B-3487/2020 — Bundesverwaltungsgericht 01.05.2023 B-3487/2020

Bundesverwaltu ng sgeri ch t Trib un a l ad ministratif f éd éral Trib un a l e am m in istrati vo federale Trib un a l ad ministrativ fe deral

Entscheid aufgehoben durch BGer mit Urteil vom 30.04.2025 (2C_341/2023)

Abteilung II B-3487/2020

Urteil v o m 1 . M a i 2023 Besetzung Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richterin Mia Fuchs, Richter Francesco Brentani, Gerichtsschreiberin Eva Kälin.

Parteien A._______, vertreten durch die Rechtsanwälte lic. iur. Adrian Ettwein und/oder lic. iur. Cordelia Bähr, bähr'ettwein rechtsanwälte, Beschwerdeführerin,

gegen

B._______ AG, Beschwerdegegnerin,

Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV, Vorinstanz.

Gegenstand Erweiterung der Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______ (…).

B-3487/2020 Sachverhalt: A. A.a Die B._______ AG, (…) (nachfolgend: Bewilligungsinhaberin) ist Inhaberin einer Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______ (…). Dieses beinhaltet den Wirkstoff Y._______ mit einem Gehalt von 18.9 % (200 g/l). Y._______ gehört zur Gruppe der Pyrethroide (synthetische Insektizide). Die Bewilligung wurde erstmals am 4. (Bewilligung, Version 1) bzw. 11. (Bewilligung, Version 2) April 2012 erteilt. Gemäss der zuletzt am 7. November 2018 erneuerten Bewilligung bewilligte die damalige Zulassungsstelle für Pflanzenschutzmittel, das Bundesamt für Landwirtschaft BLW, das Inverkehrbringen von X._______ unter gewissen Auflagen für die Anwendung bei Futter- und Zuckerrüben gegen Drahtwürmer, Moosknopfkäfer und Tausendfüsser mit einer Aufwandmenge von 60 ml/100'000 Pillen. Die Bewilligung war bis zum 30. April 2022 befristet. A.b Mit Schreiben vom 8. Januar 2015 reichte die Bewilligungsinhaberin ein Erweiterungsgesuch ein (sog. Gesuchstyp B1, datiert mit "10. Januar 2013"). Sie beantragte, das Inverkehrbringen von X._______ auch für die folgenden zusätzlichen Anwendungsgebiete zu bewilligen: Anwendungsgebiet Schaderreger/Wirkung Aufwandmenge/Konzentration Feldbau Getreide (Gerste, Hafer, Weizen, Triticale, Roggen, Dinkel) Drahtwürmer (Elateridae, Agriotes spp.), Brachfliege (Delia coarctata) 100ml/100 kg Samen Mais Drahtwürmer (Elateridae, Agriotes spp.), Zwergfüssler (Scutigerella immaculata) 50ml/50'000 Samen

Raps Erdflöhe (Phyllotreta ssp.)

50ml/kg Saatgut

Gemüsebau Chicorée (Kaffee) [Wurzel Produktion] Drahtwürmer (Elateridae, Agriotes spp.), Feldmaikäfer (Melolontha melolontha) 0.025l/100'000 Samen Chicorée [Wurzel Produktion] Drahtwürmer (Elateridae, Agriotes spp.), Feldmaikäfer (Melolontha melolontha) 0.015l/100'000 Samen

A.c Am 12. März 2015 führte die eidgenössische landwirtschaftliche Forschungsanstalt Agroscope im Hinblick auf die Beurteilung der Wirkung der zusätzlich beantragten Anwendungen des Pflanzenschutzmittels X._______ auf Schadorganismen im Feldbau einen sog. "Check of Completeness" (nachfolgend: CoC) durch. Beim CoC handelt es sich um eine formale Prüfung der Vollständigkeit der von der Bewilligungsinhaberin eingereichten Unterlagen und Versuchsresultate. Agroscope kam zum Schluss, dass genügend aktualisierte Unterlagen eingereicht worden waren.

B-3487/2020 A.d Mit CoC vom 16. März 2015 prüfte Agroscope formal, ob genügend Unterlagen bzw. Versuchsresultate vorlagen, um die Wirkung der zusätzlich ersuchten Anwendungen von X._______ auf Schadorganismen im Gemüsebau zu beurteilen. Agroscope wies darauf hin, dass im Wirkungsdossier keine Versuche zu Chicorée enthalten seien und keine EPPO-Extrapolations-Tabelle vorliege, um auf Chicorée extrapolieren zu können. A.e Am 17. März 2015 kam Agroscope zum Schluss, dass genügend Informationen bzw. Versuchsresultate vorlagen, um die Bienengefährlichkeit bzw. Bienentoxikologie zu beurteilen. A.f Die neu ersuchten Anwendungen von X._______ im Hinblick auf die Aspekte Umweltverhalten und Rückstände prüfte Agroscope mit Gutachten vom 7. April 2015. Hierbei hielt Agroscope u. a. fest, dass das Umweltverhalten des Wirkstoffs Y._______ und seines Hauptmetaboliten Z._______ im Gutachten vom 5. August 2010 ausführlich evaluiert worden sei. Jedoch müsse das Grundwassergefährdungspotenzial neu beurteilt werden. Agroscope wies in Bezug auf den Hauptmetaboliten Z._______ des in X._______ enthaltenen Wirkstoffs Y._______ darauf hin, dass gewisse Studien von der Bewilligungsinhaberin nachgereicht werden müssen. In Bezug auf die durch die ersuchten zusätzlichen Anwendungen neu entstehenden Rückstände stellte Agroscope die folgenden Anträge: "3.4 Anträge Rückstände Folgende Anwendungen von X._______ (Saatbeizung, Aufwandmengen wie beantragt) sind bezüglich Rückständen bewilligungsreif: • Raps • Mais • Getreide • Chicorée (Wurzelproduktion für die Treiberei) Nicht bewilligungsreif: • Chicorée (Wurzelproduktion zur Verwendung als Kaffeeersatz) Die Chicorée-Wurzel zur Verwendung als Kaffeeersatz ist unseres Wissens bisher in der Schweiz keine Kultur (gemäss Liste der Kulturen). Für eine Beurteilung sind deshalb weitere Informationen über die Kultur (u.a. Kulturdauer) sowie eine Abklärung der agronomischen Notwendigkeit erforderlich. Ggf. sind dann auch weitere Rückstandsversuche (mit Karotten oder Chicorée-Wurzeln) notwendig."

B-3487/2020 A.g Am 28. September 2015 beurteilte Agroscope die Bienengefährlichkeit der neu ersuchten Anwendungen. Als Fazit hielt Agroscope fest, dass das Pflanzenschutzmittel als sicher für Bienen klassifiziert werden könne: "The product can be classified as bee safe. No additional specifications are necessary." A.h Am 20. September 2016 teilte das BLW der Bewilligungsinhaberin mit, dass es nach einer ersten Vollständigkeitsprüfung noch zusätzliche Unterlagen benötige. Die Bewilligungsinhaberin reichte mit Schreiben vom 9. Februar 2017 weitere Unterlagen ein. A.i Agroscope beurteilte die Wirkung der zusätzlich beantragten Anwendungen von X._______ gegen Schädlinge im Gemüsebau mit Gutachten vom 7. Juni 2017. Agroscope kam zum Schluss, dass die beantragten Indikationen mit Teilwirkung bewilligungsreif und in den Versuchen keine phytotoxischen Schäden beobachtet worden seien. A.j Am 25. Juli 2017 nahm Agroscope unter Berücksichtigung der von der Bewilligungsinhaberin nachgelieferten Unterlagen zu den Aspekten Umweltverhalten und Rückstände Stellung. Agroscope hielt unter "Umweltverhalten" fest, dass keine weiteren Angaben nötig seien und das Gutachten vom 7. April 2015 gültig bleibe. Unter "Rückstände" bemerkte Agroscope, dass das Gutachten vom 7. April 2015 gültig bleibe, d.h. die Anwendung in Chicorée-Wuzeln (als Kaffeeersatz) zurzeit nicht bewilligungsreif sei. A.k Mit Gutachten vom 5. September 2019 beurteilte Agroscope die ökotoxikologischen Risiken, welche durch die zusätzlich beantragten Anwendungen des Pflanzenschutzmittels X._______ entstehen könnten ("Ecotoxicological Risk Assessment Switzerland"). Als Schlussfolgerung hielt Agroscope Folgendes fest: "The risk to non-target arthropods, soil macroorganisms and soil microbial activity is considered acceptable in all indications. For all indications, no drift and run-off input into surface waters is expected from treated seeds and thus the risk to aquatic organisms is considered acceptable for these input pathways. The risk to birds is considered acceptable in cereals, maize, and chicoree (in chicoree only when precision drilled), but not in oilseed rape. The risk to mammals is considered acceptable in chicoree, but not in cereals, maize, and oilseed rape." Mit Gutachten vom 16. September

B-3487/2020 A.l Mit Gutachten vom 16. September 2019 beurteilte Agroscope die Wirkung der zusätzlich ersuchten Anwendungen des Pflanzenschutzmittels gegen Schadorganismen im Feldbau. Agroscope hielt fest, dass der Zwergfüssler in Mais und der Erdfloh in Raps in der Schweiz kein Problem darstellten ("Scutigerella immaculata: → pas un problème dans le maïs en CH"; "Petite altise du colza: → pas un problème en CH") und kam auf S. 16 zum Schluss, dass die Bewilligung für diese Anwendungen nicht erteilt werden könne. Auf S. 13 hielt Agroscope fest, dass X._______ in Gerste, Hafer, Weizen, Triticale und Roggen eine Teilwirkung gegen Brachfliegen und Drahtwürmer, in Dinkel eine Teilwirkung gegen Brachfliegen und in Mais eine Teilwirkung gegen Drahtwürmer entfalte. Ebenfalls führte es auf S. 10 aus: "Dans le blé et l'orge, pas d'effet indésirable sur le PMG, le PHL et le rendement. Dans le maïs, pas d'incidence sur la teneur en protéine ni sur le rendement. Aucune phytotoxicité n'a été observée durant les essais." A.m Am 26. September 2019 teilte das BLW der Bewilligungsinhaberin sinngemäss mit, dass es auf Grund der eingereichten Wirkungsversuche das Erweiterungsgesuch nur teilweise gutheissen werde. Folgende Indikationen könnten mit Teilwirkung bewilligt werden: in Mais gegen Drahtwürmer, in Getreide gegen Drahtwürmer und Brachfliegen und in Chicorée zur Wurzelproduktion gegen Drahtwürmer und Maikäfer. Aufgrund der von der Bewilligungsinhaberin zur Verfügung gestellten aktuellen Versuchsresultate zur schon bewilligten Kultur Zuckerrüben werde das BLW ohne Rückmeldung der Bewilligungsinhaberin innert Frist die bereits bewilligten Indikationen in Futter- und Zuckerrüben neu [nur noch] als Teilwirkung bewilligen. Nach Angaben des BLW ging hierzu keine Stellungnahme ein. A.n Das BLW informierte die nach dem Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG, SR 451) beschwerdeberechtigten Organisationen mit im Bundesblatt publizierter Mitteilung vom 29. Oktober 2019 über das laufende Verfahren. Die Stiftung A._______ beantragte am 7. November 2019 Parteistellung und verlangte Akteneinsicht. Am 13. Dezember 2019 teilte das BLW ihr sowie zwei weiteren Umweltschutzorganisationen mit, dass sie als Verfahrensparteien anerkannt würden. Es stellte ihnen Kopien folgender Akten zu: "-Gesuch vom 10. Januar 2013 [recte: 2015] -Korrespondenz Bewilligungsinhaberin – BLW -Ökotoxikologische Beurteilung von Agroscope -Beurteilung der Bienengefährlichkeit von Agroscope -Beurteilung Umwelt und Rückstände von Agroscope."

B-3487/2020 A.o Mit Schreiben vom 24. Januar 2020 beantragte die Stiftung A._______ beim BLW, das laufende Bewilligungsverfahren für X._______ sei zu sistieren bis zum Abschluss einer gezielten Überprüfung aller Pflanzenschutzmittel mit künstlichen Pyrethroiden und danach neu zu entscheiden. Das BLW habe mehrmals angekündigt, Pflanzenschutzmittel mit synthetischen Pyrethroiden einer gezielten Überprüfung zu unterziehen. Die Stiftung A._______ fordere das BLW auf, dieses Verfahren einzuleiten. Eventualiter sei die Erweiterung der Bewilligung für X._______ zu verweigern bzw. subeventualiter nur für Chicorée (Wurzelproduktion) und unter Vorbehalt der gezielten Überprüfung aller Pflanzenschutzmittel mit künstlichen Pyrethroiden zu erteilen. B. Mit Verfügung vom 4. Juni 2020 hiess das BLW das Gesuch der Bewilligungsinhaberin teilweise gut. Die Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______ vom 7. November 2018 wurde aufgehoben und durch die Bewilligung vom 2. Juni 2020 ersetzt (Dispositiv-Ziff. 1 der Verfügung). Das Gesuch vom 8. bzw. 10. Januar 2015 zur Erteilung einer Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______ in Mais gegen Zwergfüssler, in Raps gegen Erdflöhe sowie in Chicorée zur Produktion von Kaffeeersatz gegen Drahtwürmer und Maikäfer wurde abgelehnt (Dispositiv-Ziff. 2 der Verfügung). Aus den Erwägungen der Verfügung ergibt sich, dass das BLW mit Bewilligung vom 2. Juni 2020 die Anwendung von X._______ als Beizmittel für Getreide, Mais und Chicorée mit Teilwirkung gegen gewisse Schädlinge erteilte. Ebenfalls passte es die bestehende Bewilligung von X._______ als Beizmittel für Futter und Zuckerrüben an, indem es nur noch eine Teilwirkung bewilligte: Bewilligte Indikationen Anwendungsgebiet Schaderreger/Wirkung Anwendung unter Einhaltung von Gemüsebau

Chicorée Teilwirkung: Drahtwürmer, Maikäfer

Aufwandmenge: 25 ml/100'000 Samen Feldbau

Futter- und Zuckerrüben Teilwirkung: Drahtwürmer, Moosknopfkäfer, Tausendfüsser Aufwandmenge: 60 ml/100'000 Pillen Getreide Teilwirkung: Brachfliege, Drahtwürmer Aufwandmenge: 100 ml/100 kg Saatgut Mais Teilwirkung: Drahtwürmer Aufwandmenge: 50 ml/50’000 Maiskörner Diese Anwendungen des Pflanzenschutzmittels wurden jeweils unter den folgenden Auflagen bewilligt: Allgemeine / Agronomische Auflagen: 1 Die Etiketten von Säcken mit behandeltem Saatgut sind mit folgenden Angaben zu versehen - Gebeiztes Saatgut. Nicht einnehmen! Überreste dürfen (auch gewaschen) nicht als Futter oder Lebensmittel verwendet werden. - Die Handelsbezeichnung, Wirkstoff(e), sowie die Sicherheitshinweise des Saatbeizmittels.

