Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung II B-6459/2011
Urteil v o m 2 . Oktober 2012 Besetzung
Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), Richter Claude Morvant, Richter Francesco Brentani, Gerichtsschreiber Said Huber.
Parteien
A._______, (…), Beschwerdeführerin,
gegen
Prüfungskommission Humanmedizin, Bundesamt für Gesundheit, (…), Vorinstanz.
Gegenstand
Eidgenössische Prüfung Humanmedizin 2011.
B-6459/2011 Sachverhalt: A. A.a Auf den 1. September 2007 trat das neue Medizinalberufegesetz vom 23. Juni 2006 (MedBG, SR 811.11) in Kraft, das u. a. im Bereich der Humanmedizin zu einer Reform der Prüfungsordnung führte, in deren Folge das bisherige Staatsexamen im Jahre 2010 letztmals durchgeführt wurde: Während ab Herbst 2010 die eidgenössischen Vorprüfungen in Humanmedizin fortan durch intrauniversitäre Evaluationsverfahren ersetzt werden und damit in den Verantwortungsbereich der Universitäten fallen, bleibt einzig die neu strukturierte und beim Abschluss des Studiums abzulegende eidgenössische Prüfung Humanmedizin unter Bundesaufsicht. Diese Prüfung wird gesamtschweizerisch koordiniert und einheitlich an allen fünf medizinischen Fakultäten dezentral durchgeführt. Sie setzt sich neu aus zwei Einzelprüfungen zusammen: Einerseits aus der fachübergreifenden Multiple Choice-Prüfung (MC-Prüfung, bestehend aus zwei Teilprüfungen), andererseits aus der gesamtschweizerisch einheitlichen, strukturierten praktischen Prüfung ("Clinical Skills", CS-Prüfung). A.b Am 9. und am 11. August 2011 nahm die Beschwerdeführerin in Basel an den erstmals stattfindenden beiden MC-Teilprüfungen der eidgenössischen MC-Prüfung Humanmedizin teil. A.c Mit einem undatierten Schreiben der medizinischen Fakultät der Universität Bern (Institut für Medizinische Lehre IML, Abteilung für Assessment und Evaluation AAE) wurde die Beschwerdeführerin über das Resultat dieser Teilprüfungen wie folgt "informell" informiert: "(…) Die Bestehensgrenze wurde durch die Prüfungskommission festgelegt auf der Grundlage der Ergebnisse zweier im Voraus durchgeführter inhaltsbasierter Standardsetzungsverfahren. Um zu bestehen, mussten in den 259 gewerteten Fragen mindestens 139 Punkte erzielt werden (= 53.7%). Ihre Punktzahl beträgt 128. Sie haben damit die MC-Prüfung nicht bestanden. In der Gesamtgruppe aller Teilnehmenden gehören Sie mit dieser Punktzahl leistungsmässig zum untersten Viertel (Prozentränge 1-35). (…)." A.d Mit einer am 27. Oktober 2011 der Post übergebenen Verfügung vom 21. Oktober 2011 eröffnete die Prüfungskommission Humanmedizin der Beschwerdeführerin, dass sie die strukturierte praktische Prüfung zwar erfolgreich absolviert habe, nicht hingegen die MC-Einzelprüfung, weshalb die eidgenössische Prüfung in Humanmedizin nicht bestanden sei.
B-6459/2011 B. Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 28. November 2011 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde. Darin beantragt sie, diese Verfügung sei teilweise aufzuheben und es sei festzustellen, dass sie die Voraussetzungen zum Bestehen der eidgenössischen Prüfung in Humanmedizin 2011 erfüllt habe und ihr dementsprechend das eidgenössische Diplom zu erteilen sei; eventualiter sei ihr das Ergebnis der MC- Prüfung vom 9. und 11. August 2011 nicht anzurechnen und die Prüfung als nicht abgelegt gelten zu lassen; subeventualiter sei die Angelegenheit zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen – alles unter "o/e Kostenfolge zu Lasten des Staates". Eventualiter sei ihr die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen. Gerügt wird im Wesentlichen eine rechtsungleiche Vorbereitung der Kandidaten an den verschiedenen Studienstandorten, unzulässig hohe Prüfungsanforderungen (im Vergleich zum bisherigen Staatsexamen) sowie ein fehlerhafter Prüfungsablauf. C. Am 1. Dezember 2011 forderte das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdeführerin auf, ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege zu vervollständigen. Dieses Gesuch wurde mit Zwischenverfügung vom 9. Januar 2012 gutgeheissen und die Beschwerdeführerin von der Bezahlung von Verfahrenskosten befreit. D. Mit Vernehmlassung vom 6. Februar 2012 beantragt die Vorinstanz, die Beschwerde abzuweisen. E. Mit Replik vom 1. März 2012 hält die Beschwerdeführerin an ihren Rechtsbegehren fest. F. Mit Duplik vom 19. März 2012 hält die Vorinstanz an ihrem Antrag auf Beschwerdeabweisung fest. G. Auf die Argumente der Verfahrensbeteiligten wird, soweit sie entscheidwesentlich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
B-6459/2011 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden, zu denen auch die Prüfungskommission Humanmedizin zählt (Art. 33 Bst. d VGG i.V.m. Art. 7 der Prüfungsverordnung MedBG vom 26. November 2008 [SR 811.113.3]). Ihr angefochtener Prüfungsentscheid vom 21. Oktober 2011 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG dar (vgl. Art. 20 Abs. 1 Prüfungsverordnung MedBG). Diese kann im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen über die Bundesverwaltungsrechtspflege mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 31 und 33 Bst. d VGG i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist formelle Adressatin der angefochtenen Verfügung und durch diese auch materiell beschwert. Sie ist deshalb zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert. 1.3 Die Beschwerdeführerin geniesst unentgeltliche Rechtspflege und ist von der Kostenvorschusspflicht befreit (Art. 63 Abs. 4 Satz 3 i.V.m. Art. 65 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. 2. 2.1 Das MedBG fördert im Interesse der öffentlichen Gesundheit die Qualität der universitären Ausbildung, der beruflichen Weiterbildung und der Fortbildung sowie der Berufsausübung der Fachpersonen im Bereich der Humanmedizin, der Zahnmedizin, der Chiropraktik, der Pharmazie und der Veterinärmedizin (Art. 1 Abs. 1 MedBG). Zu diesem Zweck um-
B-6459/2011 schreibt es insbesondere die Voraussetzungen für das Erlangen eines eidgenössischen Diploms und eines eidgenössischen Weiterbildungstitels in den universitären Medizinalberufen, zu denen u.a. auch Ärztinnen und Ärzte zählen (Art. 1 Abs. 3 Bst. b MedBG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. a MedBG). 2.1.1 Als berufsspezifische Ausbildungsziele hält Art. 8 MedBG fest: "Absolventinnen und Absolventen des Studiums der Humanmedizin, der Zahnmedizin und der Chiropraktik: a. kennen die für die Berufsausübung relevanten grundlegenden Strukturen und Funktionsmechanismen des menschlichen Körpers von der molekularen Ebene bis zum Gesamtorganismus in allen seinen Entwicklungsphasen und im gesamten Spektrum vom gesunden bis zum kranken Zustand; b. beherrschen die Diagnose und die Behandlung der häufigen und der dringlich zu behandelnden Gesundheitsstörungen und Krankheiten in ihrem Berufsfeld; c. sind fähig, mit Arzneimitteln fach-, umweltgerecht und wirtschaftlich umzugehen; d. erkennen die für benachbarte Berufsfelder relevanten Krankheitsbilder und passen ihr Vorgehen den übergeordneten Problemstellungen an e. können die Befunde und deren Interpretation zusammenfassen und mitteilen; f. verstehen gesundheitliche Probleme ganzheitlich und erfassen dabei insbesondere die physischen, psychischen, sozialen, rechtlichen, ökonomischen, kulturellen und ökologischen Faktoren und Auswirkungen und beziehen diese in die Lösung der gesundheitlichen Probleme auf individueller und Gemeinschaftsebene ein; g. verstehen Patientinnen und Patienten als Personen individuell und in ihrem sozialen Umfeld und gehen auf ihre Anliegen sowie auf diejenigen ihrer Angehörigen ein; h. setzen sich für die menschliche Gesundheit ein, indem sie beratend tätig sind und die erforderlichen präventiven und gesundheitsfördernden Massnahmen in ihrem Berufsfeld treffen; i. respektieren die Würde und die Autonomie des Menschen, kennen die Begründungsweisen der Ethik, sind vertraut mit den ethischen Problemen ihres Berufsfeldes und lassen sich in ihrer beruflichen und wissenschaftlichen Tätigkeit von ethischen Grundsätzen zum Wohl der Menschen leiten." 2.1.2 Nach Art. 14 MedBG wird die universitäre Ausbildung (eines Medizinalberufes) mit der eidgenössischen Prüfung abgeschlossen (Abs. 1). In dieser wird abgeklärt, ob die Studierenden (a) über die fachlichen Kenntnisse, Fertigkeiten und Fähigkeiten sowie über die Verhaltensweisen und die soziale Kompetenz verfügen, die sie zur Ausübung des entsprechenden Medizinalberufes benötigen und (b) die Voraussetzungen für die erforderliche Weiterbildung erfüllen (Abs. 2 Bst. a und b von Art. 14 MedBG).
