Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Das BGer ist mit Entscheid vom 19.08.2016 auf die Beschwerde nicht eingetreten (2C_688/2016)
Abteilung II
Postfach CH-9023 St. Gallen Telefon +41 (0)58 705 25 60 Fax +41 (0)58 705 29 80 www.bundesverwaltungsgericht.ch
Geschäfts-Nr. B-7216/2014 stm/bdb/due
Zwischenentscheid v o m 7 . Juli 2016
Besetzung Richter Marc Steiner (Vorsitz), Richterin Eva Schneeberger, Richter Hans Urech, Gerichtsschreiberin Beatrice Badilatti. In der Beschwerdesache
Parteien B._______, bestehend aus: 1. X._______, 2. Y._______, beide vertreten durch Rechtsanwälte lic. iur. Remo Baumann und Dr. iur. Franz Xaver Muheim, Muheim Merz Baumann, Rechtsanwälte und Notare, Bundesplatz 2, Postfach 7525, 6302 Zug, Beschwerdeführerinnen,
gegen
Bundesamt für Strassen (ASTRA), Rechtsdienst und Landerwerb, 3003 Bern, Vergabestelle,
Gegenstand Öffentliches Beschaffungswesen - N09.72 Zwischbergen, Casermettatunnel, Baumeisterarbeiten, SIMAP Meldungsnummer 844207 (Projekt-ID 116838),
B-7216/2014 stellt das Bundesverwaltungsgericht fest: A. A.a Am 4. September 2014 schrieb das Bundesamt für Strassen ASTRA (im Folgenden: Vergabestelle) auf der Internetplattform SIMAP (Informationssystem über das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz) unter dem Projekttitel "N09.72 Zwischbergen, Casermettatunnel, Baumeisterarbeiten" einen Bauauftrag im offenen Verfahren aus (Meldungsnummer: 835079). Gemäss Ziffer 2.5 der Ausschreibung sind im Abschnitt "Zwischbergen Casermettatunnel", der sich auf der Südseite der Simplonpassstrasse befindet und sich über eine Länge von ca. 1.9 km erstreckt, wovon ca. 95% der Strecke in Galerien, Tunnel und Brücken verläuft, verschiedene bauliche Massnahmen geplant. Ziel des Gesamtprojekts sei die Instandsetzung der Kunstbauten und des Trassees sowie die Erstellung eines norm- und richtlinienkonformen Zustands. A.b In der Folge gingen fristgerecht vier Angebote ein, darunter dasjenige der B._______ sowie dasjenige der Z._______, welches neben dem Amtsvorschlag auch zwei Varianten enthielt. A.c Der Zuschlag vom 17. November 2014 an die Mitglieder der Z._______ (im Folgenden: Zuschlagsempfängerinnen) wurde am 21. November 2014 auf der Internetplattform SIMAP (Meldungsnummer: 644207) publiziert. Die Zuschlagsempfängerinnen erhielten insgesamt 423 von maximal 500 Punkten, während das Angebot der B._______ mit 353 Punkten bewertet wurde. B. Gegen die Zuschlagsverfügung vom 17. November 2014 erhoben die Mitglieder der B._______ (im Folgenden: Beschwerdeführerinnen) am 11. Dezember 2014 Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragen, es sei der Zuschlag gemäss Publikation vom 21. November 2014 aufzuheben und den Beschwerdeführerinnen zu erteilen. Eventualiter sei der Zuschlag aufzuheben, das Vergabeverfahren abzubrechen und anschliessend zu wiederholen. Ausserdem enthielt die Beschwerde ein Begehren um Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Zur Begründung bringen die Beschwerdeführerinnen vor, die Zuschlagsempfängerinnen hätten das Eignungskriterium 4 "Schlüsselpersonen" nicht erfüllt, wonach namentlich eine Bestätigung einzureichen gewesen sei, dass die jeweiligen Schlüsselpersonen für die ersten zwei der insgesamt vier Auftragsjahre zur Verfügung stehen (Beschwerde, Rz. 33 ff.). Die Beschwerdeführerinnen legen
B-7216/2014 weiter dar, die Vergabestelle habe ihnen am Debriefing vom 3. Dezember 2014 erklärt, wie sie die Punktevergabe vorgenommen hätte. Danach hätte die Note 3 (Maximalnote 5) dem Attribut "erfüllt" entsprochen. Nur im Fall eines sogenannten "Mehrwerts" hätte sie mehr Punkte vergeben. Unter "Mehrwert" habe die Vergabestelle Vorschläge der Anbieter verstanden, die zu Kosteneinsparungen oder zu besseren Nutzungsmöglichkeiten führen würden. Die Vergabestelle habe solche Vorschläge demnach nicht als Variante, die im Verfahren ausdrücklich zugelassen seien, sondern mittels einer nicht nachvollziehbaren Punktebewertung beurteilt. Die Vergabestelle verstosse gegen die Gebote der Transparenz und der Gleichbehandlung, wenn sie Subkriterien einführe, die in der Ausschreibung nicht festgeschrieben worden seien (Beschwerde, Rz. 38 ff.). Die Beschwerdeführerinnen bezweifeln ausserdem, dass das Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen zu Recht mit der Note 4 bewertet worden ist. Sodann machen sie geltend, die Zuschlagsempfängerinnen würden mit einem unverhältnismässig niedrigen Personaleinsatz von durchschnittlich 10 Mann rechnen, während sie im Schnitt ca. 27 Bauarbeiter vorsehen würden (Beschwerde, Rz. 51 ff.). Nach einlässlicher Analyse der Ausschreibungsunterlagen sei ihnen zudem aufgefallen, dass die vorgegebenen Leistungsverzeichnisse nicht mit den Ausführungsplänen übereinstimmen. Eine Vergabe auf Basis einer Ausschreibung, bei welcher der Mengenvergleich zwischen den Angaben im Leistungsverzeichnis und den Angaben in den Ausschreibungsunterlagen derart divergiere, sei rechtswidrig (Beschwerde, Rz. 67 ff.). C. C.a Mit superprovisorischer Anordnung vom 12. Dezember 2014 untersagte der Instruktionsrichter bis zum Entscheid betreffend die Erteilung der aufschiebenden Wirkung alle Vollzugsvorkehrungen, namentlich den Vertragsschluss mit den Zuschlagsempfängerinnen. C.b Am 15. Dezember 2014 wurde die Vergabestelle ersucht, bis zum 5. Januar 2015 die vollständigen Akten betreffend das in Frage stehende Vergabeverfahren einzureichen und zu den prozessualen Anträgen der Beschwerdeführerinnen Stellung zu nehmen. Den Zuschlagsempfängerinnen wurde mit Hinweis auf die Kostenfolgen freigestellt, ebenfalls eine Stellungnahme zu den prozessualen Anträgen einzureichen. Sowohl der Vergabestelle als auch den Zuschlagsempfängerinnen wurden die Beschwerdebeilagen 1 bis 5 und 7 bis 10 (beinhaltend namentlich die Ausschreibungsunterlagen) zugestellt.
B-7216/2014 C.c Mit Schreiben vom 19. Dezember 2014 teilten die Zuschlagsempfängerinnen mit, sie würden einstweilen darauf verzichten, zur Beschwerde vom 11. Dezember 2014 Stellung zu nehmen, wobei spätere Stellungnahmen ausdrücklich vorbehalten wurden. C.d Innert erstreckter Frist reichte die Vergabestelle am 19. Januar 2015 eine Vernehmlassung zu den prozessualen Anträgen der Beschwerdeführerinnen ein und beantragte, das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen. Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Die Vergabestelle macht geltend, die Vorgehensweise der Punktevergabe sei offen und transparent mitgeteilt worden. Das Bauprogramm (Weg-Zeit-Diagramm; Zuschlagskriterium 2) der Beschwerdeführerinnen sei zwar sehr ausführlich und detailliert dargestellt, indessen würden konkrete Angaben zu den Leistungen fehlen. Die Beschwerdeführerinnen hätten ausserdem zu früh Arbeiten im Freien geplant. Das Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen sei mit der Note 4 bewertet worden, weil dieses Taktbauabläufe pro Hauptarbeit und Jahr zur Plausibilisierung der Leistungen mit Zeitachsen in Wochen und Tagen sowie Hinweise auf einen möglichen Zweischichtenbetrieb und die zweispurige Verkehrsführung während der Hauptreisezeit im Sommer enthalten habe und die aufgezeigten Reserven glaubhaft dargestellt worden seien (Vernehmlassung vom 19. Januar 2015, Rz. 31 ff.). In Bezug auf den Inhalt und die Qualität der eingereichten Unterlagen (Zuschlagskriterium 3) der Beschwerdeführerinnen hält die Vergabestelle im Wesentlichen fest, diese seien zu allgemein gehalten bzw. es würden einige wichtige Angaben fehlen (Vernehmlassung vom 19. Januar 2015, Rz. 43 ff.). Auch betreffend die Qualität und Plausibilität (Zuschlagskriterium 4) hätten die Beschwerdeführerinnen zu wenig detailliert dokumentiert, weshalb die Note 3 gerechtfertigt sei (Vernehmlassung vom 19. Januar 2015, Rz. 62 ff.). Die Vergabestelle bringt weiter vor, dass bei der Sanierung von Bauwerken die Dokumentation des Ist-Zustands anhand von alten Plänen schwierig sei, weshalb man bei einigen Vorausmassen die Mengen im Leistungsverzeichnis im Vergleich zu den Submissionsplänen erhöht habe. Dies sei notwendig und üblich, um nicht bei der Ausführung mit erheblichen Mehrmengen konfrontiert zu werden (Vernehmlassung vom 19. Januar 2015, Rz. 24 ff.). C.e Ebenfalls am 19. Januar 2015 reichte die Vergabestelle die Akten des strittigen Beschaffungsverfahrens ein, wobei sie beantragte, die Dossiers 1, 2, 4 bis 6 sowie 8 und 9 seien angesichts der darin enthaltenen Geschäftsgeheimnisse den Beschwerdeführerinnen nicht zuzustellen.
B-7216/2014 C.f Mit Verfügung vom 21. Januar 2015 wurde die Vergabestelle ersucht, dem Gericht Abdeckungsvorschläge zu den Dossiers 1 (Evaluationsbericht inkl. Beilagen), 2 (Diverse Verfahrens- und Vertragsunterlagen) und 8 (Protokoll Projektfachsitzung vom 5. Juni 2012) einzureichen. Gleichzeitig wurde die Eingabe vom 19. Januar 2015 mit den nicht strittigen Beilagen den Beschwerdeführerinnen zugestellt. Am 23. Januar 2015 reichte die Vergabestelle die Dossiers 1, 2 und 8 in teilweise abgedeckter Form ein, welche den Beschwerdeführerinnen mit Verfügung vom 26. Januar 2015 zugestellt wurden. D. Nachdem die Beschwerdeführerinnen und die Vergabestelle am 28. Januar 2015 bzw. am 5. Februar 2015 zur Frage der aufschiebenden Wirkung Stellung genommen hatten, wurde der Beschwerde mit Zwischenentscheid vom 24. Februar 2015 die aufschiebende Wirkung erteilt. Zur Begründung wurde namentlich ausgeführt, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Vergabestelle von ihrem in der Ausschreibung kommunizierten Bewertungssystem abgewichen ist (Zwischenentscheid vom 24. Februar 2015 E. 5.2.7). E. E.a Im Rahmen der Instruktion des Schriftenwechsels im Hauptverfahren wurden die Beschwerdeführerinnen mit Verfügung vom 9. März 2015 ersucht, substantiierte Akteneinsichtsanträge zu stellen. Die Vergabestelle wurde gleichzeitig ersucht, prozessuale Anträge betreffend die Abnahme von Beweisen zu stellen. E.b Innert einmalig erstreckter Frist stellte die Vergabestelle am 27. März 2015 namentlich den prozessualen Antrag, die Rüge bezüglich abweichender Mengen zwischen Submissionsplänen und Leistungsverzeichnis sei gestützt auf Treu und Glauben nicht zu hören, womit auch nicht darauf einzutreten sei. Zudem beantragt sie, die Frage der verspäteten Rüge bezüglich Mengenabweichungen sei vorab zu prüfen und es sei ein selbständig anfechtbarer Zwischenentscheid zu erlassen. Daneben sei auf die Einholung eines Gutachtens zur Feststellung abweichender Mengen zwischen Submissionsplänen und Leistungsverzeichnis zu verzichten; eventualiter sei das Gutachten auf fachliche Fragen zu beschränken.