B-3487/2020 - Zum Schutz von Vögeln und wildlebenden Säugetieren muss das behandelte Saatgut vollständig in den Boden eingearbeitet werden; es ist sicherzustellen, dass das behandelte Saatgut auch am Ende der Saatreihen vollständig in den Boden eingearbeitet ist. - Zum Schutz von Vögeln und wildlebenden Säugetieren muss verschüttetes Saatgut beseitigt werden. Anwenderschutz-Auflagen: 2 Die Etiketten von Säcken mit behandeltem Saatgut sind mit folgenden Angaben zu versehen: "Beim Öffnen der Saatgutsäcke und beim Beladen der Sämaschine sind Schutzhandschuhe, ein Schutzanzug und eine Atemschutzmaske (FFP2) zu tragen." 3 Beizen des Saatguts: Schutzhandschuhe + Schutzanzug + Atemschutzmaske (P2) tragen. Zur Begründung führte das BLW im Wesentlichen aus, ein Pflanzenschutzmittel werde nur bewilligt, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 17 i. V. m. Anhang 9 der Pflanzenschutzmittelverordnung vom 12. Mai 2010 (PSMV, SR 916.161) erfüllt seien. Aus verfahrensökonomischen Gründen umfasse die Bewertung eines Gesuches für die Erweiterung der Anwendung eines bereits bewilligten Produkts nur die Punkte, die notwendig seien, um sicherzustellen, dass die Voraussetzungen für eine solche Erweiterung erfüllt seien. Für die neu beantragten Anwendungen sei die Einhaltung von Art. 17 Abs. 1 Bst. e i. V. m. Art. 4 Abs. 5 PSMV zu prüfen. Zuerst prüfte das BLW, ob die Voraussetzungen gemäss Anhang 9 PSMV, 9CI-2.1.1 (Anwendungszweck) erfüllt seien. Gemäss dieser Bestimmung werde keine Bewilligung gewährt, wenn die beantragten Anwendungen den Schutz vor Organismen bezweckten, die nicht als schädlich gälten. Gemäss den Gutachten von Agroscope zur Beurteilung der Wirkung vom 7. Juni 2017 sowie vom 16. September 2019 seien Drahtwürmer, Maikäfer und Brachfliegen, nicht aber Zwergfüssler in Mais und der gewöhnlichere Erdfloh in Raps, Schadorganismen in der Schweiz. Das Inverkehrbringen von X._______ als Beizmittel für Maissaatgut zum Schutz vor Zwergfüsslern und als Beizmittel für Rapssaatgut zum Schutz vor gewöhnlicheren Erdflöhen könne deshalb nicht bewilligt werden. Da in der Schweiz kein Chicorée zur Produktion von Kaffeeersatz angebaut werde, könne diese Anwendung von X._______ ebenfalls nicht bewilligt werden. Danach prüfte das BLW die folgenden Bewilligungsvoraussetzungen gemäss Anhang 9 PSMV und erachtete sie als erfüllt: Intensität und Langzeitwirkung (9CI-2.1.2), Verbleib und Verhalten im Boden (9CI-2.5.1.1), Risiken für Vögel und andere terrestrische Wirbeltiere (9CI-2.5.2.1), Risiken für Wasserorganismen (9CI-2.5.2.2), Risiken für andere Nutzarthropoden (9CI-2.5.2.4) sowie Risiken für Regenwürmer (9CI-2.5.2.5). Das BLW kam zum Schluss, dass bei Anwendung von X._______ als Beizmittel für Mais, Getreide und Chicorée zur Wurzelproduktion die Bewilligungsvoraussetzungen nach Anhang 9, 9CI-2.1 und Anhang 9, 9CI-2.5 erfüllt seien. Darüber hinaus zeigten die Gutachten von Agroscope zur Beurteilung der Bienengefährlichkeit vom 17. März 2015 und zur Beurteilung von Umweltverhalten und Rückständen vom 7. April 2015 und 25. Juli

B-3487/2020 2017, dass auch die übrigen Bewilligungsvoraussetzungen gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. e i. V. m. Art. 4 Abs. 5 erfüllt seien. C. Gegen diese Verfügung erhob die Stiftung A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 8. Juli 2020 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie verlangt in prozessualer Hinsicht, ihr sei Einsicht in die gesamten Akten des vorinstanzlichen Verfahrens zu gewähren. In materieller Hinsicht verlangt sie unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, die mit Verfügung vom 4. Juni 2020 erfolgte Bewilligung vom 2. Juni 2020 für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X.________ sei aufzuheben. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung zur Gewährung des rechtlichen Gehörs und zum neuen Entscheid im Sinne der Beschwerdebegründung an das BLW zurückzuweisen. Zur Begründung bringt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen vor, in Umsetzung des Vorsorgeprinzips sei es geboten, das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______ zu verbieten bzw. die Bewilligung dazu aufzuheben. Sie rügt eine unvollständige und willkürliche Rechtsanwendung durch das BLW. Dieses habe sich bei der Prüfung des Gesuchs der Bewilligungsinhaberin (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) ausschliesslich von Art. 17 PSMV i. V. m. Anhang 9 PSMV leiten lassen. Dabei hätte das BLW ausgehend von Art. 4 Abs. 2 PSMV zunächst ermitteln müssen, ob die Wirkstoffgenehmigungskriterien nach Anhang II Ziff. 3.6.2– 3.6.4 und 3.7 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (Abl. L 309/1 vom 24. 11. 2009; nachfolgend: EU PSMV) erfüllt seien. Der im Pflanzenschutzmittel X._______ enthaltene Wirkstoff Y._______ sei als POP- (persistent organic pollutant), PBT- (persistent, bioaccumulative, toxic) und vPvB- (very persistent and very bioaccumulative) Stoff einzustufen. Damit verletze er die sog. Cut-Off- Kriterien gemäss Ziff. 3.7.1, 3.7.2 und 3.7.3 Anhang II EU PSMV und hätte gar nicht zugelassen werden dürfen. Die Beschwerdeführerin fechte deshalb den Eintrag von Y._______ (CAS-Nr. 79538-32-2) als Pflanzenschutzmittelwirkstoff in Anhang 1 PSMV akzessorisch an. Der Wirkstoff sei vom zuständigen Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (bzw. seit dem 1. Januar 2022 das Eidgenössische Departement des Innern EDI) aus Anhang 1 PSMV zu streichen. Weiter rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 8 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) und von Art. 4 Abs. 5 i. V. m. Art. 17 Abs. 1 Bst. e PSMV. Danach seien Einwirkungen auf

B-3487/2020 die Umwelt sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Eine solche Überprüfung sei nicht erfolgt. Darüber hinaus bemängelt sie, es sei kein hinreichender Bedarf für die Anwendung des Pflanzenschutzmittels X._______ als Saatbeizmittel in den bewilligten Kulturen ausgewiesen und die Zulassung sei rein präventiv erfolgt (Verletzung von Anhang 9 PSMV, 9CI-2.1.1 i. V. m. Art. 17 Abs. 5 und Art. 24 PSMV). Zudem gefährde der Einsatz des Pflanzenschutzmittels X._______ als Beize geschützte Vögel und Säugetiere, Nutzarthropoden und Nichtzielarthropoden sowie Wasserlebewesen und Fische. Darüber hinaus wäre es angezeigt gewesen, wenn das BLW die Bewilligung sistiert hätte, bis die Resultate einer gezielten und umfassenden Überprüfung aller in der Schweiz verwendeten Pflanzenschutzmittel mit synthetischen Pyrethroiden vorgelegen hätten. In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Das BLW habe ihr keine vollständige Akteneinsicht gewährt. D. D.a Mit Vernehmlassung vom 6. November 2020 beantragt das BLW unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung führt es im Wesentlichen aus, die angefochtene Verfügung sei rechts- und verhältnismässig erfolgt. Das Gesuch der Beschwerdegegnerin vom 8. bzw. 10. Januar 2015 um Änderung einer Bewilligung i. S. v. Art. 21 Abs. 1 PSMV definiere den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Das BLW bezweifle, dass die Beschwerdeführerin hier einen Widerruf der früher erteilten Bewilligung für die Indikationen Futter- und Zuckerrüben beantragen könne. Das BLW habe zusammen mit den Beurteilungsstellen gemäss Art. 72 PSMV geprüft, ob das Inverkehrbringen von X._______ auch für die neu beantragten Indikationen bewilligt werden könne. Hierbei habe es nicht noch einmal sämtliche Voraussetzungen für die zugrundeliegende Bewilligung gemäss Art. 17 PSMV prüfen müssen, sondern nur, ob bei den neu vorgesehenen Verwendungen von X._______ die Voraussetzung gemäss Art. 17 Abs. 1 Bst. e PSMV erfüllt sei. Insbesondere hätten die Beurteilungsstellen sowie Agroscope folgende Aspekte geprüft: Die Wirksamkeit (Anhang 9 PSMV, 9CI-2.1 i. V. m. Art. 4 Abs. 5 Bst. a PSMV), Auswirkungen auf Pflanzen oder Pflanzenerzeugnisse (Anhang 9 PSMV, 9CI-2.2. i. V. m. Art. 4 Abs. 5 Bst. c PSMV), Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier (Anhang 9 PSMV, 9CI-2.4 i. V. m. Art. 4 Abs. 5 Bst. b PSMV) sowie die Auswirkungen auf die Umwelt (Anhang 9 PSMV, 9CI-2.5 i. V. m. Art. 4

B-3487/2020 Abs. 5 Bst. e PSMV). Aufgrund der Prüfungsresultate könne festgestellt werden, dass bei den vorgesehenen Verwendungen von X._______ als Beizmittel für Chicorée zur Wurzelproduktion, Mais und Getreide und bei Einhaltung der Schutzmassnahmen entsprechend der Sicherheitshinweise SPe 5 und 6 (zu den Definitionen vgl. Anhang 8, Ziff. 2.2 PSMV) die Voraussetzung gemäss Art. 17 Abs. 1 Bst e i. V. m. Art. 4 Abs. 5 PSMV erfüllt sei. Entsprechend habe das BLW mit Verfügung vom 4. Juni 2020 die Bewilligung für X._______ zu Recht erweitert. Bereits bewilligte Indikationen könnten gemäss Art. 29 und 29a PSMV nur noch einmal überprüft werden, wenn es Anzeichen dafür gebe, dass eine der Bewilligungsanforderungen nach Art. 17 PSMV nicht mehr erfüllt sei. Ohne sachliche Notwendigkeit würde eine wiederholte, umfassende Überprüfung der bereits bewilligten Anwendungen sowohl der Verfahrensökonomie als auch dem Rechtschutzinteresse der Bewilligungsinhaberin widersprechen. Vorliegend habe Agroscope in den eingereichten Gesuchunterlagen neue Erkenntnisse zur Wirksamkeitsintensität von X._______ festgestellt. Es hätten somit Anzeichen bestanden, dass die Anforderung nach Art. 17 Abs. 1 Bst. e PSMV i. V. m. Art. 4 Abs. 5 Bst. a PSMV betreffend die bisher bewilligten Anwendungen nicht mehr erfüllt sei. Das BLW habe darauf in der Bewilligung präzisiert, dass X._______ auch bei der bereits bewilligten Anwendung nur teilwirksam sei. Weitere neue wissenschaftliche Erkenntnisse, die eine gesamthafte Überprüfung der bisherigen Bewilligung erforderlich machen würden, lägen nicht vor. Auch die EU habe seit der Genehmigung des Wirkstoffes per 1. Januar 2012 keine neuen Bedingungen oder Einschränkungen für den in X._______ enthaltenen Wirkstoff Y._______ festgelegt. Es gäbe deshalb keinen Grund, weitere Bewilligungsvoraussetzungen erneut und gezielt zu prüfen. Soweit die Beschwerdeführerin ausführe, dass der in X._______ enthaltene Wirkstoff Y._______ hochtoxisch sei, lasse sie ausser Acht, dass die Toxizität eines Wirkstoffes nicht gleich gesetzt werden könne mit dem letztlich resultierenden Risiko für Mensch, Tier und Umwelt. Anhand von zahlreichen Studien und Versuchen hätten die Beurteilungsstellen das konkrete Risiko von X._______ für Mensch, Tier und Umwelt detailliert analysiert und seien hierbei zur Überzeugung gelangt, dass die bewilligungsgemässe Anwendung keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch oder Tieren und keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt habe. Überdies sei fraglich, inwiefern die Beschwerdeführerin legitimiert sei, im vorliegenden Verfahren die Wirkstoffgenehmigung akzessorisch überprüfen zu lassen.

