des Akteneinsichtsrechts gemäss Art. 26 VwVG in Form von Kopien bzw. elektronischer Zustellung von der Vorinstanz üblicherweise gewährt werde. Die Einsichtnahme und das Abschreiben vor Ort – was bei Selbstanzeigen der Praxis der Vorinstanz entspreche – habe die Beschwerdeführerinnen in der Ausübung ihrer Verteidigungsrechte behindert (vgl. Replik, Rz. 35).

B-829/2012 5.2.3.1 Die Vorinstanz macht geltend, sie habe der Birchmeier-Liste aus verfahrenstechnischen Gründen den gleichen Schutz zukommen lassen wie einem Dokument, das mit einer Selbstanzeige eingereicht wurde (d.h. fehlende Kopiermöglichkeit). Die Birchmeier-Liste gelte aber nicht als Selbstanzeige, da sie eben vor und unabhängig von der Einreichung einer Bonusmeldung entstanden sei und sie die Vorinstanz anlässlich der Hausdurchsuchung beschlagnahmt habe (vgl. Duplik, Rz. 10). 5.2.3.2 Art. 26 Abs. 1 VwVG statuiert seinem Wortlaut nach nur einen Anspruch darauf, die Akten am Sitz der Behörde einzusehen. Ob das Akteneinsichtsrecht auch einen Anspruch gewährt, Kopien zu erhalten oder solche selber zu erstellen, geht aus dem Wortlaut der Art. 26 ff. VwVG nicht ausdrücklich hervor. In der Praxis werden den Anwälten von Parteien jedoch regelmässig die Originalakten oder Kopien davon zugestellt (vgl. BGE 122 I 109 E. 2b; WALDMANN/OESCHGER, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 26 N. 68 und 82 f.; BRUNNER, in: Kommentar VwVG, 2008, Art. 26 N. 21). Nach bundesgerichtlicher Praxis beinhaltet der verfassungsmässige Gehörsanspruch das Recht, die Akten am Sitz der Behörde einzusehen und sich davon Notizen sowie Fotokopien zu machen, soweit der Behörde daraus kein übermässiger Zusatzaufwand erwächst (vgl. BGE 131 V 35 E. 4.2 m.H. auf frühere Leitentscheide des Bundesgerichts; vgl. WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 26 N. 80). Zur vorliegenden spezifischen Frage, ob sanktionsbelastete Untersuchungsadressaten wie die Beschwerdeführerinnen Anspruch auf Herausgabe (oder allenfalls eigenhändiges Erstellen) von Kopien der Selbstanzeigen haben, besteht in der Schweiz – vorbehältlich der nachfolgend (E. 5.2.3.3) zu nennenden Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts – allerdings noch keine Gerichtspraxis. 5.2.3.3 Wie erwähnt (vgl. im Sachverhalt unter A.l) hat das Sekretariat das Gesuch von Erne und Gebrüder Meier, die Selbstanzeigen und die Birchmeier-Liste kopieren zu dürfen im Einverständnis mit einem Mitglied des Präsidiums der Vorinstanz mit Zwischenverfügung vom 10. August 2011 abgewiesen. Der Antrag des Sekretariats an die Vorinstanz vom 7. Juni 2011 umfasste 175 Seiten und stützte sich auf 265 während der Untersuchung beschlagnahmte oder von den Parteien eingereichte Aktenstücke, welche auf einen USB-Stick kopiert und den Parteien zugestellt wurd