B-6459/2011 Der Inhalt der Prüfung, das Prüfungsverfahren sowie die Prüfungsgebühren und die Entschädigungen für die Expertinnen und Experten werden vom Bundesrat nach Anhörung der Medizinalberufekommission und der universitären Hochschulen in einem Prüfungsreglement bestimmt (Art. 13 Abs. 1 MedBG). Der Bundesrat ernennt nach Anhörung der Medizinalberufekommission die für die Durchführung der Prüfungen zuständigen Prüfungskommissionen und erteilt diesen die erforderlichen Aufträge (Art. 13 Abs. 2 MedBG). 2.1.3 Voraussetzungen für die Zulassung zur eidgenössischen Prüfung sind (a) eine eidgenössische oder eine eidgenössisch anerkannte Matura oder ein Studienabschluss einer kantonalen Universität, einer Eidgenössischen Technischen Hochschule oder einer Fachhochschule und (b) das Absolvieren eines nach MedBG akkreditierten Studiengangs (Art. 12 Abs. 1 Bst. a und b MedBG). 2.1.4 Die universitären Hochschulen regeln die Studiengänge, die zu einem eidgenössischen Diplom führen, nach Massgabe der Akkreditierungskriterien und der Ziele des MedBG (Art. 16 MedBG). 2.1.4.1 Nach Art. 23 Abs. 1 MedBG müssen Studiengänge, die zu einem eidgenössischen Diplom führen, gemäss dem Universitätsförderungsgesetz vom 8. Oktober 19991 (UFG, SR 414.20) und dem MedBG akkreditiert sein. Die Akkreditierung hat zum Zweck zu überprüfen, ob die Aus- und Weiterbildungsgänge es den Personen in Aus- und Weiterbildung erlauben, die Ziele dieses Gesetzes zu erreichen (Art. 22 Abs. 1 MedBG). Sie schliesst die Überprüfung der Qualität von Strukturen, Prozessen und Ergebnissen ein (Art. 22 Abs. 2 MedBG). 2.1.4.2 Nach Art. 24 Abs. 1 MedBG wird ein Studiengang, der zu einem eidgenössischen Diplom führen soll, akkreditiert, wenn er zusätzlich zu der Akkreditierung gemäss UFG folgende Kriterien erfüllt: (a) Er erlaubt es den Studierenden, die Ausbildungsziele für den von ihnen gewählten universitären Medizinalberuf zu erreichen; (b) Er befähigt die Studierenden zur Weiterbildung. Der Bundesrat kann nach Anhörung der Universitätskonferenz besondere Akkreditierungskriterien zur Struktur der Studiengänge und zum Evaluationssystem für die Studierenden erlassen, wenn dies für die Vorbereitung zur eidgenössischen Prüfung unerlässlich ist (Art. 24 Abs. 2 MedBG).
B-6459/2011 2.2 Gestützt auf die Art. 12 Abs. 3, 13 und 60 MedBG hat der Bundesrat die Prüfungsverordnung MedBG erlassen (zitiert in E. 1.1). Diese regelt (a) den Inhalt, die Form und die Bewertung der eidgenössischen Prüfung für die universitären Medizinalberufe, (b) die Aufgaben der Organe (c) das Prüfungsverfahren (d) die Prüfungsgebühren (e) die Entschädigungen für die Expertinnen und Experten (Art. 1 Prüfungsverordnung MedBG). 2.2.1 Nach Art. 2 Abs. 2 der Prüfungsverordnung MedBG findet die eidgenössische Prüfung nach dem Absolvieren eines nach dem MedBG akkreditierten (Art. 23 MedBG) oder anerkannten ausländischen Studiengangs (Art. 33 MedBG) statt. Mit ihr wird überprüft, ob die im MedBG vorgegebenen Ausbildungsziele erreicht sind (Art. 2 Abs. 1 Prüfungsverordnung MedBG). Die eidgenössische Prüfung entspricht dem Stand der Wissenschaft und internationalen Grundsätzen und Anforderungen (Art. 2 Abs. 3 Prüfungsverordnung MedBG). 2.2.2 Nach Art. 3 Prüfungsverordnung MedBG sind Grundlage für den Inhalt der eidgenössischen Prüfung die allgemeinen und berufsspezifischen Ausbildungsziele des MedBG und die Schweizerischen Lernzielkataloge für die akkreditierten Studiengänge der universitären Medizinalberufe (Abs. 1). Die Medizinalberufekommission (MEBEKO), Ressort Ausbildung, legt auf Vorschlag der Prüfungskommissionen den Inhalt der eidgenössischen Prüfung für jeden universitären Medizinalberuf fest (Abs. 2). 2.2.3 Das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) regelt nach Anhörung der MEBEKO, Ressort Ausbildung, die Grundsätze und Einzelheiten der verschiedenen Prüfungsformen (Art. 4 Abs. 1 Prüfungsverordnung MedBG). Die MEBEKO, Ressort Ausbildung, legt auf Vorschlag der Prüfungskommissionen die Prüfungsformen für jeden universitären Medizinalberuf fest (Art. 4 Abs. 2 Prüfungsverordnung MedBG). 2.2.4 Nach Art. 5 Prüfungsverordnung MedBG kann die eidgenössische Prüfung aus einer oder mehreren Einzelprüfungen bestehen. Einzelprüfungen können Teilprüfungen enthalten (Abs. 1). Jede Einzelprüfung wird mit "bestanden" oder "nicht bestanden" bewertet (Abs. 2). Für jede Einzelprüfung legt die MEBEKO, Ressort Ausbildung, auf Vorschlag der Prüfungskommission fest, unter welchen Voraussetzungen diese als bestanden gilt. Sie berücksichtigt dabei die Lernziele und die
B-6459/2011 Lerninhalte. Die Voraussetzungen sind mittels geeignetem Verfahren konstant zu halten (Abs. 5). 2.2.5 Art. 18 Prüfungsverordnung MedBG hält zur Wiederholung einer nicht bestandenen eidgenössischen Prüfung fest, dass nur die Einzelprüfungen, die als "nicht bestanden" bewertet wurden, wiederholt werden müssen (Abs. 2) und dass eine nicht bestandene eidgenössische Prüfung zweimal wiederholt werden kann (Abs. 3). 2.3 Nach Art. 1 Abs. 1 der vom EDI gestützt auf Art. 4 Abs. 1 Prüfungsverordnung MedBG erlassenen Prüfungsformenverordnung vom 1. Juni 2011 (SR 811.113.32) müssen die Prüfung sowie deren Auswertung und Bewertung nach einem strukturierten oder standardisierten Verfahren ablaufen. Die Prüfung ist so zu gestalten, dass sie eine ausreichende Anzahl voneinander möglichst unabhängiger Messpunkte aufweist, die Aufschluss geben über Lösungsstrategien, Handlungsschritte, Leistungen und Verhaltensweisen (Art. 1 Abs. 2 Prüfungsformenverordnung). 2.3.1 Fragen, Aufgaben und Stationen müssen inhaltlich, formal und sprachlich korrekt sein und mit dem Lernzielkatalog übereinstimmen (Art. 2 Prüfungsformenverordnung). 2.3.2 Die eidgenössische Prüfung ist am Prüfungsstandort abzulegen, an dem die Kandidatin oder der Kandidat das Studium abgeschlossen hat (Art. 3 Prüfungsformenverordnung). 2.3.3 Zur Prüfungsdauer legt Art. 5 Prüfungsformenverordnung fest, dass für die schriftlichen MC- und KAF-Prüfungen die Dauer einer Einzelprüfung mindestens vier Stunden und die Dauer einer Teilprüfung höchstens viereinhalb Stunden beträgt (Abs. 1), die für die Instruktion der Kandidatinnen und Kandidaten notwendige Zeit nicht in die Prüfungsdauer fällt (Abs. 2) und dass die MEBEKO, Ressort Ausbildung für jede Prüfung die Dauer der Prüfung und den Inhalt der Instruktionen festlegt (Abs. 3). 3. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
