Bundesverwaltungsgericht 21.10.2020 B-2675/2012

Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral

Abteilung II B-2675/2012

Urteil v o m 2 1 . Oktober 2020 Besetzung Richter Marc Steiner (Vorsitz), Richter Francesco Brentani, Richter Christian Winiger, Richter Pascal Richard, Richterin Eva Schneeberger, Gerichtsschreiber Joel Günthardt.

Parteien X._______ GmbH, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Astrid Waser, Lenz & Staehelin, Bleicherweg 58, 8027 Zürich, Beschwerdeführerin,

gegen

Schweizerische Bundesbahnen SBB, Division Personenverkehr, Wylerstrasse 123/125, 3000 Bern 65 SBB, vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Hans Rudolf Trüeb, Walder Wyss AG, Seefeldstrasse 123, Postfach 1236, 8034 Zürich, Vergabestelle,

Gegenstand Öffentliches Beschaffungswesen (Ersatzbeschaffung Billettautomaten; SIMAP-Meldungsnummer 733509; Projekt-ID 79387).

B-2675/2012 Sachverhalt: A. A.a Am 15. November 2011 schrieben die Schweizerischen Bundesbahnen SBB, Division Personenverkehr, Bern (im Folgenden: Vergabestelle), auf der Internetplattform SIMAP (Informationssystem über das öffentliche Beschaffungswesen der Schweiz) unter dem Projekttitel "LIFECYCLE BATS: EPOS" die Lieferung eines neuen Billettautomaten vom Typus EPOS im offenen Verfahren aus (Meldungsnummer 710357). Die Beschaffung umfasst gemäss Ziffer 2.5 Bst. A (Allgemeines) der Ausschreibung "den Automaten und den Betrieb bis mindestens 2024 (12 Jahre Nutzungsdauer)". Die Automaten werden wie folgt beschrieben: "Im Automatengehäuse befindet sich neben der technischen Infrastruktur die Bargeldverarbeitung (Münz- und Notensystem), ein Billettdrucker sowie die Main Control Unit (MCU). In der Tür befinden sich das Touch-Display-Modul, das Kartenterminal und die Ausgabeschale." Die Vergabestelle erwartet gemäss Ziffer 2.5 Bst. B1 (Hauptangebot) ein Angebot für 1000 Stück ePOS gemäss Ausschreibungsunterlagen. Das Hauptangebot setzt sich gemäss Ziffer 2.5 Bst. B.1.1 bis B.1.6 der Ausschreibung insbesondere aus folgenden Leistungen zusammen: Billettautomat, IT-Integration, Rollout (Logistik), Lifecycle Management und Ersatzteilhaltung, Präsentation während Vertragsverhandlungen sowie Projektleitungskompetenz (vgl. Ziffer 2.5 Bst. B.1.1 bis B.1.6). Die Vergabestelle verlangte unter Ziffer 2.5 Bst. B.2 zusätzlich ein "vorgeschriebenes Nebenangebot" für 1000 Billettautomaten "inkl. Lifecycle Kosten für 8 Jahre" gemäss Anforderungen in Teil 4 der Ausschreibungsunterlagen. Daneben sind nach der Ausschreibung auch eigentliche Unternehmervarianten zugelassen, wogegen Preisvarianten ausgeschlossen sind und nicht berücksichtigt werden (vgl. Ziffer 2.5 Bst. B.3 und Ziffer 2.8). Als Zuschlagskriterien sind einerseits die Qualität, gewichtet mit 60 Prozent, und andererseits die Wirtschaftlichkeit, gewichtet mit 40 Prozent, definiert, wobei die Wirtschaftlichkeit gemäss der Ausschreibung anhand der Subkriterien Preis Hauptangebot, Preis Lifecycle und Preis Nebenangebot zu ermitteln ist (Ziffer 3.9). Verhandlungen bleiben nach Ziffer 4.3 vorbehalten. A.b Nachdem acht Anbieter innert Frist bis zum 16. Januar 2012 eine Offerte eingereicht hatten, wurden vier Anbieter, darunter die X._______ GmbH, (…) (Deutschland), sowie die Y._______ GmbH, (…) (Deutschland), in eine erste Verhandlungsrunde einbezogen, welche mit der

B-2675/2012 X._______ GmbH, am 28. Februar 2012 stattfand. Eine zweite Verhandlungsrunde fand mit der Y._______ GmbH, der Z._______ AG sowie der X._______ GmbH statt, wobei Letztere am 4. April 2012 zum Gespräch eingeladen wurde. Die Y._______ GmbH wurde am 18. April 2012 zu Präzisierungen aufgrund von "an die Teilnehmer der 3. Verhandlungsrunde" gerichteten Merkblättern aufgefordert und zu einem weiteren Gespräch eingeladen, welches am 23. April 2012 stattfand. Am 24. April 2012 wurde der Zuschlag vom 20. April 2012 an die Y._______ GmbH (im Folgenden: Zuschlagsempfängerin) auf der Internetplattform SIMAP veröffentlicht (Meldungsnummer 733509). A.c Anlässlich des Debriefings vom 1. Mai 2012 erläuterte die Vergabestelle der X._______ GmbH die Gründe für den Zuschlag an die Zuschlagsempfängerin. Mit Schreiben vom 2. Mai 2012 verlangte die X._______ GmbH sodann Einsicht in verschiedene Unterlagen, welche ihr seitens der Vergabestelle nur teilweise gewährt wurde. B. Gegen den Zuschlagsentscheid erhob die X._______ GmbH (im Folgenden: Beschwerdeführerin) am 14. Mai 2012 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Zuschlags und die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Vergabestelle. Eventualiter sei die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung festzustellen. In prozessualer Hinsicht sei der Beschwerde – zunächst superprovisorisch – die aufschiebende Wirkung zu erteilen und es sei der Beschwerdeführerin vollständige Akteneinsicht zu gewähren. Formell beanstandet die Beschwerdeführerin, ihr Gesuch um Akteneinsicht vom 2. Mai 2012 sei mit der Begründung abgewiesen worden, dass man die Informationen und Gründe für den Zuschlagsentscheid bereits am Debriefing vom 1. Mai 2012 mitgeteilt habe. Erst am 7. Mai 2012 habe sie Akten zum Ergebnis der Evaluation und Erläuterungen allgemeiner Natur erhalten, wobei diese die Nachvollziehbarkeit der technischen Bewertung nicht ermöglichen würden. Materiell rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Transparenz- und des Gleichbehandlungsprinzips; die Vergabestelle habe bezüglich des Banknotenrecyclertyps einen unzulässigen Vorentscheid getroffen. Anlässlich des Debriefings vom 1. Mai 2012 habe die Vergabestelle mitgeteilt, eine interne Arbeitsgruppe hätte sich vor Abgabe des dritten Abgebots der Beschwerdeführerin für das Produkt "CashCode 300XE" (nachfolgend: CashCode) entschieden. Im Übrigen sei auch diskutiert worden, ob dieser interne Entscheid den Anbietern mitgeteilt werden soll; man habe sich darauf geeinigt, den Entscheid nicht zu kommunizieren. Die Vergabestelle

B-2675/2012 habe aufgrund der Beschwerdeführerin nicht bekannter Ausschreibungsgrundlagen entschieden und ihr damit wesentliche Zuschlagskriterien vorenthalten. Dieser interne Vorentscheid sei im Ergebnis ausschreibungswidrig und habe die Vergleichbarkeit der Angebote insofern verunmöglicht, als Angebote mit anderen Banknotenrecyclermodellen faktisch von der Vergabe ausgeschlossen worden seien, zumal das billigere Produkt CashCode in Bezug auf die Qualität nicht mit dem von der Beschwerdeführerin gewählten Typ "Toyocom BR-7200" (nachfolgend: Toyocom) vergleichbar sei. Ausserdem erfülle ein Billettautomat mit dem Modell CashCode gegenüber einem Automaten mit dem Modell Toyocom nicht alle Anforderungskriterien, namentlich jene in Zusammenhang mit dem Behindertengleichstellungsgesetz (Höhe der Bedienelemente des Automaten). Letztlich müsse die Verletzung des Transparenz- und Gleichbehandlungsprinzips zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung führen unabhängig davon, ob der Verfahrensfehler in Bezug auf die Zuschlagserteilung kausal gewesen sei. C. Mit superprovisorischer Anordnung vom 16. Mai 2012 untersagte der Instruktionsrichter bis zum Entscheid betreffend die Erteilung der aufschiebenden Wirkung alle Vollzugsvorkehrungen, insbesondere den Vertragsschluss mit der Zuschlagsempfängerin. D. D.a Mit Stellungnahme vom 5. Juni 2012 beantragte die Vergabestelle namentlich die Abweisung des Antrags auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Der Beschwerde sei ausserdem die superprovisorisch gewährte aufschiebende Wirkung zu entziehen. Bezug nehmend auf die prozessualen Anträge der Beschwerdeführerin führte die Vergabestelle aus, die Beschwerde sei aussichtslos. Einerseits habe die Zuschlagsempfängerin die Anforderungen an die Höhe der Bedienelemente erfüllt. Die Anforderungen an die Höhe der Bedienelemente seien von Anfang an transparent kommuniziert und Abweichungen seien nicht toleriert worden. Andererseits sei zu keiner Zeit ein bestimmter Notenrecycler vorgeschrieben worden. Man habe es den Anbietern überlassen, das wirtschaftlichste Angebot für die Option Banknotenrecycler zu unterbreiten. Es sei kein interner Entscheid zum Gerätetyp oder Hersteller des Banknotenrecyclers gefallen; die entsprechenden Behauptungen der Beschwerdeführerin entsprächen nicht den Akten. Auch die Wahrung des Gleichbehandlungs- und des Transparenzgebots sei sichergestellt worden. Die Anpassung der Anforderung an