B-3487/2020 D.b Mit Beschwerdeantwort vom 10. November 2020 beantragt die Beschwerdegegnerin, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen. Zur Begründung führt sie zusammengefasst aus, es bestehe ein hinreichend ausgewiesener Bedarf für eine Bewilligungserweiterung von X._______ in Getreide, Mais und Chicorée und dessen Nutzen in diesen Anwendungen sei mit zahlreichen Wirkungsversuchen belegt worden. Der Wirkstoff Y._______ wandere nicht ins Oberflächengewässer, womit es keine Gefährdung von Wasserlebewesen und keine Anreicherung in Wasserorganismen gäbe, Nutzarthropoden und andere Bodenlebewesen würden auch bei der höchsten Anwendungsdosierung von X._______ in Getreide nicht beeinträchtigt, die Abbauraten von Y._______ im Boden seien kurz, weshalb der Wirkstoff kein POP-Stoff sei, und X._______ sei in vielen EU-Ländern für Getreide- und Maisanbau zugelassen. E. Mit Verfügung vom 18. November 2020 hiess die Instruktionsrichterin die prozessualen Anträge der Beschwerdeführerin um Akteneinsicht gut und stellte ihr eine Kopie der vom BLW eingereichten Vorakten zu. Es forderte das BLW gleichzeitig auf, zusätzliche, noch fehlende Vorakten einzureichen. Am 24. November 2020 reichte das BLW einen USB-Stick mit den Beilagen zu ihrem Erweiterungsgesuch ein. Die Instruktionsrichterin stellte der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 4. Dezember 2020 eine Kopie dieses USB-Sticks (ohne den Ordner "confidential" und ohne das Dokument "index") zu. F. Mit Fachbericht vom 9. Februar 2021 (nachfolgend auch: 1. Fachbericht BAFU) nahm das Bundesamt für Umwelt BAFU aufforderungsgemäss als Fachbehörde zu den umweltrechtlichen Rügen der Beschwerdeführerin Stellung. Aus Sicht des BAFU wurde die Bewilligung im Rahmen des Auslegungsspielraumes korrekt erteilt. Die Bewilligung sei aus bundesumweltrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Das BAFU führt aber aus, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass bei der Verwendung von behandeltem Saatgut Reste des Wirkstoffs durch Vorgänge wie Striegeln oder Pflügen für die Nachfolgekultur an die Oberfläche gelangen und durch Abschwemmung oder Erosion in die Gewässer eingetragen werden können. Der Entscheid des BLW, den möglichen Eintrag über Drainagen nicht zu berücksichtigen, stehe zudem möglicherweise in Widerspruch zu Anhang 9BI- 2.5.1.3 Abs. 3 Bst. d PSMV. Dieser verlange explizit, dass das "Abfliessen

B-3487/2020 durch Drainagerohre" bei der Bewertung der Pflanzenschutzmittel als möglicher Expositionsweg berücksichtigt werden müsse. G. Mit Replik vom 24. März 2021 nahm die Beschwerdeführerin zum Fachbericht des BAFU, zur Vernehmlassung des BLW vom 6. November 2020 sowie zur Beschwerdeantwort vom 10. November 2020 Stellung. Im Wesentlichen führt sie aus, gemäss Agroscope-Gutachten vom 12. März 2015 könne X._______ sowohl für Frühlings- als auch für Herbstgetreide eingesetzt werden. Dies führe im Ergebnis dazu, dass der Wirkstoff Y._______ 365 Tage im Boden vorhanden sein werde. Im Schweizer Mittelland seien die Abbauzeiten aufgrund der dortigen Durchschnittstemperatur von 10°C sogar doppelt so hoch wie die im Agroscope-Gutachten (bzw. im Dokument der European Food Safety Authority EFSA [nachfolgend: EFSA], worauf sich dieses Gutachten stütze) genannten, auf 20°C normalisierten DT- Werte. Damit wären Nutzarthropoden in allen Entwicklungsstadien dem Gift Y._______ ausgesetzt und würden ausgelöscht. In prozessualer Hinsicht beantragte die Beschwerdeführerin die Edition zweier Agroscope- Gutachten. H. Mit Verfügung vom 26. März 2021 forderte die Instruktionsrichterin das BLW auf, allenfalls nach wie vor fehlende Vorakten nachzureichen. I. I.a Die Beschwerdegegnerin nahm mit Duplik vom 1. Juni 2021 Stellung zur Replik der Beschwerdeführerin und zum Fachbericht des BAFU. Sie äussert sich insbesondere zum Abbauverhalten von Y._______ und dessen Bindungsverhalten im Boden sowie zur Verlagerbarkeit/Mobilität. I.b Das BLW nahm mit Duplik vom 2. Juli 2021 Stellung und reichte weitere Vorakten ein. Es hält an seinen Rechtsbegehren fest und ist weiterhin der Auffassung, dass die angefochtene Verfügung recht- und verhältnismässig erfolgt ist. U.a. führt es aus, der Ausschluss der im Agroscope-Gutachten vom 5. September 2019 betreffend Umweltrisiken erscheinenden PECund TER-Berechnungen für den Oberflächengewässer-Eintragspfad durch Drainagen stehe entgegen der Vermutung des BAFU und der Behauptung von A._______ nicht im Widerspruch zu Anhang 9BI-2.5.1.3 PSMV.

B-3487/2020 J. Dazu nahm die Beschwerdeführerin mit freigestellter Eingabe vom 4. August 2021 Stellung. Im Wesentlichen kritisiert sie, es seien lediglich Feldversuche mit Granulat durchgeführt worden, welches nicht mit behandeltem Saatgut vergleichbar sei. Zudem äussert sie sich zur Persistenz von Y._______ im Boden, welche nach wie vor eine Verletzung von Anhang 9CI-2.5.1.1 PSMV darstelle. Ebenfalls liege ein Verstoss gegen Anhang 9, 9BI-2.5.2.4 i. V. m. 9CI-2.5.2.4 PSMV vor. Weiter nimmt die Beschwerdeführerin Stellung zu den Risiken für Nutzarthropoden. Ebenfalls führt sie erneut aus, die Cut-Off-Kriterien für Y._______ seien weder durch die EU noch durch die Schweiz gemäss der EU PSMV geprüft und beurteilt worden. Der Wirkstoff Y._______ verletze mehrere Cut-Off Kriterien (insbesondere die Aspekte Persistenz, Bioakkumulation bei den Wasserlebewesen und Toxizität). Darüber hinaus äussert sich die Beschwerdeführerin zum Bindungsverhalten von Y._______ im Boden und zu dessen Verlagerbarkeit/Mobilität. K. Die Beschwerdegegnerin und das BLW nahmen jeweils aufforderungsgemäss mit Eingabe vom 11. Oktober bzw. 18. November 2021 zur soeben erwähnten Eingabe der Beschwerdeführerin Stellung. L. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2021 teilte das BLW mit, die rechtliche Vertretung in vorliegender Sache werde ab 1. Januar 2022 vom Rechtsdienst des Bundesamtes für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV (nachfolgend: Vorinstanz) übernommen, da ab dann die Zulassungsstelle für Pflanzenschutzmittel dem BLV zugewiesen sei. M. Die Beschwerdeführerin nahm mit freigestellter Eingabe vom 14. Januar 2022 Stellung zu den Eingaben der Beschwerdegegnerin und des BLW vom 11. Oktober bzw. 18. November 2021. N. Hierzu äusserten sich die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz jeweils mit freigestellter Stellungnahme vom 8. Februar 2022 bzw. 14. März 2022. O. Die Beschwerdeführerin reichte am 21. April 2022 eine weitere Stellungnahme ein. P. Dazu äusserten sich die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin jeweils

B-3487/2020 aufforderungsgemäss am 23. bzw. 25. Mai 2022. Die Vorinstanz weist in ihrer Eingabe u.a. darauf hin, dass die Beurteilung der aufgeworfenen Fragen betreffend Auswirkungen von Pflanzenschutzmitteln auf Nichtzielarten in die Fachkompetenz des BLW falle. Q. Mit Verfügung vom 1. Juni 2022 bezog die Instruktionsrichterin aus diesem Grund das BLW als Fachbehörde in das vorliegende Verfahren ein. Sie ersuchte das BLW und – ein weiteres Mal – das BAFU, jeweils einen Fachbericht einzureichen und dabei insbesondere zu spezifisch bezeichneten Passagen der Eingaben der Beschwerdeführerin Stellung zu nehmen. R. Das BLW äusserte sich in seinem Fachbericht vom 30. Juni 2022 insbesondere zu den Vorbringen der Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 21. April 2022 betreffend die Auswirkungen auf Nichtzielarthropoden. S. Das BAFU reichte seinen 2. Fachbericht am 28. Juli 2022 ein. Es hält zusammengefasst fest, das Vorgehen des BLW bei der Beurteilung des Erweiterungsgesuchs sei rechtskonform erfolgt. Insbesondere habe auch der auf Art. 4 Abs. 5 Bst. e PSMV gestützte Entscheid des BLW, den möglichen Eintrag über Drainagen nicht zu berücksichtigen, dem damals wie heute üblichen und nach Auffassung des BAFU rechtmässigen Vorgehen entsprochen. T. Die Beschwerdegegnerin verzichtete mit Schreiben vom 29. August 2022 auf eine weitere Stellungnahme. Mit Eingabe vom 30. August 2022 äusserte sich die Beschwerdeführerin zu den Stellungnahmen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin vom 23. bzw. 25. Mai 2022 sowie zu den Fachberichten des BLW vom 30. Juni 2022 und des BAFU vom 28. Juli 2022. U. Hierzu äusserten sich die Vorinstanz mit Stellungnahme vom 22. September 2022, das BAFU mit Fachbericht vom 21. September 2022 (nachfolgend auch: 3. Fachbericht BAFU) und das BLW mit Fachbericht vom 22. September 2022. V. Die Beschwerdegegnerin verzichtete mit Schreiben vom 11. Oktober 2022 auf eine weitere Stellungnahme und hält an ihren Anträgen fest. Mit Eingabe vom 17. Oktober 2022 übermittelte die Beschwerdeführerin ihre

B-3487/2020 Schlussbemerkungen sowie mit Eingabe vom 31. Oktober 2022 ihre Kostennote. W. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die eingereichten Akten wird, soweit erforderlich, in den rechtlichen Erwägungen Bezug genommen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) vorliegt (Art. 31 VGG). Zu den anfechtbaren Verfügungen gehört jene des BLW in Anwendung des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) und dessen Ausführungsbestimmungen, wozu auch die PSMV gehört (Art. 33 Bst. d VGG i. V. m. Art. 166 Abs. 2 LwG). 1.2 Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Prüfung der vorliegenden Beschwerde deshalb zuständig. 2. 2.1 Der Streitgegenstand im verwaltungsrechtlichen Beschwerdeverfahren wird durch zwei Elemente bestimmt: Erstens durch den Gegenstand der angefochtenen Verfügung und zweitens durch die Parteibegehren. Streitgegenstand kann nur sein, was bereits Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war (oder ggf. hätte sein sollen). Im Laufe des Rechtsmittelverfahrens kann sich der Streitgegenstand verengen bzw. um nicht mehr strittige Punkte reduzieren, jedoch nicht erweitern oder inhaltlich verändern (BGE 142 I 155 E. 4.4.2; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A. 2013, Rz. 686 ff., je m.w.H.). Inhalt und Tragweite einer Verfügung ergeben sich gemäss Praxis in erster Linie aus dem Dispositiv. Ist dieses unklar, unvollständig, zweideutig oder widersprüchlich, so muss die Unsicherheit durch Auslegung behoben werden. Dazu kann insbesondere auf die Begründung der Verfügung zurückgegriffen werden (Urteil des BVGer B-7122/2017 vom 9. Dezember 2019 E. 2.3.1 m.w.H.; BGE 120 V 496 E. 1a, je m. w. H.).

B-3487/2020 2.2 Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war die Prüfung des Erweiterungsgesuchs der Beschwerdegegnerin vom 8. bzw. 10. Januar 2015. Diese hatte das BLW ersucht, das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______, welches bereits für gewisse Anwendungen bewilligt war (vgl. Sachverhalt Bst. A.a), für die in Sachverhalt Bst. A.b genannten zusätzlichen Anwendungen zu bewilligen. Mit der angefochtenen Verfügung vom 4. Juni 2020 hob das BLW die Bewilligung für das Inverkehrbringen von X._______ vom 7. November 2018 auf und ersetzte sie durch die Bewilligung vom 2. Juni 2020 (Dispositiv-Ziff. 1). Darin bewilligte es die Anwendung von X._______ als Beizmittel in Futter- und Zuckerrüben, Getreide, Mais und Chicorée jeweils mit Teilwirkung gegen die in Sachverhalt Bst. B genannten Schädlinge. In Dispositiv-Ziff. 2 lehnte das BLW das Gesuch der Beschwerdegegnerin zur Erteilung einer Bewilligung für die Anwendung in Mais gegen Zwergfüssler, in Raps gegen Erdflöhe sowie in Chicorée zur Produktion von Kaffeeersatz gegen Drahtwürmer und Maikäfer ab (vgl. Sacherhalt Bst. B). 2.3 Die Beschwerdeführerin hatte im vorinstanzlichen Verfahren mit Schreiben vom 24. Januar 2020 u.a. beantragt, das Verfahren zu sistieren, bis sämtliche Pflanzenschutzmittel mit künstlichen Pyrethroiden gezielt überprüft worden seien (vgl. Sachverhalt Bst. A.o). In E. 2 der angefochtenen Verfügung hielt das BLW fest, ohne sachliche Notwendigkeit würde eine wiederholte, umfassende Überprüfung der bereits bewilligten Anwendungen sowohl der Verfahrensökonomie als auch dem Rechtsschutzinteresse der Bewilligungsinhaberin widersprechen. Ein anderes laufendes Verwaltungsverfahren, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung für das vorliegende Verfahren sei, gebe es nicht. Es gebe keine Notwendigkeit, mit dem Entscheid in der vorliegenden Sache zuzuwarten (E. 3). Das BLW wies das Sistierungsgesuch mithin implizit ab, ohne dies im Dispositiv der angefochtenen Verfügung zu erwähnen. Das insofern unvollständige Dispositiv ist deshalb unter Rückgriff auf die Begründung der Verfügung um die Abweisung des Sistierungsgesuchs zu ergänzen. 2.4 Die Beschwerdeführerin beantragt im vorliegenden Verfahren, die mit Verfügung vom 4. Juni 2020 erfolgte Bewilligung vom 2. Juni 2020 für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______ sei aufzuheben. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung zur Gewährung des rechtlichen Gehörs und zum neuen Entscheid im Sinne der Beschwerdebegründung an das BLW zurückzuweisen