B-6459/2011 Indessen auferlegt es sich – entsprechend der festen Praxis des Bundesgerichts, des Bundesrats und der früheren Rekurs- und Schiedskommissionen des Bundes – bei der Bewertung von Prüfungsleistungen eine gewisse Zurückhaltung und weicht bei Fragen, die seitens der Verwaltungsjustizbehörden schwer zu überprüfen sind, nicht ohne Not von der Beurteilung der erstinstanzlichen Prüfungsorgane und Examinatoren ab (vgl. BVGE 2010/21 E. 5.1, BVGE 2008/14 E. 3.1, BVGE 2007/6 E. 3; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 75 f. Rz. 2.158). Denn der Rechtsmittelbehörde sind meistens nicht alle massgebenden Faktoren der Bewertung bekannt und es ist ihr in der Regel nicht möglich, sich ein zuverlässiges Bild über die Gesamtheit der Leistungen einer beschwerdeführenden Person sowie der Leistungen der übrigen Kandidaten zu machen. Zudem haben Prüfungen oftmals Spezialgebiete zum Gegenstand, in denen die Rechtsmittelbehörde regelmässig über keine eigenen Fachkenntnisse verfügt. Eine freie Überprüfung der Examensbewertung in materieller Hinsicht würde die Gefahr von Ungerechtigkeiten und Ungleichheiten gegenüber anderen Kandidaten in sich bergen. Werden hingegen Verfahrensmängel im Prüfungsablauf oder die Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen gerügt, hat das Bundesverwaltungsgericht die erhobene Kritik mit umfassender Kognition zu prüfen, wobei all jene Einwände auf Verfahrensfragen Bezug nehmen, die den äusseren Ablauf der Prüfung oder das Vorgehen bei der Bewertung betreffen (vgl. BGE 106 Ia 1 E. 3c; BVGE 2008/14 E. 3.3 mit weiteren Hinweisen). Insbesondere übertrieben strenge Anforderungen einer Prüfungsaufgabe und eine erhebliche nachträgliche Anpassung des Bewertungsrasters sind als Rechtverletzung mit voller Kognition zu prüfen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2568/2008 vom 15. September 2008 E. 2 mit Verweis auf den Beschwerdeentscheid der REKO/EVD vom 5. Dezember 1996, in: VPB 61.31 E. 3). 4. Die Beschwerdeführerin hat anlässlich der eidgenössischen Prüfung Humanmedizin lediglich die (aus zwei Teilprüfungen bestehende) MC-Einzelprüfung nicht bestanden, hingegen war sie in der CS-Einzelprüfung erfolgreich. Insofern liegen hier einzig die Verhältnisse im Zusammenhang mit der MC-Einzelprüfung im Streit, auf die sich die vorgebrachten Rügen zur Studiengestaltung und Informationspolitik in Basel beziehungsweise zum Niveau und zum Ablauf der fraglichen Prüfung beziehen.
B-6459/2011 Die Beschwerdeführerin wendet sich dabei nicht gegen die erfolgte Bewertung der von ihr abgegebenen Multiple Choice-Antworten. Vielmehr kritisiert sie einzig die aus ihrer Sicht nachteiligen Folgen des Wechsels zum neuen Prüfungssystem sowie den Prüfungsablauf: Sie sei an der Universität Basel stark benachteiligt worden durch eine – im Vergleich zur Universität Bern – rechtsungleiche Prüfungsvorbereitung (nachfolgend E. 5) sowie durch mangelnde Information über den überraschend neuartigen Fragetypus bei MC-Prüfungen (nachfolgend E. 6). Zudem sei diese Prüfung im Vergleich zum bisherigen medizinischen Staatsexamen viel zu schwierig gewesen, da einerseits in viel kürzerer Zeit viel anspruchsvollere Aufgaben zu lösen gewesen seien (nachfolgend E. 7.1), wobei die Probeprüfung auf der Website des IML viel einfacher gewesen sei als die MC-Einzelprüfung (nachfolgend E. 7.2). Andererseits seien 41 Fragen eliminiert worden, in die sie viel Zeit investiert habe (nachfolgend E. 7.3). Schliesslich sei die Prüfung mangelhaft durchgeführt worden, da sie bei der Abgabe ihrer Lösungsblätter fünf bis zehn Minuten weniger Zeit als andere gehabt habe (nachfolgend E. 8). 5. Vorab wird beanstandet, die von den Universitäten Basel und Bern vorgenommene Vorbereitung auf die strittige MC-Einzelprüfung sei qualitativ dermassen unterschiedlich gewesen, dass dies als rechtsfehlerhafte Ungleichbehandlung der Studenten in Basel bzw. Bern zu korrigieren sei. 5.1 Im Einzelnen bringt die Beschwerdeführerin vor, der Anspruch auf Gleichbehandlung verlange, dass Rechte und Pflichten der Betroffenen nach dem gleichen Massstab festgesetzt werden. Die Universität Bern habe wenige Wochen vor dem Staatsexamen eine Masterprüfung mit 150 Fragen des neuen Typus durchgeführt, weshalb die Kandidaten in Bern mit den Prüfungsfragen vertrauter gewesen seien und deshalb alle die MC-Prüfung bestanden hätten. Hingegen hätten neun Studenten der Universität Basel diese Prüfung nicht bestanden (wovon drei mit einer anderen Muttersprache als Deutsch). Es widerspreche dem Gleichbehandlungsgebot, dass die Studenten der Universität Bern einen Vorteil genossen hätten, als diese als einzige im Vorfeld eine Prüfung "im Stil der neuen eidgenössischen Staatsprüfung" schreiben konnten. Auffallend sei auch, dass nach den Ungereimtheiten des Staatsexamens 2011 die Universität Basel erst im Rahmen des diesjährigen "Staatsexamens" von den Studenten des sechsten Jahreskurses
B-6459/2011 verlange, die revidierte Probeprüfung innerhalb einer bestimmten Frist auf der Webseite des IML abzulegen. Inzwischen seien nur noch Fragen des neuen Fragetypus aufgeschaltet. Auch dieser Umstand spreche dafür, dass die Kandidaten des Staatsexamens 2011 ungleich behandelt worden seien. Daher sei ihr im Sinne der gestellten Rechtsbegehren das eidgenössische Diplom zu verleihen bzw. eventualiter die strittige MC- Prüfung als nicht abgelegt gelten zu lassen. 5.2 Die Vorinstanz erwidert dazu, den Bundesbehörden obliege nur noch die Durchführung der eidgenössischen Prüfung bei Studienabschluss. Für das Studium selbst und die entsprechenden Zwischenprüfungen seien alleine die Universitäten zuständig. Ob und allenfalls inwieweit während des Studiums Prüfungen in ähnlicher Form wie bei der eidgenössischen Prüfung durchgeführt würden, entscheide jede Universität selbst. Somit bestünden immer Unterschiede in der Vorbereitung auf die eidgenössische Prüfung. Solche Unterschiede lägen nicht im Einflussbereich der Bundesbehörden, weshalb daraus keine rechtsungleiche Behandlung betreffend die eidgenössische Prüfung abgeleitet werden könne. 5.3 5.3.1 Der Rechtsgleichheitsgrundsatz (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) verlangt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Die Rechtsgleichheit als Gebot sachlicher Differenzierung verbietet rechtsanwendenden Behörden, zwei tatsächlich gleiche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich und zwei tatsächlich verschiedene Situationen ohne sachlichen Grund gleich zu behandeln. Dabei ist entscheidend, dass die zu behandelnden Sachverhalte in Bezug auf die relevanten Tatsachen gleich beziehungsweise ungleich sind. Daher wird der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung insbesondere dann verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 135 V 361 E. 5.4.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-626/2010 vom 14. Oktober 2010 E. 7.1). 5.3.2 Soweit die Beschwerdeführerin den medizinischen Studiengang an der Universität Basel sowie die dort angeblich rechtsungleich erfolgte