B-2675/2012 die Höhe der Bedienelemente wie auch andere Präzisierungen seien allen Anbietern kommuniziert worden. Das Angebot der Zuschlagsempfängerin erfülle denn auch die Anforderungen. Insbesondere lägen mit dem Modell CashCode alle Bedienelemente zwischen der geforderten Höhe von 70 cm und 120 cm. Neben der Aussichtslosigkeit der Beschwerde machte die Vergabestelle auch überwiegende öffentliche Interessen an der sofortigen Umsetzung des Zuschlagsentscheids geltend. Betreffend die Akteneinsicht habe sie der Beschwerdeführerin die nach Art. 23 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) zu liefernden Informationen in der Zuschlagsverfügung und während des mündlichen Debriefings bekanntgegeben. Auf eine Einsicht in die Detailauswertung habe die Beschwerdeführerin keinen Anspruch gehabt. D.b Ebenfalls am 5. Juni 2012 reichte die Vergabestelle die Verfahrensakten ein, wobei nur jene Akten von der Akteneinsicht durch die Beschwerdeführerin auszunehmen seien, die entsprechend gekennzeichnet seien. E. E.a Mit Verfügung vom 6. Juni 2012 stellte der Instruktionsrichter die Stellungnahme der Vergabestelle vom 5. Juni 2012 inklusive teilweise geschwärzte Beilagen gemäss Ordner A der Beschwerdeführerin zu. E.b Am 13. Juni 2012 stellte der Instruktionsrichter der Beschwerdeführerin die Akten gemäss den gestellten Begehren vom 11. Juni 2012 – mit Ausnahme von Beilagen 03.15.02, 04.02 und 05.04 der Vergabeakten – zu. E.c Nach weiteren Stellungnahmen der Beschwerdeführerin und der Vergabestelle wurde der Schriftenwechsel in Bezug auf das Zwischenverfahren betreffend die Erteilung der aufschiebenden Wirkung mit Verfügung vom 3. Juli 2012 abgeschlossen. F. Mit Zwischenentscheid vom 23. Juli 2012 wies das Gericht den Antrag um Erteilung der aufschiebenden Wirkung mit der Begründung ab, die Beschwerde sei aufgrund der Akten offensichtlich unbegründet. Es wurde prima facie davon ausgegangen, dass die Vergabestelle weder in den Ausschreibungsunterlagen noch in den im Rahmen der Verhandlungsphase verwendeten Merkblättern ein bestimmtes Banknotenrecyclermodell vorgeschrieben hatte und dass die Offerenten in der Wahl des Modells frei

B-2675/2012 gewesen seien. Daher könne aus den eingereichten Dokumenten nicht abgeleitet werden, dass die Vergabestelle den Produktentscheid antizipiert habe. Im Rahmen des Entscheids über die Erteilung der aufschiebenden Wirkung erfolge keine Zeugeneinvernahme. Die Rüge, das Angebot der Zuschlagsempfängerin erfülle die Anforderungen gemäss Behindertengesetzgebung nicht, erweise sich prima facie ebenfalls als offensichtlich unbegründet. Den Antrag auf Akteneinsicht wies das Gericht einstweilen ab, soweit diesem nicht bereits im Rahmen der Instruktion entsprochen worden war. Dieser Zwischenentscheid wurde nicht angefochten. G. Mit Schreiben vom 15. August 2012 teilte die Vergabestelle mit, den Vertrag mit der Zuschlagsempfängerin geschlossen zu haben. H. H.a Am 28. August 2012 reichte die Beschwerdeführerin eine Beschwerdeergänzung (nachfolgend: Beschwerdeergänzung I) sowie ihre Akteneinsichtsanträge für das Hauptverfahren ein. Sie beantragt, es sei die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung festzustellen. Ausserdem seien Bezug nehmend auf das seitens der Vergabestelle eingereichte Aktenverzeichnis vom 5. Juni 2012 namentlich jene Aktenstücke offen zu legen, welche Aufschluss über die Endphase der Verhandlungen und die Evaluation geben. In der Begründung zur Beschwerdeergänzung I hält sie am Vorwurf des nicht kommunizierten Vorentscheids der Vergabestelle betreffend den Banknotenrecycler fest. Seitens der Beschwerdeführerin seien A._______[im Vertrieb], B._______[Geschäftsführer] und C._______[im Bereich Entwicklung] am Debriefing vom 1. Mai 2012 anwesend gewesen; in den jeweiligen handschriftlichen Protokollen sei der Gesprächsverlauf festgehalten worden. Die Beschwerdeführerin habe während des Beschaffungsverfahrens mehrfach die Frage gestellt, ob auch das Produkt CashCode anzubieten sei. Eine Antwort habe sie nie erhalten. Hätte die Beschwerdeführerin den Billettautomaten mit dem Banknotenrecycler CashCode angeboten, hätte sie die Ausschreibung mit einem Erfüllungsgrad von 90.2% für sich entschieden. Im Ergebnis habe die Vergabestelle verhindert, dass alle Anbieter auf gleicher Basis ein Angebot hätten einreichen können. Es seien zu diesen Fragen sämtliche anlässlich des Debriefings vom 1. Mai 2012 anwesenden Personen als Zeugen zu befragen. Entgegen der anders lautenden Behauptung der Vergabestelle hätte der Zuschlag der Beschwerdeführerin erteilt werden müssen, wenn diese im

B-2675/2012 Nebenangebot den Banknotenrecycler CashCode angeboten hätte. Ausserdem erfülle die Zuschlagsempfängerin im Gegensatz zur Beschwerdeführerin die Anforderungen insbesondere in Bezug auf die Positionierung des kontaktlosen Kartenlesers (als Teil der bargeldlosen Zahleinheit) nicht. Aus konstruktionstechnischer Sicht sei die Lösung der Zuschlagsempfängerin nur umsetzbar, wenn die Mindesthöhe für Bedienelemente von 70 cm unterschritten oder die Maximalhöhe von 120 cm überschritten werde. Im Weiteren lege die zeitliche Abfolge die Vermutung nahe, dass die Vergabestelle den Zuschlagsentscheid getroffen habe, bevor die Zuschlagsempfängerin die Erfüllung sämtlicher zwingender Aspekte und Kriterien bestätigt habe. Darin sei eine bewusste Bevorzugung der Zuschlagsempfängerin zu erkennen. Folglich sei der Zuschlagsentscheid aufgrund einer Verletzung des Transparenz- und des Gleichbehandlungsprinzips rechtswidrig. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine falsche Bewertung des Nebenangebots. H.b Die Vergabestelle nahm mit Schreiben vom 14. September 2012 Stellung zu den Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin. H.c Mit Verfügungen vom 19. September 2012 und vom 28. November 2012 wurden der Beschwerdeführerin nach Anhörung der Zuschlagsempfängerin weitere Aktenstücke, teilweise in geschwärzter Form, zugestellt. I. Mit Zwischenverfügung vom 5. Dezember 2012 hiess der Instruktionsrichter den Antrag auf Akteneinsicht teilweise gut, soweit diesem nicht bereits entsprochen worden war, und stellte die entsprechenden Akten am 17. Dezember 2012 der Beschwerdeführerin zu. Die selbständig anfechtbare Akteneinsichtsverfügung wurde nicht angefochten. J. J.a Die Beschwerdeführerin reichte am 21. Januar 2013 im Anschluss an die gewährte Akteneinsicht eine zweite Beschwerdeergänzung (nachfolgend: Beschwerdeergänzung II) ein. Sie führt unter anderem an, die Zuschlagsempfängerin habe gestützt auf die zweite Verhandlungsrunde eine neue Bonusstufe eingeführt, die sich auf bestehende Verträge zwischen der Vergabestelle und der Zuschlagsempfängerin ausgewirkt habe. Die Berücksichtigung der Bonusstufe habe eine unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgebots unzulässige Bevorzugung der Zuschlagsemp-