B-3487/2020 2.5 Davon ausgehend gilt es im vorliegenden Beschwerdeverfahren die Frage zu beantworten, ob das BLW das Erweiterungsgesuch der Beschwerdegegnerin vom 8. bzw. 10. Januar 2015 zu Recht teilweise guthiess, oder ob die angefochtene Verfügung bzw. die damit erteilte Bewilligung vom 2. Juni 2020 an einem Mangel leidet, welcher deren Aufhebung oder Rückweisung an die Vorinstanz durch das Bundesverwaltungsgericht erfordert. 2.6 Die Beschwerdeführerin ficht im vorliegenden Verfahren zudem den Eintrag des Wirkstoffs Y._______ in Anhang 1 PSMV "akzessorisch" an. Sie führt aus, der Wirkstoff Y._______ verletze die sog. Cut-Off-Kriterien gemäss Ziff. 3.7.1, 3.7.2 und 3.7.3 Anhang II EU PSMV. Er hätte deshalb gar nicht in Anhang 1 PSMV aufgenommen werden dürfen bzw. er sei vom zuständigen WBF (bzw. seit 1. Januar 2022 EDI) aus Anhang 1 PSMV zu streichen. Das BLW hat im vorinstanzlichen Verfahren nicht überprüft, ob der Wirkstoff Y._______ die sog. Cut-Off Kriterien erfüllt und die Beschwerdeführerin hatte eine solche Überprüfung auch nicht beantragt. Entsprechend äussert sich die angefochtene Verfügung weder im Dispositiv noch in der Begründung dazu. Die Frage, ob der Wirkstoff Y._______ die Cut- Off Kriterien verletzt und deshalb ggf. aus Anhang 1 PSMV zu streichen ist, war somit nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens und der angefochtenen Verfügung. Sie kann folglich auch nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sein, da sich der Streitgegenstand im Verlaufe des Verfahrens nicht ausweiten darf (vgl. vorstehende E. 2.1). Auf den Antrag der Beschwerdeführerin, eine akzessorische Überprüfung der Eintragung des Wirkstoffs Y._______ in Anhang 1 PSMV durchzuführen, ist deshalb nicht einzutreten. Das Bundesverwaltungsgericht wird diesbezüglich im vorliegenden Verfahren lediglich überprüfen, ob das BLW zu Recht nicht ermittelt hat, ob der Wirkstoff Y._______ die Genehmigungskriterien nach Art. 4 Abs. 2 i. V. m. Anhang II Ziff. 3.6.2–3.6.4 und 3.7 der EU PSMV erfüllt (vgl. E. 9 hiernach). 2.7 Soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung der ursprünglichen Bewilligung vom 7. November 2018 verlangt, liegt dieser Antrag ebenfalls ausserhalb des Streitgegenstands. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist die angefochtene Verfügung vom 4. Juni 2020. Dispositiv-Ziff. 1 dieser Verfügung lautet wie folgt: "Die Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______ (…) vom 7. November 2018 wird aufgehoben und durch die Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______ (…) vom 2. Juni 2020 ersetzt." Nachdem die Bewilligung vom 7. November 2018 damit aufgehoben

B-3487/2020 und durch die neue und vorliegende streitige Bewilligung vom 2. Juni 2020 ersetzt wurde, kann sie nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden. Diesbezüglich ist auf die Beschwerde deshalb ebenfalls nicht einzutreten. 3. 3.1 Die Beschwerdeführerin ist spezialgesetzlich zur vorliegenden Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 2 VwVG i. V. m. Art. 12 NHG i. V. m. Anhang zur Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO, SR 814.076]), Art. 2 NHG i. V. m. Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101); zum Ganzen BGE 144 II 218). 3.2 Im Übrigen sind Beschwerdefrist sowie Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), wurde der Kostenvorschuss fristgerecht geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und sind auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt (Art. 44 ff. VwVG). 3.3 Auf die Beschwerde ist daher – unter Vorbehalt der in E. 2 gemachten Ausführungen – einzutreten. 4. 4.1 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht – einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens –, beruhe auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG). 4.2 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich jedoch praxisgemäss eine gewisse Zurückhaltung, wenn technische Fragen zu beurteilen sind oder eine Vorinstanz gestützt auf die ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachbehörden entschieden hat, und darf sich auch seinerseits weitgehend auf die Meinung der Fachstellen stützen. Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist allerdings, dass im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellung vorliegen und davon ausgegangen werden kann, die Vorinstanz bzw. die Fachbehörde habe die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die

B-3487/2020 erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen (BGE 142 II 451 E. 4.5.1 und BGE 133 II 35 E. 3; Urteil des BVGer A- 645/2020 vom 19. August 2020 E. 2). Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen (BGE 142 II 451 E. 4.5.1 und 139 II 185 E. 9.3). 4.3 Solche Fachbehörden sind auch Agroscope (Art. 114 und 115 LwG, Art. 5 der Verordnung vom 23. Mai 2012 über die landwirtschaftliche Forschung [VLF, SR 915.7]) und das BAFU (Art. 42 USG, vgl. E. 5.7 hiernach). Das BLW entschied über das Gesuch der Beschwerdegegnerin vom 8. bzw. 10. Januar 2015 als ehemalige Zulassungsstelle gestützt auf verschiedene Gutachten der ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachbehörde Agroscope (vgl. Art. 72c PSMV und Art. 72 Abs. 2 aPSMV, E. 5.5 hiernach). Namentlich sind dies die Gutachten von Agroscope vom 5. August 2010 betreffend Umweltverhalten des Wirkstoffes Y._______ im Produkt X._______, vom 7. April 2015 betreffend Umweltverhalten und Rückstände, vom 28. September 2015 betreffend Bienengefährlichkeit, vom 7. Juni 2017 betreffend Wirkung im Gemüsebau, vom 25. Juli 2017 betreffend Umweltverhalten und Rückstände, vom 5. September 2019 betreffend Umweltrisiken und vom 16. September 2019 betreffend Wirkung im Feldbau. Das BAFU äusserte sich mit Fachberichten vom 9. Februar 2021, 28. Juli 2022 und 21. September 2022 zu den umweltrechtlichen Aspekten des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Zusätzlich nahm das BLW als Fachbehörde mit Fachberichten vom 30. Juni 2022 und 22. September 2022 zu den Auswirkungen von X._______ auf Nichtzielarthropoden Stellung. Dem Bundesverwaltungsgericht liegen damit aussagekräftige Gutachten bzw. Fachberichte zur Beantwortung der aufgeworfenen technischen Fragestellungen vor (vgl. auch E. 17.15 hiernach). Es ist nicht notwendig, zusätzliche Gutachten einzuholen, um die vorliegende Sache zu entscheiden. Die Anträge der Beschwerdeführerin in ihrer Replik vom 25. März 2021 sowie in ihren Eingaben vom 14. Januar, 21. April, 30. August und 17. Oktober 2022, verschiedene Expertisen zu technischen Fragen einzuholen, sind in antizipierter Beweiswürdigung deshalb abzuweisen. 4.4 Ausserdem muss sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand der Beschwerdeführerin auseinandersetzen. Es kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 146 II 335 E. 5.1). https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=BGE-142-II-451 http://links.weblaw.ch/BVGer-A-645/2020 http://links.weblaw.ch/BVGer-A-645/2020 https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=BGE-142-II-451

B-3487/2020 5. 5.1 Tritt während eines Beschwerdeverfahrens eine Rechtsänderung ein, so kommt regelmässig noch das alte Recht zum Zug. Anders verhält es sich mit verfahrensrechtlichen Neuerungen. Diese sind mangels gegenteiliger Übergangsbestimmungen mit dem Tag des Inkrafttretens sofort und in vollem Umfang anwendbar (BGE 144 V 210 E. 4.3.1; TSCHANNEN/MÜL- LER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A. 2022, § 24 Rz. 552 ff., je m. w. H.). 5.2 Seit Erlass der angefochtenen Verfügung wurde die PSMV inhaltlich mehrfach geändert. Da die vorliegend einschlägigen Bestimmungen in der Zwischenzeit allerdings unverändert geblieben sind, werden sie im Folgenden jeweils in der aktuell gültigen Fassung zitiert. 5.3 Seit Erlass der angefochtenen Verfügung hat die PSMV hingegen verschiedene Änderungen im Zusammenhang mit dem Verfahren zur Zulassung von Pflanzenschutzmitteln erfahren (vgl. Änderung der PSMV vom 17. November 2021, AS 2021 760). Diese verfahrensrechtlichen Bestimmungen traten am 1. Januar 2022 in Kraft. Sie sind mangels einer anderslautenden Übergangsbestimmung sofort und in vollem Umfang anwendbar. 5.4 Wie bereits ausgeführt ist die Zulassungsstelle seit dem 1. Januar 2022 neu der Vorinstanz und nicht mehr dem BLW zugewiesen, das die angefochtene Verfügung erlassen hat (Art. 71 Abs. 1 PSMV). Ebenfalls haben sich die Aufgaben der in Art. 72 Abs. 1 PSMV vorgesehenen Beurteilungsstellen BLW, BLV, BAFU und SECO bei der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln geändert (Art. 72 ff.). Insbesondere wurde die Stellung des BAFU gestärkt. Dieses bestimmte unter altem Recht lediglich die Kennzeichnung und Einstufung eines Pflanzenschutzmittels bezüglich Umweltgefährlichkeit (Art. 72 Abs. 4 aPSMV) und war lediglich bei der Aufnahme eines Wirkstoffes in Anhang 1 PSMV, der als Bestandteil eines bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittels geprüft wird, oder bei der Neubeurteilung eines Wirkstoffes als Fachbehörde i. S. v. Art. 62a und 62b des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) anzuhören (Art. 72 Abs. 5 aPSMV). Das BAFU ist nach Art. 42 USG Fachstelle des Bundes für die Beurteilung von Umweltschutzfragen. Neu ist es auch bei der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln für die Beurteilung der Umweltaspekte zuständig. Es beurteilt namentlich den Verbleib und die Verteilung der Pflanzenschutzmittel in der Umwelt (Art. 72a Abs. 1 Bst. b PSMV) sowie die Auswirkungen der zu bewilligenden Pflanzen-

B-3487/2020 schutzmittel auf Vögel und andere terrestrische Wirbeltiere, auf Wasserorganismen und ausserhalb der behandelten landwirtschaftlichen Fläche auf andere Nichtzielarten (Art. 72a Abs. 1 Bst. c PSMV). Für die Mitwirkung der Beurteilungsstellen gelten die Artikel 62a und 62b RVOG gemäss Art. 73 Abs. 7 PSMV seit dem 1. Januar 2022 in jedem Fall. 5.5 Das BLW hatte bis zum 31. Dezember 2021 als Beurteilungsstelle die Aufgabe, mit seinen eidgenössischen landwirtschaftlichen Forschungsanstalten und der Eidgenössischen Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft (WSL) sicherzustellen, dass ein Pflanzenschutzmittel für die vorgesehene Verwendung hinreichend geeignet war und bei vorschriftsgemässem Gebrauch keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf Nutzpflanzen und Erntegüter zur Folge sowie bei vorschriftsgemässem Umgang keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt hatte (Art. 72 Abs. 2 aPSMV). Seit der Verordnungsänderung per 1. Januar 2022 beurteilt das BLW mit den Forschungsanstalten Agroscope und WSL u.a. die Wirksamkeit der Pflanzenschutzmittel und die Auswirkungen auf Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse (Art. 72c Bst. a PSMV), die Auswirkungen auf Nichtzielarten, die Bodenfruchtbarkeit und auf Bienen in den behandelten landwirtschaftlichen Flächen (Art. 72c Bst. b PSMV) sowie das Verhalten von Rückständen von Pflanzenschutzmitteln auf Nutzpflanzen und Erntegüter (Art. 72c Bst. d PSMV). 5.6 Das BLV beurteilt in seiner Funktion als Beurteilungsstelle gemäss Art. 72b PSMV die Kennzeichnung und die Einstufung der Pflanzenschutzmittel hinsichtlich gesundheitlicher Gefahren, die Toxizität der Pflanzenschutzmittel für den Menschen, die Auswirkungen der Pflanzenschutzmittel auf die Gesundheit der nichtberuflichen VerwenderInnen, AnrainerInnen und von Umstehenden sowie auf die zu bekämpfenden Wirbeltiere und die Auswirkungen möglicher Rückstände von Pflanzenschutzmitteln in oder auf Lebensmitteln auf die Gesundheit von Menschen. 5.7 Wie bereits vorne erwähnt, nahm das BAFU im vorliegenden Verfahren mit Fachberichten vom 9. Februar 2021, 28. Juli 2022 und 21. September 2022 als Fachbehörde zu den umweltrechtlichen Aspekten Stellung. Ebenso wurde das BLW nach der Verordnungsänderung per 1. Januar 2022 als Fachbehörde in das vorliegende Verfahren einbezogen. Es äusserte sich mit Fachberichten vom 30. Juni 2022 und 22. September 2022 zu den Ausführungen der Beschwerdeführerin in ihren Stellungnahmen vom 21. April und 30. August 2022 zu den Auswirkungen auf Nichtzielar-