B-7216/2014 E.c Mit Eingabe vom 27. März 2015 reichte die Vergabestelle das Dossier 10 (Taktbauabläufe aus dem Angebot der Zuschlagsempfängerinnen) und die Beilagen 22 und 23 ein. E.d Die Beschwerdeführerinnen reichten am 30. März 2015 substantiierte Akteneinsichtsanträge und prozessuale Anträge ein. Sie beantragten unter anderem, es sei ein Gutachten betreffend die Differenzen zwischen dem Leistungsverzeichnis und den Ausführungsplänen zu erstellen. E.e Mit Verfügung vom 1. April 2015 wurde dem Begehren der Vergabestelle, zur Frage der verspäteten Rüge einen selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid zu erlassen, entsprochen. E.f Am 16. April 2015 reichten die Beschwerdeführerinnen eine Stellungnahme ein mit dem Antrag, es sei festzustellen, dass die Rügen betreffend abweichender Mengen rechtzeitig erfolgt und deshalb zu hören seien. F. F.a Mit Verfügung vom 6. Mai 2015 wurde das Hauptbauprogramm der Beschwerdeführerinnen und der Zuschlagsempfängerinnen der jeweiligen Gegenseite, nachdem diese am 16. bzw. 27. April 2015 zugestimmt hatten, in ungeschwärzter Form zugestellt. F.b Die Beschwerdeführerinnen reichten mit Eingabe vom 8. Mai 2015 einen umfangreichen Fragenkatalog ein, welche dem Experten für die Erstellung des Gutachtens vorzulegen sei. Ausserdem kamen sie der Aufforderung, einen Lebenslauf des von ihnen vorgeschlagenen Experten einzureichen, nach. Daraufhin stellte die Vergabestelle am 11. Mai 2015 für die Erstellung des Gutachtens den Antrag, dieses sei auf die von den Beschwerdeführerinnen aufgeworfenen Punkten des Leistungsverzeichnisses sowie auf die Frage der plausiblen Bewertung der Angebote der Beschwerdeführerinnen und der Zuschlagsempfängerinnen zu beschränken. Des Weiteren reichte auch die Vergabestelle einen Fragenkatalog ein. F.c Mit Eingabe vom 27. Mai 2015 beantragte die Vergabestelle, es sei davon abzusehen, den von den Beschwerdeführerinnen vorgeschlagenen Experten einzusetzen; stattdessen sei Heinz Dicht, Dipl. Bauingenieur ETH/SIA, als Experte mit der Ausarbeitung des Gutachtens zu beauftragen. Im Übrigen sei der von den Beschwerdeführerinnen aufgestellte Fragenkatalog vollumfänglich abzulehnen. Heinz Dicht sei als Experte geeig-
B-7216/2014 net, da er zahlreiche Sanierungsarbeiten, darunter auch Tunnelsanierungen, durchgeführt und bereits in verschiedenen Bereichen als Experte geamtet habe. In Bezug auf den Fragenkatalog führt die Vergabestelle aus, dass dieser unter anderem reine Suggestivfragen oder Rechtsfragen enthalte und es sich teilweise um unstrittige und banale Fragen handle. F.d Die Beschwerdeführerinnen machten mit Eingabe vom 8. Juni 2015 keine Ablehnungsgründe gegen Heinz Dicht geltend. Die Vergabestelle beantragte ausserdem, das zu erstellende Gutachten sei erst nach Erlass eines selbständig anfechtbaren Zwischenentscheids über die Frage der nach Treu und Glauben verspäteten Rüge bezüglich der Abweichungen zwischen Submissionsplänen und Leistungsverzeichnis in Auftrag zu geben. G. G.a Mit Verfügung vom 10. Juni 2015 setzte der Instruktionsrichter Heinz Dicht, Dipl. Bauingenieur ETH/SIA, als Experten ein. Zudem ordnete er für die Experteninstruktion die Durchführung einer Instruktionsverhandlung an. Dem Antrag der Beschwerdeführerinnen, es seien F._______ (X._______), D._______ (Y._______), V._______ (Bereichsleiter der Vergabestelle, Mitglied des Evaluationsteams) sowie W._______ (Mitglied des Evaluationsteams) zu befragen, wurde entsprochen und festgehalten, dass diese Personen als Auskunftspersonen zu befragen sind. G.b Am 15. Juni 2015 kam die Vergabestelle der Aufforderung nach, eine dem Experten zustellbare Version der Vergabeakten einzureichen. Die Ausschreibungsunterlagen, das Angebot der Beschwerdeführerinnen sowie das Angebot der Zuschlagsempfängerinnen reichte die Vergabestelle in elektronischer Form (CD) ein. G.c Mit Verfügung vom 15. Juni 2015 wurde die Instruktionsverhandlung zur Klärung der Fragen an den Experten auf den 24. Juni 2015 angesetzt. Am 16. Juni 2015 wurden dem Experten die von der Vergabestelle am 15. Juni 2015 eingereichten Vergabeakten zugestellt. Einzelne Pläne des Beschwerdedossiers wurden dem Experten sodann mit Verfügung vom 18. Juni 2015 nachgereicht.
H.
B-7216/2014 H.a Am 24. Juni 2015 wurde im Beisein der Zweitrichterin eine Instruktionsverhandlung zur Klärung der an den Experten zu stellenden Fragen durchgeführt. Im Rahmen der Instruktionsverhandlung erhielten die Parteien Gelegenheit, sich zu den von ihnen wie auch zu den vom Instruktionsrichter vorgeschlagenen Fragen zu äussern, worauf ein Fragekatalog für den Experten erstellt wurde. Dabei wurde auch das Prozessprogramm insofern bestimmt, als der Experte beauftragt wurde, zuerst zu den Fragen, ob die Beschwerdeführerinnen mit Blick auf Treu und Glauben die allfälligen Abweichungen zwischen Leistungsverzeichnis und Plänen ohne Weiteres hätten erkennen können und ob der Amtsvorschlag gemäss Ausschreibungsunterlagen – mit Blick auf die Möglichkeit, dass die Zuschlagsempfängerinnen eine Variante eingereicht haben – während den Sommermonaten nur eine einspurige Verkehrsführung vorgesehen hat, ein Gutachten zu erstellen. Erst in einem zweiten Schritt sollte der Experte die Fragen betreffend Bewertung der Angebote der Beschwerdeführerinnen und der Zuschlagsempfängerinnen beantworten. H.b Mit Verfügung vom 25. Juni 2015 stellte das Gericht, wie bereits an der Instruktionsverhandlung angekündigt, die von der Vergabestelle am 19. Januar 2015 eingereichten Offerten der Beschwerdeführerinnen und der Zuschlagsempfängerinnen in Papierform dem Experten zu. Zudem wurde der Experte aus prozessökonomischen Gründen ersucht, vor der Ausarbeitung des Hauptgutachtens betreffend die Bewertung der Angebote ein "Vorgutachten" zu folgenden Fragen zu erstellen: "Frage 1: Sind aus der Sicht eines Fachmanns Aussagen möglich zur Frage, ob die Differenzen zwischen Leistungsverzeichnis einerseits und Ausschreibungsunterlagen/Plänen andererseits unter Berücksichtigung des üblichen Aufwands im Rahmen der Beurteilung der Ausschreibungsunterlagen unmittelbar nach deren Erhalt ohne Weiteres erkennbar sind oder ob ein gewisser Aufwand notwendig ist, um diese Unterschiede festzustellen? Sind aus der Sicht des Fachmanns Aussagen möglich zur Frage, ob im Rahmen der Offertstellung diese Unterschiede üblicherweise auffallen?" Frage 2: Sind aus der Sicht eines Fachmanns Aussagen möglich zur Frage, ob die "Besonderen Bestimmungen Bau" (Ziffer 623.200; Verkehrsführung") so zu verstehen sind, dass die Amtsvariante von zweispurigem Verkehr nur für die Wintermonate ausgeht, wogegen der Amtsvorschlag im Sommer nur einspurigen Verkehr vorsieht? Oder liessen sich die Ausschreibungsunterlagen aus der Sicht eines Fachmanns auch so verstehen, dass aus dem Gesamtkontext klar wird, dass die Amtslösung mindestens einspurigen Verkehr garantieren muss?
B-7216/2014 Frage 3: Sind aus Sicht eines Fachmanns Aussagen möglich zur Frage, ob im von der Beschwerdeführerinnen offerierten Baufenster eine Abweichung gegenüber Vorgaben in den Ausschreibungsunterlagen gesehen werden kann? H.c Die Vergabestelle reichte am 2. Juli 2015 die Ausschreibungsunterlagen inkl. Submissionspläne in Papierform ein. In Bezug auf den Termin der Instruktionsverhandlung für die Befragung der Auskunftspersonen wies die Vergabestelle darauf hin, dass aus ihrer Sicht kein Termindruck bestünde, da der Baubeginn für das vorliegende Projekt um mindestens ein Jahr zurückgestellt worden sei. Ausserdem machte die Vergabestelle Ausführungen zur Frage der zweispurigen Verkehrsführung und zur Variantenqualität des Lösungsvorschlags der Zuschlagsempfängerinnen. Dabei nahm sie Bezug auf ein zeitlich später ausgeschriebenes Projekt, wofür auch die Beschwerdeführerinnen ein Angebot – mit zweispuriger Verkehrsführung im Sommer – eingereicht hätten. Die Beschwerdeführerinnen würden sich somit in dieser Hinsicht widersprüchlich verhalten. Der Stellungnahme legte die Vergabestelle Akten dieses Vergabeverfahrens bei. H.d Die Beschwerdeführerinnen bestritten am 10. Juli 2015 die Ausführungen der Vergabestelle vom 2. Juli 2015 bezüglich zweispuriger Verkehrsführung bzw. Varianten und reichten ihrerseits zwei Beilagen dazu ein. I. I.a Mit Verfügung vom 13. Juli 2015 wurden die Beschwerdeführerinnen namentlich aufgefordert, einen Beweiskostenvorschuss in der Höhe der Kostenschätzung des Experten vom 3. Juli 2015 zu leisten. I.b Nachdem die Parteien am 14. August 2015 zu den vom Instruktionsrichter in Betracht gezogenen Ergänzungen bzw. Präzisierungen des Gutachtens und zu einer vorgeschlagenen Zusatzfrage Stellung genommen und Anträge auf Zusatzfragen bzw. weitere Ergänzungen gestellt hatten, wurde mit Verfügung vom 17. August 2015 festgehalten, dass der Experte das Gutachten in zwei Punkten zu ergänzen sowie eine Zusatzfrage, namentlich zur Frage betreffend Treu und Glauben, zu beantworten hat. Soweit weitergehend wurden die Anträge der Parteien zumindest einstweilen abgewiesen. I.c Am 24. August 2015 wurden im Rahmen der Instruktionsverhandlung die Auskunftspersonen seitens der Beschwerdeführerinnen (F._______ und D._______) und seitens der Vergabestelle (V._______ und
B-7216/2014 W._______) befragt. Ausserdem reichte die Vergabestelle weitere Ergänzungsanträge zum Gutachten vom 3. August 2015 ein. I.d Die Anträge der Vergabestelle auf Ergänzung des Gutachtens vom 3. August 2015 wurden mit Verfügung vom 27. August 2015 abgewiesen. Anschliessend reichte der Experte am 28. August 2015 das ergänzte Gutachten dem Gericht ein. I.e Die Beschwerdeführerinnen reichten am 8. September 2015 (recte: 7. September 2015) eine Stellungnahme zum Gutachten vom 28. August 2015 ein. Am 8. September 2015 nahmen sie erneut zum Gutachten bzw. zur Verfügung vom 7. September 2015 Stellung. Die Vergabestelle teilte mit Eingabe vom 8. September 2015 mit, dass sie das Gutachten zur Kenntnis genommen habe und einstweilen auf Änderungs- und Ergänzungsbegehren verzichte. J. Mit selbständig anfechtbarem Zwischenentscheid vom 30. September 2015 wurde auf die Beschwerde eingetreten sowie erkannt, dass die mit Beschwerde vom 11. Dezember 2014 vorgebrachten Rügen der Beschwerdeführerinnen in Bezug auf die abweichenden Angaben zwischen Leistungsverzeichnis und Plänen nicht verspätet sind und demnach materiell geprüft werden. K. K.a Die Vergabestelle stellte mit Eingabe vom 12. Oktober 2015 Anträge betreffend die Änderung und Ergänzung des ihr am 2. Oktober 2015 zugestellten Protokolls der Instruktionsverhandlung vom 24. August 2015. Auch die Beschwerdeführerinnen reichten am 12. Oktober 2015 Änderungsanträge betreffend das Protokoll vom 24. August 2015 ein. K.b Mit Verfügung vom 14. Oktober 2015 wurden die Parteien mit Blick auf die Ausarbeitung des Hauptgutachtens ersucht, allfällige Ergänzungen zum Fragenkatalog gemäss Verfügung vom 25. Juni 2015 einzureichen. K.c Der Instruktionsrichter hiess am 19. Oktober 2015 die Ergänzungsund Änderungsanträge der Beschwerdeführerinnen und der Vergabestelle betreffend das Protokoll der Instruktionsverhandlung vom 24. August 2015 teilweise gut und stellte ihnen ein berichtigtes Exemplar des Protokolls zu.
B-7216/2014 K.d Am 26. Oktober 2015 teilten die Beschwerdeführerinnen dem Gericht mit, dass es aus prozessökonomischen Gründen angezeigt sein könnte, die Sache nach Ergehen des Gutachtens zur Bewertung des Bauprogramms einem Zwischenentscheid zuzuführen. Zudem reichten die Beschwerdeführerinnen Ergänzungsfragen zum Hauptgutachten und zum Themenkreis "verbotene Umlagen" ein. K.e Der Experte kam am 27. Oktober 2015 der Anordnung des Instruktionsrichters vom 14. Oktober 2015 nach und reichte einen Vorschlag für die weitere Abwicklung der Expertentätigkeit ein. Er führt aus, dass der Aufwand für eine detailliertere Prüfung der Abweichungen zwischen dem Ausmass und den Plänen gross sei. Mangels zeitlicher Kapazität beantragte der Experte, ein Ingenieurbüro mit der Erstellung eines Hilfsgutachtens zu beauftragen. K.f Die Vergabestelle beantragte am 9. November 2015 die Abweisung des von den Beschwerdeführerinnen aufgestellten ergänzenden Fragenkatalogs zum Hauptgutachten. Zudem sei auf das Erstellen eines Gutachtens zur zahlenmässigen Erhebung von allfälligen Umlagen in den Angeboten der Zuschlagsempfängerinnen und Beschwerdeführerinnen zu verzichten; eventualiter sei damit ein von ihr vorgeschlagenes Ingenieurbüro zu beauftragen. Die Vergabestelle führte aus, dass sie – wie die Beschwerdeführerinnen – der Ansicht sei, dass eine vertiefte Analyse des Leistungsverzeichnisses mit Blick auf allfällige spekulative Positionen und Umlagen erst nach Vorliegen des Hauptgutachtens und eines Zwischenentscheids sinnvoll sei. Diesbezüglich reichte die Vergabestelle zwei Tabellen mit den Offertvergleichen zu den LV01 und LV02 (Dossier 11 und 12) ein, welche am 3. Dezember 2015 dem Experten zugestellt wurden. L. L.a Mit Verfügung vom 16. November 2015 wurde der Experte ersucht, ein Hauptgutachten gemäss dem folgenden, an der Instruktionsverhandlung vom 25. Juni 2015 festgelegten, Fragenkatalog zu erstellen: Frage 1 zum Zuschlagskriterium 2: Sind aus der Sicht des Experten Aussagen zur Frage möglich, ob die Vergabestelle die Offerten der Beschwerdeführerinnen und Zuschlagsempfängerinnen mit Blick auf das Zuschlagskriterium 2 plausibel bewertet hat?