B-2675/2012 fängerin zur Folge. Das Transparenz- und Gleichbehandlungsgebot sei übrigens aus folgenden Gründen verletzt: Einerseits habe die Zuschlagsempfängerin bei den Kosten einen Rabatt für den Rückkauf von der in den zu ersetzenden Billettautomaten verbauten Banknotenzahleinheit BNA57 vorgesehen, was zu einer Verzerrung des Angebotspreises geführt habe. Andererseits habe die Zuschlagsempfängerin mit ihrem dritten Abgebot die zwingenden Anforderungen zum Zeitpunkt des Zuschlagsentscheids nicht erfüllt. Auch stehe der Vorwurf einer möglichen systematischen Bevorzugung der Zuschlagsempfängerin im Raum (Eignungskriterien, Bonusmodell, Rückkauf der Banknotenzahleinheit BNA57, Nichterfüllung der Anforderungskriterien, da die Musskriterien erst in der Auftragsphase bestätigt worden seien, Vorentscheid zum Banknotenrecyclermodell). Die Beschwerdeführerin erneuerte schliesslich ihren Beweisantrag auf Befragung der Personen, welche am Debriefing vom 1. Mai 2012 teilgenommen haben. J.b Mit Beschwerdeantwort vom 8. April 2013 hält die Vergabestelle am Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest. Sie bringt vor, das dritte Abgebot habe die Grundlage für die Evaluation der verbliebenen Anbieter gebildet. Am 17. April 2012 habe das Projektteam den Antrag auf den Zuschlag zugunsten der Zuschlagsempfängerin gestellt, welcher am 20. April 2012 genehmigt worden sei. An diesem Tag sei der Zuschlagsentscheid formell erfolgt. Es sei kein 4. Abgebot eingeholt worden. Die Zuschlagsempfängerin habe an die Verhandlung vom 23. April 2012 Präzisierungen mitbringen müssen, welche jedoch keinen Einfluss auf den Zuschlagsentscheid gehabt hätten. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin erfülle das Angebot der Zuschlagsempfängerin die Anforderungen, insbesondere in Bezug auf die behindertengerechte Gestaltung. Der Lösungsvorschlag der Zuschlagsempfängerin (mit dem Einbau eines kontaktlosen Kartenlesers) sei bezüglich der Mindest- und Maximalhöhe für die Bedienelemente denn auch umsetzbar. Ausserdem bestreitet die Vergabestelle den Vorwurf der Beschwerdeführerin, sie hätte einen internen Vorentscheid zum Typ des Banknotenrecyclers gefällt. Diese Behauptung sei aktenwidrig; im Pflichtenheft sei ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass der Anbieter einen Banknotenrecyclertyp auszuwählen habe. Die Beschwerdeführerin habe entgegen deren Behauptung während des Verfahrens nicht nachgefragt, ob bezüglich des Banknotenrecyclertyps ein Entscheid gefällt worden sei. Die von der Beschwerdeführerin eingereichten handschriftlichen Protokolle seien denn auch reine Parteibehauptungen und hätten keinen Beweiswert. Zur Bewertung des Umsatzbonus macht die Vergabestelle gel-

B-2675/2012 tend, dass sich der von der Zuschlagsempfängerin angebotene Umsatzbonus nur auf die vorliegende Beschaffung und nicht etwa auf andere zwischen Vergabestelle und Zuschlagsempfängerin geschlossene Verträge bezogen habe. Dabei handle es sich um ein Verhandlungsangebot und nicht um eine bindende Offerte. In Bezug auf das Rückkaufangebot für die Banknoteneinheit führt die Vergabestelle an, die Rücknahme der Banknotenzahleinheit BNA57 habe von Beginn weg eine von allen Anbietern zu erfüllende Anforderung dargestellt. Die Rücknahmepflicht und die Rückkaufmöglichkeit seien gemäss Anforderungskatalog allen Anbietern bekannt gewesen. Bei der Bewertung der Angebote seien keine Fehler passiert. Schliesslich beantragte die Vergabestelle, auf das Begehren der Beschwerdeführerin, die Teilnehmer des Debriefings vom 1. Mai 2012 als Zeugen zu befragen, sei nicht einzutreten. Eventualiter könne lediglich eine Befragung der Teilnehmer des Debriefings als Auskunftspersonen in Frage kommen. K. K.a Mit Eingabe vom 29. April 2013 beantragte die Beschwerdeführerin Bezug nehmend auf die Instruktionsverfügung vom 16. April 2013, es seien vor Erstattung der Replik die Teilnehmer des Debriefings vom 1. Mai 2012 als Zeugen zur Frage einzuvernehmen, ob es im streitgegenständlichen Vergabeverfahren einen Vorentscheid für einen bestimmten Anbieter oder ein bestimmtes Produkt gegeben habe. K.b Dem Antrag der Beschwerdeführerin, es seien sowohl Mitarbeiter der Vergabestelle als auch eigene Angestellte zu befragen, wurde mit Verfügung vom 16. Mai 2013 im Sinne der Befragung als Auskunftspersonen teilweise entsprochen. K.c Am 4. Juli 2013 wurde gemäss Art. 39 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG) im Beisein des damaligen Drittrichters eine Instruktionsverhandlung durchgeführt. Drei Mitarbeiter der Vergabestelle und drei Angestellte der Beschwerdeführerin wurden als Auskunftspersonen befragt. Die Befragung umfasste einerseits Ablauf und Gesprächsinhalt des Debriefings vom 1. Mai 2012 sowie die Frage eines allfälligen internen Vorentscheids in Bezug auf das Banknotenrecyclermodell. Andererseits wurden die Auskunftspersonen einvernommen zur Frage, ob das Thema Banknotenrecycler während der Verhandlungen erörtert worden sei. Die Teilnehmenden auf Seiten der Beschwerdeführerin

B-2675/2012 gaben unter anderem an, D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig], Mitarbeiter der Vergabestelle, habe sich anlässlich des Debriefings dahingehend geäussert, dass in einer internen Projektgruppe ein Vorentscheid für das Produkt CashCode getroffen worden sei. Das sei für den (…) [zuständigen Mitarbeiter im Bereich Entwicklung] der Beschwerdeführerin auch insofern schwer nachvollziehbar, als dieses Gerät bisher nur in Parkhäusern, nicht aber im öffentlichen Verkehr eingesetzt worden sei. Die Teilnehmenden auf Seiten der Vergabestelle gaben auf Frage hin an, es habe keinen solchen Vorentscheid gegeben und die Existenz eines solchen sei am Debriefing vom 1. Mai 2012 auch nicht erwähnt worden. F._______[von der SBB AG für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert] (Auskunftsperson der Vergabestelle) konnte die Frage des Instruktionsrichters, ob der Beschwerdeführerin mitgeteilt worden sei, dass aus Sicht der Vergabestelle CashCode mit den Mindestanforderungen konform sei, nicht mit Bestimmtheit beantworten. Aber es sei an jeder Verhandlung über alle drei Produkte sehr intensiv diskutiert worden und es sei aus seiner Sicht für jeden Teilnehmer klar gewesen, dass nur diese drei Typen in Frage kämen (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 23). D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] (Auskunftsperson seitens der Vergabestelle) hielt fest, dass die Vergabestelle gesagt haben müsse, dass jeder Anbieter einbauen soll, was für ihn stimme. Dies sei eine Aussage, die an einer Verhandlung gefallen und protokolliert worden sei und sich in den Akten befinde. Es sei lediglich in einem Parkhaus in Bern ein Augenschein genommen worden. Dabei schien der Betrieb mit dem Model CashCode zufriedenstellend. Die Vergabestelle hätte also "mit allen drei Typen leben" können (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 33). L. Mit Replik vom 24. März 2014 hielt die Beschwerdeführerin an den früheren Stellungnahmen fest. Sie beantragt allerdings mit Blick auf den Vertragsschluss zwischen Vergabestelle und Zuschlagsempfängerin, es sei die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung festzuzustellen unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vergabestelle. Dabei führt sie aus, aufgrund der Aussage von F._______[von der SBB AG für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert] ("Im Team wurde dann entschieden, dass dieser Recycler [gemeint: CashCode] genug gut ist und im Beschaffungsprozess zugelassen werden kann") sei erwiesen, dass ein Vorentscheid gefallen sei. Die Vergabestelle habe jedenfalls entschieden, das Modell CashCode erfülle die technischen Anforderungen

B-2675/2012 bzw. sei aus "Usability-Perspektive" genügend, womit Angebote mit diesem Modell zu berücksichtigen seien. Danach habe sich die Beschwerdeführerin zwar immer wieder erkundigt, aber keine Antwort erhalten. Hätte sie den Vorentscheid gekannt, dass Angebote mit dem Modell CashCode nach Ansicht der Vergabestelle die Mindestanforderungen erfüllen würden, hätte sie als massgeblichen Bestandteil des Nebenangebots im dritten Abgebot ebenfalls das Produkt CashCode angeboten. Die Beschwerdeführerin macht ausserdem geltend, das inzwischen an einigen Bahnhöfen zur Verfügung stehende Produkt der Zuschlagsempfängerin erfülle die Mindestanforderungen bzw. die Anforderungen an die gewünschte "Usability" nicht. Der erhöhte Sockel führe dazu, dass nicht mehr alle bedienbaren Elemente in der Höhe zwischen 70 cm und 120 cm angeordnet seien, womit die entsprechende Vorgabe nicht eingehalten werde. Dies sei anhand der im März 2014 aufgenommenen Fotografien von Billettautomaten im Bahnhof Bern belegt. M. Die Vergabestelle reichte am 10. Juni 2014 unter Bekräftigung ihrer Rechtsbegehren eine Duplik ein. Dieser waren neue Beweismittel zu den inzwischen aufgestellten Testautomaten der Zuschlagsempfängerin beigefügt. Die Vergabestelle bringt vor, die Beschwerdeführerin führe in der Replik ein neues Eignungs- oder Zuschlagskriterium ein: die so genannte "Usability". Ein solches Kriterium habe sie aber weder in der Ausschreibung noch in den Ausschreibungsunterlagen vorgegeben. Die Beschwerdeführerin sei mit ihrem Vorwurf, die aktuellen Testautomaten würden den Mindestanforderungen nicht entsprechen, nicht zu hören. Diese Frage sei im vorliegenden Beschwerdeverfahren ohne Belang, da die Umsetzung des Zuschlagsentscheids ausserhalb des Streitgegenstandes liege, der sich nur auf die Rechtswidrigkeit des Zuschlagsentscheids beschränke. Die Vergabestelle habe ausserdem zu jedem Zeitpunkt des Vergabeverfahrens sämtliche Typen des Banknotenrecyclers zugelassen. Dies ergebe sich auch aus dem Protokoll der ersten Verhandlungsrunde. Die Vergabestelle sei denn auch nicht verpflichtet gewesen, die Anbieter zu informieren, dass alle offerierten Banknotenrecycler den Anforderungen der Ausschreibung entsprächen. Nur eine Einschränkung oder ein Ausschluss (eines bestimmten Modells) hätte eine solche Informationspflicht begründet. Die aktuellen Testmodelle der Zuschlagsempfängerin würden ausserdem die in der Ausschreibung geforderten Kriterien erfüllen. Nach Absprache mit Experten sei beschlossen worden, den Sockel bei bestimmten Automaten zu erhöhen, damit den Anliegen sehbehinderter Personen, aber auch von Kunden mit einer Körpergrösse über 170 cm Rechnung getragen werden