B-6459/2011 Prüfungsvorbereitung beanstandet und deshalb die Erteilung des Diploms fordert, kann ihr nicht gefolgt werden: 5.3.2.1 Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, liegt nach dem MedBG die Ausbildungsverantwortung in Humanmedizin nicht mehr beim Bund, sondern bei den einzelnen Universitäten, welche ausschliesslich die während des Studiums regelmässig anfallenden Zwischenprüfungen durchzuführen haben (vgl. Art. 16 MedBG sowie Botschaft des Bundesrates vom 3. Dezember 2004 zum MedBG [BBl 2005 173, S. 197, nachfolgend: Botschaft MedBG], S. 213, S. 243). Im Rahmen der ihnen diesbezüglich zugestanden Autonomie sind die Universitäten innerhalb des durch die Akkreditierungskriterien und den Zielen des MedBG gesteckten Rahmens und den Regelungen des UFG frei, die Ausgestaltung von Inhalt, Struktur und Ablauf der medizinischen Studiengänge festzulegen (vgl. Art. 16 MedBG sowie Botschaft MedBG, a. a. O., S. 197, 214, 218, vgl. dazu die in E. 2.1.4 zitierten Bestimmungen sowie BENJAMIN SCHINDLER, Erstinstanzlicher Rechtsschutz gegen universitäre Prüfungsentscheidungen, in ZBl 112/2011 S. 509 ff., S. 512 und 535). Auch wenn die Universitäten an die Vorgaben des MedBG und den gesamtschweizerischen Lernzielkatalog gebunden sind (vgl. Art. 3 Abs. 1 Prüfungsverordnung MedBG), bedeutet dies aber nicht, wie die Vorinstanz zu Recht anmerkt, dass die Ausgestaltung und die Inhalte der Lehre an jedem Studienstandort identisch sein müssten. Vielmehr war die Universität Basel gestützt auf die ihr zustehende Hochschulautonomie frei, im Sinne der laufenden Bemühungen für die Etablierung der neuen Prüfungsform die Studenten vermehrt fachübergreifend zu schulen. Auch war die Universität Bern angesichts ihrer Hochschulautonomie frei, eine Masterprüfung mit Fragen im Stil der eidgenössischen MC-Einzelprüfung Humanmedizin durchführen. Ebenso war die Universität Basel frei, auf eine solche zu verzichten. Als Gegenpol zur angesprochen Hochschulautonomie steht die eidgenössische Schlussprüfung, mit deren Verankerung im MedBG sich der Bund ein Instrument gegeben hat, um alljährlich einen Einblick in die Leistung der Studierenden und damit indirekt auch in die der universitären Hochschulen zu erhalten, damit er nötigenfalls sachgerecht intervenieren kann, wenn sich Anhaltspunkte ergeben sollten, dass die Vorbereitung zur Prüfung Schwachpunkte enthält, weil die Studierenden die Ausbildungsziele nicht erreichen (vgl. Botschaft MedBG, a. a. O., S. 218 f. zu Art. 24 Abs. 2 MedBG). Daraus folgt auch, dass sich die gesamtschwei-
B-6459/2011 zerisch durchgeführte neue eidgenössische Prüfung nicht am Niveau des bisher in Basel durchgeführten Staatsexamens zu orientieren hat, sondern am Niveau des bisherigen Staatsexamens auf gesamtschweizerischer Ebene. Denn ansonsten ergäbe sich, wie das Bundesverwaltungsgericht in einem Urteil festgehalten hat, die dem MedBG widersprechende Konsequenz, dass eine gesamtschweizerisch durchgeführte, nach denselben Kriterien gesamtschweizerisch zu bewertende Prüfung an den einzelnen Standorten entsprechend dem dort vermittelten Wissensstoff unterschiedlich bewertet würde (Urteil B-6462/2011 vom 2. Oktober 2012 E. 5.3.3 und E. 6.3.2). 5.3.2.2 Bei dieser Ausgangslage gebietet der Grundsatz der Gleichbehandlung nicht, wie die Beschwerdeführerin im Ergebnis fordert, dass die Vorinstanz als Bundesbehörde bei der Bewertung der Prüfungsleistungen den jeweils konkret vermittelten Studieninhalt an der entsprechenden Fakultät bzw. die dort erfolgte konkrete Prüfungsvorbereitung hätte berücksichtigen müssen, sondern einzig, dass sie für die Leistungsbewertung auf die anwendbaren Gesetzesgrundlagen (vgl. E. 2.2 f.) sowie ihre einschlägigen Richtlinien und Vorgaben abstellt und diese für alle Kandidaten ungeachtet der universitären Herkunft rechtsgleich anwendet (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-6462/2011 vom 2. Oktober 2012 E. 6.3.1 sowie B-2568/2008 vom 15. September 2008 E. 6.1). Denn nur so lässt sich das vom MedBG angestrebte Ziel erreichen, durch eine gesamtschweizerisch einheitliche Prüfung und deren rechtsgleich erfolgende Bewertung allenfalls das Ausbildungsniveau der Studierenden der verschiedenen Universitäten zu ermitteln und zu vergleichen (vgl. E. 5.3.2.1 a. E.). Dies ist hier geschehen. Die Beschwerdeführerin erzielte bei 259 bewerteten Fragen und einer auf 139 Punkte festgelegten Bestehensgrenze lediglich 128 Punkte und bestand damit die MC-Einzelprüfung mit einer Differenz von elf Punkten nicht. Demzufolge geht die Beschwerdeführerin fehl, wenn sie aus dem Grundsatz rechtsgleicher Behandlung einen Anspruch auf Berücksichtigung allfälliger Qualitätsunterschiede zwischen den Prüfungsvorbereitungen an der eigenen Universität in Basel und der Universität Bern geltend machen will (unveröffentlichter Beschwerdeentscheid der REKO/EVD vom 4. Dezember 2003 i.S. B. [HB/2002-40] E. 4.1.3 mit Hinweisen). Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass allfällige Qualitätsunterschiede beziehungsweise eine ungenügende Prüfungsvorbereitung an einer der beteiligten Universitäten, selbst wenn sie zutreffen sollten – was hier offen
B-6459/2011 bleiben kann – nicht vom Bundesverwaltungsgericht im Rahmen dieses Beschwerdeverfahrens korrigiert werden könnte. 6. Des Weiteren beanstandet die Beschwerdeführerin die im Zusammenhang mit dem Systemwechsel abgegebenen Informationen zur neuartigen Schlussprüfung insofern als ungenügend, als sie durch den in der MC-Prüfung verwendeten neuen Fragetypus überrascht worden sei. 6.1 In diesem Zusammenhang rügt die Beschwerdeführerin, hätte sie zuvor die Konsequenzen dieses neuen Fragetypus gekannt, hätte sie sich darauf eingestellt und die Prüfung mit Sicherheit bestanden. Der Umstand, dass in Bern alle Kandidaten durchgekommen seien, beweise, dass auch sie die Prüfung hätte bestehen können. Sie sei nicht gescheitert, weil sie den Stoff nicht oder weniger gut beherrscht habe, sondern weil sie vom neuen Fragetypus überrascht worden sei. Diesbezüglich habe die Universität Basel die Kandidaten nicht vollumfänglich orientiert. Allen Studierenden hätten die gleichen Möglichkeiten geboten werden sollen, die Prüfungsbedingungen genau zu kennen, was aber im Jahr 2011 nicht der Fall gewesen sei, nachdem die Probeprüfung auf der Webseite des IML die effektive Prüfung nur wenig repräsentiert habe. 6.2 Dem hält die Vorinstanz entgegen, die Studierenden seien durch die Universitäten rechtzeitig auf die bevorstehenden Änderungen bei den eidgenössischen Medizinalprüfungen hingewiesen worden. Beispielsweise habe am 11. Mai 2011 an der medizinischen Fakultät der Universität Basel eine Informationsveranstaltung stattgefunden, in der alle Kandidaten über die Inhalte und über die Daten der neuen eidgenössischen Prüfung in Humanmedizin informiert worden seien. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) habe auf ihrer Homepage über die neue eidgenössische Prüfung informiert. Dort seien zwei Modellfragen enthalten gewesen, die der effektiven Prüfung entsprochen hätten. Auf der Webseite des IML habe nur ein Teil der publizierten Fragen der Art und Weise der effektiv an der Prüfung gestellten Fragen entsprochen. Der Inhalt der Fragen habe jedoch den fächerübergreifenden Inhalt der im Examen gestellten Fragen repräsentiert und habe der Prüfung entsprochen. Weil nur ein Teil der auf der Webseite des IML publizierten Fragen der Art und Weise der effektiv an der Prüfung gestellten Fragen entsprochen habe, sei diese Problematik bei der Festlegung der Bestehensgrenze berücksichtigt worden.