B-7216/2014 Frage 2 zum Zuschlagskriterium 3: Sind aus der Sicht des Experten Aussagen zur Frage möglich, ob die Vergabestelle die Offerten der Beschwerdeführerinnen und Zuschlagsempfängerinnen mit Blick auf das Zuschlagskriterium 3 plausibel bewertet hat? Frage 3 zum Zuschlagskriterium 4: Sind aus der Sicht des Experten Aussagen zur Frage möglich, ob die Vergabestelle die Offerten der Beschwerdeführerinnen und Zuschlagsempfängerinnen mit Blick auf das Zuschlagskriterium 4 plausibel bewertet hat? Frage 4 zur Offertbewertung im Allgemeinen: Sind in Bezug auf die gesamte Bewertung der Offerten der Beschwerdeführerinnen und der Zuschlagsempfängerinnen aus fachlicher Sicht Aussagen darüber möglich, ob die Beurteilung der Qualität der Offerten durch die Art der Bewertung in dem Sinne nivelliert worden sind, dass relevante Qualitätsunterschiede nicht zu einer Besseroder Schlechterbewertung gegenüber der durchschnittlichen Bewertung mit der Note 3 geführt haben? Der Experte wurde ausserdem beauftragt, folgende Ergänzungsfragen zur Frage 1 mit Blick auf die Konformität der Angebote mit den Vorgaben der Vergabestelle zu beantworten: Ergänzungsfrage 1: Sind aus Sicht des Experten Aussagen möglich zum Angebot der Zuschlagsempfängerinnen (Bauprogramm) in Bezug auf die Einhaltung aller vorgegebenen Zeitfenster über die ganze Projektdauer, insbesondere bezüglich Einhaltung des Zeitfensters im Baujahr 2016 betreffend Arbeiten im Casermetta-Tunnel, das von der Vergabestelle mit der Ausschreibung als für BSA-Arbeiten reserviert bezeichnet wurde? Ergänzungsfrage 2: Sind aus der Sicht Experten Aussagen möglich zum Angebot der Beschwerdeführerinnen (Bauprogramm) in Bezug auf die Einhaltung aller vorgegebenen Zeitfenster über die ganze Projektdauer, insbesondere bezüglich Einhaltung aller Winterpausen oder bezüglich der Arbeiten im Freien zwischen der Casermettagalerie 3b und dem Casermetta Tunnelportal Nord im Jahr 2015? Ergänzungsfrage 3: Sind, soweit Abweichungen von den Zeitfenstern festgestellt wurden, aus fachlicher Sicht Aussagen möglich zur Bedeutung dieser Abweichungen? L.b Mit Eingabe vom 25. November 2015 erachten die Beschwerdeführerinnen die von der Vergabestelle vorgeschlagenen Ingenieurbüros für die Erstellung des Hilfsgutachtens als ungeeignet, während sich die Vergabestelle am 26. November 2015 mit dem von den Beschwerdeführerinnen vorgeschlagenen Ingenieurbüro, Widmer Ingenieure AG, Chur, einverstanden erklärte.
B-7216/2014 L.c Der Experte reichte am 9. Dezember 2015 eine Kostenschätzung für das Gutachten zur Frage betreffend Umlagen im Zusammenhang mit Reserven im Leistungsverzeichnis ein. M. M.a Nachdem den Parteien das rechtliche Gehör gewährt worden war, verfügte der Instruktionsrichter am 10. Dezember 2015, dass über die Erstellung eines Hilfsgutachtens durch die Widmer Ingenieure AG und des Gutachtens durch den Experten bezüglich der Frage der Umlagen erst nach Ergehen eines selbständig anfechtbaren Zwischenentscheids zur Frage der Bewertung entschieden wird. M.b Mit Posteingang vom 14. Dezember 2015 reichte der Experte das Hauptgutachten vom 11. Dezember 2015 ein, welches den Parteien zur Stellungnahme zugestellt wurde. M.c Der Instruktionsrichter verfügte am 11. Januar 2016 die Zustellung der vom Experten eingereichten Offerte der Widmer Ingenieure AG betreffend das Hilfsgutachten und gab den Parteien Gelegenheit sich zur Person des Hilfsgutachters zu äussern. Davon machten die Parteien mit den Eingaben vom 25. Januar 2015 Gebrauch. M.d Die Vergabestelle nahm am 18. Januar 2016 Stellung zum Hauptgutachten vom 11. Dezember 2015 und führte zur Bewertung des Zuschlagskriteriums 2 und 3 einige Punkte aus, welche ins Gutachten aufzunehmen seien. Auch die Beschwerdeführerinnen äusserten sich am 18. Januar 2016 zum Hauptgutachten und wiesen einerseits auf die Abgrenzung zwischen Tat- und Rechtsfrage hin und schlugen andererseits verschiedene Erläuterungs- und Ergänzungsfragen vor. M.e Am 25. Januar 2016 bzw. am 1. Februar 2016 äusserten sich die Parteien zur jeweiligen Stellungnahme der Gegenseite vom 18. Januar 2016. Die Vergabestelle beantragte dabei namentlich, die von den Beschwerdeführerinnen formulierten Erläuterungs- und Ergänzungsfragen seien abzulehnen. M.f Nach entsprechender Ankündigung nahm der Instruktionsrichter mit dem Experten Kontakt auf, um Fragen betreffend das Hauptgutachten zu klären. Der Experte erklärte namentlich, dass wenige Punkte berichtigungs- bzw. ergänzungswürdig seien. Dies wurde den Parteien in Form einer Aktennotiz mitgeteilt.
B-7216/2014 N. N.a Am 18. Februar 2016 wurde der Experte ersucht, die Methode in Bezug auf die Überprüfung der Bewertung im Rahmen der spezifischen Vorbemerkungen des Hauptgutachtens zu erläutern. Weiter wurde er ersucht, das Gutachten vom 11. Dezember 2015 in Bezug auf folgende Punkte zu ergänzen: 2.1.1 Anmerkung der Vergabestelle vom 18. Januar 2016 betreffend Baustellenorganisation/Stellvertretungsregelung. 2.1.2 Frage, wann gemäss den Offerten die Casermettabrücke vorgesehen ist (Eingabe der Beschwerdeführerinnen vom 18. Januar 2016, Rz. 25 und Frage 9). 2.1.3 Bedeutung der Taktbaupläne im Vergleich zum fehlenden Plan für das Retentionsbecken. 2.1.4 Vergleich der Sicherheitskonzepte der beiden Anbieterinnen. 2.1.5 Vergleich der technischen Berichte der beiden Anbieterinnen. 2.1.6 Fehlender Installationsplan der Zuschlagsempfängerinnen. 2.1.7 Frage, ob und inwieweit die Alpjenstützmauer den Strassenraum tangiert. 2.1.8 Unter der Annahme, dass der Widerspruch zwischen Bauprogramm und Taktbauplänen in Bezug auf den Personaleinsatz ein Bewertungsthema ist, stellt sich die Frage, welche Bedeutung diesem zukommt und unter welchem Zuschlagskriterium dieser Gesichtspunkt relevant ist. 2.1.9 Ausführlichere Darstellung und Plausibilisierung des tatsächlichen Personaleinsatzes insb. der Zuschlagsempfängerinnen. 2.1.10 Plausibilität der Annahme, dass im Sommer eine zweispurige Verkehrsführung möglich ist, wie sie die Zuschlagsempfängerinnen anbieten. 2.1.11 Ausgestaltung der Linienprogramme der beiden Anbieterinnen. 2.1.12 Frage nach positiv bewertbaren zeitlichen Reserven auf Seiten der Zuschlagsempfängerinnen mit Blick auf den Umstand, dass verschiedene Arbeiten (BSA, Stützmauer, Retentionsbecken, Baustelleninstallationszeit) berücksichtigt werden müssen. Der Experte wurde ausserdem ersucht, bei abweichenden Benotungen soweit möglich Ausführungen darüber zu machen, ob die ursprüngliche Bewertung der Vergabestelle nachvollziehbar oder so nicht haltbar ist. N.b Der Experte machte am 22. Februar 2016 Ausführungen zu seinem Aufwand für die Bearbeitung der ergänzenden Fragen.
B-7216/2014 N.c Am 11. März 2016 reichte der Experte die Ergänzung zum Hauptgutachten ein und beantwortete bzw. behandelte Fragestellungen gemäss der Verfügung vom 18. Februar 2016. Die Ergänzung zum Hauptgutachten wurde den Parteien zur Stellungnahme zugestellt. O. O.a Mit unaufgefordert eingereichter Eingabe vom 21. März 2016 wiesen die Beschwerdeführerinnen auf eine Hausdurchsuchung bei der Aussenstelle Visp der Vergabestelle und in diesem Zusammenhang vorgenommene Verhaftungen durch die Bundespolizei hin; zur Stellungnahme reichten sie als Beilage Zeitungsberichte ein. Zudem warfen sie die Frage auf, wie sich die Untersuchung der Bundesanwaltschaft auf das vorliegende Verfahren auswirke. O.b Am 29. März 2016 nahm die Vergabestelle Stellung zur Eingabe der Beschwerdeführerinnen vom 21. März 2016 und bestätigte, dass gegen zwei ihrer Angestellten eine Strafuntersuchung laufe, wobei eine Person im vorliegenden Vergabeverfahren involviert gewesen sei. Ob am vorgesehenen Prozessprogramm festgehalten wird, überliess die Vergabestelle dem Gericht. O.c Der Instruktionsrichter hielt mit Verfügung vom 30. März 2016 am Prozessprogramm fest. O.d Am 1. April 2016 äusserten sich die Beschwerdeführerinnen zum Beweisergebnis. Als Fazit halten sie fest, dass das Beweisergebnis zeige, dass die Vergabestelle fundamentale Grundsätze des Vergaberechts missachtet habe. Die vorliegende Vergabe sei zu einer reinen Preisvergabe verkommen, weil die Vergabestelle eine für die Anbieter nicht zu erwartende Anwendung der Bewertungsskala im Bereich der Qualitätskriterien ausgeübt habe. Das Angebot der Zuschlagsempfängerinnen sei ausserdem lückenhaft und die Wirtschaftlichkeit des Projekts sei nicht nachgewiesen. Zu den aktuellen Entwicklungen (Verhaftung der Schlüsselperson der Zuschlagsempfängerinnen) bringen sie vor, dass der Zuschlag angesichts der nicht mehr erfüllten Eignungskriterien zu widerrufen sei. Die Zuschlagsempfängerinnen seien aus dem Verfahren auszuschliessen. O.e Die Vergabestelle bezog ebenfalls am 1. April 2016 Stellung zum Beweisergebnis, namentlich zur Ergänzung des Gutachtens vom 11. März 2016.
B-7216/2014 O.f Mit Verfügung vom 4. April 2016 wurde festgehalten, dass ohne umgehend zu stellende, anders lautende Anträge davon ausgegangen wird, dass mit Blick auf den selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid zur Frage der Bewertung der Angebote keine weiteren Stellungnahmen erforderlich sind. P. P.a Die Zuschlagsempfängerinnen reichten dem Gericht am 11. April 2016 unaufgefordert ein der Vergabestelle zugestelltes Dokument betreffend die Anpassung des Organigramms bzw. der Baustellenorganisation ein. Dieses Dokument wurde den Beschwerdeführerinnen auf entsprechenden Antrag der Zuschlagsempfängerinnen und der Vergabestelle hin einstweilen nicht zugestellt. P.b Am 19. April 2016 teilte die Vergabestelle mit Bezug auf die Eingabe der Beschwerdeführerinnen mit, dass sie basierend auf die bisherigen Erkenntnisse nicht beabsichtige, den Zuschlag vom 17. November 2014 zu widerrufen. Sie wies ausserdem darauf hin, dass die Reorganisation der Baustellenorganisation nicht Gegenstand der Beschwerde sei. P.c Die Beschwerdeführerinnen nahmen mit Eingabe vom 25. April 2016 zur Frage der Qualität der Schlüsselperson der Zuschlagsempfängerinnen unaufgefordert Stellung. P.d Am 9. Mai 2016 äusserte sich die Vergabestelle zur Eingabe der Beschwerdeführerinnen vom 25. April 2016.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht sind die Vorschriften des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) massgebend, soweit das Bundesgesetz vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB, SR 172.056.1) und das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 172.32) nichts anderes bestimmen (Art. 26 Abs. 1 BöB und Art. 37 VGG). Gemäss Art. 31 BöB kann die Unangemessenheit vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht gerügt werden.
B-7216/2014 1.2 Auf die Beschwerde vom 11. Dezember 2014 wurde am 30. September 2015 mit selbständig anfechtbarem Zwischenentscheid (E. 2) eingetreten. 1.3 Dem Antrag der Parteien vom 26. Oktober 2015 bzw. 9. November 2015, vorab zur Frage der Bewertung der Angebote betreffend die Zuschlagskriterien 2 bis 4 bzw. zu den von den Beschwerdeführerinnen geltend gemachten Ausschlussgründen einen selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid zu erlassen, wurde aus prozessökonomischen Gründen entsprochen. Somit ist die Frage, ob Reserven in den Leistungsverzeichnissen zu Umlagen im Angebot der Zuschlagsempfängerinnen geführt haben, nicht im vorliegenden Entscheid zu prüfen (vgl. die Verfügung vom 10. Dezember 2015). Den Erlass eines selbständig anfechtbaren Zwischenentscheids erscheint insbesondere deshalb angebracht, weil für den Fall, dass der Zuschlag aufgrund der unrechtmässigen Bewertung der Angebote aufgehoben wird, ein wesentlich aufwändigeres Gutachten zur Frage, ob Mängel in den Ausschreibungsunterlagen sogenannte Umlagen ermöglicht haben, obsolet wird (vgl. Zwischenentscheide des BVGer B-738/2012 vom 14. Juni 2012 E.2.1 und B-369/2014 vom 10. Juli 2014 E. 1.2). Namentlich die Beschwerdeführerinnen werden zudem nach Eröffnung des vorliegenden Zwischenentscheids Gelegenheit erhalten, auf nicht die Bewertung der Angebote betreffende, bereits vorgebrachte Rügen hinzuweisen, die ihres Erachtens nicht behandelt worden sind. 1.4 Im Folgenden ist vorab die Rüge zu behandeln, wonach die Zuschlagsempfängerinnen, indem sie eine zweispurige Verkehrsführung im Sommer angeboten haben, eine Variante ohne Grundangebot eingereicht haben (vgl. E. 5 hiernach). Weiter ist die Bewertung der Zuschlagskriterien 2 bis 4 der Angebote der Beschwerdeführerinnen und der Zuschlagsempfängerinnen durch die Vergabestelle zu prüfen (vgl. E. 6 bis E. 9 hiernach). Im Rahmen dieser Prüfung ist der Übersicht halber und wegen des sachlichen Zusammenhangs namentlich auch auf die Rügen der Beschwerdeführerinnen in Bezug auf den Ausschluss des Angebots der Zuschlagsempfängerinnen wegen Nichteinhaltens der Vorgaben der Vergabestelle einzugehen, obwohl diese nicht direkt mit der Bewertung der Zuschlagskriterien selbst zusammenhängen. Denn die Beschwerdeführerinnen verknüpfen im Sinne von Eventualbegehren die Rügen dahingehend, als sie geltend machen, entweder sei das Angebot der Zuschlagsempfängerinnen aus dem Vergabeverfahren auszuschliessen oder zumindest schlechter zu bewerten. Schliesslich ist die Frage zu klären, ob die Vergabestelle in Bezug auf die Benotung der Angebote von ihrem in der Ausschreibung kommunizierten Bewertungsmodell abgewichen ist (vgl. E. 10 hiernach).