B-2675/2012 könne. Diese erhöhten Automaten würden in grossen Bahnhöfen zum Einsatz kommen, wobei die mit der Entscheidung 2008/164/EG der Kommission vom 21. Dezember 2007 über die technische Spezifikation für die Interoperabilität bezüglich eingeschränkt mobiler Personen im konventionellen transeuropäischen Eisenbahnsystem und im transeuropäischen Hochgeschwindigkeitsbahnsystem (nachfolgend: TSI-PRM oder TSI-PRM 2008) konformen Standard-Testautomaten jedoch Priorität hätten. N. Mit Verfügung vom 11. Juni 2014 wurde der Beschwerdeführerin angesichts der mit der Duplik eingereichten Unterlagen Gelegenheit gegeben, bis zum 10. Juli 2014 eine Stellungnahme einzureichen. O. Die Beschwerdeführerin reichte am 14. Juli 2014 eine Stellungnahme ein, worin sie geltend macht, der Anpassungsbedarf in Bezug auf die Höhe der Automaten sei durch einen Konstruktionsfehler begründet und nicht durch ein Entgegenkommen gegenüber bestimmten Personengruppen. Damit erfülle eine nicht bestimmbare Anzahl der Billettautomaten die Mindestanforderungen nicht. Entgegen der Ansicht der Vergabestelle stehe nicht eine aktive Informationspflicht (in Bezug auf den Banknotenrecycler) in Frage. Vielmehr hätte die Vergabestelle aufgrund der Anfrage der Beschwerdeführerin, ob das Produkt CashCode die technischen Mindestanforderungen überhaupt erfülle, reagieren müssen. Als Beilage reichte die Beschwerdeführerin erneut Fotografien ein, die Billettautomaten im Bahnhof Bern zeigen. P. Mit Eingabe vom 12. August 2014 macht die Vergabestelle geltend, die Beschwerdeführerin könne aufgrund der Eventualmaxime keine Billettautomaten eines weiteren Standorts thematisieren. Die entsprechenden Vorbringen der Beschwerdeführerin seien verspätet. Q. Q.a Mit Verfügung vom 13. August 2014 wurde der Beschwerdeführerin freigestellt, um Fristansetzung für die Erstattung einer Stellungnahme zu beantragen, ansonsten der Schriftenwechsel abgeschlossen werde. Stillschweigen gelte als Verzicht.

B-2675/2012 Q.b Am 25. August 2015 wurde den Verfahrensbeteiligten eine Telefonnotiz zugestellt, aus welcher hervorgeht, dass ein Antrag auf Fünferbesetzung hängig ist. R. R.a Mit Verfügung vom 28. Januar 2016 teilte der Instruktionsrichter den Verfahrensbeteiligten mit, dass die Instruktion im Sinne der Vorgaben des Spruchkörpers fortgesetzt werde. Der Instruktionsrichter sehe vor, nicht nur zur Thematik der Einhaltung der Höhenangaben, sondern gleichzeitig auch zur Positionierung des kontaktlosen Kartenlesers ein Gutachten einzuholen. Es sei prima facie ein Gutachten sowohl über das dritte Abgebot als auch über die "Präzisierungen und [die] Bestätigung basierend auf übermittelten Merkblättern; 3. Verhandlungsrunde" der Zuschlagsempfängerin einzuholen, wobei die Parteien ersucht wurden, Vorschläge für einen Experten einzureichen und Fragen an den einzusetzenden Gutachter vorzuschlagen. R.b Innert erstreckter Frist reichte die Vergabestelle mit Eingabe vom 9. März 2016 Vorschläge für Fragen an den Gutachter ein und benannte zugleich zwei mögliche Experten. Sie warf die Frage auf, ob der Gutachter nicht die Frage beantworten könne, ob die auf nach der dritten Verhandlungsrunde auf Wunsch der Vergabestelle als Option angebotene "Alternative Anordnung des kontaktlosen Kartenlesers" (sog. 4. Abgebot) technisch realisierbar und richtig vermessen seien. R.c Mit Eingabe vom 21. März 2016 benannte die Beschwerdeführerin ebenfalls einen möglichen Experten und stellte Anträge für die dem Experten zu unterbreitenden Fragen, wobei sich diese sowohl auf die Einhaltung der TSI-PRM (Überprüfung der Höhenangaben) als auch die Positionierung des Kartenlesers beziehen. R.d Mit Eingabe vom 4. April 2016 lehnte die Vergabestelle den Gutachtervorschlag der Beschwerdeführerseite ab mit dem Hinweis, der in Frage stehende mögliche Experte sei aufgrund der Tatsache, dass verschiedene TüV-Organisationen für die SBB immer wieder Gutachten erstatten, nicht unabhängig. Ausserdem bringt sie in Bezug auf die massgebliche Sockelhöhe Präzisierungen an. Rechtlich führt sie aus, aus der Vertragserfüllung lasse sich kein Hinweis auf die Richtigkeit des Zuschlags ermitteln. R.e Nachdem beide Parteien in mehreren Eingaben ihre Gutachtervorschläge gegenseitig abgelehnt hatten, hiess der Instruktionsrichter nach

B-2675/2012 regem Austausch von Eingaben schliesslich mit Verfügung vom 9. Juni 2016 den Antrag der Beschwerdeführerin gut, einen neuen möglichen Experten vorzuschlagen. R.f Mit Eingabe vom 16. Juni 2016 schlug die Beschwerdeführerin als neuen Gutachter Harald Hiltel, Dipl.-Ing. (FH), vor, welcher über die nötige Expertise bettreffend TSI-PRM verfüge. R.g Die Vergabestelle lehnte mit Eingabe vom 24. Juni 2016 den von der Beschwerdeführerin (neu) vorgeschlagenen Experten ebenfalls ab, da die Vergabestelle eine neutrale Beziehung zur Eisenbahn-Cert, der Arbeitgeberin des Experten, zu wahren habe. R.h Mit Verfügung vom 4. Juli 2016 wurde den Parteien namentlich die Kontaktaufnahme mit Harald Hiltel, Dipl.-Ing. (FH), bzw. die entsprechende Telefonnotiz übermittelt. In der Folge reichte dieser dem Gericht einen Lebenslauf ein, welcher den Parteien am 25. Juli 2016 zugestellt wurde. R.i Mit Eingabe vom 3. August 2016 bekräftigte die Vergabestelle unter anderem die Ablehnung des von der Gegenseite neu vorgeschlagenen Gutachters. R.j Nachdem den Parteien am 4. August 2016 die Gelegenheit zu umgehend zu stellenden anders lautenden Anträgen gegeben worden war, setzte der Instruktionsrichter mit Zwischenverfügung vom 9. August 2016 Harald Hiltel, Dipl.-Ing. (FH), als Experten ein, wobei ein Vertrag über das Gutachten mit der Eisenbahn-Cert als Arbeitgeberin des Experten in Aussicht genommen wurde. Den Parteien wurde zugleich Gelegenheit gegeben, sich zu den an den Experten zu richtenden Fragen sowie den zur Verfügung zu stellenden Unterlagen zu äussern. R.k Mit Eingaben vom 22. August 2016 und 23. August 2016 äusserten sich die Parteien zu den an den Experten zu richtenden Fragen und zu den dem Experten zur Verfügung zu stellenden Unterlagen. Die Vergabestelle bekräftigte in diesem Zusammenhang ihren Standpunkt, dass nur die Höhenangaben in Bezug auf die Gesamtheit der Bedienelemente zu erfragen seien, wogegen es spezifisch in Bezug auf die Anordnung des kontaktlosen Kartenlesers im Rahmen der vorliegenden Ausschreibung keine Vorgaben gebe. Die Frage, ob nicht nur die Zeichnungen gemäss Angebot, sondern auch die tatsächlich aufgestellten Testautomaten den Vorgaben entsprechen, liege ausserhalb des Verfahrensgegenstands. Die Beschwerdeführerin verlangte demgegenüber unter anderem vorab ein Verzeichnis über