B-6459/2011 6.3 6.3.1 Soweit die Beschwerdeführerin in ihren Ausführungen den Schluss zu ziehen scheint, die Information wie auch die entsprechende Prüfungsvorbereitung hätten in Basel im gleichen Rahmen wie an der Universität Bern erfolgen sollen, ist vorab auf die in der Erwägung 5.3 dargelegten Überlegungen zur Rechtsgleichheit zu verweisen. Die Beschwerdeführerin übersieht in ihrer grundsätzlichen Kritik an der erfolgten Informationspolitik auch, dass sich angesichts der lange zurückreichenden Entstehungsgeschichte der Reform der Medizinalberufe die ganze Umstellung auf die neuartige, fächerübergreifend konzipierte medizinische Schlussprüfung schon lange im Voraus klar abzeichnete:
Bereits in seiner Botschaft vom 3. Dezember 2004 zum MedBG (BBl 2005 173, nachfolgend: Botschaft MedBG) stellte der Bundesrat die schon lange angekündigte Neuausrichtung der medizinischen Studiengänge an den Ausbildungszielen des MedBG als mehrjährigen Prozess vor, der längst begonnen habe und mit dem Erlass des MedBG konsequent und koordiniert fortschreiten müsse (Botschaft des Bundesrates zum MedBG. Dazu verwies der Bundesrat insbesondere auf den neuen, aus den Zielen des MedBG abgeleiteten Lernzielkatalog hin, der ab dem akademischen Jahr 2003/2004 in Kraft gesetzt worden sei (a. a. O., S. 242). Die Forderung nach Reformen ist seit den Neunzigerjahren unbestritten (Botschaft MedBG, a. a. O., S. 194), wobei in dieser Botschaft neben dem umfassenden Reformbedarf (a. a. O., S. 194 ff.) insbesondere die Kompetenzziele der Ausbildung nach Art. 8 MedBG (vgl. E. 2.1.1) einlässlich vorgestellt und erläutert wurden (vgl. Botschaft MedBG, a. a. O., S. 194 ff.). Recht detailliert wurde dabei die Zielrichtung der Reform umschrieben, wonach die Aus- und Weiterbildung der zukünftigen Medizinalpersonen auf Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten ausgerichtet sind, die für die spätere Berufsausübung und die Sicherung eines qualitativ hoch stehenden Gesundheitssystems bedeutsam sind (vgl. Botschaft MedBG, a. a. O., S. 200 f.). Insofern wurden im bundesrätlichen Entwurf zum MedBG die von Medizinalpersonen erwarteten Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten im Entwurf zum MedBG in Form normativer Ziele definiert, die neben medizinischem Fachwissen auf soziale, ethische und wirtschaftliche Inhalte fokussieren. Im Einzelnen hielt der Bundesrat dazu fest (Botschaft MedBG, a. a. O., S. 200 f.):
B-6459/2011 "Die Aus- und Weiterbildung soll damit die gesellschaftliche Komplexität und die Tatsache widerspiegeln, dass Medizinalpersonen gegenüber der Gesellschaft eine grosse Verantwortung tragen. Der grosse Vorteil von Zielvorgaben besteht in der Flexibilität, mit welcher neue Wissensinhalte ohne gesetzliche Änderungen in die Studien- und Weiterbildungsgänge integriert werden können. Die Ziele sind in ihrer Summe als Idealziele oder «Best Practice» einer wirksamen Gesundheitsversorgung zu verstehen. Damit die normativen Ziele der Ausund Weiterbildung nicht Gefahr laufen, beliebig interpretiert zu werden, kommt der Überprüfung der Zielerreichung eine grosse Bedeutung zu. Auf individueller Ebene erfolgt sie mittels einer eidgenössischen Schlussprüfung und einer Facharztprüfung beim Erlangen eines Weiterbildungstitels. Auf institutioneller Ebene ist die Akkreditierung aller Studienund Weiterbildungsgänge, die zu einem eidgenössischen Titel führen, obligatorisch. Die Ergebnisse des Akkreditierungsverfahrens werden zu einem kontinuierlichen Optimierungsprozess in Lehre und Forschung beitragen und die Leistungserbringung durch die Medizinalpersonen nachhaltig verbessern." Insbesondere zur angestrebten, stärkeren Kompetenzorientierung wurde festgehalten (Botschaft MedBG, a. a. O., S. 194 f.), dass diese eine umfassendere Vorbereitung auf die fachlichen, menschlichen, ethischen, technischen und ökonomischen Berufsanforderungen sowie die Ausrichtung auf evidenzbasierte Medizin umfasse (d.h. der Einbezug wissenschaftlicher Studien, um die jeweils wirksamsten, effektivsten und sichersten therapeutischen Verfahren und diagnostischen Tests einsetzen zu können). Insgesamt sollten nach Auffassung des Bundesrates die Kompetenzen durch adaptive Aus- und Weiterbildungsziele festgelegt werden und nicht durch Prüfungsfächer; ein entsprechender Lernzielkatalog sei von den Schweizerischen Medizinischen Fakultäten ausgearbeitet worden. Im Sinne dieser Ziele hält Art. 14 Abs. 2 Bst. a MedBG fest, dass mit der eidgenössischen Prüfung abgeklärt wird, ob die Studierenden über die fachlichen Kenntnisse, Fertigkeiten und Fähigkeiten sowie über die Verhaltensweisen und die soziale Kompetenz verfügen, die sie zur Ausübung des entsprechenden Medizinalberufes benötigen. Der Inhalt der Schlussprüfung richtet sich nach dem Willen des Gesetzgebers nach den Ausbildungszielen des MedBG, wobei im Unterschied zur bisherigen Regelung nicht mehr die Prüfungsfächer vorgegeben werden, sondern die zu erreichenden Zielkompetenzen geprüft würden (vgl. Botschaft MedBG, a. a. O., S. 212).
B-6459/2011 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin die besonders anspruchsvolle, neustrukturierte vierstündige praktische "Clinical Skills"-Prüfung erfolgreich bestanden hat (vgl. E. 4), in deren Rahmen auf zwölf Posten praktische Aufgaben mit standardisierten Patienten (Anamnese, Status, Diagnose, Therapie, allenfalls mit schriftlicher oder mündlicher Berichterstattung) zu lösen waren. Die fachlichen Kenntnisse, Fertigkeiten, Fähigkeiten, sozialen Kompetenzen und Verhaltensweisen der Beschwerdeführerin wurden in dieser wichtigen Einzelprüfung praktisch geprüft. Angesichts der Tatsache, dass sich die Beschwerdeführerin darin bewährt hat, lässt sich immerhin schliessen, dass sich die Beschwerdeführerin trotz der von ihr als angeblich mangelhaft gerügten Informationspolitik jedenfalls hinreichend gut auf das anspruchsvolle praktische Examen vorbereiten konnte, mit dessen Hilfe das in der MC-Einzelprüfung fachübergreifend und mit Fallvignetten theoretisch abgefragte Wissen praktisch im Anwendungsfall geprüft wird. 6.3.2 Auf Grund des soeben Festgehaltenen hätten sich die Studierenden theoretisch bereits beim Erscheinen der bundesrätlichen Botschaft zum MedBG, somit ab anfangs Dezember 2004 mit den sich abzeichnenden Änderungen bei den eidgenössischen Medizinialprüfungen vertraut machen können. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hatten die Studierenden aber auch hinreichend Möglichkeit, sich über diese Änderungen zu informieren bzw. von ihrer Universität informieren zu lassen: Wie die Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Abrede stellt, fand auch an der medizinischen Fakultät der Universität Basel am 11. Mai 2011 eine Informationsveranstaltung statt, an der die Kandidaten über die Inhalte und die Daten der neuen eidgenössischen Prüfung in Humanmedizin informiert wurden. Insbesondere lassen sich aber auch dem allen Studenten zugänglich gemachten Informationsschreiben des BAG vom 10. Januar 2011 zur MC-Prüfung Muster von zwei Fragetypen mit Antworten entnehmen, die nach Auskunft der Vorinstanz als Modellfragen der effektiven Prüfung entsprochen hätten. Insbesondere im Zusammenhang mit der MC-Einzelprüfung wurde in diesem Informationsschreiben für die zwei Hauptdimensionen der Prüfung (mit Blick auf die sieben Rollen des Arztes als "medical expert, communicator, health advocate, professional, scholar, collaborator, manager") prozentuale Gewichtungen der prüfungsrelevanten 21 Kategorien festgelegt (mit prozentualem Anteil der Fragen in der Prüfung):