B-7216/2014 2. 2.1 Die Zuschlagskriterien konkretisieren den Begriff des wirtschaftlich günstigsten Angebots. Dieses wird gemäss Art. 21 Abs. 1 BöB ermittelt, indem verschiedene Kriterien berücksichtigt werden, insbesondere Termin, Qualität, Preis, Wirtschaftlichkeit, Betriebskosten, Kundendienst, Zweckmässigkeit der Leistung, Ästhetik, Umweltverträglichkeit sowie technischer Wert. Neben den im BöB genannten Zuschlagskriterien kann die Vergabestelle nach Art. 27 Abs. 2 der Verordnung vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB, SR 172.056.11) auch folgende Kriterien bei der Bewertung berücksichtigen: Nachhaltigkeit, Innovationsgehalt, Funktionalität, Servicebereitschaft, Fachkompetenz, Effizienz der Methodik und die während der gesamten Lebensdauer zu erwartenden Kosten. Dabei handelt es sich um eine nicht abschliessende Auflistung möglicher Zuschlagskriterien (GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 556). Die Vergabebehörde hat daher für jedes Beschaffungsgeschäft einen Katalog von Zuschlagskriterien festzulegen (vgl. Art. 21 Abs. 2 BöB und Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VöB; vgl. das Urteil des BVGer B-4288/2014 vom 25. März 2015 E. 4.3; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 831). 2.2 Bei der Auswahl und Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien verfügt die Vergabebehörde über einen breiten Ermessensspielraum, in welchen das Bundesverwaltungsgericht nur unter qualifizierten Voraussetzungen eingreift (Urteile des BVGer B-6742/2011 vom 2. September 2013 E. 2.2 und B-6082/2011 vom 8. Mai 2012 E. 2.2; Zwischenentscheide des BVGer B-7216/2014 vom 24. Februar 2015 E. 4.6 und B-3311/2009 vom 16. Juli 2009 E. 6.2). Im Rahmen der Offertbewertung kommt der Vergabestelle ebenfalls ein grosser Ermessensspielraum zu, in welchen das Bundesverwaltungsgericht nicht eingreift (Art. 31 BöB). Eine Korrektur der Noten- bzw. Punktgebung kommt daher nur in Betracht, soweit sich diese nicht nur als unangemessen, sondern vielmehr als rechtsfehlerhaft erweist (Urteil des BVGer B-6082/2012 vom 8. Mai 2012 E. 2.3; Zwischenentscheide des BVGer B-6762/2011 vom 26. Januar 2012 E. 4.1 und B- 4621/2008 vom 6. Oktober 2008 E. 6.3 mit Hinweisen; GALLI/MO- SER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 1388). 2.3 Nach Art. 19 Abs. 1 BöB müssen Anbieter ihr Angebot schriftlich, vollständig und fristgerecht einreichen. Dieser Regel liegt der Gedanke zugrunde, dass die Vergabestelle aufgrund der eingereichten Offerten direkt zur Vergabe des Auftrags schreiten können soll (Zwischenentscheid des
B-7216/2014 BVGer B-7393/2008 vom 14. Januar 2009 E. 3.1). Die Entgegennahme eines Angebots, das den Vorschriften der Ausschreibung und der Unterlagen nicht entspricht, ist im Hinblick auf das Gebot der Gleichbehandlung der Anbieter wie auch dasjenige der Transparenz problematisch (BVGE 2007/13 E. 3.1 und Urteil des BVGer B-985/2015 vom 12. Juli 2015 E. 4.3.1). Die Auftraggeberin schliesst Angebote mit wesentlichen Formfehlern aus dem weiteren Verfahren aus (Art. 19 Abs. 3 BöB). 2.4 In Bezug auf nicht den Anforderungen entsprechende Offerten unterscheidet die Praxis drei Kategorien: Eine erste Kategorie umfasst Angebote, welche die Vergabestelle aufgrund ihrer Mängel nicht ohne Verletzung des Transparenz- und Gleichbehandlungsgebots in die Bewertung einbeziehen kann, also ausschliessen muss. Dabei ist an jene Fälle zu denken, in welchen die Unvollständigkeit wesentliche Punkte des Angebots betrifft und der Ausschlussgrund ein gewisses Gewicht aufweist (BVGE 2007/13 E. 6.2; Urteil des BVGer B-985/2015 vom 12. Juli 2015 E. 4.3.5; AGVE 2005 S. 254 E. 2.1.1 sowie AGVE 1999 S. 341 ff. E. 3b/ee). Eine zweite Kategorie von Offerten ist dadurch gekennzeichnet, dass die Vergabestelle sie durch Rückfragen auf den verlangten Stand bringen darf, aber nicht muss; die Vergabestelle verfügt demnach in diesem Rahmen über einen gewissen Ermessensspielraum (BVGE 2007/13 E. 6.2). Die dritte und letzte Kategorie lässt sich so umschreiben, dass die Mängel des Angebots derart geringfügig sind, dass die Vergabestelle zur Bereinigung derselben Hand bieten muss (vgl. zum Ganzen BVGE 2007/13 E. 3.3 sowie das Urteil des BVGer B-985/2015 vom 12. Juli 2015 E. 4.3.5). Dieses Vorgehen ist vergleichbar mit der Prüfung bzw. Beurteilung von Angeboten, die inhaltlich nicht ausschreibungskonform sind und damit die Rahmenbedingungen der Ausschreibung nicht einhalten (vgl. Urteil des BVGer B-5084/2007 vom 28. Januar 2008 E. 2.4.4 in fine). Ein Ausschlussgrund muss damit eine gewisse Schwere aufweisen; bei geringfügigen Abweichungen von der Ausschreibung bzw. den Ausschreibungsunterlagen ist ein Ausschluss grundsätzlich nicht verhältnismässig (Urteil des BVGer B-5084/2007 vom 28. Januar 2008 E. 2.1; vgl. GALLI/MOSER/LANG/STEI- NER, a.a.O., Rz. 444). 3. Vorliegend wurde für die Prüfung der Bewertung der Angebote der Beschwerdeführerinnen und der Zuschlagsempfängerinnen durch die Vergabestelle und betreffend mögliche Ausschlussgründe ein Gutachten eingeholt.
B-7216/2014 3.1 Art. 12 lit. e VwVG sieht als Beweismittel unter anderem Gutachten von Sachverständigen vor (vgl. dazu Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 57 ff. des Bundesgesetz über den Bundeszivilprozesses vom 4. Dezember 1947 [BZP; SR 273]). Mit solchen Expertisen wird gestützt auf besondere Sachkenntnis Bericht über die Sachverhaltsprüfung und -würdigung erstattet (BGE 132 II 257 E. 4.4.1; Urteil des BVGer B-743/2007 vom 16. Dezember 2011 E. 2.6). Dem Sachverständigen sind bloss Sach- und keine Rechtsfragen zu unterbreiten; die Beantwortung Letzterer obliegt zwingend dem Gericht (BGE 130 I 337 E. 5.4.1). Des Weiteren darf das Gericht in Fachfragen nicht ohne triftige Gründe von Gutachten abweichen und muss Abweichungen begründen (Zwischenentscheid des BVGer B-7216/2014 vom 30. September 2015 E. 5.4). Ein Abweichen ist zulässig, wenn die Glaubwürdigkeit des Gutachtens durch die Umstände ernsthaft erschüttert ist. Bestehen Zweifel an der Richtigkeit des Gutachtens und wird dennoch keine ergänzende Abklärung angeordnet, kann sich dies als rechtswidrig erweisen (vgl. BGE 130 I 337 E. 5.4.2). Im Rahmen eines Gutachtens von Sachverständigen bestehen verschiedene Parteirechte: Den Parteien ist Gelegenheit zu geben, Einwendungen gegen die Person des Sachverständigen vorzubringen sowie sich zu den Fragen an diesen zu äussern und Abänderungsund Ergänzungsanträge zu stellen (vgl. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 58 Abs. 2 bzw. 57 Abs. 2 BZP). Nach Erstattung des Gutachtens ist ihnen Gelegenheit zu geben, Erläuterung und Ergänzung oder eine neue Begutachtung zu beantragen (vgl. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 60 Abs. 1 BZP; vgl. dazu das Urteil des BVGer A-7097/2013 vom 25. Juni 2015 E. 8.3.1). 3.2 Der von der Vergabestelle vorgeschlagene Gutachter Heinz Dicht (Dipl. Bauingenieur ETH/SIA) wurde am 10. Juni 2015 als Experte eingesetzt. Dagegen wurden keine Einwände erhoben. Am 24. Juni 2015 wurden im Rahmen einer Instruktionsverhandlung die an ihn zu stellenden Fragen formuliert. Am 25. Juni 2015 wurde der Experte mit der Erstellung eines „Vorgutachtens“, namentlich zur Verkehrsführung und Bauzeiten der Zuschlagsempfängerinnen beauftragt, welches am 28. August 2015 vom Experten eingereicht wurde (im Folgenden: Vorgutachten). Mit Verfügung vom 16. November 2015 wurde der Experte sodann mit der Erstellung des Gutachtens zur Frage der Bewertung der Angebote beauftragt. Neben dem Fragenkatalog vom 24. Juni 2015 wurden weitere Ergänzungsfragen formuliert. Er reichte das Hauptgutachten am 11. Dezember 2015 ein (im Folgenden: Gutachten oder Hauptgutachten). Nachdem die Parteien zum Beweisergebnis Stellung genommen hatten, wurde der Experte ersucht, verschiedene Themenbereiche des Hauptgutachtens zu ergänzen bzw. zu präzisieren. Auch zur Ergänzung des Hauptgutachtens vom 11. März 2016
B-7216/2014 (im Folgenden: Ergänzung des Gutachtens) erhielten die Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme. 4. 4.1 Im Hauptgutachten vom 11. Dezember 2015 weist der Experte als Vorbemerkung darauf hin, dass er die von den Beschwerdeführerinnen und der Vergabestelle eingereichten Eingaben sowie die gerichtlichen Zwischenentscheide berücksichtige. Ausserdem beziehe er die anlässlich der Instruktionsverhandlung vom 24. August 2015 gemachten Äusserungen und die Bewertung der Angebote durch die Vergabestelle in seine eigene Bewertung ein (Gutachten, S. 2). 4.2 Die Beschwerdeführerinnen unterstellen dem Experten im Allgemeinen eine Arbeit, die nicht auf den Zeitpunkt der Offertbewertung bezogen ist. Mit anderen Worten sei die Bereinigung der Offerte der Zuschlagsempfängerinnen in die Bewertung eingeflossen (Stellungnahme vom 18. Januar 2016, Rz. 31). Darauf Bezug nehmend stellt der Experte klar, dass er sich für die Beantwortung der Fragen nicht auf die Angaben beziehe, welche erst im Rahmen der Bereinigung des Angebots eingeholt worden sind. Seine Bewertung berücksichtige demnach die Mängel der jeweiligen Anbieter, auch wenn er im Gutachten ausführe, dass diese bei der Bereinigung hätten behoben werden können (Ergänzung des Gutachtens, Ziffer 1). Dieses Vorgehen entspricht gemäss den Aussagen des Evaluationsteams demjenigen der Vergabestelle. Laut V._______ (Evaluationsteam) hat die Bereinigung der Offerte der Zuschlagsempfängerinnen zeitlich nach der Offertbewertung durch das Evaluationsteam stattgefunden; die Bewertung sei nach der Bereinigung nicht mehr angepasst worden (vgl. das Protokoll der Instruktionsverhandlung vom 24. August 2015, S. 22; im Folgenden: Protokoll der Instruktionsverhandlung). Auch W._______ (Evaluationsteam) erklärt, dass die „Angebotsbereinigung“ keinen Einfluss auf die Bewertung gehabt habe (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 35). 4.3 In den Akten finden sich keine Anhaltspunkte, wonach die bereinigten Punkte zur besseren Bewertung der Zuschlagsempfängerinnen durch die Vergabestelle geführt hätten. Der Experte weist zwar mehrfach darauf hin, dass gewisse Mängel im Rahmen der Bereinigung der Offerte behoben worden seien bzw. behoben werden könnten (vgl. Gutachten, S. 11). Dass diese Änderungen in die Bewertung des Experten eingeflossen sind, ist jedoch nicht ersichtlich. Damit ist erstellt, dass der Experte mit seinen Fest-
B-7216/2014 stellungen Bezug auf die Schwere der Mängel genommen und hervorgehoben hat, dass diese grundsätzlich behoben werden können (vgl. Ergänzung des Gutachtens, Ziffer 1). Im Folgenden ist demnach davon auszugehen, dass die Offerte der Zuschlagsempfängerinnen vom Evaluationsteam der Vergabestelle und erst recht vom Experten in der Form bewertet worden ist bzw. bewertet wird, wie sie im Zeitpunkt vor der Bereinigung vorgelegen hat (vgl. etwa E. 6.5.4.2 und E. 6.11.3 hiernach). 5. 5.1 Bevor die Bewertung der Zuschlagskriterien 2 bis 4 und die diesbezüglich geltend gemachten Mängel bzw. Ausschlussgründe zu beurteilen sind, ist auf die Frage einzugehen, ob die Zuschlagsempfängerinnen, indem ihr Angebot im Sommer eine zweispurige Verkehrsführung enthält, eine Variante ohne Grundangebot eingereicht haben. Mangels entsprechenden Begehrens wurde diese Frage nicht in einem selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid geprüft. 5.2 Die Beschwerdeführerinnen weisen im Zusammenhang mit der zweispurigen Verkehrsführung im Sommer vorab auf die Aussage der Vergabestelle im Debriefing hin, wonach erst ein Mehrwert, beispielsweise durch die doppelspurige Verkehrsführung im Sommer, zu einer überdurchschnittlich guten Note (Note 4 oder 5) führe. Gemäss Beschwerdeführerinnen könne ein Anbieter, der die Anforderungen der Ausschreibung erfülle, somit nie die Punktzahl erreichen, die ihm einen Vorteil gegenüber den Mitbewerbern verschaffe (Beschwerde, S. 11). Soweit darin eine Rüge der Nivellierung der qualitativen Unterschiede im Rahmen der Bewertung vorgebracht wird, ist auf E. 10 hiernach zu verweisen, wo diese Frage einlässlich behandelt wird. Es wird indessen vor allem geltend gemacht, dass das Angebot der Zuschlagsempfängerinnen im Ergebnis als Variante zu qualifizieren sei, da sogenannte Mehrwerte gerade nicht in eine Amtslösung ("Amtsvariante") gehörten (vgl. Stellungnahme vom 1. April 2016, Rz. 6.4). 5.3 Die Vergabestelle führt aus, dass für die Frage der zweispurigen Verkehrsführung die Ausschreibung im Gesamtkontext zu betrachten sei (Stellungnahme vom 14. August 2015). Zwar hätten die Zuschlagsempfängerinnen zwei Varianten eingereicht, doch sei der Zuschlag aufgrund der Amtsvariante erfolgt. 5.4 Gemäss Art. 22a Abs. 1 VöB steht es den Anbietern frei, zusätzlich zum Gesamtangebot Angebote für Varianten einzureichen. Die Auftraggeberin