B-3487/2020 ten(vgl. Sachverhalt Bst. R und U), was nach Art. 72c Bst. b PSMV in seinen Zuständigkeitsbereich fällt. Auch das BLV nahm am 14. März, 23. Mai und 22. September 2022 in seiner Funktion als neue Zulassungsstelle bzw. Beurteilungsstelle nach Art. 72b PSMV Stellung zu den Ausführungen der Beschwerdeführerin (vgl. Sachverhalt Bst. N, P und U). Diese Behörden konnten sich somit jeweils im Rahmen ihrer per 1. Januar 2022 neu zugewiesenen Funktionen und Aufgabenbereiche im vorliegenden Verfahren äussern, weshalb den neuen verfahrensrechtlichen Bestimmungen korrekt Nachachtung verschafft wurde. 6. 6.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend. Trotz entsprechendem Gesuch um Einsicht in die Akten sei die durch das BLW gewährte Einsicht unvollständig gewesen. Auch wenn eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör durch das mit voller Kognition ausgestattete Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich geheilt werden könne, erscheine aufgrund der komplexen technisch-chemisch-biologischen Fragestellungen eine Rückweisung an die Vorinstanz mit der Auflage einer umfassenden Akteneinsicht und Neuentscheidung angezeigt. 6.2 Das Akteneinsichtsrecht in Verfahren nach der PSMV ist in erster Linie durch Art. 26 ff. VwVG geregelt (vgl. Zwischenentscheid des BVGer B-531/2020 vom 1. Dezember 2021 E. 3.4.3.4). Das in Art. 26 VwVG konkretisierte Recht auf Akteneinsicht ist zentraler Teilgehalt des verfassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Gemäss Art. 26 Abs. 1 VwVG hat die Partei oder ihr Vertreter Anspruch darauf, in ihrer Sache folgende Akten einzusehen: Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden (Bst. a), alle als Beweismittel dienende Aktenstücke (Bst. b) sowie Niederschriften eröffneter Verfügungen (Bst. c). Art. 27 VwVG enthält Ausnahmen vom Grundsatz der Akteneinsicht. Insbesondere darf die Behörde die Einsichtnahme verweigern, wenn wesentliche private Interessen, insbesondere von Gegenparteien, die Geheimhaltung erfordern (Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG). 6.3 Das Akteneinsichtsrecht ist Vorbedingung für die wirksame Ausübung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (BVGE 2018 IV/5 E.7.3; WALD- MANN/OESCHGER, in: Waldmann/Weissenberger, [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. A. 2016, Art. 26 N 6, je m.w.H.). In sachlicher Hinsicht bezieht es sich auf die gesamten Verfahrensakten. Hierzu gehören alle Dokumente, welche geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (BGE 132 V

B-3487/2020 387 E. 3.2; STEPHAN C. BRUNNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, 2. A. 2019, Art. 26 N 33). 6.4 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führt (BGE 135 I 187 E. 2.2; 125 I 113 E. 3). Nach der Rechtsprechung ist die Heilung einer – nicht besonders schwerwiegenden – Gehörsverletzung aber ausnahmsweise dann möglich, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 133 I 201 E. 2.2, mit Verweis auf BGE 127 V 431 E. 3d/aa). Ebenfalls ist eine Heilung selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör möglich, wenn die Rückweisung an die Vorinstanz zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 147 IV 340 E. 4.11.3). 6.5 Vorliegend gewährte das BLW der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren lediglich Einsicht in wenige einzelne, in Sachverhalt Bst. A.n aufgelistete Akten. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht rügt, wurde ihr dadurch nur teilweise Akteneinsicht gewährt, was insoweit eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstellt, als keine Geheimhaltungsgründe gemäss Art. 27 VwVG vorlagen (vgl. dazu auch nachfolgend E. 6.8). 6.6 Die Beschwerdeführerin verlangte im vorliegenden Verfahren ebenfalls Einsicht in diverse, spezifisch bezeichnete Akten. Die Instruktionsrichterin hiess diese Akteneinsichtsanträge der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 18. November 2020 gut und stellte der Beschwerdeführerin eine Kopie der vom BLW mit der Vernehmlassung eingereichten Vorakten zu. Gleichzeitig forderte sie das BLW auf, zusätzliche, weiterhin fehlende, Vorakten einzureichen. Am 4. Dezember 2020 übermittelte die Instruktionsrichterin der Beschwerdeführerin weitere vom BLW am 24. November 2020 eingereichte Vorakten, soweit keine Geheimhaltungsgründe gemäss Art. 27 VwVG vorlagen (vgl. Sachverhalt Bst. E). Nachdem die Beschwerdeführerin in ihrer Replik gerügt hatte, dass nach wie vor Vorakten fehlten, forderte die Instruktionsrichterin das BLW am 26. März 2021 erneut auf, allenfalls nach wie vor fehlende Vorakten nachzureichen (vgl. Sachverhalt

B-3487/2020 Bst. H). Die darauf vom BLW mit Duplik vom 2. Juli 2021 eingereichten zusätzlichen Vorakten wurden der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 8. Juli 2021 zugestellt (vgl. Sachverhalt Bst. I.b). Zudem übermittelte das Bundesverwaltungsgericht der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 12. August 2021 Kopien verschiedener Studien, welche der Beschwerdeführerin bereits am 4. Dezember 2020 mittels USB-Stick zugestellt worden waren. 6.7 Soweit die Beschwerdeführerin Einsicht in die Studie C._______ verlangt, befindet sich diese nach Aussage des BLW in der Vernehmlassung nicht im Aktendossier, weil weder Agroscope noch das BLW diese besitzen. Wie das BLW in seiner Vernehmlassung ausführt, gibt es zudem keine Antwort der Beschwerdegegnerin auf das Schreiben des BLW vom 26. September 2019, in welche die Beschwerdeführerin Einsicht verlangt. Ebenfalls handelt es sich beim von der Beschwerdeführerin zur Edition beantragten, im Agroscope-Gutachten vom 25. Juli 2017 erwähnten Gutachten vom 7. April 2016 offensichtlich um einen Tippfehler. Gemeint war das Gutachten vom 7. April 2015. Dieses hat die Beschwerdeführerin ebenfalls bereits mit der ersten Aktenlieferung am 18. November 2020 erhalten. 6.8 Zusammenfassend gewährte das Bundesverwaltungsgericht der Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren in grossem Umfang Einsicht in die Akten des vorinstanzlichen Verfahrens. Dabei durfte es gemäss Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG gewisse Akten mit Geschäftsgeheimnissen der Beschwerdegegnerin von der Einsicht ausnehmen, was auch die Beschwerdeführerin nicht bestreitet. Die Beschwerdeführerin hatte mehrere Gelegenheiten, sich im vorliegenden Verfahren zu den zur Einsicht gewährten Akten zu äussern, was sie in ihren diversen Stellungnahmen auch tat. Die durch das BLW begangene Verletzung des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör (vgl. E. 6.5 hiervor) wurde dadurch im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht, welches Sachverhalts- und Rechtsfragen frei überprüfen kann, geheilt. Der Verletzung des rechtlichen Gehörs ist aber bei der Auferlegung der Verfahrenskosten und Parteientschädigung Rechnung zu tragen (E. 21 hiernach).

B-3487/2020 6.9 Der Eventualantrag der Beschwerdeführerin, die angefochtene Verfügung sei zur Gewährung des rechtlichen Gehörs und zum neuen Entscheid an das BLW zurückzuweisen, erweist sich somit als unbegründet. 7. In materieller Hinsicht bringt die Beschwerdeführerin insbesondere vor, in Umsetzung des Vorsorgeprinzips sei es geboten, das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______ zu verbieten bzw. die Bewilligung dazu aufzuheben. Sie rügt eine unvollständige und willkürliche Rechtsanwendung durch das BLW, da dieses bei der Prüfung des Gesuchs der Beschwerdegegnerin nicht geprüft habe, ob der Wirkstoff Y._______ die Genehmigungskriterien nach Anhang II Ziff. 3.6.2–3.6.4 und 3.7 der EU PSMV erfülle (Art. 4 Abs. 2 PSMV). Weiter macht sie eine Verletzung von Art. 8 USG und Art. 4 Abs. 5 i. V. m. Art. 17 Abs. 1 Bst. e PSMV geltend. Danach hätte das BLW prüfen müssen, wie sich Y._______ im Zusammenhang mit anderen benutzten Pestiziden, Herbiziden und Düngemitteln verhält und welche Auswirkungen dies auf die Umwelt hat. Eine solche Überprüfung sei nicht erfolgt. Darüber hinaus rügt die Beschwerdeführerin, es sei kein hinreichender Bedarf für die Anwendung von X._______ als Saatbeizmittel in den bewilligten Kulturen ausgewiesen und die Zulassung sei rein präventiv erfolgt (Verletzung von Anhang 9 PSMV, 9CI-2.1.1 i. V. m. Art. 17 Abs. 5 und Art. 24 PSMV). Zudem gefährde der Einsatz des Pflanzenschutzmittels als Beize geschützte Vögel und Säugetiere, Nutzarthropoden und Nichtzielarthropoden sowie Wasserlebewesen und Fische. Ebenfalls habe das BLW bei der Beurteilung der Gefährdung von Wasserlebewesen und Fischen das Drainagesystem in der Schweiz überhaupt nicht berücksichtigt und damit Anhang 9, 9BI-2.5.1.3 Abs. 3 Bst. d PSMV verletzt. 8. 8.1 Bevor diese Rügen geprüft werden, sind zum besseren Verständnis vorab die relevanten materiellen rechtlichen Grundlagen wiederzugeben. 8.2 Pflanzenschutzmittel sind landwirtschaftliche Produktionsmittel (Art. 158 Abs. 1 LwG). Sie können die Umwelt und die Gesundheit des Menschen gefährden. Aus diesem Grund hat der Gesetzgeber für stoffliche Pflanzenschutzmittel Regelungen zum Schutz der Gesundheit des Menschen im Chemikaliengesetz vom 15. Dezember 2000 (Art. 6 Bst. b, Art. 11 ChemG, SR 813.1) sowie zum Schutz der Umwelt im Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (Art. 26 ff. USG, SR 814.01) getroffen.

B-3487/2020 8.3 Art. 4 Abs. 1 Bst. e ChemG definiert Pflanzenschutzmittel als Wirkstoffe und Zubereitungen, die u.a. dazu bestimmt sind, Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse vor Schadorganismen zu schützen oder deren Einwirkung vorzubeugen, unerwünschte Pflanzen oder Pflanzenteile zu vernichten oder auf ein unerwünschtes Pflanzenwachstum Einfluss zu nehmen. Ihr Inverkehrbringen bedarf einer Zulassung (Art. 6 Bst. b ChemG). Eine Zulassung bedingt als elementare Voraussetzung, dass das Pflanzenschutzmittel bei der vorgesehenen Verwendung insbesondere keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf die Gesundheit des Menschen oder von Nutzund Haustieren hat (Art. 6 Bst. b i. V. m. Art. 11 Abs. 1 ChemG; zum Ganzen Urteile des BVGer B-5029/2021 vom 7. Juli 2022 E. 5.1 und B- 3969/2021 vom 28. März 2022 E. 8.1). 8.4 Die Zulassungsarten und -verfahren sowie die – vorliegend nicht relevanten – Ausnahmen von der Zulassungspflicht für Pflanzenschutzmittel bestimmt im Übrigen die Landwirtschaftsgesetzgebung (Art. 11 Abs. 1 ChemG). Diese räumt dem Bundesrat die Kompetenz ein, Vorschriften über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von Produktionsmitteln – worunter auch Pflanzenschutzmittel und Wirkstoffe fallen (Art. 158 Abs. 1 LwG) – zu erlassen (Art. 159a, Art. 160 Abs. 1 LwG). Beim Erlass der entsprechenden Ausführungsbestimmungen hat der Bundesrat den Gesundheitsschutz im Sinne des Chemikaliengesetzes zu berücksichtigen (Art. 11 ChemG). Weiter gibt das Landwirtschaftsgesetz den Grundsatz vor, dass insbesondere nur Produktionsmittel eingeführt oder in Verkehr gebracht werden dürfen, die bei vorschriftsgemässer Verwendung keine unannehmbaren Nebenwirkungen haben und Gewähr dafür bieten, dass damit behandelte Ausgangsprodukte Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände ergeben, welche die Anforderungen der Lebensmittelgesetzgebung erfüllen (Art. 159 Abs. 1 Bst. b und c LwG; vgl. ausführlicher Urteile B-5029/2021 E. 5.1 und B-3969/2021 E. 8.2 m. w. H.). 8.5 Die soeben erwähnten Vorschriften des LwG, des ChemG und des USG regeln einen Sachverhalt nach unterschiedlichen Gesichtspunkten bzw. verfolgen unterschiedliche Ziele; es liegt eine positive oder kumulative Normenkonkurrenz bzw. Normenkumulation vor. Diese Normen gelangen nebeneinander zur Anwendung und schliessen sich gegenseitig nicht aus (vgl. BGE 141 II 66 E. 2.4.1). Der Verordnungsgeber hat die materiellen Vorschriften aller drei Gesetze in der PSMV konkretisiert (Urteil B-5029/2021 E. 5.1). Diese enthält detaillierte Vorschriften über die Zulassung, das Inverkehrbringen, die Verwendung sowie die Kontrolle von Pflanzenschutzmitteln (Art. 1 Abs. 2 PSMV). Übereinstimmend mit den Vorga-