B-6459/2011 "Dimension 1: Ausgangsprobleme ('Problems as starting points') 1 general symptoms (P1-P18) 5-9 % 2 metabolic alterations, abnormal laboratory values (P19-P33) 5-9 % 3 skin manifestations (P34-P55) 4-6 % 4 head, face, neck (P56-P67) 2-4 % 5 ear, nose, mouth, tongue, throat, voice (P68-P82) 4-6 % 6 eyes (P83-P102) 2-4 % 7 breast, chest, heart, blood pressure, pulse (P103-P127) 8-12 % 8 abdomen, stomach, bowels (P128-P148) 7-11 % 9 pelvic symptoms, urogenital problems (P149-P187) 4-6 % 10 bones, joints, back, extremities (P188-211) 8-12 % 11 newborn, child, adolescent (P212-P224) 2-5 % 12 elderly persons, aging (P225-P237) 2-5 5 13 disorders of consciousness/balance/orientation/gait/movement (P238-P245) 4-6 %, 14 mental, behavioural, and psychological problems (P246-P264) 6-10 % 15 other reasons for medical consultation/problems in medical care (P265-P272) 4-6 % 16 psychosocial and interpersonal problems (P273-P277) 1-3 % 17 problems related to population, comprehensive, others 4-8 % Dimension 2: Ärztliche Handlungen ("competencies") 1 structure, function, pathophysiology, etiology, epidemiology 6-10 % 2 diagnostic procedures 13-17 % 3 differential diagnosis, prognosis 28-32 % 4 management and treatment modalities 21-25 % 5 preventive measures 5-9 % 6 social, legal, ethical, economical aspects 5-9 % 7 research and EBM principles 4-6 % 8 comprehensive, others 4-6 %"
In diesem Zusammenhang räumt die Beschwerdeführerin ein, ihr wie auch allen Kandidaten der Universität Basel sei bekannt gewesen, dass der Fragetypus der MC-Prüfung im Rahmen der neuen eidgenössischen Prüfung in Humanmedizin insofern ändern würde, als neu Fallvignetten (verstanden als wirklichkeitsnahe und ausführlichen Umschreibungen einer Krankheitsgeschichte) anstelle von "konkreten Fragen" gestellt würden. 6.4 Vor diesem Hintergrund vermag die Beschwerdeführerin weder mit ihrer diffus vorgebrachten Kritik zur Informationspolitik noch mit ihren Einwänden zu den neuartigen Fragestellungen der im Jahre 2011 erstmals durchgeführten neuen MC-Einzelprüfung in Humanmedizin als solche durchzudringen; insbesondere wenn zusätzlich veranschlagt wird, dass die Vorinstanz die mit dem Systemübergang verbundene Ausbildungs-
B-6459/2011 und Informationsproblematik bei der Festlegung der Bestehensgrenze berücksichtigte. 7. Des Weiteren beklagt die Beschwerdeführerin sinngemäss, der Schwierigkeitsgrad dieser erstmals durchgeführten Prüfung sei im Vergleich zum bisherigen Staatsexamen in einem unzulässigen Masse angestiegen, was zu korrigieren sei. 7.1 7.1.1 In grundsätzlicher Weise wird beanstandet, die "Konsequenzen des neuen Fragetypus", nämlich die Zunahme des Umfangs der Fragen bei geringfügiger Abnahme der verfügbaren Zeit seien unbekannt gewesen, was enormen Zeitdruck bedeutet und eine hohe Konzentrationsfähigkeit verlangt habe. Daher habe sie mehr Zeit benötigt, um die Fragen auf ihre exakte und sorgfältige Art zu lösen. Am ersten Prüfungstag habe sie aus Zeitmangel nur 87 Fragen beantworten können. Bei den nicht beantworteten Fragen habe sie auf dem Computerbogen jeweils den Buchstaben "B" angekreuzt. Am zweiten Prüfungstag habe sie sich auf ein schnelleres Tempo eingestellt und alle Fragen beantworten können. Von den 130 gewerteten Fragen seien 75 korrekt gewesen, was einer Quote von 57.7 % entspreche. Gesamthaft habe sie 128 Punkte erreicht, 52.5 am ersten und 75 am zweiten Prüfungstag. Dies entspreche 49 % aller gewerteten Fragen, wobei rund 60 % der beantworteten Fragen korrekt gewesen seien. Zu dieser Quote hält die Beschwerdeführerin fest, sie habe wegen Zeitmangels 63 der insgesamt 150 MC-Fragen nicht beantworten können (d.h. die Fragen 47- 103 sowie die Fragen 20, 31, 35, 39, 40 und 105, die sie im Frageheft nicht beantwortet habe). Deshalb habe sie auf dem Computerbogen jeweils eine "B" als Antwort angekreuzt. Von den 87 beantworteten Fragen seien 21 eliminiert und 66 gewertet worden. Von diesen 66 beantworteten und gewerteten Fragen seien 40.5 korrekt gewesen, was der Quote von 61.4 % entspreche. Ferner macht die Beschwerdeführerin geltend, ihr seien zwei Studenten mit einer anderen Muttersprache als Deutsch oder Französisch bekannt, welche die Prüfung ebenfalls nicht bestanden hätten und mangels Zeit auch nicht alle Fragen hätten beantworten können. Daher sei zweifelhaft, ob insbesondere auch Fremdsprachige ausreichend Zeit gehabt hätten.
B-6459/2011 7.1.2 Die Vorinstanz hält dazu fest, das Argument der Zeitnot lasse eigentlich vermuten, dass die Beschwerdeführerin die letzten Fragen auf dem Antwortblatt leer gelassen habe, was aber nicht geschehen sei. Sie habe einzelne Fragen und einen Fragenblock inmitten des Prüfungshefts leer gelassen. Vermutlich habe sie diese Teile bewusst übersprungen und sich zuerst anderen, von ihr favorisierten Themen gewidmet. Das Argument der Zeitnot könne sich somit nur auf die Beantwortung von Fragen und Themen beziehen, welche die Beschwerdeführerin bewusst zurückgestellt habe. Indessen habe die pro Frage zur Verfügung stehende Zeit 108 Sekunden betragen. International üblich seien 90 Sekunden. Nach eigenen Recherchen liege die international übliche Zeit für Examina von vergleichbarem Niveau bei 90 Sekunden. Mit der längeren Prüfungszeit werde der Schweizerischen Sprachdiversität Rechnung getragen. Zudem liege die Länge der Fallvignetten unter dem international üblichen Durchschnitt. Somit hätten die Kandidaten für die Beantwortung der Fragen genügend Zeit gehabt und zwar alle gleich lang. 7.1.3 Was den Schwierigkeitsgrad einzelner Prüfungsfragen betrifft, liegt es in der Natur einer Prüfung, dass sie sowohl leichtere als auch schwierigere Aufgaben enthält. Von einem "offensichtlichen" Mangel aufgrund eines hohen Schwierigkeitsgrades wäre daher nur auszugehen, wenn die Schwierigkeit einer Aufgabe so unzumutbar hoch wäre, dass von einem durchschnittlichen Kandidaten nicht erwartet werden könnte, sie richtig zu lösen (BVGE 2010/21 E. 7.3.3). Vorab unbestritten ist, dass im Rahmen der neuen, hier strittigen MC- Einzelprüfung die Komplexität der Fragestellung (mit Fallvignetten) insofern zugenommen hat, als in etwas weniger Zeit als im bisherigen Staatsexamen vielschichtigere, dem Lernzielkatalog stärker entsprechende Fragen zu beantworten waren (vgl. E. 5.3.1 f.). Im Zusammenhang mit dieser Problematik hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil B-6462/2011 vom 2. Oktober 2012 (E. 7.2.3) zur selben MC-Prüfung festgehalten, dass sich die Festlegung des gewährten Zeitrahmens von 108 Sekunden pro MC-/KA-Frage in dem der Vorinstanz vom Gesetzgeber eingeräumten weiten Ermessen bewege (Art. 13 Abs. 1 MedBG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Prüfungsverordnung MedBG und Art. 5 Prüfungsformenverordnung). Gleichzeitig hat das Bundesverwaltungsgericht die zugestandene, aber immerhin internationale Normen überschreitende Zeit für die Beantwortung der einzelnen MC-/KAF Fragen als eine anspruchsvolle Prü-