B-7216/2014 kann diese Möglichkeit jedoch beschränken oder ausschliessen. Als Unternehmervariante wird üblicherweise jeder Offertvorschlag bezeichnet, der inhaltlich von der ausgeschriebenen Leistung (Amtslösung; Amtsvorschlag) abweicht (Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen [BRK] vom 13. Februar 2006, veröffentlicht in VPB 70.51 E. 4b/cc mit Hinweis). Indessen hat auch eine Variante die von der Vergabestelle vorgegebenen, zu garantierenden und daher zwingend einzuhaltenden Rahmenbedingungen zu beachten (vgl. Urteil des BVGer B-5084/2007 vom 28. Januar 2008 E. 2.4.4). Die sich aus dem Wortlaut von Art. 22a Abs. 1 VöB ergebende Pflicht zur Einreichung einer dem Amtsvorschlag entsprechenden Grundofferte wird neben der Aufgabe der Vergabestelle, alle Offerten vergleichbar zu machen, auch damit begründet, diese Pflicht der Anbieter solle sicherstellen, dass sich der Anbieter mit der Gesamtheit der Probleme des konkreten Beschaffungsgeschäfts auseinandersetzt (Urteil des BVGer B-5084/2007 vom 28. Januar 2008 E. 2.1). Eine ohne Amtslösung eingereichte Variante führt zur Unvollständigkeit der Offerte und damit grundsätzlich zu deren Ausschluss (vgl. BVGE 2007/13 E. 5.1; Urteil des BVGer B-5084/2007 vom 28. Januar 2008 E. 2.1; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 751). 5.5 5.5.1 Im vorliegenden Fall werden Varianten gemäss Ziffer 2.8 der Ausschreibung zugelassen, wobei folgende Bedingungen einzuhalten sind: "Die Amtsvariante ist in jedem Falle vollständig einzureichen. Es werden keine Projektvarianten akzeptiert. Als Projektvariante wird insbesondere eine Variante angesehen, bei welcher das Ergebnis des ausgeführten Bauwerkes nicht mit dem Detailprojekt resp. Massnahmenprojekt identisch ist, inklusive verwendeter Baustoffe. Es können hingegen Ausführungsvarianten vorgeschlagen werden. In diesem Fall sind diese Gegenstand eines separaten Angebots, wobei folgendes gilt: - […]. - Die besonderen Bestimmungen sind vollständig einzuhalten. - […]. Die den Offertunterlagen beigefügten Varianten des Unternehmers müssen alle Angaben enthalten, welche erforderlich sind, um sie unter technischen und finanziellen Gesichtspunkten zu beurteilen. […]."
B-7216/2014 Das Einreichen von Varianten ist vorliegend laut Ausschreibung unter den Bedingungen von Art. 22a Abs. 2 VöB somit zulässig. Nach Angabe der Vergabestelle darf eine Variante nur eingereicht werden, wenn die Amtslösung ("Amtsvariante") vollständig vorliegt. 5.5.2 Der Experte erstellte namentlich zu folgender Frage das Vorgutachten vom 28. August 2015: Frage 2: Sind aus der Sicht eines Fachmanns Aussagen möglich zur Frage, ob die "Besonderen Bestimmungen Bau" (Ziffer 623.200; Verkehrsführung) so zu verstehen sind, dass die Amtsvariante von zweispurigem Verkehr nur für die Wintermonate ausgeht, wogegen der Amtsvorschlag im Sommer nur einspurigen Verkehr vorsieht? Oder liessen sich die Ausschreibungsunterlagen aus der Sicht eines Fachmanns auch so verstehen, dass aus dem Gesamtkontext klar wird, dass die Amtslösung mindestens einspurigen Verkehr garantieren muss? Als Vorbemerkung hält der Experte im Vorgutachten fest, dass die Beurteilung dieser Frage ohne Beachtung anderer Ausschreibungen erfolgt (Vorgutachten, S. 6). Die Ausführung der Bauarbeiten habe gemäss Vorgaben in den Besonderen Bestimmungen und den Angaben im Technischen Bericht zwingend unter Aufrechterhaltung einer Verkehrsspur zu erfolgen. Die Vergabestelle habe in den Ausschreibungsunterlagen auf das Bedürfnis der Gesellschaft auf ständige Verfügbarkeit der Verkehrswege Rücksicht genommen. So gelte der Grundsatz „Verkehr vor Bau“. Im Weiteren bewillige die Vergabestelle Vollsperrungen, welche für die Ausführung der vorliegenden Arbeiten nötig seien, nur sehr restriktiv. Ausserdem müsse der Fahrraum innert 48 Stunden geräumt und der Verkehr zweispurig geführt werden können. Die Sanierung des vorliegenden Abschnitts der Nationalstrasse sei aufgrund der geologischen, klimatischen und baulichen Bedingungen sehr anspruchsvoll. Die Vergabestelle trage diesen Bedingungen Rechnung, indem sie ein abgestimmtes Baufenster festlege. Von anfangs Dezember bis ca. Ende Februar müsse die Baustelle geräumt sein und der Verkehr zwingend zweispurig geführt werden. In Bezug auf die Abwicklung der Arbeiten innerhalb der Bauabschnitte sei der Anbieter unter Einhaltung der Vorgaben der Ausschreibung frei. Er könne die Ausführung und den entsprechenden Zeitbedarf planen. Diesbezüglich sei nicht vorgegeben, dass die zweispurige Verkehrsführung genau am 1. Dezember zu erfolgen habe, weshalb nicht ausgeschlossen sei, dass eine frühere Öffnung beider Fahrspuren erfolge. Ebenso sei eine zweispurige Verkehrsführung innerhalb der Bauzeit nicht ausgeschlossen (Vorgutachten, S. 6 f.). Es sei nirgends festgehalten, dass während des Baufensters zwingend ge-
B-7216/2014 arbeitet werden müsse. Einstellungen der Arbeiten während der Sommerferien und ein früherer Abschluss der Bauarbeiten seien im Rahmen der Ausschreibung möglich und unter dem Aspekt des Verkehrs sogar erwünscht. Das Angebot der Zuschlagsempfängerinnen, den Verkehr zweispurig zu führen, stellt nach Ansicht des Experten keine Abweichung zu den Ausschreibungsunterlagen dar und entspreche nicht einer Ausführungsvariante, da die Arbeiten gemäss den Vorgaben und Positionen der Ausschreibung ausgeführt würden. Der Experte stellt zusammenfassend fest, dass die Amtslösung vom Dezember bis ca. Ende Februar eine zweispurige Verkehrsführung vorschreibe; die einspurige Verkehrsführung während der übrigen Bauzeit sei jedoch als Minimalforderung zu verstehen (Vorgutachten, S. 7 f.). 5.5.3 Die Beschwerdeführerinnen teilen die Ansicht des Gutachters nicht, wonach die einspurige Verkehrsführung während der Bauzeit nur als Minimalanforderung zu verstehen ist. Die Ausschreibung habe keine Optimierungen bezüglich der Verkehrsführung verlangt; der zweispurige Verkehr ausserhalb der Zeit von Dezember bis ca. Ende Februar sei eine Abweichung vom Verlangten. Die Komplexität des Bauprojekts gebiete es ausserdem, in den Baufenstern den Verkehr bloss einspurig zu führen, weil andernfalls die Arbeiten nicht ausführbar seien (Stellungnahme vom 8. September 2015 [recte 7. September 2015], Rz. 10 ff.). 5.5.4 Die "Besonderen Bestimmungen" enthalten unter dem Titel "Bauvorgang, Ablaufplanung, Bauphasen, Bauprogramm" (Dokument B 1 der Ausschreibungsunterlagen, Ziffer 623.200; Verkehrsführung) die Vorgabe, dass die Anbieter unter anderem folgende Randbedingung einzuhalten haben: "1 Spur für Bauarbeiten belegt, 1 Spur für Verkehr (Gegenverkehr) offen". Dasselbe Dokument schreibt in Ziffer 832.130 vor, dass auf Anweisung der Vergabestelle in Notfällen der Fahrraum innert 48 Stunden zu räumen und zweispurig für den Verkehr freizugeben ist. Die Vergabestelle stellt in Ziffer 621.100 sodann klar, dass der Unternehmer sein Bauprogramm derart zu gestalten hat, dass der Grundsatz "Verkehr vor Bau" jederzeit berücksichtigt wird. Der Bauherr lege grössten Wert auf eine möglichst flüssige Verkehrsführung (vgl. Dokument B 1 der Ausschreibungsunterlagen). Die Vergabestelle schreibt in den "Angaben des Anbieters" ausserdem vor, dass die Anbieter die Bauabläufe des Bauabschnitts 1 und die Abhängigkeiten infolge der einstreifigen Verkehrsführung und der erschwerten Zugänglichkeiten darzustellen haben (Dokument F 1 der Ausschreibungsunterlagen, Ziffer 7.2). Auch der Plan der Vergabestelle zum
B-7216/2014 "Tunnel / Geotechnik" zeigt während der Bauphase eine einspurige Verkehrsführung auf. Erst in der Winterpause soll die Strasse laut Plan zweispurig befahren werden können (Dokument E der Ausschreibungsunterlagen, Ziffer 07.12). 5.5.5 Die Zuschlagsempfängerinnen haben als einzige Anbieterin Varianten (Variante B1 und B2) eingereicht. Diese beziehen sich auf den Spritzmörtel, wobei die Varianten aufgrund der Wahl des Spritzmörtels in finanzieller Hinsicht leicht günstiger ausfallen (vgl. Angebot der Zuschlagsempfängerinnen, Dokument F, Ziffer 12). Eine Variante betreffend die Verkehrsführung haben die Zuschlagsempfängerinnen nicht eingereicht. Die Zuschlagsempfängerinnen definieren in ihrer Offerte das Bauprogramm namentlich anhand einer Schemasituation; danach planen sie in den Jahren 2016, 2017 und 2018 jeweils in den Wochen 31 und 32 eine doppelspurige Verkehrsführung ohne Behinderungen ein (vgl. Angebot der Zuschlagsempfängerinnen, Technisches Angebot, Ziffer 7.1). Auch im Dokument F1 "Angaben des Anbieters" geben die Zuschlagsempfängerinnen an, dass mit ihrem Angebot im Jahr 2015 ab der Woche 34 und in den Jahren 2016 bis 2018 in den Wochen 31 und 32 eine doppelspurige Verkehrsführung ermöglicht werde (vgl. Angebot der Zuschlagsempfängerinnen, Technisches Angebot, Ziffer 7.1, S. 3 f.). 5.5.6 Im Zwischenentscheid vom 24. Februar 2015 zur Frage der Erteilung der aufschiebenden Wirkung wurde bei der vorliegend zu prüfenden Frage einerseits berücksichtigt, dass die Vergabestelle an verschiedenen Stellen in den Ausschreibungsunterlagen lediglich die einspurige Verkehrsführung vorausgesetzt hat. Andererseits wurde darauf hingewiesen, dass die zweispurige Verkehrsführung im Interesse der Strassennutzer und der Vergabestelle liegt. Letztlich konnte mit Blick auf den blossen Wortlaut der zu diskutierenden Regelung nicht ausgeschlossen werden, dass die Vergabestelle die zweispurige Verkehrsführung lediglich während der Wintermonate explizit gefordert hat, während sie im Sommer eine zweispurige Fahrbahn nur für den Notfall vorgesehen hat (vgl. Zwischenentscheid vom 24. Februar 2015 E. 5.2.4). Für die Frage, ob die zweispurige Verkehrsführung im Sommer ausserhalb der Besonderen Bestimmungen liegt, ist nun auch das im Rahmen des Hauptverfahrens erstellte Vorgutachten beizuziehen. Gemäss Bewertung des Experten liegt aus fachlicher Sicht der Schluss nahe, dass die einspurige Verkehrsführung nur als Mindestvorgabe zu verstehen ist, wobei er dabei insbesondere den Grundsatz „Verkehr vor Bau“ betont (Vorgutachten, S. 6 f.). Dies bestätigt der Experte zudem im Haupt-
B-7216/2014 gutachten, indem er die zweispurige Verkehrsführung im Sommer als positiven Aspekt in die Bewertung einbezieht (vgl. Gutachten, S. 10; vgl. E. 6.9 hiernach). Ausserdem werden in den Besonderen Bestimmungen tatsächlich Baufenster angegeben, ohne dabei die exakte Bauzeit vorzugeben. Wenn die Anbieter gegen Ende des Baujahres die Baustelle früher schliessen können, was eine zweispurige Verkehrsführung ermöglicht, so ist auch naheliegend, dass während der Baufenster eine Pause eingelegt und der Verkehr zweispurig geführt werden kann. Schliesslich sind keine triftigen Gründe ersichtlich, von der fachlich geprägten Auslegung der Ausschreibungsunterlagen durch den Experten abzuweichen – insbesondere schliesst der Wortlaut der Ausschreibungsunterlagen eine entsprechende Beurteilung nicht aus – weshalb mit der Vergabestelle davon auszugehen ist, dass die zweispurige Verkehrsführung im Sommer den Ausschreibungsunterlagen bei systematischem Verständnis nicht widerspricht. Folglich ist das Angebot der Zuschlagsempfängerinnen in Bezug auf die Verkehrsführung im Sommer nicht als Variante zu qualifizieren und die Vergabestelle hat dieses zu Recht als Amtsvorschlag bewertet und nicht aus dem Vergabeverfahren ausgeschlossen. 6. Im Folgenden ist die Bewertung des Zuschlagskriteriums 2 (Detailliertes Bauprogramm inkl. allen Objekten, Meilensteine, Personal) durch die Vergabestelle zu prüfen, wobei schwergewichtig die von den Parteien vorgebrachten Punkte untersucht werden. 6.1 Die Ausschreibung vom 4. September 2014 hält unter Ziffer 3.9 Folgendes fest: "ZK2: Detailliertes Bauprogramm inkl. allen Objekten, Meilensteine, Personal; Gewichtung 20% - Die Anforderungen an Inhalt und Darstellung sind im Teil F der Ausschreibungsunterlagen zu entnehmen." Gemäss Dokument F, Ziffer 7.1, der Ausschreibungsunterlagen, verlangt die Vergabestelle betreffend das Bauprogramm Folgendes: "Detailliertes Gesamtbauprogramm (Weg-Zeit-Diagramm, kein Balkendiagramm) mit folgendem Inhalt: - Grafische Darstellung aller Objekte mit Kilometrierung sowie der Bauzeit - Darstellung der Hauptarbeiten pro Objekt bis zur Abnahme und Freigabe an den Verkehr. - Angabe des Personaleinsatzes - Angabe der vorgesehenen Arbeitszeiten (Schichten etc.)