B-2675/2012 Anzahl und Positionierung der Billettautomaten (einschliesslich EPOS- Billettautomaten) an den Bahnhöfen der Schweiz. R.l Am 1. September 2016 wurden dem Experten die Beschwerde vom 14. Mai 2012 (auszugsweise), die Beschwerdeantwort vom 8. April 2013 (auszugsweise), die Eingaben der Beschwerdeführerin vom 21. März 2016 (inkl. Beilage 2) und vom 23. August 2016 und jene der Vergabestelle vom 9. März 2016, 3. August 2016 und 22. August 2016 sowie die Beilagen der Beschwerdeführerin – eingereicht mit Eingabe vom 23. August 2016 – und die Beilagen 7, 8, 9 und 18 zur Stellungnahme der Vergabestelle vom 5. Juni 2012 zugestellt. R.m Mit Verfügung vom 21. September 2016 wurde den Parteien Gelegenheit gegeben, sich zu den vorgesehenen Gutachterfragen sowie weiteren dem Experten zur Verfügung zu stellenden Unterlagen zu äussern. R.n Mit E-Mail vom 23. September 2016, welche den Parteien zur Kenntnis übermittelt wurde, äusserte sich der Experte wie angekündigt zu den vorgesehenen Fragen. R.o Am 30. September 2016 teilte die Vergabestelle mit, dass sie mit den an den Experten zu übermittelnden Akten einverstanden sei. Mit selbiger Eingabe stellte sie Antrag auf angepasste Fragen an den Experten. Die Beschwerdeführerin äusserte sich mit Eingabe vom 7. Oktober 2016 ebenfalls zu den Fragen an den Experten sowie zu den dem Experten zur Verfügung zu stellenden Unterlagen. R.p Mit Zwischenverfügung vom 20. Oktober 2016 stellte das Bundesverwaltungsgericht fest, dass dem Experten die Stellungnahmen der Parteien vom 30. September 2016 und vom 7. Oktober 2016 zugestellt worden seien. Es werde ausserdem beabsichtigt, dem Experten zusätzlich das "Merkblatt der Vergabestelle an die Teilnehmer der 3. Verhandlungsrunde" (Beilage 21 der Vergabestelle) sowie die Stellungnahmen der Beschwerdeführerin vom 28. August 2012, S. 19 bis 22 und vom 21. Januar 2013, S. 8 zuzustellen. Schliesslich wurde die Vergabestelle ersucht, Anträge zu stellen, welche Automaten zu untersuchen seien. R.q Mit Eingabe vom 7. November 2016 beantragte die Beschwerdeführerin, dass dem Experten zusätzliche Unterlagen zur Verfügung gestellt werden, während die Vergabestelle gleichentags mögliche Standorte für einen gutachterlichen Augenschein benannte.

B-2675/2012 R.r Nachdem der Zuschlagsempfängerin mit Verfügungen vom 17. und 21. November 2016 das rechtliche Gehör zur Übermittlung der Offerten und Verhandlungsprotokolle an den Experten gewährt worden war, gab die Zuschlagsempfängerin am 24. November 2016 ihr Einverständnis, soweit es die behindertengerechte Konstruktion der Geräte betreffe. R.s Mit Verfügung vom 23. November 2016 wurden einerseits weitere Anordnungen über die dem Gutachter zuzustellenden Unterlagen getroffen. Ausserdem zog der Instruktionsrichter in Erwägung, dass inzwischen ausser Streit stehe, dass der Gutachter befugt ist, die von der Zuschlagsempfängerin bereits aufgestellten Automaten zu vermessen. Schliesslich wurden die an den Gutachter zu stellenden Fragen wie folgt formuliert: " 1. 1.1 Erfüllt aus fachlicher Sicht das 3. Abgebot der Zuschlagsempfängerin die technischen Anforderungen an die Höhe der Bedienelemente ab Oberkante Boden (zwischen 70 und 120 cm; nachstehend "Bedienhöhe", insb. gemäss H1007, H1083 und TSI-PRM)? Wenn nicht, welche Anforderungen hat die Zuschlagsempfängerin nicht erfüllt? 1.2 Wirkt sich die Einhaltung der Bedienhöhe auf die Anordnung und Gestaltung der Elemente, namentlich des RFID-Lesegeräts, so aus, dass andere Vorgaben betreffend die behindertengerechte Erstellung des Billettautomaten nicht eingehalten werden? 2. 2.1 Erfüllt aus fachlicher Sicht das Angebot gemäss dem Dokument "Präzisierungen und Bestätigung basierend auf übermittelten Merkblättern; 3. Verhandlungsrunde" der Zuschlagsempfängerin die technischen Anforderungen an die Bedienhöhe (zwischen 70 und 120 cm)? Wenn nicht, welche Anforderungen hat die Zuschlagsempfängerin nicht erfüllt? 2.2 Wirkt sich die Einhaltung der Bedienhöhe auf die Anordnung und Gestaltung der Elemente, namentlich des RFID-Lesegeräts, so aus, dass andere Vorgaben die behindertengerechte Ausgestaltung des Billettautomats nicht eingehalten werden? 3. Würde sich am Ergebnis gemäss den Fragen 1 und 2 hiervor etwas ändern, wenn man statt von einer Mindestsockelhöhe von 320 mm von einer Sockelhöhe von 400 mm, 420 mm, 450 mm oder 500 mm ausgehen würde?"

B-2675/2012 R.t Den Antrag der Zuschlagsempfängerin vom 24. November 2016 teilweise abweisend wurde den Parteien mit Zwischenverfügung vom 25. November 2016 angeordnet, dem Experten nebst den Protokollen der Verhandlungsrunden folgende Offertdokumente zu überlassen: – Vollständiges Angebot der Zuschlagsempfängerin inkl. 2. Abgebot (Beilage 16 der Vergabestelle bzw. 03.12.01.03 der Vergabeakten [ganzes Dokument]) und 3. Abgebot ([Beilage 19 der Vergabestelle bzw. 03.15.02.03 der Vergabeakten [S. 1 bis und mit 11]) sowie Präzisierung ("4. Abgebot"; Beilage 24 der Vergabestelle bzw. 03.18 der Vergabeakten [S. 1 bis und mit S. 9]) Diese Unterlagen wurden dem Experten am 7. Dezember 2016 zugestellt. R.u Mit unaufgefordert eingereichter Stellungnahme vom 28. November 2016 äusserte die Vergabestelle ihre Besorgnis, dass der Gutachter die falschen Modelle vermessen könnte. Um Verwechslungen zu vermeiden seien dem Experten die Eingabe der Vergabestelle vom 7. November 2016 (zumindest auszugsweise) sowie die Beilagen 45 bis 48 zuzustellen. Diesem Antrag wurde mit Verfügung vom 1. Dezember 2016 entsprochen. R.v Innert erstreckter Frist reichte der Experte am 19. Dezember 2016 eine Kostenabschätzung für seinen Aufwand ein, worauf die Beschwerdeführerin mit Zwischenverfügung vom 20. Dezember 2016 aufgefordert wurde, einen Beweiskostenvorschuss in der Höhe von Fr. 10'000.– zu leisten. R.w Am 5. Januar 2017 wurde die Eisenbahn-CERT (EBC) bzw. ausgeführt durch Harald Hiltel, Dipl.-Ing. (FH), Systembereich Infrastruktur, beauftragt, ein Gutachten zu erstellen. Dem Experten wurden die mit Verfügung vom 23. November 2016 (vgl. Bst. R.s hiervor) festgelegten Fragen zur Beantwortung übertragen. S. S.a Nach instruktionsrichterlicher Rückfrage beim Experten wurde am 10. März 2017 der Stand des Gutachtens den Parteien mitgeteilt. Gleichentags wurde der Eingang des Beweiskostenvorschusses in der Höhe von Fr. 10'599.– (statt der geforderten Fr. 10'000.–) bestätigt. S.b Mit Posteingang vom 9. August 2017 reichte der Experte das Gutachten vom 31. Juli 2017 ein, welches den Parteien am 10. August 2017 zur freigestellten Stellungnahme zugestellt wurde.