B-3487/2020 ben auf Gesetzesstufe soll die Verordnung sicherstellen, dass Pflanzenschutzmittel hinreichend geeignet sind und bei vorschriftsgemässem Umgang keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben. Zudem soll die PSMV ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt gewährleisten und die landwirtschaftliche Produktion verbessern (Art. 1 Abs. 1 PSMV). Die Bestimmungen der PSMV beruhen auf dem Vorsorgeprinzip. Mit diesem soll sichergestellt werden, dass in Verkehr gebrachte Wirkstoffe oder Produkte die Gesundheit von Mensch und Tier sowie die Umwelt nicht beeinträchtigen (Art. 1 Abs. 4 PSMV; zum Ganzen Urteil des BVGer B-6721/2018 vom 30. April 2019 E. 3.3.3). Die Bestimmungen der PSMV entsprechen im Wesentlichen jenen der EU PSMV. Die Konformität mit dem europäischen Recht soll sicherstellen, dass das Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt jenem der EU entspricht (EDV, Agrarpaket Frühling 2010, Erläuterungen zu den Änderungen der Ausführungsbestimmungen, S. 23). 8.6 Gemäss Art. 4 Abs. 5 PSMV werden Pflanzenschutzmittel nur zugelassen, wenn sie sich für die vorgesehene Verwendung eignen (Bst. a), deren Rückstände keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Menschen oder Tieren sowie auf das Grundwasser (Bst. b) und sie keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben (Bst. e; vgl. KATJA SCHMIDLIN, in Norer [Hrsg.], Handkommentar LwG, 2019, Art. 160 N 13). Für Pflanzenschutzmittel gibt es verschiedene Arten der Zulassung (Art. 15 PSMV). Eine davon ist die hier relevante Zulassung aufgrund eines Bewilligungsverfahrens (Art. 15 Bst. a PSMV, vgl. ausführlich hierzu Urteil B-3969/2021 E. 8.4). 8.7 Art. 21 ff. PSMV enthalten Bestimmungen zum Verfahren um Erteilung oder Änderung einer Bewilligung. Gemäss Art. 21 Abs. 1 PSMV stellt eine Gesuchstellerin, die ein Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringen möchte, bei der Zulassungsstelle, die seit dem 1. Januar 2022 der Vorinstanz zugewiesen ist (vgl. E. 5.4 hiervor), ein Gesuch um Bewilligung oder Änderung einer Bewilligung. Art. 21 Abs. 2 – 13 i. V. m. Anhang 6 PSMV enthalten die Anforderungen an das Gesuch und die damit einzureichenden Unterlagen. Nach Eingang des Gesuchs prüft die Zulassungsstelle, ob dieses vollständig ist (Art. 23 Abs. 1 PSMV). Sie räumt der Gesuchstellerin eine angemessene Frist zur Ergänzung ein, wenn Unterlagen fehlen oder ungenügend sind. Werden die erforderlichen Angaben nicht fristgemäss geliefert, weist sie das Gesuch ab (Art. 23 Abs. 2 PSMV). Ansonsten leitet die Zulassungsstelle das Gesuch mit den massgebenden Unterlagen an die Beurteilungsstellen (BLW, BLV, BAFU und SECO; Art. 72 Abs. 1 PSMV)

B-3487/2020 weiter (Art. 23 Abs. 3 PSMV). Deren jeweiligen Aufgaben sind in Art. 72a ff. PSMV geregelt (vgl. E. 5.4 ff. hiervor). Die Beurteilungsstellen berücksichtigen bei der Beurteilung von Pflanzenschutzmitteln die technischen Dokumente und andere Leitlinien, die in der EU verabschiedet wurden (Art. 72 Abs. 2 PSMV bzw. Art. 72 Abs. 8 aPSMV). Die EU-Kommission hat in einer separaten Mitteilung detailliert geregelt, welche Leitliniendokumente bei der ökotoxikologischen Risikobewertung eines zuzulassenden Pflanzenschutzmittels zu berücksichtigen sind (Mitteilung der Kommission im Rahmen der Durchführung der Verordnung [EU] Nr. 284/2013 der Kommission vom 1. März 2013 zur Festlegung der Datenanforderungen für Pflanzenschutzmittel gemäss der EU PSMV 2013/C 95/02, Abl. C 95/21 vom 3.4.2013, nachfolgend: Mitteilung der EU-Kommission 2013/C 95/02). 8.8 Gemäss Art. 24 Abs. 1 PSMV prüfen die Beurteilungsstellen bei einem Gesuch um Bewilligung oder Änderung einer Bewilligung, ob die Voraussetzungen nach Art. 17 PSMV erfüllt sind und bewerten die Unterlagen aufgrund der Kriterien nach Anhang 9 PSMV. Bei der Prüfung, ob ein Wirkstoff, ein Synergist oder ein Safener, der in der EU bereits genehmigt ist, die Genehmigungskriterien erfüllt, übernehmen die Zulassungsstelle und die Beurteilungsstellen die Beurteilungsergebnisse der EFSA sowie die Erwägungen der Kommission der EU über die Genehmigung des Wirkstoffs, des Synergisten beziehungsweise des Safeners. Sie führen keine weitere Beurteilung der Stoffe durch (Art. 24 Abs. 2 PSMV). Bei der Beurteilung eines Gesuchs um Bewilligung oder Änderung einer Bewilligung gemäss Art. 21 und bei der Überprüfung einer Bewilligung gemäss Art. 29 und 29a übernehmen die Zulassungsstelle und die Beurteilungsstellen die Beurteilungsergebnisse der EFSA sowie die Erwägungen der Kommission der EU über die Genehmigung der Wirkstoffe des Pflanzenschutzmittels, wenn die EFSA diese Substanzen bereits beurteilt hat. Auch in diesem Fall führen sie keine weitere Beurteilung der Stoffe durch. Die Erwägungen und Entscheide der Mitgliedstaaten über die Bewilligung des Pflanzenschutzmittels werden berücksichtigt, sofern diese der Zulassungsstelle vorliegen (Art. 24 Abs. 2bis PSMV). Im Rahmen der Prüfung des Gesuchs kann die Zulassungsstelle Versuche und andere Erhebungen durchführen oder durchführen lassen (Art. 24 Abs. 3 PSMV). Darauf teilen die Beurteilungsstellen der Zulassungsstelle das Ergebnis ihrer Bewertung mit (Art. 24 Abs. 4 PSMV). Die Zulassungsstelle verlangt von der Gesuchstellerin Proben oder zusätzliche Informationen, einschliesslich Angaben und Ergebnisse aus weiteren Versuchen, wenn die Bewertung des Dossiers zeigt, dass solche zusätzlich benötigt werden (Art. 25 PSMV).

B-3487/2020 8.9 Art. 18 PSMV enthält die Anforderungen an Form und Inhalt der Bewilligung. Die Zulassungsstelle entscheidet in Form einer (Dauer)-Verfügung über das Gesuch um Bewilligung oder Änderung einer Bewilligung (Art. 18 Abs. 1 PSMV; vgl. ausführlicher Urteil B-6721/2018 E. 3.3.4). 8.10 Die Voraussetzungen der Bewilligungserteilung sind in Art. 17 i. V. m. Anhang 9 PSMV geregelt. Gemäss Art. 17 Abs. 1 i. V. m. Abs. 5 PSMV wird ein Pflanzenschutzmittel nur bewilligt, wenn es entsprechend den einheitlichen Grundsätzen nach Anhang 9 PSMV die Voraussetzungen von Art. 17 Abs. 1 Bst. a – i PSMV erfüllt. Die Gesuchstellerin muss nachweisen, dass die Anforderungen nach Art. 17 Abs. 1 Bst. a–h erfüllt sind (Art. 17 Abs. 2 PSMV). So wird eine Bewilligung für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln u.a. nur dann erteilt, wenn es unter Berücksichtigung der neuesten wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse die Anforderungen nach Art. 4 Abs. 5 PSMV erfüllt (Art. 17 Abs. 1 Bst. e PSMV). Als eine weitere Voraussetzung verlangt Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV, dass die im entsprechenden Pflanzenschutzmittel enthaltenen Wirkstoffe genehmigt sind. Die genehmigten Wirkstoffe sind in der "Liste der genehmigten Wirkstoffe" in Anhang 1 PSMV aufgelistet. 8.11 Gemäss Art. 5 Abs. 1 PSMV nimmt das EDI einen neuen Wirkstoff in diese Liste auf, wenn der Wirkstoff im Zusammenhang mit einem Gesuch um Bewilligung eines Pflanzenschutzmittels geprüft worden ist und die Kriterien nach Art. 4 PSMV erfüllt. Im Einzelnen entsprechen die Genehmigungskriterien von Art. 4 ff. PSMV denjenigen des europäischen Rechts (Art. 4 Abs. 2 PSMV i. V. m. Anhang 2 Ziff. 3 PSMV; SCHMIDLIN, a.a.O., Art. 160 N 14). Konkret wird ein Wirkstoff nach Anhang 2 Ziff. 1 PSMV genehmigt, wenn aufgrund des wissenschaftlichen und technischen Kenntnisstandes zu erwarten ist, dass unter Berücksichtigung der Genehmigungskriterien nach Anhang 2 Ziff. 2 und 3 Pflanzenschutzmittel, die diesen Wirkstoff enthalten, die Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 3–5 PSMV erfüllen (Art. 4 Abs. 1 PSMV). Art. 4 Abs. 2 PSMV schreibt vor, dass bei der Bewertung des Wirkstoffs zunächst ermittelt wird, ob die Genehmigungskriterien nach Anhang II Ziff. 3.6.2–3.6.4 und 3.7 der EU PSMV erfüllt sind. 8.12 Anhang II Ziff. 3.6.2–3.6.4 und 3.7 der EU PSMV enthält verschiedene Ausschlusskriterien (sog. "Cut-Off Kriterien"), die ein Wirkstoff erfüllen muss, damit er genehmigt wird. Insbesondere darf ein Wirkstoff nicht als karzinogen (vgl. Anhang II Ziff. 3.6.3 EU PSMV), mutagen (vgl. Anhang II Ziff. 3.6.2 EU PSMV) oder reproduktionstoxisch (vgl. Anhang II Ziff. 3.6.4 EU PSMV) eingestuft werden. Darüber hinaus wird ein Wirkstoff nur zugelassen, wenn er nicht als persistenter organischer Schadstoff

B-3487/2020 (POP) nach den Kriterien gemäss Anhang II Ziff. 3.7.1 EU PSMV, nicht als persistent, bioakkumulierbar und toxisch (PBT) nach den Kriterien gemäss Anhang II Ziff. 3.7.2 EU PSMV und nicht als sehr persistenter und sehr bioakkumulierbarer Stoff (vPvB) nach den Kriterien gemäss Anhang II Ziff. 3.7.3 EU PSMV eingestuft wird (zum Ganzen DIDIER BOURGUIGNON, EU-Politik und Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Pestizide, Eingehende Analyse, April 2017, S. 14 f.). 8.13 Sind die Genehmigungskriterien nach Anhang II Ziff. 3.6.2–3.6.4 und 3.7 der EU PSMV erfüllt, so wird geprüft, ob die in Anhang 2 Ziff. 2 und 3 PSMV festgelegten übrigen Genehmigungskriterien gegeben sind (Art. 4 Abs. 2 PSMV). Das Verfahren auf Wirkstoffgenehmigung wird auf ein entsprechendes Gesuch der Wirkstoffherstellerin bei der Zulassungsstelle eingeleitet (Art. 6 Abs. 1 PSMV). 8.14 Gemäss Art. 8 Abs. 1 PSMV kann die Zulassungsstelle einen genehmigten Wirkstoff jederzeit einer Überprüfung unterziehen. Sie berücksichtigt beim Entscheid über die Notwendigkeit der Überprüfung neue wissenschaftliche und technische Erkenntnisse und Daten von Kontrollen, auch in Fällen, in denen es nach der Überprüfung der Bewilligungen nach Art. 29 Abs. 1 PSMV Anzeichen dafür gibt, dass die Ziele der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV, SR 814.201) mit anderen Mitteln nicht erreicht werden können. Die Zulassungsstelle berücksichtigt die diesbezüglichen Entscheide der EU. Gibt es nach Ansicht der Zulassungsstelle aufgrund neuer wissenschaftlicher und technischer Erkenntnisse Anzeichen dafür, dass der Wirkstoff die Genehmigungskriterien nach Art. 4 PSMV nicht mehr erfüllt, oder wurden weitere, nach Art. 5 Abs. 2 Bst. f angeforderte Informationen nicht vorgelegt, so informiert die Zulassungsstelle gemäss Art. 8 Abs. 2 PSMV die Herstellerin des Wirkstoffs und räumt ihr eine Frist für eine Stellungnahme ein. Kommt die Zulassungsstelle zum Schluss, dass die Genehmigungskriterien nach Art. 4 nicht mehr erfüllt sind, oder wurden weitere, nach Art. 5 Abs. 2 Bst. f angeforderte Informationen nicht vorgelegt, so beantragt sie beim EDI, die Genehmigung des Wirkstoffs zu widerrufen, oder ändert die Bedingungen oder Einschränkungen nach Art. 5 Abs. 2 (Art. 8 Abs. 3 PSMV). 9. 9.1 Zwischen den Parteien ist zunächst umstritten, ob das BLW im Rahmen der Prüfung des Erweiterungsgesuchs der Beschwerdegegnerin auch hätte überprüfen müssen, ob der Wirkstoff Y._______ die Genehmigungskriterien gemäss Art. 4 Abs. 2 PSMV i. V. m. Anhang II Ziff. 3.6.2–3.6.4 und