B-7216/2014 - Berücksichtigung und Darstellung der Arbeiten Dritter - BSA - Steinschlagschutz - Darstellung der Einhaltung der vorgegebenen Verkehrsphasen- und Bauphasenplanung - Darstellung der Einhaltung der vorgegebenen Meilensteine - Berücksichtigung der Winterunterbrüche mit 2-streifiger Verkehrsführung - Darstellung von Reserven - Darstellung des kritischen Weges Beilage Unternehmer (w/z-Terminplan)" 6.2 Die Vergabestelle bewertete das Angebot der Beschwerdeführerinnen betreffend das Zuschlagskriterium 2 insgesamt mit der Note 3 und vergab ihr entsprechend 60 Punkte. Das Angebot der Zuschlagsempfängerinnen erhielt die Note 4 bzw. 80 Punkte. 6.3 Der Experte beantwortete zum Zuschlagskriterium 2 folgende Fragen: Frage 1: Sind aus der Sicht des Experten Aussagen zur Frage möglich, ob die Vergabestelle die Offerten der Beschwerdeführerinnen und Zuschlagsempfängerinnen mit Blick auf das Zuschlagskriterium 2 plausibel bewertet hat? Ergänzungsfrage 1: Sind aus Sicht des Experten Aussagen möglich zum Angebot der Zuschlagsempfängerinnen (Bauprogramm) in Bezug auf die Einhaltung aller vorgegebenen Zeitfenster über die ganze Projektdauer, insbesondere bezüglich Einhaltung des Zeitfensters im Baujahr 2016 betreffend Arbeiten im Casermetta-Tunnel, das von der Vergabestelle mit der Ausschreibung als für BSA-Arbeiten reserviert bezeichnet wurde? Ergänzungsfrage 2: Sind aus der Sicht Experten Aussagen möglich zum Angebot der Beschwerdeführerinnen (Bauprogramm) in Bezug auf die Einhaltung aller vorgegebenen Zeitfenster über die ganze Projektdauer, insbesondere bezüglich Einhaltung aller Winterpausen oder bezüglich der Arbeiten im Freien zwischen der Casermettagalerie 3b und dem Casermetta Tunnelportal Nord im Jahr 2015? Ergänzungsfrage 3: Sind, soweit Abweichungen von den Zeitfenstern festgestellt wurden, aus fachlicher Sicht Aussagen möglich zur Bedeutung dieser Abweichungen? 6.4 Ausschluss des Angebots der Zuschlagsempfängerinnen mangels Detailliertheit des Bauprogramms/Frage der Taktbaupläne 6.4.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, dass das Gesamtbauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen lediglich gewisse Arbeitsgänge
B-7216/2014 zusammenfasse, weshalb dies kein detailliertes Gesamtbauprogramm darstelle wie es die Ausschreibung verlange. Das Angebot sei deshalb auszuschliessen (vgl. Stellungnahme vom 1. April 2016, Rz. 8). Die Beschwerdeführerinnen bringen weiter vor, dass die Vergabestelle keine Taktbaupläne, sondern ein komplettes Bauprogramm verlangt habe. Sie selbst hätten deshalb ihrer Offerte keine Taktbauprogramm-Unterlagen beigelegt. Nicht abgefragte Unterlagen würden keine Zusatzpunkte rechtfertigen, weshalb die Taktbaupläne konkret nicht in die Bewertung hätten einfliessen dürfen. Ausserdem bemängeln die Beschwerdeführerinnen die Qualität der Taktbaupläne der Zuschlagsempfängerinnen in Bezug auf die Darstellung der Leistungen (vgl. Stellungnahme vom 25. Januar 2016, Rz. 2 ff.). Soweit die Vergabestelle das Bauprogramm der Beschwerdeführerinnen kritisiert, sind gemäss F.________ (Beschwerdeführerinnen) Beschriebe zum Bauprogramm ausserdem nicht mehr nötig, wenn das Bauprogramm detailliert dargestellt ist (vgl. Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 40). 6.4.2 Die Vergabestelle bringt dagegen vor, dass das Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen sehr übersichtlich und detailliert sei. Alle Objekte, die Kilometrierung und die Bauzeit seien grafisch dargestellt. Ausserdem seien die Hauptarbeiten pro Objekt eingetragen. Das jeweilige Taktbauablaufprogramm pro Hauptarbeit und Jahr zur Plausibilisierung der Leistungen mit Zeitachsen in Wochen und Tagen und die Ausführungen zur Plausibilität hätten zur Note 4 beigetragen (vgl. Vernehmlassung vom 19. Januar 2015, Rz. 38). Es habe kein expliziter Ausschluss bezüglich ergänzender Unterlagen gegolten; es sei nur das Minimum, ein Gesamtbauprogramm als Weg-Zeit-Diagramm, vorgegeben worden. Die Beschwerdeführerinnen hätten ausserdem zum Gesamtbauprogramm einen zusätzlichen Plan für das Retentionsbecken eingereicht, welcher analog zu den Taktbauprogrammen berücksichtigt worden sei (Stellungnahme vom 1. Februar 2016, S. 5). 6.4.3 In Bezug auf die von den Zuschlagsempfängerinnen eingereichten Taktbaupläne ist somit zu prüfen, ob diese von der Vergabestelle überhaupt hätten berücksichtigt werden dürfen. Diese Frage stellt sich aufgrund des Umstands, dass die Vergabestelle diese im Rahmen der Bewertung des Zuschlagskriteriums 2 (und auch des Zuschlagkriteriums 4 im Rahmen der Qualität und Plausibilität des Angebots) verschiedentlich berücksichtigt hat. Dies gilt umso mehr, als die Beschwerdeführerinnen geltend machen, die Offerte der Zuschlagsempfängerinnen entspreche ohne Berücksichtigung der Taktbaupläne nicht den Anforderungen der Ausschreibung betreffend
B-7216/2014 Detailliertheit. Im Evaluationsbericht vom 6. November 2014 wurde die Benotung des Zuschlagskriteriums 2 ausserdem damit begründet, dass jeweils ein Taktbauprogramm pro Hauptarbeit zur Plausibilisierung der Leistungen eingereicht worden sei (Evaluationsbericht vom 6. November 2014, Dossier 1, Beilage D der Vergabestelle; im Folgenden: Evaluationsbericht, ZK 2.1; vgl. dazu auch die Vernehmlassung vom 19. Januar 2015, Rz. 38). 6.4.4 Der Experte führt in allgemeiner Hinsicht aus, dass die Beschwerdeführerinnen das Gesamtbauprogramm wie verlangt als Plan (Weg-Zeit-Diagramm) eingereicht und für das Retentionsbecken einen zusätzlichen Plan erstellt hätten. Die Zuschlagsempfängerinnen hätten ebenfalls ein Gesamtbauprogramm als Weg-Zeit-Diagramm eingereicht, das auf detaillierte Taktbauprogramme mit Leistungsannahmen und Ressourceneinsätzen beruhe, welche das Weg-Zeit-Diagramm des Übersichtsplans ergänzen, erläutern und präzisieren würden (Gutachten, S. 3). Bezüglich der Taktbaupläne legt der Experte dar, dass die Vergabestelle kein Verbot formuliert habe, neben dem Gesamtbauprogramm weitere Unterlagen einzureichen. Dies etwa im Gegensatz zum Technischen Bericht, wonach der Umfang explizit auf 8 Seiten zu beschränken gewesen sei. Aus seiner Sicht würden die Taktbauprogramme demnach zum Gesamtbauprogramm gehören (Gutachten, S. 4). Zudem weist er darauf hin, dass die Taktbaupläne eine Ergänzung des Weg-Zeit-Gesamtbauprogramms darstellen würden. Sie würden die einzelnen Arbeitsschritte betreffend Zeitaufwand und Tätigkeit detaillierter aufzeigen (Ergänzung des Gutachtens, Ziffer 2.1.3). Das Gesamtbauprogramm der Beschwerdeführerinnen enthalte mehr Weg- Zeit-Linien als jenes der Zuschlagsempfängerinnen, welche gewisse Arbeitsgänge zusammenfasse. Mittels der vielen Taktbauprogramme würden die einzelnen Tätigkeiten indessen wesentlich detaillierter dargestellt, wobei das Vorgehen zudem textlich beschrieben werde. Zusammenfassend seien die Unterlagen der Zuschlagsempfängerinnen aussagekräftiger als das grundsätzlich gute Weg-Zeit-Diagramm der Beschwerdeführerinnen (Ergänzung des Gutachtens, Ziffer 2.1.11). 6.4.5 Wie der Experte zu Recht ausführt, bezieht sich die Vorgabe, keine Balkendiagramme einzureichen, nur auf das Gesamtbauprogramm selbst, nicht jedoch auf weitere von den Anbietern eingereichte Unterlagen zum Gesamtbauprogramm. Die Vergabestelle verbietet den Anbietern auch nicht, zum Gesamtbauprogramm weitere Unterlagen und Pläne einzureichen (Dokument F, Ziffer 7.1, der Ausschreibungsunterlagen; vgl. E. 6.4.4 hiervor). Folglich ist der Ansicht des Experten dahingehend zu
B-7216/2014 folgen, dass die Vergabestelle die Taktbaupläne der Zuschlagsempfängerinnen (Angebot der Zuschlagsempfängerinnen, Technisches Angebot, Ziffer 7.1 Beilagen) zu Recht bei der Bewertung, namentlich im Rahmen der Zuschlagskriterien 2 (Bauprogramm) und 4 (Qualität und Plausibilität des Bauprogramms), berücksichtigt hat. 6.4.6 Die Beschwerdeführerinnen bemängeln in diesem Zusammenhang die Detailliertheit des Gesamtbauprogramms der Zuschlagsempfängerinnen – dieses sei ohne Berücksichtigung der Taktbaupläne zu ungenau – und schliessen daraus, dass dieses nicht den Anforderungen entspreche und auszuschliessen sei (vgl. Stellungnahme vom 1. April 2016, Rz. 8.10). Die Vergabestelle hat gemäss Ausschreibung klar ein Gesamtbauprogramm als Weg-Zeit-Diagramm verlangt (vgl. E. 6.1 hiervor). Die Zuschlagsempfängerinnen haben ein entsprechendes Bauprogramm eingereicht (vgl. Angebot der Zuschlagsempfängerinnen, Technisches Angebot, Ziffer 7.1; das Bauprogramm wurde den Beschwerdeführerinnen im Übrigen mit Verfügung vom 5. Mai 2015 zugestellt). Es ist indessen nicht ersichtlich, dass das Gesamtbauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen – auch ohne Berücksichtigung der Taktbaupläne – derart unpräzis ist, dass es nicht den Anforderungen der Ausschreibung entspricht. Dies wird durch den Experten bestätigt, der das Gesamtbauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen als übersichtlich beschreibt und damit ebenfalls zumindest implizit davon ausgeht, dass das Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen grundsätzlich den Anforderungen entspricht (Gutachten, S. 9). 6.4.7 Zusammenfassend ist die Rüge der Beschwerdeführerinnen, das Gesamtbauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen würde in Bezug auf die Detailliertheit nicht die Vorgaben gemäss Ausschreibung erfüllen und sei deshalb auszuschliessen, nicht zu hören. Einerseits ergänzen die Taktbauprogramme das Gesamtbauprogramm, namentlich in Bezug auf die Detailliertheit der Angaben. Andererseits entspricht das Gesamtbauprogramm – auch unter der Annahme, dass dieses nicht so detailliert ist wie dasjenige der Beschwerdeführerinnen – den Anforderungen der Ausschreibung. Auf die Bewertung des Bauprogramms in Bezug auf die einzelnen Angaben ist gesondert einzugehen (vgl. E. 6.6 hiernach). Im Übrigen stützt sich die Vergabestelle auch auf den von den Beschwerdeführerinnen zusätzlich eingereichten Plan zum Retentionsbecken (vgl. Gutachten, S. 3). Ob die Zuschlagsempfängerinnen alle Arbeiten eingeplant haben und das Bauprogramm in dieser Hinsicht vollständig ist, ist nachfolgend zu prüfen (vgl. E. 6.5 hiernach).