B-2675/2012 S.c Mit Eingabe vom 8. September 2017 bekräftigte die Vergabestelle ihre in der Beschwerdeantwort vom 8. April 2013 gestellten Anträge. Sie stellt sich auf den Standpunkt, dass der Gutachter wiederholt auf Anforderungen Bezug nehme, die nicht (vergabe-)relevant seien, während sich die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom gleichen Tage durch das Gutachten im Ergebnis bestätigt sieht. S.d Am 12. September 2017 wurde der Experte ersucht, eine Rechnung einzureichen, und der Beschwerdeführerin wurde Gelegenheit zur freigestellten Stellungnahme zur Vernehmlassung der Vergabestelle vom 8. September 2017 gegeben. S.e Am 14. November 2017 reichte der Experte einen "Gebühren- / Auslagenbescheid" in der Höhe von EUR 7'800.– ein, worauf mangels Einwänden am 5. Dezember 2017 die Überweisung von umgerechnet Fr. 8'580.– verfügt wurde. S.f Innert letztmals erstreckter Frist reichte die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 15. November 2017 ihre Replik zum Beweisergebnis ein, worin sie einerseits geltend machte, dass sich der Experte bei der Bewertung der Angebote auf eine Abbildung stütze, die nach der Zuschlagsvergabe eingereicht worden sei. Ausserdem sei die RFU-PRM 063, d.h. die Recommendation for use relating to ‘persons with reduced mobility’ vom 8. Februar 2012 [nachfolgend: RFU-PRM]) anwendbar. Nach dieser Empfehlung sei der unterste Punkt der Mulde der Ausgabeschale und nicht die Unterkante der Öffnung für die Berechnung der Höhe entscheidend. Soweit die Vergabestelle die Anwendbarkeit dieser Norm bestreite mit der Begründung, die Ausschreibung sei im Jahre 2011 erfolgt, könne ihr nicht gefolgt werden. Weiter sei von einem "Konstruktionsfehler" auszugehen, da eine Überprüfung von ausgewählten Billettautomaten durch die Beschwerdeführerin gezeigt habe, dass der Touch-Screen horizontal 120 mm hervorrage (sog. Nase), weshalb die Vergabestelle die Billettautomaten der Zuschlagsempfängerin mit einer (in der Ausschreibung) nicht vorgesehenen Sockelhöhe korrigieren müsse. Im Übrigen bestätige der Experte, dass das dritte Abgebot der Zuschlagsempfängerin die zwingenden Kriterien TSI- PRM hinsichtlich der Anordnung des RFID-Lesers (meint: radio-frequency identification) und der zulässigen Höhen der Bedienelemente nicht erfüllt habe. S.g Die Vergabestelle entgegnet mit Duplik zum Beweisergebnis vom 13. Dezember 2017, dass auch das Angebot der Beschwerdeführerin die

B-2675/2012 Minimalhöhe der Kartenausgabeschale nicht einhalten könnte, wenn man auf die Vertiefung abstellen würde. Die RFU-PRM 063 habe indessen keine normative Relevanz, da es sich um eine private Empfehlung handle. Der Einwand der Beschwerdeführerin, dass der Experte sich auf ein falsches Dokument beziehe, sei verspätet und deshalb nicht zu hören. Die Vergabestelle verteidigt sich in Bezug auf angebliche "Konstruktionsfehler", dass die Neigung der Bildschirme in der Ausschreibung vorgeschrieben war, namentlich in der technischen Spezifikation H1083. Die Beschwerdeführerin habe im Übrigen dieselbe Konstruktion gewählt. Weiter seien die Vermassungen aussen und nicht innen vorzunehmen, woraus sich ergebe, dass der Bildschirm über die Vorderkante herausragen dürfe. Die unterschiedlichen Sockelhöhen der aufgestellten Automaten hätten mit der Ausschreibung nichts zu tun, da es sich um einen betrieblichen Entscheid der Vergabestelle nach dem Zuschlag gehandelt habe. S.h Nachdem den Parteien das rechtliche Gehör zu den vorgesehenen Ergänzungsfragen an den Experten gewährt worden war, wies der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 12. Januar 2018 den Antrag der Vergabestelle vom 9. Januar 2018 auf Verzicht bzw. Umformulierung der Ergänzungsfragen ab und ersuchte den Experten, eine Aufwandschätzung und eine zeitliche Schätzung einzureichen sowie die nachfolgenden Fragen zu beantworten: Ergänzungsfrage 1: Liegen dem Gutachten vom 31. Juli 2017, namentlich bei der Beantwortung von Fragen (recte: Frage) 1.1, Dokumente zugrunde, die nur für die Beantwortung der Frage 2.1 relevant sind? Ergänzungsfrage 2: Sofern beim Gutachten vom 31. Juli 2017 auf die „Präzisierungen und Bestätigung basierend auf übermittelten Merkblättern zum 3. Abgebot" der Zuschlagsempfängerin abgestellt wurde, würde sich bei Zugrundelegung des 3. Abgebots der Zuschlagsempfängerin bei der Beantwortung der Gutachterfragen, namentlich bei Fragen (recte: Frage) 1.1, etwas am Ergebnis ändern?

S.i Mit Eingabe vom 9. Februar 2018 äusserte sich der Experte zum geschätzten Aufwand für die Bearbeitung der Ergänzungsfragen. S.j Mit Posteingang vom 19. April 2018 reichte der Experte das Ergänzungsgutachten vom 16. April 2018 ein. Er kam zum Schluss, dass sich durch die teilweise Neubeurteilung am Ergebnis nichts ändere.

B-2675/2012 S.k Am 2. Mai 2018 erstattete die Vergabestelle ihre Stellungnahme zum Beweisergebnis. Sie geht davon aus, dass ihre einlässliche Vernehmlassung vom 8. September 2017 dadurch in allen Punkten bestätigt werde, da die versehentliche Referenz des Experten keinen Einfluss auf das Ergebnis des Gutachtens habe. Die Vermessung der Automaten habe gezeigt, dass die Bedienhöhen nach TSI-PRM 2008 eingehalten seien. Bei Geräten mit erhöhtem Sockel (500 m) würden die Bedienelemente (im Unterschied zur Situation bei der vorgegebenen Mindestsockelhöhe von 320 Millimetern) erwartungsgemäss 100 mm höher liegen. Diese Geräte seien an Orten aufgestellt, an denen bereits Geräte mit Standardsockel stehen würden und würden grossgewachsenen Menschen die Bedienung ohne Verrenkungen erlauben. Diese Durchmischung der Apparate-Population entspreche den Vorgaben der aktuellen Verordnung 1300/2014/EU der Europäischen Kommission vom 18. November 2014 über die technischen Spezifikationen für die Interoperabilität bezüglich der Zugänglichkeit des Eisenbahnsystems der Union für Menschen mit Behinderungen und Menschen mit eingeschränkter Mobilität (nachfolgend: TSI-PRM 2014), Ziffer 4.2.18. S.l Mit Eingabe vom 13. Juni 2018 nahm die Beschwerdeführerin ihrerseits Stellung zum Beweisergebnis. Sie bekräftigt ihren Standpunkt, wonach das 3. Abgebot der Zuschlagsempfängerin die Muss-Kriterien nicht erfülle. Es hätte diesbezüglich eine Variable von bis zu 20 mm infolge des Betonfundaments einberechnet werden müssen. Der Experte bestätige nun, dass diese variable Höhe im 3. Abgebot nicht berücksichtigt worden sei, womit die zwingenden Kriterien gemäss TSI-PRM nicht erfüllt seien. S.m Am 21. Juni 2018 wurde der Schriftenwechsel geschlossen, nachdem die Parteien auf eine weitere Stellungnahme verzichtet hatten. S.n Mit Posteingang vom 3. August 2018 reichte der Experte einen "2. Teilgebühre- / Auslagenbescheid" in der Höhe von EUR 1'920.– ein, worauf mangels Einwänden am 30. August 2018 die Überweisung von umgerechnet Fr. 2'112.– verfügt wurde. T. Auf die dargelegten und auf weitere Vorbringen der Parteien wird, soweit sie für den Entscheid wesentlich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

B-2675/2012 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind bzw. ob auf eine Beschwerde einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition (Urteil des BVGer B-3797/2015 vom 13. April 2016, auszugsweise publiziert als BVGE 2017/IV/4, E. 1.1 mit Hinweisen "Publicom"). 1.2 Gegen Verfügungen über den Zuschlag oder den Ausschluss in Vergabeverfahren steht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht offen (Art. 27 Abs. 1 i.V.m. Art. 29 Bst. a und d des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen vom 16. Dezember 1994 [BöB; SR 172.056.1]). 1.3 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bestimmt sich nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das BöB und das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes bestimmen (vgl. Art. 26 Abs. 1 BöB und Art. 37 VGG). Gemäss Art. 31 BöB kann die Unangemessenheit vor Bundesverwaltungsgericht nicht gerügt werden. 1.4 Das BöB erfasst nur Beschaffungen, welche dem GATT/WTO-Übereinkommen vom 15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (Government Procurement Agreement [GPA, SR 0.632.231.422]) unterstellt sind (Art. 2 Abs. 3 Satz 4 BöB e contrario; vgl. auch Art. 39 der Verordnung vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche Beschaffungswesen [VöB, SR 172.056.11]; BVGE 2008/61 E. 3.1 "Hörgeräte" und 2008/48 E. 2.1 "Areal- und Gebäudeüberwachung PSI"). Das BöB ist anwendbar, wenn die Auftraggeberin dem Gesetz untersteht (Art. 2 Abs. 1 BöB), der Beschaffungsgegenstand sachlich erfasst wird (Art. 5 BöB), der geschätzte Wert des zu vergebenden öffentlichen Auftrages den entsprechenden Schwellenwert von Art. 6 Abs. 1 BöB erreicht und keiner der Ausnahmetatbestände von Art. 3 BöB gegeben ist. 1.5 Mit dem Inkrafttreten des bilateralen Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens (Bilaterales Abkommen Schweiz-EU, SR 0.172.052.68) auf den 1. Juni 2002 wurden die Anbieter von Dienstleistungen des Schienenverkehrs den Regeln über das öffentliche Beschaffungswesen unterstellt