B-3487/2020 3.7 EU PSMV (sog. Cut-Off Kriterien, vgl. vorne E. 2.6 und E. 8.12) erfüllt. Die Beschwerdeführerin rügt diesbezüglich eine unvollständige und willkürliche Rechtsanwendung durch das BLW. Denn dieses stütze seine Prüfung des Gesuchs der Beschwerdeführerin ausschliesslich auf Art. 17 PSMV i. V. m. Anhang 9 PSMV. Dabei hätte es zunächst gemäss Art. 4 Abs. 2 PSMV ermitteln müssen, ob der Wirkstoff Y._______ die Kriterien nach Anhang II Ziff. 3.6.2–3.6.4 und 3.7 EU PSMV erfülle. Damit setze sich der angefochtene Entscheid nicht auseinander. Erst wenn ein Wirkstoff keine Cut- Off-Kriterien erfülle, sei zu prüfen, ob auch die in Anhang 2 Ziff. 2 und 3 PSMV festgelegten übrigen Wirkstoffgenehmigungskriterien (Art. 4 Abs. 2 PSMV) und danach die Kriterien von Art. 17 PSMV sowie Anhang 9 PSMV erfüllt seien. 9.2 Nach Auffassung des BLW und der Vorinstanz kann die Wirkstoffgenehmigung im Rahmen eines Verfahrens betreffend Änderung der Bewilligung eines Pflanzenschutzmittels nicht (nochmals) überprüft werden. Erfülle ein Pflanzenschutzmittel sämtliche Voraussetzungen gemäss Art. 17 PSMV, sei genügend sichergestellt, dass es keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tieren und keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt habe. Der Wirkstoff Y. erfülle gemäss der Europäischen Kommission Anhang II Ziff. 3.7.1, 3.7.2 und 3.7.3 der EU PSMV; diese habe den Wirkstoff bis zum 31. Dezember 2024 genehmigt. 9.3 Auch aus Sicht des BAFU liegt keine Verletzung von Art. 4 Abs. 2 PSMV vor. Das BAFU führt in seinen Fachberichten zusammengefasst aus, im vorliegenden Fall handle es sich um ein Verfahren für eine Produktebewilligung und nicht um eine Wirkstoffgenehmigung. Vorliegend habe das BLW geprüft, ob für die neu beantragten Anwendungen von X._______ die Bestimmungen von Art. 17 Abs. 1 Bst. e i. V. m. Art. 4 Abs. 5 PSMV eingehalten worden seien. Bei der Prüfung des Erweiterungsgesuchs der Beschwerdegegnerin habe das BLW gemäss dem Prinzip der Verfahrensökonomie und im Interesse des Rechtsschutzes der Bewilligungsinhaberin nur diejenigen Punkte geprüft, welche notwendig seien, um sicherzustellen, dass die Voraussetzungen für die Erweiterung der bereits bestehenden Produktebewilligung erfüllt seien. Im Zeitpunkt der Wirkstoffgenehmigung müsse die Schweiz die Genehmigungskriterien gemäss Anhang II Ziff. 3.7 der EU PSMV prüfen. Da die EU einen Wirkstoff vor der Schweiz genehmige, komme die Zulassungsstelle in ihrer Beurteilung der gleichen Daten jeweils zum gleichen Schluss wie die EU. Dasselbe gelte auch für die Aufhebung einer Wirkstoffgenehmigung. Davon zu unterscheiden sei das Verfahren betreffend Produktebeurteilung. Ein Produkt könne

B-3487/2020 nur bewilligt werden, wenn die Bestimmungen nach Art. 17 und Anhang 9 PSMV erfüllt seien. Bei einer Produktzulassung würden die Kriterien, die eine Genehmigung des Wirkstoffs verhindert hätten, nicht beurteilt. Bei der Genehmigung des Wirkstoffs Y._______ in der Schweiz im Jahr 2013 sei keines der Cut-Off Kriterien erfüllt gewesen. 9.4 Wie das BLW, die Vorinstanz und das BAFU zu Recht ausführen, handelt es sich bei der (Erweiterung der) Bewilligung eines Pflanzenschutzmittels und der Genehmigung von Wirkstoffen somit um zwei verschiedene Verfahren mit teilweise verschiedenen Zuständigkeiten. Die wesentlichen Prüfungsaspekte sind auf der ersten Ebene der Wirkstoffgenehmigung angesiedelt. Die zweite Ebene dieses zweistufen Verfahrens – die Zulassung eines konkreten Pflanzenschutzmittels mit einem bereits genehmigten Wirkstoff – untersucht lediglich die konkrete Zusammensetzung der Wirkstoffe in einem Pflanzenschutzmittel (STEFAN GLASMACHER, Das Pflanzenschutzrecht im System des europäischen Gefahrstoffrechts. Chancen und Risiken der Verordnung (EG) 1107/2009, 2016, S. 115 f.). 9.5 Das Verfahren zur Genehmigung von Wirkstoffen ist in Art. 4 ff. PSMV geregelt. Gemäss Art. 5 Abs. 1 PSMV nimmt das EDI einen neuen Wirkstoff in die Liste der genehmigten Wirkstoffe in Anhang 1 PSMV auf, wenn der Wirkstoff im Zusammenhang mit einem Gesuch um Bewilligung eines Pflanzenschutzmittels geprüft worden ist und die Kriterien nach Art. 4 PSMV erfüllt. Wie das BAFU in seinem 1. Fachbericht ausführt, überprüft die Schweiz im Zeitpunkt der Wirkstoffgenehmigung, ob der Wirkstoff die Genehmigungskriterien nach Anhang II Ziff. 3.6.2–3.6.4 und 3.7 EU PSMV erfüllt (Art. 4 Abs. 2 PSMV). 9.6 Demgegenüber handelt es sich beim Erweiterungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 8. bzw. 10. Januar 2015 um ein Gesuch um Änderung einer bestehenden Bewilligung. Das entsprechende Verfahren ist in Art. 21 ff. geregelt. Gemäss Art. 24 Abs. 1 PSMV prüfen die Beurteilungsstellen bei einem Erweiterungsgesuch, ob die Voraussetzungen nach Art. 17 PSMV erfüllt sind und bewerten die Unterlagen aufgrund der Kriterien nach Anhang 9 PSMV. Wie vorstehend ausgeführt, ist eine der Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung eines Pflanzenschutzmittels, dass seine Wirkstoffe genehmigt sind (Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV). Bei einem Erweiterungsgesuch wurde das Inverkehrbringen des entsprechenden Pflanzenschutzmittels bereits für andere Anwendungen bewilligt. Die darin enthaltenen Wirkstoffe wurden deshalb bereits zu einem früheren Zeitpunkt genehmigt und sind bereits in Anhang 1 PSMV aufgelistet. Dies trifft auch

B-3487/2020 auf den in Frage stehenden Wirkstoff Y._______ zu, den das damals zuständige Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD per 1. Februar 2013 in Anhang 1 PSMV aufgenommen hatte (vgl. Änderung der PSMV vom 11. Dezember 2012; AS 2013 249; 2. Fachbericht BAFU). 9.7 Gemäss 2. Fachbericht des BAFU wurden die Genehmigungskriterien bei der Genehmigung von Y._______ als erfüllt betrachtet. Ergeben sich im Verfahren um Erneuerung der Wirkstoffgenehmigung in der EU neue Erkenntnisse bezüglich der Cut-Off-Kriterien oder legt die EU bei der Erneuerung Bedingungen oder Einschränkungen fest, so kann die Zulassungsstelle gestützt auf Art. 29a PSMV sämtliche Bewilligungen von Pflanzenschutzmitteln mit diesem Wirkstoff einer gezielten Überprüfung unterziehen (vgl. E. 10 hiernach). Wird die Genehmigung des Wirkstoffs in der EU nicht erneuert, so wird der Wirkstoff in der Schweiz – unter Vorbehalt von Art. 10 Abs. 2 PSMV – nach Art. 10 Abs. 1 PSMV aus Anhang 1 PSMV gestrichen. 9.8 Die Beurteilungsstellen müssen bei der Prüfung eines Erweiterungsgesuchs für das Inverkehrbringen eines Pflanzenschutzmittels entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin somit nicht von Amtes wegen erneut überprüfen, ob die darin enthaltenen Wirkstoffe die Genehmigungskriterien von Art. 4 Abs. 2 PSMV i. V. m. Anhang II Ziff. 3.6.2–3.6.4 und 3.7 EU PSMV erfüllen. Vielmehr genügt die Tatsache, dass die Wirkstoffe in Anhang 1 PSMV aufgelistet sind (Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV). 9.9 Aus dem Gesagten folgt, dass das BLW Bundesrecht weder unvollständig noch willkürlich angewandt hat, weil es bei der Prüfung des Erweiterungsgesuchs der Beschwerdeführerin nicht überprüfte, ob der Wirkstoff Y._______ die Genehmigungskriterien gemäss Art. 4 Abs. 2 PSMV i. V. m. Anhang II Ziff. 3.6.2–3.6.4 und 3.7 erfüllt. Die Rüge der Beschwerdeführerin ist somit unbegründet. 10. 10.1 Das BLW hat in der angefochtenen Verfügung den Antrag der Beschwerdeführerin, das Verfahren bis zum Abschluss einer gezielten Überprüfung aller Pflanzenschutzmittel mit synthetischen Pyrethroiden zu sistieren, abgewiesen (vgl. E. 2.3 hiervor). Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer Beschwerde vor, es wäre angezeigt gewesen, dass das BLW das Bewilligungsverfahren sistiert hätte, bis die Resultate einer solchen gezielten Überprüfung vorgelegen hätten, ohne jedoch konkret zu begründen, inwiefern sich die Verfügung des BLW insofern als rechtswidrig erweisen soll.

B-3487/2020 10.2 Der Aufschub der Behandlung einer Eingabe muss durch zureichende Gründe gerechtfertigt sein, andernfalls von einer mit dem Beschleunigungsgebot von Art. 29 BV nicht zu vereinbarenden Rechtsverzögerung auszugehen wäre. Als Grund für die Sistierung kommt etwa die Hängigkeit eines anderen Verfahrens in Frage, dessen Ausgang für das hängige Gesuchverfahren von präjudizieller Bedeutung ist. Beim Entscheid darüber, ob ein Verfahren sistiert werden soll, kommt den Verwaltungsbehörden allgemein ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Einen Rechtsanspruch auf Sistierung haben die Parteien nicht (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAY- SER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 4. A. 2022, § 3 Rz. 3.12 ff.) 10.3 Enthalten Pflanzenschutzmittel einen Wirkstoff, Safener oder Synergisten, für den die EU bei der Genehmigung oder der Erneuerung der Genehmigung Bedingungen oder Einschränkungen festgelegt hat, so kann die Zulassungsstelle gemäss Art. 29a Abs. 1 PSMV im Einvernehmen mit den Beurteilungsstellen die entsprechenden Bewilligungen jederzeit einer Überprüfung unterziehen. Sie kann ebenfalls eine gezielte Überprüfung vornehmen, wenn neue Erkenntnisse gegebenenfalls eine Anpassung der Verwendungsvorschriften von Pflanzenschutzmitteln erforderlich machen. 10.4 Bei der gezielten Überprüfung einer Bewilligung gemäss Art. 29a PSMV handelt es sich ebenfalls um ein von der Erweiterung einer Bewilligung unabhängiges Verfahren. Sollte die Beschwerdeführerin der Auffassung sein, dass die Voraussetzungen für eine gezielte Überprüfung aller Pflanzenschutzmittel mit synthetischen Pyrethroiden vorliegen, so kann sie auch diesbezüglich bei der Vorinstanz ein entsprechendes Gesuch stellen und eine solche Überprüfung beantragen. Weigert sich die Vorinstanz, eine solche vorzunehmen, so kann die Beschwerdeführerin auch hier den Erlass einer – bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen vor Bundesverwaltungsgericht anfechtbaren – Verfügung verlangen. 10.5 Da im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung kein solches Gesuch der Beschwerdeführerin (oder einer anderen Umweltorganisation) um gezielte Überprüfung aller Pflanzenschutzmittel mit synthetischen Pyrethroiden hängig war und das BLW selbst damals keinen Anlass für eine solche Überprüfung gesehen hat (vgl. dazu E. 2 der angefochtenen Verfügung), kann dem BLW keine Überschreitung des Ermessens vorgeworfen werden, wenn es das Sistierungsgesuch der Beschwerdeführerin abgewiesen hat. Entsprechendes wird von der Beschwerdeführerin – wie soeben erwähnt – auch nicht vorgebracht.

B-3487/2020 11. 11.1 Die Beschwerdeführerin rügt, in Umsetzung des Vorsorgeprinzips sei es geboten, das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______ zu verbieten bzw. die Bewilligung dazu aufzuheben. 11.2 Das Vorsorgeprinzip ist in der Verfassung in Art. 74 Abs. 2 Satz 1 BV und auf Gesetzesebene in Art. 1 Abs. 2 USG verankert. Diese Bestimmung hält fest, dass Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, im Sinne der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen sind. Dem Vorsorgeprinzip liegt der Gedanke zugrunde, unüberschaubare Risiken zu vermeiden. Es schafft eine Sicherheitsmarge, welche Unsicherheiten über längerfristige Wirkungen von Umweltbelastungen berücksichtigt (BGE 131 II 431 E. 4.4.4, 124 II 219 E. 8a). 11.3 Das Vorsorgeprinzip stellt in erster Linie eine programmatische Vorgabe bzw. eine Leitlinie für den Gesetzgeber dar (GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. A. 2011 [nachfolgend: Kommentar USG EB], Art. 1 N 21, FABIA JUNGO, Le principe de précaution en droit de l'environnement suisse: avec des perspectives de droit international et de droit européen, 2012, S. 153 f., URSULA MARTI, Das Vorsorgeprinzip im Umweltrecht 2011, S. 161, PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz 2. A. 2004 [nachfolgend: Kommentar USG], Art. 1 N 26, je m.w.H.). Ebenfalls dient es als Auslegungshilfe bei der Anwendung von Rechtsnormen (GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar USG EB, Art. 1 N 21, FABIA JUNGO, a.a.O., S. 155 f., DANIELA THURNHERR, Vorsorgeprinzip, Verpflichtungen und Grenzen für die Verwaltung und weitere staatliche Akteure, Gutachten im Auftrag des BAFU, 6. Mai 2020, Rz. 163). Nach Auffassung der Lehre ist das Vorsorgeprinzip entweder gar nicht justiziabel (GIOVANNI BIAGGINI, OFK BV, 2. A. 2017, Art. 74 N 11 TSCHANNEN, a.a.O., Art. 1 N 28 f.) oder es weist einen nur (sehr) beschränkten justiziablen Teilgehalt insbesondere in Konstellationen auf, in denen sich die Beantwortung einer Rechtsfrage weder an eine spezifische gesetzliche Konkretisierung des Vorsorgeprinzips noch an eine andere Norm anknüpfen lässt (GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar USG EB, Art. 1 N 21; vgl. auch MARTI, a.a.O., S. 166, JUNGO, a.a.O., S. 158). Wendet die rechtsanwendende Behörde Bestimmungen an, die das Vorsorgeprinzip konkretisieren, so sind – wie auch das BAFU in seinem 1. Fachbericht festhält – primär diese massgebend (BGE 132 II 305 E. 4.3; HANSJÖRG SEILER, in: Kommentar USG, Art. 3 N 22; DANIELA THURNHERR, a.a.O., Rz. 159 ff.).