B-7216/2014 6.5 Offerte der Zuschlagsempfängerinnen/Unvollständigkeit bzw. Nichteinhaltung der Ausschreibungsunterlagen 6.5.1 Die Beschwerdeführerinnen rügen, dass die Zuschlagsempfängerinnen ein unvollständiges Angebot eingereicht hätten, weshalb das Angebot auszuschliessen sei (Stellungnahme vom 1. April 2016, Rz. 8). Für den Fall, dass das Angebot nicht auszuschliessen gewesen wäre, hätte es zumindest mit der Note 1 (ungenügende, unvollständige Angaben) bewertet werden müssen. Sie begründen dies namentlich damit, dass das Gesamtbauprogramm nicht alle Objekte enthalte. Es fehle das Retentionsbecken, die Arbeiten auf der Hohsteggalerie und das Objekt "Stützmauersanierung Alpjen"; ausserdem seien die Arbeiten bezüglich Betriebs- und Sicherheitsausrüstung (BSA) durch Dritte nicht eingezeichnet und die BSA-Zeitfenster missachtet worden. Die Zuschlagsempfängerinnen seien zudem der Vorgabe der korrekten Personalangaben nicht nachgekommen (Stellungnahme vom 1. April 2016, Rz. 8.2 ff.). 6.5.2 Die Vergabestelle führt dazu aus, dass alle Objekte im Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen dargestellt seien. Zwar würden die Arbeiten auf dem Dach der Hohsteggalerie fehlen, dafür seien ergänzende Angaben detailliert dargestellt (Vernehmlassung vom 19. Januar 2015, Rz. 38). 6.5.3 Im Folgenden ist auf die einzelnen, als fehlend gerügten Objekte der Zuschlagsempfängerinnen einzugehen, wobei sich einerseits die Frage stellt, in welcher Hinsicht das Angebot konkret nicht ausschreibungskonform ist und ob es mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip richtigerweise nicht ausgeschlossen worden ist. Andererseits ist aber auch zu prüfen, ob die Vergabestelle ihr Ermessen im Rahmen der Evaluation rechtmässig ausgeübt hat. Im Anschluss davon ist auch auf nicht den Ausschreibungsunterlagen entsprechenden Angaben der Beschwerdeführerinnen einzugehen (vgl. E. 6.6 hiernach). 6.5.4 Retentionsbecken 6.5.4.1 In Bezug auf die Vollständigkeit des Gesamtbauprogramms machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die Zuschlagsempfängerinnen hätten entgegen der Vorgabe der Ausschreibung im Gesamtbauprogramm das Retentionsbecken nicht eingeplant. Da dies der Vergabestelle erst im Rahmen der Bereinigung des Angebots aufgefallen sei, habe es dafür keinen Punkteabzug gegeben; dies sei nicht haltbar (vgl. Stellungnahme vom 1. April 2016, Rz. 8.4).
B-7216/2014 6.5.4.2 Der Experte führt dazu aus, dass im Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen der Bau des Retentionsbeckens fehle. Dies stelle einen Mangel dar, der jedoch keinen Einfluss auf die übrigen Arbeiten habe, da es sich um eine separate Arbeit handle. Dieser Mangel sei denn auch im Rahmen der Bereinigung der Offerte behoben worden (Gutachten, S. 5 f.). Ergänzend stellt der Experte fest, dass die Vergabestelle die Ausführung des Retentionsbeckens nicht einem bestimmten Jahr zugeordnet habe. Das Becken müsse bis Ende 2017 erstellt sein. Da das Retentionsbecken eine einzelne Baumassnahme darstelle, sei das Fehlen des entsprechenden Plans im Vergleich zur Gesamtheit der Taktbaupläne bezüglich Umfang sowie Wichtigkeit für den Verkehr von untergeordneter Bedeutung. Ausserdem sei das Fehlen des Plans bei der Bewertung berücksichtigt worden (Ergänzung des Gutachtens, Ziffer 2.1.3). 6.5.4.3 Im Hauptbauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen lässt sich keinen Hinweis auf Arbeiten in Bezug auf die Erstellung des Retentionsbeckens finden (Angebot der Zuschlagsempfängerinnen, Technisches Angebot, Ziffer 7.1). Die Vergabestelle erwähnt jedoch im Evaluationsbericht nicht, dass sie bei der Bewertung das Fehlen des Retentionsbeckens berücksichtigt hätte. Der Experte hingegen lässt diesen Mangel in die Bewertung einfliessen, wobei seine Aussage nachvollziehbar ist, wonach der Plan des Retentionsbeckens eine untergeordnete Bedeutung hat, da er sich namentlich nicht wesentlich auf die Durchführung der anderen Arbeiten auswirkt (vgl. Ergänzung des Gutachtens, Ziffer 2.1.3). Aufgrund dessen wäre es unverhältnismässig gewesen, das Angebot der Zuschlagsempfängerinnen auszuschliessen. Schliesslich bewertet der Experte – im Gegensatz zur Vergabestelle – das Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen, unter anderem aufgrund der fehlenden Angaben bezüglich des Retentionsbeckens, mit der Note 3 anstatt der Note 4, wobei er im Rahmen der Ergänzung des Gutachtens erklärt, dass die bessere Beurteilung durch die Vergabestelle ohne Weiteres haltbar sei (vgl. Ergänzung des Gutachtens, Ziffer 2.3). Wie sich zeigen wird, hat diese ungleiche Bewertung keinen Einfluss auf das Endergebnis (vgl. E. 9 hiernach), weshalb letztlich offen bleiben kann, ob die Vergabestelle unrechtmässigerweise das Fehlen des Retentionsbeckens tatsächlich vernachlässigt hat. Für eine Bewertung des Angebots mit der Note 2 wiegt der Mangel – der Ansicht des Experten folgend – jedoch zu gering. Umso weniger kann – wie es die Beschwerdeführerinnen versuchen – argumentiert werden, jede Unvollständigkeit müsse zur Note 1 führen (vgl. E. 6.5.1 hiervor). 6.5.5 Alpjenstützmauer
B-7216/2014 6.5.5.1 Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, dass der Zuschlagsempfängerinnen mangels Angaben zur Alpjenstützmauer Punkte hätten abgezogen werden müssen. 6.5.5.2 Der Experte bestätigt, dass im Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen die Sanierung der Alpjenstützmauer fehlt. Die fehlende Angabe sei aber nicht von grosser Bedeutung, da der Umfang sehr klein sei und die Ausführung seitens der Vergabestelle während der Sanierung der Alpjengalerie geplant sei (vgl. Gutachten, S. 6). Zur von den Beschwerdeführerinnen aufgeworfenen Frage, ob und inwieweit die Alpjenstützmauer den Strassenraum tangiere (vgl. Stellungnahme vom 18. Januar 2016, Rz. 24), erklärt der Experte, dass die Arbeiten aus seiner Sicht ohne relevante Einschränkungen des Verkehrs durchgeführt würden (Ergänzung des Gutachtens, Ziffer 2.1.7). Zusammenfassend erachtet der Experte die fehlenden Angaben zur Alpjenstützmauer als negativen Aspekt und berücksichtigt ihn bei der Bewertung des Zuschlagskriteriums 2, für welches die Zuschlagsempfängerinnen gemäss Gutachten die Note 3 erhalten. 6.5.5.3 Die Vergabestelle bestreitet das Fehlen der Alpjenstützmauer im Angebot der Zuschlagsempfängerinnen nicht. Im Evaluationsbericht wird dieser Mangel indessen nicht aufgeführt, weshalb nicht mit Sicherheit gesagt werden kann, dass die Vergabestelle diesen Mangel bei der Evaluation des Angebots der Zuschlagsempfängerinnen berücksichtigt hat. Wie der Experte schlüssig darlegt, ist der Umfang sehr klein und die fehlende Angabe nicht von grosser Bedeutung (vgl. Gutachten, S. 6), weshalb ein Ausschluss des Angebots unverhältnismässig wäre. Weiter begründet der Experte die im Vergleich zur Vergabestelle schlechtere Bewertung des Zuschlagskriteriums 2 namentlich mit den fehlenden Angaben bezüglich der Alpjenstützmauer. Da die unterschiedliche Bewertung – der Experte bewertet das Angebot mit der Note 3, die Vergabestelle mit der Note 4 – keinen Einfluss auf das Endergebnis hat (vgl. E. 9 hiernach), kann letztlich offen bleiben, ob die Vergabestelle unrechtmässigerweise das Fehlen der Alpjenstützmauer nicht berücksichtigt hat und eine Bewertung des Angebots mit der Note 4 zu hoch ist. Jedenfalls ist analog zu den Ausführungen zum Retentionsbecken eine Bewertung mit der Note 2 nicht angezeigt (vgl. E. 6.5.4.3). 6.5.6 BSA-Arbeiten von Dritten/Installationsarbeiten 6.5.6.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, dass die Arbeiten bezüglich BSA (Betriebs- und Sicherheitsausrüstungen) durch Dritte von den
B-7216/2014 Zuschlagsempfängerinnen nicht eingezeichnet worden seien. Sie selbst hätten diese eingeplant (Stellungnahme vom 1. April 2016, Rz. 8.6). 6.5.6.2 In der Vernehmlassung vom 19. Januar 2015 führt die Vergabestelle aus, dass beim Angebot der Zuschlagsempfängerinnen – wie bei jenem der Beschwerdeführerinnen – die Angaben zu den Arbeiten Dritter (BSA/Steinschlag) fehlen würden (Vernehmlassung vom 19. Januar 2015, Rz. 39). Sie erwähnt weiter der Vollständigkeit halber, dass die BSA- und Steinschlagschutzarbeiten von Dritten ausgeführt würden. Vorliegend hätten die Anbieter lediglich Zeitfenster für die Ausführung einplanen und die Koordination mit diesen Firmen aufzeigen müssen (Stellungnahme vom 1. Februar 2016, S. 8). 6.5.6.3 Zu den BSA-Arbeiten hält der Experte fest, dass diese im Bauprogramm der Beschwerdeführerinnen zu Beginn der Bauarbeiten bei den einzelnen Arbeitsschritten gut dargestellt und eingehalten seien. Bei den Zuschlagsempfängerinnen würden entsprechende Hinweise fehlen (Gutachten, S. 6). Weiter weist der Experte darauf hin, dass in den Ausschreibungsunterlagen (Pläne) betreffend die Lage der heute bestehenden Kabel und damit die Grundlagen für die genaue Berücksichtigung der Arbeiten im Bauprogramm des Anbieters fehlen würden. Diese fehlenden Angaben zur Einhaltung der Zeitvorgaben würden einen Mangel seitens der Vergabestelle darstellen. Schliesslich seien die unter diesem Aspekt erwähnten Punkte durchaus einer Bereinigung vor Vertragsschluss zugänglich, würden jedoch bei der Bewertung des Zuschlagskriteriums 2 berücksichtigt (Gutachten, S. 7). Zur Ergänzungsfrage 3 führt der Experte aus, dass im Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen die Abbrucharbeiten der Fahrbahn und Bankette jeweils vor dem in der Ausschreibung angegebenen Endtermin für die Demontage der Kabel vorgesehen seien. Die Vorgabe sei demnach nicht eingehalten worden. Anlässlich der Bereinigung des Bauprogramms sei seitens der Zuschlagsempfängerinnen dargelegt worden, dass sie weniger Zeit bräuchten, als in der Ausschreibung vorgesehen. Tatsächlich habe die Vergabestelle aus Sicht des Experten einen äusserst komfortabler Zeitbedarf vorgegeben, weshalb eine Zeiteinsparung zweifellos möglich sei. Neben der Schmälerung der zeitlichen Reserven, wiege der Mangel aus technischer Sicht nicht schwer (Gutachten, S. 9). Zusammenfassend hält der Experte fest, dass die fehlenden Angaben bezüglich BSA-Arbeiten einen Mangel darstellen, was bei der Bewertung des Zuschlagskriteriums 2 berücksichtigt werde. Die Behebung des Mangels würde zu einer Reduktion der Zeitreserven führen, wogegen keine
B-7216/2014 Auswirkungen auf den Bauablauf und die Kosten zu erwarten seien (Gutachten, S. 9). 6.5.6.4 In den Ausschreibungsunterlagen ist ersichtlich, dass die Anbieter die BSA-Arbeiten Dritter im Bauprogramm darzustellen hatten. Gemäss Ziffer 151.220 der Besonderen Bestimmungen sind die BSA-Arbeiten nicht in der Ausschreibung enthalten; sie laufen teilweise zeitgleich zu den Baumeisterarbeiten. Speziell in Bezug auf die BSA-Arbeiten führt die Vergabestelle aus, dass die Anbieter die notwendige Koordination zwischen Bau und BSA zu berücksichtigen und die erforderlichen Arbeiten einzurechnen hätten, etwa die Teilnahme an Koordinationssitzungen sowie die Berücksichtigung von zeitgleich ablaufenden BSA-Arbeiten (vgl. Dokument B 1 der Ausschreibungsunterlagen). Weiter stellt die Vergabestelle klar, dass die Anbieter im Bauprogramm Arbeiten Dritter (BSA und Steinschlagschutz) zu berücksichtigen und darüber hinaus darzustellen haben (vgl. Ziffer 3.9 der Ausschreibung und Dokument F 1 der Ausschreibungsunterlagen, Ziffer 7.1). Es ist unbestritten, dass im Gesamtbauprogramm der Zuschlagsemfängerinnen die Angaben zu BSA-Arbeiten von Dritten fehlen. Dass die BSA-Arbeiten darzustellen – es kann offen bleiben wie detailliert – gewesen wären, lässt sich klar aus der Ausschreibung selbst und den Ausschreibungsunterlagen erkennen. Die fehlende Darstellung der Zeitfenster im Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen ist demnach nicht ausschreibungskonform und stellt ein Mangel dar. Es kann jedoch mit Verweis auf die Aussage des Experten, wonach dieser Mangel einer Bereinigung vor Vertragsschluss zugänglich ist (vgl. Gutachten, S. 7), nicht gesagt werden, dass ein Ausschluss des Angebots der Zuschlagsempfängerinnen gerechtfertigt wäre. Auch in Bezug auf die Abbrucharbeiten der Fahrbahn und Bankette haben die Zuschlagsempfängerinnen die Vorgaben in zeitlicher Hinsicht nicht eingehalten. Doch auch hier wäre ein Ausschluss aufgrund dieses Mangels gestützt auf die Aussage des Experten, wonach eine Zeiteinsparung möglich sei und der Mangel aus technischer Sicht nicht schwer wiege (Gutachten, S. 9), nicht verhältnismässig. Zusammenfassend geht der Experte zu Recht davon aus, dass die Zuschlagsempfängerinnen die BSA-Arbeiten entgegen den Vorgaben der Ausschreibung nicht eingeplant haben; er hat dies in die Bewertung einfliessen lassen und das Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen insgesamt mit der Note 3 – anstatt der von der Vergabestelle vergebenen Note 4 – bewertet. Inwiefern die Vergabestelle das Angebot der Zuschlagsempfängerinnen mit Blick auf die BSA-Arbeiten unrechtmässig bewertet hat, kann vorliegend offen gelassen werden, da sich auch eine schlechtere Bewertung des Angebots der
B-7216/2014 Zuschlagsempfängerinnen nicht auf das Ergebnis auswirkt (vgl. E. 9 hiernach). Auch hier drängt sich eine Bewertung mit der Note 2 nicht auf (vgl. zu den Retentionsarbeiten E. 6.5.4.3 hiervor). 6.5.7 Arbeiten im Casermettatunnel 6.5.7.1 Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, dass bei vorgabegemässem Beachten der BSA-Zeitfenster den Zuschlagsempfängerinnen hätte auffallen müssen, dass sie die Arbeiten im Casermettatunnel auf das erste Halbjahr 2016 hätten legen müssen. Ins zweite Halbjahr 2016 falle das BSA-Zeitfenster. Folglich sei das Angebot ausschreibungswidrig; zumindest würden sämtliche Reserven der Zuschlagsempfängerinnen für das Jahr 2016 mit Aufnahme der BSA-Zeitfenster dahinfallen (Stellungnahme vom 18. Januar 2016, Rz. 22 und vom 1. April 2016, Rz. 8.6). 6.5.7.2 Der Experte verweist im Rahmen der Ergänzungsfrage 1 auf den Technischen Bericht (Dokument D 6.6 der Ausschreibungsunterlagen, Ziffer 5.3.10), wo festgehalten ist, dass ab Mitte August 2016 bis Mitte Oktober 2016 im Casermettatunnel keine Bauarbeiten, sondern BSA-Arbeiten stattfinden. Ab Mitte Oktober bis Ende Februar sei Winterpause. An anderer Stelle im Technischen Bericht zu den Bauarbeiten im Casermettatunnel werde festgehalten, dass diese Arbeiten von ca. März bis November ausgeführt werden (Dokument D 6.6 der Ausschreibungsunterlagen, Ziffer 5.2.1). Der Experte kommt zum Schluss, dass seitens der Vergabestelle widersprüchliche Angaben bestehen, was jedoch keine Rolle spiele, da dieser Terminplan nicht in eine verbindliche Vorgabe eingeflossen sei. Die Technischen Berichte würden die Grundlage für die Pläne und die Devisierung bilden und seien keine Vertragsbestandteile. Massgebend seien die Besonderen Bestimmungen der „Vertragsurkunde Werkvertrag“ sowie das Leistungsverzeichnis und die Pläne (Dokument A 4 der Ausschreibungsunterlagen, Ziffer 2.2, 2.4.1 und 2.4.2). Eine Beschränkung der Bauzeiten lasse sich in den Besonderen Bestimmungen wiederum nicht finden (vgl. Dokument B 1 der Ausschreibungsunterlagen, Ziffer 623). Den Zuschlagsempfängerinnen könne damit bezüglich des Zeitpunkts der Ausführung der Arbeiten im Casermettatunnel im zweiten Halbjahr 2016 keine Missachtung zwingender Vorgaben vorgeworfen werden. Ausserdem sei eine Verschiebung der Arbeiten auf das erste Halbjahr technisch ohne spezielle Probleme möglich. Die Zuschlagsempfängerinnen würden zudem ausführen, dass die Arbeiten am Tunnelportal und am Casermettatunnel im Jahr 2016 in Absprache mit der Bauherrin erfolgen könnten (vgl. Gutachten, S.