B-2675/2012 (Art. 3 Abs. 2 Bst. d und Abs. 3 Bilaterales Abkommen Schweiz-EU sowie Anhang II B). Im Sektorenbereich Eisenbahnen (Bau und Betrieb von Eisenbahnanlagen) sind die SBB AG, die Unternehmen, bei denen diese die Aktienmehrheit besitzen, und die anderen Betreiber von Eisenbahnanlagen, die unter dem beherrschenden Einfluss des Bundes stehen, dem BöB direkt unterstellt. Ausgenommen sind alle Tätigkeiten dieser Unternehmen, die nicht unmittelbar etwas mit dem Bereich Verkehr zu tun haben (Art. 2 Abs. 2 BöB i.V.m. Art. 2a Abs. 2 Bst. b VöB; Urteile des BVGer B-6295/2017 vom 25. Februar 2020 E. 2.2 "Produkte zur Aussenreinigung I" und B-6350/2015 vom 23. Februar 2016 E. 3.1 "Sanierung Geldwechsel SBB"). Es genügt, wenn die Leistungen dem Bahnbetrieb funktionell dienen, wobei der Begriff "unmittelbar" nicht zu eng, sondern im Lichte des übergeordneten Staatsvertragsrechts auszulegen ist (Zwischenentscheid des BVGer B-879/2020 vom 26. März 2020 E. 1.3.1 mit Hinweisen "Produkte zur Aussenreinigung II"; vgl. auch PETER GALLI/ANDRÉ MOSER/ELISABETH LANG/MARC STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Auflage, Zürich 2013, Rz. 158). So hat das Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf eine von der AlpTransit Gotthard AG nachgefragte IT-Lösung für ein Projektcontrollingsystem als Gesamtsystem für das Kosten- und Finanzcontrolling den unmittelbaren Zusammenhang mit dem Verkehr bejaht mit der Begründung, dass zu fein differenzierende Abgrenzungen vermieden werden sollten, womit an das Erfordernis des "unmittelbaren" Zusammenhangs keine zu hohen Anforderungen zu stellen sind (Urteil des BVGer B-4958/2013 vom 30. April 2014 E. 1.5.4 mit Hinweisen "Projektcontrollingsystem AlpTransit"). Nach den Ziffern 2.1, 2.2 und 2.5 der Ausschreibung handelt es sich beim vorliegenden Beschaffungsgegenstand um die Lieferung von 1'000 Stück Billettautomaten vom Typus ePOS (Hauptangebot) zuzüglich 1'000 Stück Billettautomaten vom Typus ePOS im Nebenangebot. Da der Kauf von Bahnbilletten in einem funktionellen Zusammenhang zum Bahnbetrieb steht, ist das BöB insoweit auf die zu beurteilende Vergabe anwendbar. 1.6 Ein Lieferauftrag ist gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a BöB ein Vertrag zwischen der Auftraggeberin und einem Anbieter über die Beschaffung beweglicher Güter, namentlich durch Kauf, Leasing, Miete, Pacht oder Mietkauf. Bei der vorliegenden Beschaffung handelt es sich im Wesentlichen um die Lieferung von Billettautomaten, welche in den Anwendungsbereich des BöB fällt. Daran ändert nichts, dass im Rahmen der zu beurteilenden Beschaffung insbesondere in Bezug auf die IT-Integration, die Schulung in Bezug auf die Störungsbehebung und die "Projektleitungskompetenz"

B-2675/2012 auch Dienstleistungen nachgefragt werden. Gemäss Art. 1 Bst. d Ziffer 1 der Verordnung des EVD über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für das zweite Semester des Jahres 2010 und das Jahr 2011 vom 11. Juni 2010 (AS 2010 2647) beträgt der Schwellenwert für Lieferungen und Dienstleistungen der Vergabestelle Fr. 700'000.–. Dieser wird im vorliegenden Fall schon durch das Grundangebot, für welches bereits über Fr. 20'000'000.– zu veranschlagen sind, ohne Weiteres erreicht. Damit braucht nicht näher darauf eingegangen werden, ob im Nebenangebot ein Teil des Grundangebots oder eine Option zu sehen ist. Klar ist jedenfalls, dass damit im Unterschied zur deutschen Terminologie keine Variante gemeint ist (vgl. zum Ganzen den Zwischenentscheid des BVGer B-2675/2012 vom 23. Juli 2012 E. 4.3.1 "Ersatzbeschaffung SBB-Billettautomaten"). Zusammenfassend fällt die strittige Beschaffung in den Anwendungsbereich des BöB. 1.7 Erweist sich eine Beschwerde als begründet und ist der Vertrag mit der Anbieterin bereits abgeschlossen worden, stellt das Bundesverwaltungsgericht gemäss Art. 32 Abs. 2 BöB lediglich fest, inwiefern die angefochtene Verfügung Bundesrecht verletzt (Urteile des BVGer B-5452/2015 vom 19. Juni 2018 E. 1.5.2 "passive magnetic shield" und B-1470/2010 vom 29. September 2010 E. 1.4.1 "Privatisierung Alcosuisse I"). Nach dem Schadenersatzrecht des BöB muss ein Feststellungsurteil erwirkt werden, damit anschliessend Schadenersatz geltend gemacht werden kann (Urteile des BVGer B-6295/2017 vom 25. Februar 2020 E. 1.4 und E. 7.4.1 "Produkte zur Aussenreinigung I" und B-1470/2010 vom 29. September 2010 E. 1.4.2 "Privatisierung Alcosuisse I"). Das Interesse an der Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen stellt im Vergaberecht damit ein hinreichendes Feststellungsinteresse dar. Die Prüfung der Eintretensvoraussetzungen für die eventualiter vorgebrachten Feststellungsbegehren ist damit nicht restriktiver als beim auf Aufhebung des Zuschlags und Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung gerichteten Hauptbegehren (Urteile des BVGer B-5452/2015 vom 19. Juni 2018 E. 1.5.2 "passive magnetic shield" und B-1470/2010 vom 29. September 2010 E. 1.4.2 "Privatisierung Alcosuisse I"). Da das Bundesverwaltungsgericht mit Zwischenentscheid vom 23. Juli 2012 der Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen und die Vergabestelle in der Folge den Vertrag mit der Zuschlagsempfängerin am 15. Au-

B-2675/2012 gust 2012 abgeschlossen hat, ist nur noch die Rechtswidrigkeit des Zuschlags zu prüfen. Die Hauptanträge der Beschwerdeführerin auf Aufhebung des Zuschlags und Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung sind demnach gegenstandslos. 1.8 Die Beschwerdeführerin hat am Vergabeverfahren teilgenommen (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG) und ist durch die angefochtene Verfügung – der Zuschlag wurde einer Mitbewerberin erteilt – besonders berührt (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG). Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung genügt der Umstand, dass jemand am Offertverfahren teilgenommen hat und nicht berücksichtigt worden ist, indessen nicht, um die Legitimation zu bejahen. Der unterlegene Anbieter ist zur Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht nur legitimiert, wenn er eine reelle Chance hat, den Zuschlag selbst zu erhalten (BGE 141 II 14 E. 4.4 f. "Monte Ceneri"; Urteil des BVGer B-5601/2018 vom 24. April 2019, auszugsweise publiziert als BVGE 2019 IV/2, E. 1.5.3 "Betankungsanlagen"). Wäre die Beschwerdeführerin vor Vertragsschluss mit ihren Bewertungsrügen bzw. ihren Rügen bezüglich Ausschluss der Zuschlagsempfängerin durchgedrungen oder wäre die von ihr geltend gemachte Verletzung der Beschaffungsgrundsätze begründet, so hätte sie reelle Aussichten auf den Zuschlag oder allenfalls auf eine neue Ausschreibung gehabt. Da der Vertrag inzwischen geschlossen ist, genügt es jedenfalls, wenn dasselbe gilt in Bezug auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zuschlags. Nach dem Gesagten ergibt sich somit, dass die Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 48 VwVG zur Beschwerde legitimiert ist (Urteil des BVGer B-5452/2015 vom 19. Juni 2018 E. 1.5.2 f. "passive magnetic shield"). 1.9 Frist und Form der Beschwerde sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Kostenvorschuss ist fristgerecht bezahlt worden (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Die Vertreter der Beschwerdeführerin haben sich rechtsgenüglich durch Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 Abs. 2 VwVG). 1.10 Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die Beschwerde einzutreten ist. 2. 2.1 Die Beschwerdeführerin macht vorab geltend, die Vergabestelle habe ihr keine Einsicht in die Akten zur Detailbewertung ihres dritten Abgebots und der bewerteten Anforderungskataloge gewährt und damit das Akten-