B-6459/2011 fungsanlage bezeichnet, die sich jedoch weder als unhaltbar hart noch als kaum zu bewältigen erweise (Urteil B-6462/2011, a. a. O., E. 7.2.3). Dafür spricht nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts insbesondere der Umstand, dass die Vorinstanz (in Zusammenarbeit mit der MEBKO) gesetzlich ermächtigt ist, für jede Einzelprüfung die Voraussetzungen des Bestehens festzulegen (vgl. Art. 5 Abs. 5 Prüfungsverordnung), was zur Folge hat, dass die Vorinstanz durch die (nachträglich erfolgende) Festlegung der Bestehensgrenze – als Bewertungskorrektiv – entscheidend den Schwierigkeitsgrad einer Prüfung bestimmen kann (Urteil B-6462/2011, a. a. O., E. 7.4.3.1). 7.1.4 Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Kritik erweist sich somit auch in diesem Punkt als unbegründet. Daran vermag auch die E-Mail, welche die Beschwerdeführerin als Beweismittel eingereicht hatte, um Zweifel an der Argumentation der Vorinstanz zu wecken (vgl. Duplik, Ziff. 4, Beilage 5), nichts zu ändern. Denn darin erklärt ein italienischsprachiger Studienkollege der Beschwerdeführerin, er habe wegen Zeitmangels nur 100 von 150 Fragen beantworten können, räumt aber gleichzeitig ein, er sei für die Prüfung nicht genügend vorbereitet gewesen, weshalb er das negative Prüfungsergebnis nicht angefochten habe. Vermutlich sei seine Vorbereitung ungenügend gewesen, zumal fast alle Kandidaten "durchgekommen" seien. 7.2 7.2.1 Im Zusammenhang mit der Prüfungsvorbereitung beanstandet die Beschwerdeführerin, insbesondere die Probeprüfung auf der Website des IML der Universität Bern habe bis auf wenige Fragen kaum Ähnlichkeit mit der MC-Prüfung gehabt. Sie habe am 10. August 2011, d.h. am prüfungsfreien Tag zwischen den zwei schriftlichen Teilprüfungen, zum wiederholten Mal die Probeprüfung auf der Website des IML gemacht und erhofft, mit dieser Übungsmöglichkeit die Geschwindigkeit beim Lesen und Beantworten der Fragen zu steigern. Nicht nur sei sie mit der Probeprüfung problemlos fertig geworden, weil viele Fragen kürzer gewesen seien, sie habe auch einen Anteil korrekt beantworteter Fragen von 74.1 % erreicht. Im schriftlichen Teil der "Staatsprüfung" seien hingegen nur 60 % der beantworteten Fragen korrekt gewesen. Diese Differenz lasse sich nur erklären, wenn entweder die Prozentangaben in der Probeprüfung falsch gewesen sei oder wenn der Inhalt der Fragen der Pro-
B-6459/2011 beprüfung nicht vollumfänglich demjenigen der effektiven Prüfung entsprochen habe. 7.2.2 Die Vorinstanz widerspricht dieser Darstellung. Es treffe nicht zu, dass in der Zwischenzeit das self assessment nur noch Fragen des neuen Typs enthalte. Damit nur noch Fragen des neuen Typs aufgeschaltet werden könnten, müsste der Fragenpool zuerst genügend gross sein, was gegenwärtig noch nicht der Fall sei. Zudem verwiesen die Nutzungsbedingungen des self assessments darauf hin, dass weder die Vollständigkeit/Richtigkeit der enthaltenen Fragen garantiert werde, noch die erreichte Leistung einen garantierten Voraussagewert auf die Leistungen in der effektiven Prüfung habe. Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Differenz der Leistungen im self assessment und in der Prüfung könne – abgesehen von den Unterschieden in der Länge der Fragen – wie folgt begründet werden: Das self assessment umfasse je nach gelöstem Set 60 Einstiegsfragen oder 20 Fragen (als Folgesets bei wiederholter Übung). Daher beziehe sich die Leistungsrückmeldung im self assessment auf wesentlich weniger Fragen (Messpunkte), als diese in der effektiven Prüfung enthalten seien. Die einzelnen Sets des self assessments deckten für sich jeweils nur einen Teil des Prüfungsinhalts (blueprint) ab, die Leistungsmessung beziehe sich somit jeweils nur auf diesen Teil. 7.2.3 Diese Ausführungen der Vorinstanz vermögen zu überzeugen. Soweit die Beschwerdeführerin vorab zu kritisieren scheint, der Inhalt der Fragen der Probeprüfung habe nicht vollumfänglich demjenigen der effektiven Prüfung entsprochen, wäre ihr nicht zu folgen. In der Tat kann von den Instanzen, welche die Probeprüfung durchführen, kaum ernsthaft verlangt werden, dass diese inhaltlich identisch mit der eidgenössischen MC- Einzelprüfung sein müssten. Des Weiteren lässt sich aus dem Umstand, dass die Probeprüfung auf der Website des IML bis auf wenige Fragen kaum Ähnlichkeit mit der MC-Prüfung gehabt habe, kein Schluss zu Gunsten der Beschwerdeführerin ziehen. Wie die Vorinstanz zu Recht betont, wird nach den Nutzungsbedingungen des self assessments weder die Vollständigkeit noch die Richtigkeit der enthaltenen Fragen garantiert, noch erlaubt die erreichte Leistung einen garantierten Voraussagewert auf die Prüfungsleistungen, zumal das self assessment zu einem beliebigen Zeitpunkt an einem beliebigen Ort absolviert werden kann und sich schon deshalb nicht mit der realen Prüfungssituation vergleichen lässt.
B-6459/2011 7.3 7.3.1 Des Weiteren bringt die Beschwerdeführerin vor, die Prüfungskommission habe im Nachhinein 41 aller Fragen eliminiert, in die viel Zeit "investiert" worden sei; zufolge des Streichens der Fragen sei diese Zeit "als verlorene Zeit" zu betrachten. Sie habe nicht erkennen können, wie viele dieser Fragen sie richtig beantwortet habe. 7.3.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, die Elimination von Prüfungsfragen sei in den am 16. März 2011 vorgeschlagenen und von der MEBEKO am 19. Mai 2011 genehmigten "Vorgaben der Prüfungskommission Humanmedizin über Inhalt, Form, Zeitpunkt und Bewertung der eidgenössischen Prüfung in Humanmedizin" geregelt. Demnach würden Fragen bei der Bewertung nicht berücksichtigt, die aufgrund auffallender statistischer Ergebnisse oder schriftlicher Kommentare der Kandidaten einen offensichtlichen inhaltlichen oder formalen Mangel erkennen lassen, das Niveau der Ausbildungsstufe klar übersteigen oder dem Ziel der zuverlässigen Leistungsdifferenzierung deutlich zuwider laufen (a. a. O., Ziff. 4.11). Die grundsätzliche Rechtmässigkeit der Elimination solcher Fragen werde selbst von der Beschwerdeführerin nicht angezweifelt. 7.3.3 Die Rüge, wonach mit 41 von 300 Fragen eine hohe Anzahl zeitintensiv beantworteter Fragen gestrichen worden sei, betrifft die für alle Kandidaten geltenden Bewertungsmassstäbe und ist daher mit voller Kognition zu prüfen (vgl. BVGE 2010/21 E. 7.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-6462/2011 vom 2. Oktober 2012 E. 7.3.3). 7.3.3.1 Vorab ist die Kritik der Beschwerdeführerin wenig stichhaltig, wonach sie viel Zeit für eliminierte Fragen aufgewendet habe. Soweit diese Rüge in dem Sinne zu verstehen wäre, dass die Zeit, welche die Beschwerdeführerin "nutzlos" in die eliminierten Fragen "investiert" habe, für die Beantwortung der ausgewerteten Fragen gefehlt habe, müsste dem entgegnet werden, dass alle Kandidaten gleichermassen mit diesem Problem konfrontiert waren und dass dies durch die Vorinstanz im Rahmen der Festsetzung der Bestehensgrenze berücksichtigt wurde. 7.3.3.2 In diesem Zusammenhang hat das Bundesverwaltungsgericht zur Frage der Zulässigkeit des Ausschlusses von Prüfungsfragen in einem Grundsatzurteil festgehalten, ein solcher dürfe nicht willkürlich erfolgen, sondern müsse auf einem sachlichen Grund beruhen. Denn der Ausschluss von Prüfungsfragen könne zu Ungleichbehandlungen führen, weil
B-6459/2011 einerseits Kandidaten, die diese Fragen korrekt beantwortet haben, durch den Ausschluss einen Verlust an Punkten erleiden und andererseits sich die Gesamtleistung von Kandidaten möglicherweise verbessert, wenn eine Frage eliminiert wird, die sie falsch beantwortet haben (BVGE 2010/21 E. 7.2). Die Vorinstanz hat solche sachliche Gründe in der Ziff. 4.11 ihrer Vorgaben (a. a. O.) statuiert, was die Beschwerdeführerin zu Recht auch nicht in Frage stellt. Demnach werden bei der Bewertung all diejenigen Fragen nicht berücksichtigt, die aufgrund auffallender statistischer Ergebnisse oder schriftlicher Kommentare der Kandidaten einen offensichtlichen inhaltlichen oder formalen Mangel erkennen lassen, das Niveau der Ausbildungsstufe klar übersteigen oder dem Ziel der zuverlässigen Leistungsdifferenzierung deutlich zuwider laufen. Zur Frage, ob ein inhaltlicher oder formaler Mangel vorliegt, hat das Bundesverwaltungsgericht festgehalten, dass diese Frage nur in Anbetracht der jeweiligen Aufgabenstellung beurteilt werden könne. Ein solcher Mangel sei z.B. anzunehmen, wenn die Aufgabenstellung missverständlich formuliert, unzumutbar schwierig oder gar unlösbar ist, ferner, wenn sie ausserhalb des Curriculums liegt (BVGE 2010/21 E. 7.3). In diesem Zusammenhang sind Vorinstanzen im Rahmen ihrer Pflicht zur Sachverhaltsaufklärung gehalten, konkret zu benennen, welcher Mangel ihres Erachtens gegeben ist und inwiefern sich dieser auf die betreffende Auffälligkeit bei der Auswertung der Prüfungsergebnisse ausgewirkt hat (BVGE 2010/21 E. 7.3.2). 