B-7216/2014 7). Zusammenfassend hält der Experte fest, dass die vorgesehenen Arbeiten im Angebot der Zuschlagsempfängerinnen keine Missachtung von Vorgaben darstellen würden, wogegen die fehlenden Angaben zur Einhaltung der bestehenden BSA-Anlagen seitens der Vergabestelle ein Mangel sei (Gutachten, S 8). 6.5.7.3 Die Zuschlagsempfängerinnen haben die Arbeiten im Casermettatunnel im zweiten Halbjahr 2016 vorgesehen. Gemäss Ziffer 623.100 der Besonderen Bestimmungen (vgl. Dokument B 1 der Ausschreibungsunterlagen) sollen die Arbeiten am Casermettatunnel im Jahr 2015 (Richtung Gondo) und 2016 (Richtung Brig) stattfinden. Weitere Hinweise auf den zeitlichen Ablauf lassen sich dort nicht finden. Im Technischen Bericht konkretisiert die Vergabestelle sodann die Angaben betreffend Terminplan (vgl. Dokument D 6.6 der Ausschreibungsunterlagen, Ziffer 5.3.10). Dabei wird das Baujahr in mehrere Bauetappen eingeteilt (etwa Anfang Juli bis Ende Juli: Erstellen Bankett). Gemäss Ziffer 10 des Terminplans ist von Mitte August bis Mitte Oktober die „Installation BSA, Testphase, Teilinbetriebnahme“ vorgesehen. Obwohl die Technischen Berichte nicht Vertragsbestandteil sind (vgl. Dokument A 4 der Ausschreibungsunterlagen, Ziffer 2.2, 2.4.1 und 2.4.2), sind die Angaben betreffend Terminplan im Technischen Bericht Teil der Ausschreibungsunterlagen und folglich bei der Evaluation der Angebote zu berücksichtigen. Dabei sind die detaillierteren Angaben im Technischen Bericht, welche den Angaben in den Besonderen Bestimmungen nicht widersprechen, zu beachten. Ob der Auffassung des Experten zu folgen ist, wonach den Zuschlagsempfängerinnen keine Missachtung zwingender Vorgaben vorzuwerfen ist, kann vorliegend offen gelassen werden. Auch unter der Annahme, dass das Angebot der Zuschlagsempfängerinnen diesbezüglich mangelhaft ist, ist ein Ausschluss des Angebots jedenfalls mangels Schwere des Mangels unverhältnismässig; so führt auch der Experte aus, dass die Arbeiten technisch ohne spezielle Probleme verschoben werden können. Die Beschwerdeführerinnen bringen nicht substantiiert vor, weshalb eine Verschiebung aus technischer Sicht nicht möglich ist. Die Berücksichtigung der allfällig mangelhaften Planung der Arbeiten im Casermettatunnel bei der Bewertung des Angebots hat keine Auswirkungen auf das Ergebnis, die über die Feststellungen des Gutachters hinausgehen würden. Der Experte bewertet das Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen unter Beachtung der Vor- und Nachteile mit der Note 3. Dass der vorliegende Mangel insgesamt zu einer noch schlechteren Note, der Note 2, führen würde, was dem Attribut „schlechte Erfüllung; Angaben ohne ausreichenden Projektbezug“ entspricht, kann indessen nicht gesagt werden. Dementsprechend äussert sich der Gutachter
B-7216/2014 auch nicht dahingehend, dass die Note 3 nur knapp erreicht wurde. Die Frage, ob die durch die Vergabestelle vergebene Note 4 angesichts des vorliegenden Mangels unrechtmässig ist, kann letztlich offen gelassen werden (vgl. E. 9 hiernach). 6.5.8 Bauarbeiten auf dem Dach der Hohsteggalerie 6.5.8.1 Zum Bauprogramm der Zuschlagsempfängerinnen stellt der Experte in Übereinstimmung mit der Vergabestelle (vgl. Vernehmlassung vom 19. Januar 2015, Rz. 38) fest, dass die Arbeiten auf der Hohsteggalerie fehlen. Aus den Taktbauprogrammen ist laut Experte jedoch ersichtlich, dass diese – wie jene auf den anschliessenden Galeriedächern – im Jahr 2016 vorgesehen sind. Es handle sich demnach um einen Darstellungsfehler im Gesamtbauprogramm (Gutachten, S. 5). 6.5.8.2 Die Vergabestelle hat im Evaluationsbericht tatsächlich darauf hingewiesen, dass die Arbeiten auf dem Dach der Hohsteggalerie für das Jahr 2016 im Angebot der Zuschlagsempfängerinnen nicht enthalten sind (vgl. Evaluationsbericht, ZK 2.1). Da die Vergabestelle explizit auf diesen Mangel hingewiesen hat, kann davon ausgegangen werden, dass dieser in die Bewertung eingeflossen ist. Auch das Gutachten ist dahingehend zu verstehen, dass der Experte diese fehlende Angabe bei der eigenen Bewertung berücksichtigt hat. Im Übrigen kann diese Frage offen gelassen werden, da aufgrund der Aktenlage jedenfalls gesagt werden kann, dass die Vergabestelle diesen Punkt beachtet hat und sie ihr Ermessen rechtmässig ausgeübt hat. 6.5.9 Zusammenfassend hat die Vergabestelle das Angebot der Zuschlagsempfängerinnen mit Blick auf die einzelnen Arbeiten zu Recht nicht ausgeschlossen, auch wenn einige Angaben nicht den Vorgaben der Ausschreibung entsprechen. Ein Ausschluss wäre auch mit Blick auf die Summe der festgestellten Mängel unverhältnismässig gewesen. Gemessen an der Grösse und Komplexität des Projekts (vgl. dazu die Aussage des Experten, wonach die Sanierung sehr anspruchsvoll sei, Vorgutachten, S. 6 f.; E. 5.5.2 hiervor) sind die einzelnen, nicht schwerwiegenden Mängel auch in ihrer Gesamtheit nicht derart gewichtig, dass die Vergabestelle verpflichtet gewesen wäre, das Angebot der Zuschlagsempfängerinnen wegen Unvollständigkeit bzw. mangels Einhaltung der Rahmenbedingungen auszuschliessen (vgl. E. 2.4 hiervor). Hingegen spricht jedenfalls die Summe der Mängel dafür, dass die vom Experten vergebene Note 3 der
B-7216/2014 Bewertung mit der Note 4 durch die Vergabestelle vorzuziehen ist. Inwiefern die Bewertung der Vergabestelle in Bezug auf die festgestellten Mängel nicht rechtmässig ist (vgl. insbesondere E. 6.5.7.3 hiervor), kann jedoch offen gelassen werden, da diese keine Auswirkungen auf das Endergebnis hat (vgl. E. 6.11 und E. 9 hiernach). Inwieweit sich die ausschreibungswidrigen Angaben zu den verschiedenen Objekten bzw. Arbeiten auf die angebotenen zeitlichen Reserven auswirken, ist in E. 6.10 hiernach zu prüfen. 6.6 Offerte der Beschwerdeführerinnen/Unvollständigkeit bzw. Nichteinhaltung der Ausschreibungsunterlagen 6.6.1 Casermettabrücke 6.6.1.1 Der Experte meint im Hauptgutachten vom 11. Dezember 2015, dass in den Bauprogrammen beider Anbieter die Bauarbeiten für die Casermettabrücke im Jahr 2018 fehlen würden. Sie liege im Bauabschnitt 5, der gemäss Vorgabe bis Ende 2016 fertiggestellt werden müsse. Da dies für die Verkehrsabwicklung nicht von grosser Bedeutung sei und die Abweichung bei beiden Angeboten bestehe, werde dieser Aspekt nicht berücksichtigt (Gutachten, S. 6). Die Beschwerdeführerinnen bestreiten die Aussage des Experten, wonach beide Anbieter die Arbeiten für die Casermettabrücke 2018 vorsehen, obwohl diese im Bauabschnitt 5 liege und somit das Jahr 2016 betreffe. Im Bauabschnitt 5 liege der Casermettatunnel (Stellungnahme vom 18. Januar 2016, Rz. 25). Der Experte erklärt darauf, dass die Vorgabe in den Besonderen Bestimmungen, Position 623.100, massgebend sei, wonach die Casermettabrücke im Jahr 2018 aufgeführt sei; allerdings unter dem Titel Bauabschnitt 4. Die Feststellung im Gutachten hätte aber keine Auswirkungen auf die Bewertung (Ergänzung des Gutachtens, Ziffer 2.1.2). 6.6.1.2 Vorliegend befinden sich die Arbeiten an der Casermettabrücke im Bauabschnitt 4, welche für das Jahr 2018 vorgesehen sind (vgl. Dokument B 1 der Ausschreibungsunterlagen, Ziffer 323 und Dokument D 9.1 der Ausschreibungsunterlagen). Indem der Experte seine Aussage gemäss Hauptgutachten korrigiert hat und gleichzeitig erklärt, dass seine erste, korrigierte Feststellung ohnehin keinen Einfluss auf die Bewertung gehabt habe (da bei beiden Anbietern die Arbeiten angeblich gefehlt hätten) und dem Mangel damit richtigerweise eine untergeordnete Bedeutung beimisst,
B-7216/2014 braucht nicht weiter auf die Arbeiten an der Casermettabrücke eingegangen zu werden. Die Vergabestelle stellt denn auch ihre eigene Bewertung in diesem Kontext nicht substantiiert in Frage. 6.6.2 Casermettatunnel 6.6.2.1 Die Vergabestelle erklärt, dass die Linien beim Tunnelportal Casermetta über das Tunnelportal hinausgehen, womit gemäss dem Bauprogramm der Beschwerdeführerinnen im Jahr 2015 Arbeiten im Freien vorgesehen seien, was aufgrund des Steinschlagschutzes jedoch erst ab dem Jahr 2016 zulässig sei (Vernehmlassung vom 19. Januar 2015, Rz. 33). 6.6.2.2 Der Experte führt dazu aus, dass es sich bei den über den offenen Bereich in Abschnitt 5 gezogenen Linien um einen Zeichnungsfehler handle, der