B-3487/2020 11.4 Auch die Bestimmungen der PSMV beruhen auf dem Vorsorgeprinzip und konkretisieren dieses (Art. 1 Abs. 4 PSMV; E. 8.5 hiervor). Für die Erteilung bzw. Erweiterung einer Bewilligung stellen Art. 17 i. V. m. Art. 4 Abs. 5 PSMV sowie die einheitlichen Grundsätze in Anhang 9 PSMV anhand von spezifischen Kriterien, welche das zu bewilligende Pflanzenschutzmittel erfüllen muss, sicher, dass dieses keine schädlichen Auswirkungen auf Gesundheit von Mensch oder Tier sowie keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben darf (vgl. BLW, Erläuterungen zur Totalrevision der PSMV vom 26. Oktober 2009 S. 4 f., EDV, Agrarpaket Frühling 2010, Erläuterungen zu den Änderungen der Ausführungsbestimmungen, S. 27). Bei der Bewertung haben die Beurteilungsstellen zudem gemäss Anhang 9 PSMV mögliche Unsicherheitsfaktoren miteinzubeziehen, um dem Vorsorgeprinzip Rechnung zu tragen (vgl. Anhang 9, 9BI-1, Abs. 4 sowie 9BII-1, Abs. 3 und 4 PSMV). 11.5 Diese Vorschriften finden auch auf die Bewertung des in Frage stehenden Erweiterungsgesuchs Anwendung. Entsprechend prüfte das BLW in der angefochtenen Verfügung, ob X.________ im Hinblick auf die zusätzlich beantragten Anwendungen die Voraussetzungen von Art. 17 i. V. m. Art. 4 Abs. 5 und Anhang 9 PSMV erfüllt. Um dem Vorsorgeprinzip gerecht zu werden, hat das BLW zudem gemäss dem 2. Fachbericht BAFU entsprechend Anhang 9 PSMV in der Umweltbeurteilung Unsicherheitsfaktoren berücksichtigt. Die Beschwerdeführerin kann im vorliegenden Fall deshalb direkt gestützt auf das Vorsorgeprinzip nichts zu ihren Gunsten ableiten. Dieses ist lediglich als Auslegungshilfe für die genannten Bestimmungen der PSMV heranzuziehen (vgl. BGE 132 II 305 E. 4.3). Davon scheint im Übrigen auch die Beschwerdeführerin auszugehen, welche ebenfalls konkrete Verletzungen von Art. 17 i. V. m. Anhang 9 PSMV geltend macht. Diese Rügen werden hinten in E. 14 ff. geprüft. 11.6 Soweit die Beschwerdeführerin ihre Rügen direkt auf das Vorsorgeprinzip stützt, erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet. 12. 12.1 Weiter macht die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 8 USG sowie Art. 4 Abs. 5 i. V. m. Art. 17 Abs. 1 Bst. e PSMV geltend. Im Wesentlichen bringt sie vor, Art. 8 USG verlange, dass Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen seien. Für Y._______ bzw. X._______ sei keine solche Beurteilung erfolgt. Auf einem Feld, auf dem X._______ ausgebracht werde, würden auch weitere Pestizide, Herbizide sowie Düngemittel benutzt. In Nachachtung von

B-3487/2020 Art. 8 USG sei zu prüfen, ob und wenn ja, wie diese verschiedenen Stoffe, die sich gleichzeitig in den Umweltmedien eines mit Y._______ behandelten Feldes befinden oder potentiell befinden könnten, gegenseitig verhalten und ob und wenn ja, welche Auswirkungen sie auf die Umwelt und deren Lebewesen haben könnten. Dabei seien die Dynamiken in Lebensgemeinschaften und Lebensräumen mit deren vielfältigen Parametern mit zu berücksichtigen. Insbesondere sei auch die Wirkung von mehreren auf einem Feld ausgebrachten Umweltchemikalien auf die Nutzarthropoden und Bienen gemäss Art. 8 USG zu untersuchen gewesen, was jedoch nie erfolgt sei. 12.2 Nach Auffassung des BLW und der Vorinstanz erfolgte die angefochtene Verfügung rechts- und verhältnismässig. Die Prüfung aller möglichen Kombinationen von Wirkstoffen, die in der Umwelt vorkommen können, würde eine nicht zu bewältigende Anzahl von Tests an lebenden Organismen bedeuten und wäre nicht verhältnismässig. Auch die Beurteilung der Auswirkungen auf Bienen und andere Nichtzielorganismen habe nach der PSMV zu erfolgen. Diese sehe keine Bewertung durch das Zusammenspiel zahlreicher Umweltchemikalien mit Pflanzenschutzmitteln vor. 12.3 Gemäss Art. 8 USG werden Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt. Zu den Einwirkungen im Sinne des USG zählen namentlich Gewässerverunreinigungen oder andere Eingriffe in Gewässer sowie Bodenbelastungen, die durch den Umgang mit Stoffen verursacht werden (Art. 7 Abs. 1 USG). Der in Art. 8 USG zum Ausdruck kommende Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise berücksichtigt die Möglichkeit, dass unterschiedliche Umweltbelastungen erst durch ihr Zusammentreffen zu ernsthaften Beeinträchtigungen führen können. Möglich sind namentlich kumulative und synergistische Effekte, weshalb Einwirkungen auch auf ihr mögliches Zusammenwirken oder ihre denkbare mehrfache Wirkung in der Umwelt zu beurteilen sind. Einer Gesamtbetrachtung sind jedoch in vielen Fällen wissenschaftlich-technische Grenzen gesetzt oder es fehlt an dazu notwendigen Instrumentarien (vgl. Urteile des BGer 1C_685/2013 vom 6. März 2015 E. 6.3 und 1A.140/2003 vom 18. März 2004 E. 4.3 bezüglich der Berücksichtigung verschiedener Lärmarten; Urteil des BVGer A-2997/2020 vom 18. Juli 2022 E. 5.4.4.3; RAUSCH/KELLER, Kommentar USG, Art. 8 N 1). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verlangt Art. 8 USG – wie auch das BAFU in seinem 2. Fachbericht vom 28. Juni 2022 ausführt – somit nicht, dass alles unternommen wird, was theoretisch denkbar wäre.

B-3487/2020 12.4 Art. 17 Abs. 1 Bst. e i. V. m. Art. 4 Abs. 5 Bst. e PSMV konkretisieren für die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln, dass diese nach der Verwendung entsprechend der guten Pflanzenschutzpraxis und unter realistischen Verwendungsbedingungen unter besonderer Berücksichtigung der Aspekte Verbleib und Ausbreitung in der Umwelt (Ziff. 1), Auswirkungen auf Nichtzielarten (Ziff. 2) sowie auf die biologische Vielfalt und das Ökosystem (Ziff. 3) keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben dürfen, "soweit es von der EFSA anerkannte wissenschaftliche Methoden zur Bewertung solcher Effekte gibt." Wie auch das BAFU und das BLW in ihren Fachberichten ausführen, sieht die PSMV nicht vor, dass alle möglichen Kombinationen mit anderen Pflanzenschutzmitteln geprüft werden, wie dies die Beschwerdeführerin verlangt. 12.5 Nach dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 5 Bst. e PSMV sind die Auswirkungen eines Pflanzenschutzmittels auf die Umwelt – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin – nach von der EFSA anerkannten wissenschaftlichen Methoden zu beurteilen. Wie in E. 8.5 hiervor ausgeführt, sind die Bestimmungen der PSMV mit den europäischen Vorgaben konform und sollen sie ein gleiches Schutzniveau sicherstellen. Der gleichlautende Art. 4 Abs. 5 Bst. e EU PSMV verweist ebenfalls auf die von der EFSA anerkannten wissenschaftlichen Methoden. Die EU PSMV räumt der EFSA damit einen Gestaltungsspielraum ein, zu definieren, nach welchen Methoden die Bewertung der Umweltauswirkungen stattfinden soll (vgl. STEFAN GLASMACHER, a.a.O., S. 120). Daneben räumt die EU PSMV der EU-Kommission u.a. die Kompetenzen ein, Studien im Hinblick auf die Ausarbeitung weiterer Rechtsvorschriften für das Inverkehrbringen und die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln durchzuführen (Art. 76 Abs. 1 Bst. b EU PSMV) sowie technische Leitlinien zur Durchführung der EU PSMV zu entwickeln und zu verabschieden (Art. 76 Abs. 1 Bst. f und 77 EU PSMV). Gemäss Art. 72 Abs. 2 PSMV berücksichtigen die Beurteilungsstellen bei der Beurteilung von Pflanzenschutzmitteln zudem technische Dokumente und andere Leitlinien, die in der EU verabschiedet wurden. Wie auch das BAFU in seinem 2. Fachbericht festhält, werden bei der Beurteilung der Umweltauswirkung somit neben den von der EFSA anerkannten Methoden auch weitere im Zulassungssystem der EU akzeptierte Methoden berücksichtigt (vgl. auch Art. 24 Abs. 2bis PSMV). 12.6 Das BLW prüfte in der angefochtenen Verfügung anhand der einheitlichen Grundsätze nach Anhang 9 PSMV u.a., ob die von der Beschwerdegegnerin neu beantragten Anwendungen von X._______ die in Art. 17

B-3487/2020 Abs. 1 Bst. e i. V. m. Art. 4 Abs. 5 Bst. e PSMV genannten Aspekte einhielten. Hierbei stütze es sich insbesondere auf die Gutachten der Fachbehörde Agroscope vom 7. April 2015 betreffend Umweltverhalten und Rückstände, vom 28. September 2015 betreffend Bienengefährlichkeit, vom 25. Juli 2017 betreffend Umweltverhalten und Rückstände und vom 5. September 2019 betreffend Umweltrisiken. Im Einklang mit den Vorgaben von Art. 17 Abs. 1 Bst. e i. V. m. Art. 4 Abs. 5 Bst. e PSMV beurteilte das BLW diesbezüglich – wie die Fachbehörden BAFU und BLW in ihren Fachberichten vom 9. Februar 2021, 28. bzw. 30. Juni 2022 festhalten – die konkreten Auswirkungen des Pflanzenschutzmittels auf die Umwelt und nicht – wie dies die Beschwerdeführerin verlangt – die potenziellen Auswirkungen des Wirkstoffs Y._______ bzw. des Pflanzenschutzmittels im Zusammenhang mit anderen Stoffen, welche möglicherweise auf demselben Feld ausgebracht werden können. 12.7 Das Vorgehen und die Beurteilung durch das BLW sind gemäss dem 2. Fachbericht des BAFU vom 28. Juni 2022 nach den in der Schweiz zurzeit anzuwendenden Methoden und Kriterien der EU erfolgt. Gemäss diesem Fachbericht stehen für die Beurteilung der kombinierten Wirkung von Pflanzenschutzmitteln zusammen mit anderen Umweltchemikalien auf sämtliche möglicherweise vorhandenen Organismen zurzeit keine geeigneten und anerkannten wissenschaftlichen Methoden der EFSA zur Verfügung. Die Untersuchung aller eventuellen Einflüsse wäre zudem nach Aussagen des BAFU momentan (noch) nicht realisierbar. Gemäss dem 1. Fachbericht des BLW vom 30. Juni 2022 wurden die Agroscope-Gutachten betreffend Umweltrisiken und Bienengefährlichkeit auch spezifisch im Hinblick auf die Auswirkungen auf Nichtzielarthropoden und Bienen nach den in der Schweiz und der EU geltenden Risikobeurteilungsmethoden und Richtlinien erstellt. Die von der EFSA aktuell anerkannten wissenschaftlichen Methoden sehen nicht vor, dass die Mischungstoxizität mit x-fach möglichen Kombinationen mit anderen Pflanzenschutzmitteln beurteilt wird. 12.8 Zur Begründung ihrer Forderungen nach einer Prüfung, "ob und wenn ja, wie diese verschiedenen Stoffe, die sich gleichzeitig in den Umweltmedien eines mit Y._______ bzw. X.________ behandelten Feldes befinden oder potentiell befinden könnten, gegenseitig verhalten und ob und wenn ja, welche Auswirkungen sie auf die Umwelt und deren Lebewesen haben könnten" verweist die Beschwerdeführerin einzig auf den als Beilage 24 eingereichten Artikel (TOPPING/ALDRICH/BERNY, Overhaul environmental risk assessment for pesticides, align regulation with environmental

B-3487/2020 reality and policy, in: SCIENCE, Vol 367, lssue 6476 vom 24. Januar 2020, S. 360 ff.). Nach dieser Studie sei eine solche Überprüfung "kein Ding der Unmöglichkeit." Für die Umweltrisikobewertung seien neue "tools", d.h. neue Daten, Vorgehensweisen und Technologien, vorhanden. 12.9 Die eingereichte Publikation enthält eine generelle Kritik an den Pflanzenschutzmittelzulassungssystemen in der EU und den USA. Die Autoren schlagen eine grundlegende Neuko

Bundesverwaltungsgericht 01.05.2023 B-3487/2020

Résumé

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