7.3.3.3 Diese hohen Anforderungen haben das Bundesverwaltungsgericht in entsprechenden Fällen zu entsprechenden weitläufigen Instruktionsmassnahmen veranlasst, wie der erwähnte BVGE 2010/21 zeigt. In dieser Streitsache fehlten der damaligen Beschwerdeführerin lediglich zwei Punkte zum Bestehen der Prüfung, weshalb bei den vier damals ausgeschlossenen Prüfungsfragen jeweils konkret zu prüfen war, ob diese einen offensichtlichen Mangel erkennen liessen. Im Unterschied dazu hat das Bundesverwaltungsgericht in einem weiteren Beschwerdeverfahren zur hier strittigen MC-Einzelprüfung auf Instruktionsmassnahmen zur Frage verzichtet, ob bei jeder der von der MC- Einzelprüfung ausgeschlossen 41 Fragen ein hinreichend bestimmtes, formales oder inhaltliches Ausschlusskriterium vorliege oder nicht (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-6462/2011 vom 2. Oktober 2012
B-6459/2011 E. 7.3.3.3). Dieses Vorgehen drängte sich nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts deswegen auf, weil die Beschwerdeführerin in der MC-Einzelprüfung mit 136 erzielten Punkte eine Quote richtiger Antworten von 52.5 % erreicht hatte, indessen bei den eliminierten Fragen lediglich eine Quote von 14.6 % erreicht hatte, was signifikant von der erreichten Quote von 52.5 % abweicht. Diese erhebliche Quotendifferenz von 37.9 % fasste das Bundesverwaltungsgericht als plausibles Indiz für die prinzipielle Richtigkeit der Elimination der strittigen 41 Fragen auf, weshalb es auf weitere Instruktionsmassnahmen verzichtete. Diese Überlegungen gelten grundsätzlich auch für das vorliegende Beschwerdeverfahren. Anhaltspunkte, von dieser Einschätzung abzuweichen, sind keine ersichtlich und werden im Übrigen auch von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht. 7.3.3.4 Abgesehen davon, dass sich vor diesem Hintergrund, der sich von der in BVGE 2010/21 beurteilten Situation wesentlich unterscheidet, weitere Abklärungen erübrigen, ist auch die blosse Anzahl eliminierter Fragen nicht zu beanstanden. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgericht im Urteil B-6462/2011 vom 2. Oktober 2012 (E. 7.3.4) bewegt sich diese Anzahl in einem vertretbaren Rahmen. Von 300 Fragen wurden lediglich 41 ausgeschlossen, was einer Ausschlussquote von 13.6 % entspricht. Diese erscheint nicht als übermässig hoch, wenn man bedenkt, dass im Jahr 2011 ein grundlegender Wechsel des Prüfungssystems stattgefunden hat mit einer Schwergewichtsverlagerung von fachspezifischen auf fächerübergreifende Fragestellungen (vgl. E. 6.3). In einer solchen Übergangszeit ist es auch nicht aussergewöhnlich und wäre jedenfalls auch in Kauf zu nehmen, dass selbst eine höhere Quote von Fragen als mangelhaft im Sinne der vorinstanzlichen Vorgaben erkannt wird und dass sich erst im Laufe der Zeit insbesondere die aus vorangegangenen Prüfungen stammenden "Ankerfragen" herauskristallisieren, die für einen zuverlässigen intertemporalen Vergleich der Prüfungsniveaus unabdingbar sind (vgl. zu den sog. "Ankerfragen" Urteil B-2568/2008 vom 15. September 2008, teilweise publiziert in BVGE 2010/21, nicht veröffentlichte E. 4.2 mit Hinweis auf das Urteil der REKO/MAW 04.051 vom 18. März 2005 E. 4.1). In diesem Zusammenhang hat das Bundesverwaltungsgericht die in diesem Kontext naheliegende Frage, ab welcher Ausschlussquote allenfalls Zweifel am Prüfungsniveau gerechtfertigt wären, offen gelassen (Urteil
B-6459/2011 des Bundesverwaltungsgerichts B-6462/2011 vom 2. Oktober 2012 E. 7.3.4). 7.3.4 Zusammenfassend erlaubt die Kritik an der Anzahl gestrichener Fragen nicht die von der Beschwerdeführerin geforderten Korrekturen am erzielten MC-Prüfungsergebnis. 8. 8.1 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin als Verfahrensfehler im Prüfungsablauf, die Kandidaten hätten nicht genau gleich viel Zeit zur Verfügung gehabt. Sie habe in den vordersten Reihen gesessen und die Prüfungsunterlagen 5-10 Minuten früher abgeben müssen. 8.2 Dazu hält die Vorinstanz fest, das Einsammeln der Prüfungsunterlagen habe fünf Minuten gedauert. Die Standortverantwortlichen hätten zwar gewisse uneinheitliche Verhältnisse beim Einsammeln der Prüfungsunterlagen bestätigt. Im Standort Basel seien jedoch die letzten Prüfungsunterlagen nicht später als fünf Minuten nach den ersten Prüfungsunterlagen eingesammelt worden. Diese kleine zeitlichen Differenzen könne daher das Resultat der Prüfung nicht in Frage stellen. Dreissig Minuten vor Ende der Prüfung sei darauf hingewiesen worden, dass spätestens jetzt mit der Übertragung der Antworten auf den "Lesebeleg" begonnen werden sollte. 8.3 Vorab ist festzuhalten, dass Verfahrensmängel im Prüfungsablauf und Reglementsverletzungen nur dann als rechtserheblich zu werten sind, wenn sie in kausaler Weise das Prüfungsergebnis eines Kandidaten entscheidend beeinflussen können oder beeinflusst haben. Zu beachten ist aber, dass auch die Anerkennung eines Verfahrensfehlers nicht dazu führt, eine Prüfung als bestanden zu erklären. Denn ein gültiges Prüfungsresultat ist die Voraussetzung für die Erteilung des entsprechenden Ausweises oder Diploms. Läge ein Verfahrensfehler vor, der das Prüfungsergebnis ungünstig beeinflusst hat, so hätte dies daher nur zur Folge, dass einer beschwerdeführenden Person die nochmalige Ablegung der Prüfung – oder eines Teils der Prüfung – zu ermöglichen wäre (Urteil des Bundesgerichts 1P.420/2000 vom 3. Oktober 2000 E. 4b; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2568/2008 vom 15. September 2008 E. 5.1, mit weiteren Hinweisen). Die Beschwerdeführerin hat in der ihr zugemessenen Zeit alle Fragen angekreuzt, als sie ihre Prüfungsunterlagen allenfalls sogar fünf Minuten
B-6459/2011 früher als andere abgeben musste (und zwar in der Schlussphase, als eh die Übertragung der Antworten aus dem Arbeitsheft auf das Lösungsblatt abzuschliessen war und nicht etwa die Beantwortung von Fragen im Aufgabenheft). Da der Beschwerdeführerin elf Punkte zum Bestehen der Prüfung fehlen, ist nicht ersichtlich, inwiefern hier ein rechtserheblicher Verfahrensmangel im Prüfungsablauf angenommen werden könnte, der im Sinne der strengen Rechtsprechung in kausaler Weise das strittige Prüfungsergebnis entscheidend hätte beeinflussen können. 9. Im Ergebnis vermögen die Rügen der Beschwerdeführerin nicht durchzudringen, weshalb die Beschwerde als unbegründet abzuweisen ist. 10. Mit Zwischenverfügung vom 9. Januar 2012 wurde der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtspflege gewährt, weshalb ihr, obwohl sie unterliegt, keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind (Art. 65 Abs. 1 VwVG). Der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). 11. Dieses Urteil kann nicht mit Beschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden (Art. 83 Bst. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Es ist somit endgültig.
B-6459/2011 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch wird eine Parteientschädigung zugesprochen. 3. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Beilagen: Beschwerdebeilagen zurück) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 712.0001.0000-12258; Einschreiben; Beilagen: Vorakten zurück).
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Vera Marantelli Said Huber
Versand: 3. Oktober 2012