B-2675/2012 einsichtsrecht verletzt. Auf Grundlage des von der Vergabestelle erhaltenen Auszugs aus den Akten zum Ergebnis der Evaluation und der Erläuterungen sei die technische Bewertung nicht nachvollziehbar. Aufgrund dessen sei ihr vollständige Akteneinsicht zu gewähren und ihr eine Frist zur Ergänzung der Beschwerde anzusetzen (Beschwerde, Rz. 41 ff.). Die Vergabestelle hält dem entgegen, dass der Beschwerdeführerin die nach Art. 23 Abs. 2 und 3 BöB zu liefernden Informationen mit der Zuschlagsverfügung und im darauffolgenden Debriefing bekanntgegeben worden seien. Dies werde von der Beschwerdeführerin auch nicht bestritten. Auf die von ihr verlangte Einsicht in die Detailauswertung ihres Angebots habe die Beschwerdeführerin hingegen keinen Anspruch (Stellungnahme zu den prozessualen Anträgen vom 5. Juni 2012, Rz. 81 ff.). 2.2 Für das Vergabeverfahren des Bundes ist das Akteneinsichtsrecht gemäss Art. 26 Abs. 2 BöB spezialgesetzlich ausgeschlossen (vgl. Urteil des BVGer B-5452/2015 vom 19. Juni 2018 E. 7.1 "passive magnetic shield"). Diese Regel gilt im Verfügungsverfahren, das heisst bis zum Ablauf der Beschwerdefrist nach dem Zuschlagsentscheid. Erst im Beschwerdeverfahren kommen das Akteneinsichtsrecht und dessen Ausnahmen im Sinne von Art. 26 ff. VwVG zur Anwendung (Urteile des BVGer B-5452/2015 vom 19. Juni 2018 E. 7.1 "passive magnetic shield" und B-5213/2014 vom 2. Oktober 2014 E. 3.3 "Textilwaschmittel III"; vgl. zur Akteneinsicht auch den Zwischenentscheid des BVGer B-2675/2012 vom 5. Dezember 2012 E. 3 "Ersatzbeschaffung SBB-Billettautomaten"; GALLI/MOSER/LANG/STEI- NER, a.a.O., Rz. 1185 und 1363). Die Vergabestelle hat mit der Verweigerung der Einsicht in die Detailauswertung nicht gegen Bundesrecht verstossen, da sie nicht verpflichtet war, der Beschwerdeführerin im Vergabeverfahren Akteneinsicht zu gewähren. Indessen ist die Vergabestelle durchaus befugt, die nach Art. 23 Abs. 2 BöB zu erteilenden Auskünfte mittels auszugsweiser Aushändigung von gewissen Dokumenten zu untermauern, wobei gemäss Art. 23 Abs. 3 Bst. b BöB wiederum die Geschäftsgeheimnisse der Anbieter zu wahren sind (GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 1363). Der Sache nach stellt sich in diesem Sinne vielmehr die Frage, ob die Vergabestelle die Begründungspflicht, namentlich Art. 23 Abs. 2 BöB betreffend die auf entsprechendes Begehren hin zu erteilenden Auskünfte, verletzt hat (vgl. BVGE 2018 IV/11 E. 2.4.3 "pianificatore generale Bellinzona"), was die Beschwerdeführerin allerdings in dieser Form nicht rügt. Die Vergabestelle hat der Beschwerdeführerin im Rahmen des Debriefings vom 1. Mai 2012 sowie mit E-Mail vom 7. Mai 2012 im Rahmen der zusätzlichen Auskünfte gemäss Art. 23 Abs. 2 BöB gewisse Unterlagen und teilweise die Ergebnisse der Evaluation sowie eine Erläuterung zukommen

B-2675/2012 lassen. Soweit dennoch eine mangelhafte Begründung vorliegen sollte, wurde diesem Umstand ohnehin genügend Rechnung getragen, indem die Vergabestelle die angefochtene Vergabe im Rechtsmittelverfahren ausführlich begründet hat und die Beschwerdeführerin nach Gewährung der Akteneinsicht im Rahmen der Instruktion und gemäss der nicht angefochtenen Zwischenverfügung vom 5. Dezember 2012 Gelegenheit erhalten hat, sich erneut zu äussern und ihre Beschwerde zu ergänzen (vgl. Beschwerdeergänzung II). Damit braucht auch nicht weiter erörtert zu werden, welche Bedeutung dem Umstand zukommt, dass die Beschwerdeführerin die Einladung zu einem zweiten Debriefinggespräch "vor der erbetenen Einsichtnahme in die Detailauswertung ihres Angebots einschliesslich der bewerteten Anforderungskataloge" als "nicht zielführend" beurteilt hat (E-Mail vom 10. Mai 2012, Beschwerdebeilage 34). 3. 3.1 Die Beschwerdeführerin wirft der Vergabestelle in materieller Hinsicht insbesondere vor, sie habe die Gebote der Transparenz und der Gleichbehandlung verletzt sowie gegen Treu und Glauben verstossen, indem sie einen den Banknotenrecycler betreffenden Vorentscheid getroffen und ihr diesen nicht mitgeteilt habe. Im Ergebnis laufe dieses Vorgehen auf eine nachträgliche Änderung und andere Gewichtung der Vergabekriterien hinaus. Durch den intern getroffenen Vorentscheid sei die Vergleichbarkeit der Angebote nicht mehr gewährleistet gewesen (Beschwerde, Rz. 63 ff.; Beschwerdeergänzung I, Rz. 14 ff.; Replik, Rz. 12 – 33). Die Beschwerdeführerin hätte ihrer Auffassung nach mehr Punkte erhalten, wenn sie den günstigeren Banknotenrecycler CashCode offeriert hätte (Beschwerdeergänzung I, Rz. 32 ff.). Im Sinne einer Vorbemerkung ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin der Vergabestelle in ihrer Beschwerdeschrift und den ergänzenden Stellungnahmen vorwirft, sie habe sich – nachdem sich eine interne Arbeitsgruppe uneinig war, welcher Banknotenrecycler verwendet werden soll – für das Produkt CashCode entschieden (vgl. Beschwerde, Rz. 99 und Beschwerdeergänzung I, Rz. 16). Auch gemäss Protokoll der Instruktionsverhandlung vom 4. Juli 2013 wurde seitens der Mitarbeiter der Beschwerdeführerin ausgesagt, dass die Vergabestelle am Debriefing mitgeteilt habe, sie hätte sich frühzeitig für das Produkt CashCode entschieden (vgl. namentlich Protokoll der Instruktionsverhandlung vom 4. Juli 2013, S. 11). Am 24. März 2014 repliziert die Beschwerdeführerin, die Vergabestelle habe jedenfalls entschieden, dass das Modell CashCode die technischen

B-2675/2012 Anforderungen erfüllen würde. Dieser Vorentscheid sei in der Folge nicht kommuniziert worden (vgl. Replik, Rz. 21 f. sowie Stellungnahme vom 14. Juli 2014, Rz. 11). Die Beschwerdeführerin hat damit ihren Standpunkt nach der Instruktionsverhandlung vom 4. Juli 2013 geändert. Nach den letzten Stellungnahmen geht sie zwar nach wie vor primär davon aus, die Vergabestelle habe sich frühzeitig spezifisch für das Modell CashCode entschieden, fügt aber hinzu, dass die Vergabestelle jedenfalls in Bezug auf das schliesslich von der Zuschlagsempfängerin angebotene Gerät (aufgrund ergänzender Abklärungen) zum Schluss gekommen sei, dass es den Mindestanforderungen entspreche. Im Folgenden wird davon ausgegangen, dass es sich diesbezüglich um einen Eventualstandpunkt handelt. 3.2 Die Sichtweise der Beschwerdeführerin wird von der Vergabestelle vollumfänglich bestritten. Sie habe zu keiner Zeit einen bestimmten Typ von Notenrecycler vorgeschrieben und die entsprechenden Anforderungen allen Anbietern im gleichen Masse mitgeteilt, sodass von keiner Verletzung des Gleichbehandlungs- und des Transparenzgebots gesprochen werden könne. Selbst wenn die Beschwerdeführerin das Modell CashCode angeboten hätte, hätte dies keine Auswirkungen auf die Rangierung gehabt und sie hätte den Zuschlag ohnehin nicht erhalten (Beschwerdeantwort, Rz. 29 ff.; Duplik, Rz. 12 ff.). Die Vergabestelle räumt indessen duplicando ein, zur Frage, ob der Banknotenrecycler CashCode eingesetzt werden könne, ergänzende Abklärungen getroffen zu haben (Duplik, Rz. 19). 3.3 3.3.1 Gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. a BöB will der Bund mit diesem Gesetz das Verfahren zur Vergabe von öffentlichen Liefer-, Dienstleistungs- und Bauaufträgen transparent gestalten. Publikationstransparenz besteht, wenn die Vergabestelle in der Ausschreibung und in den Ausschreibungsunterlagen in klarer und verständlicher Weise die Parameter von Leistung und Verfahren bekanntgibt (Urteil des BVGer B-307/2016 vom 23. März 2016 E. 4.5.1 "Gebäudeautomation ETH"; MARTIN BEYELER, Ziele und Instrumente des Vergaberechts, Zürich 2008, Rz. 44). Die Auftraggeberin beschreibt die Anforderungen an die geforderte Leistung (insbesondere deren technische Spezifikation) in hinreichender Klarheit und Ausführlichkeit (Art. 16a VöB) und teilt in jedem Fall mit, welche Anforderungen zwingend zu erfüllen sind (Art. 16a Abs. 3 VöB; BVGE 2017 IV/3 E. 4.3.2 "Mobile Warnanlagen"). Dabei ist die Vergabebehörde grundsätzlich an die Ausschreibung und die Ausschreibungsunterlagen gebunden. So handelt sie insbesondere vergaberechtswidrig, wenn sie bekannt gegebene Kriterien

B-2675/2012 ausser Acht lässt oder Kriterien heranzieht, die sie nicht bekannt gegeben hat (BVGE 2017 IV/3 E. 4.3.5 "Mobile Warnanlagen"). 3.3.2 Im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 40 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess [BZP; SR 273] i.V.m. Art. 19 VwVG). Frei ist die Beweiswürdigung darin, dass sie nicht an bestimmte, starre Beweisregeln gebunden ist, welche der Behörde genau vorschreiben, wie ein gültiger Beweis zustande kommt und welchen Beweiswert die einzelnen Beweismittel im Verhältnis zueinander haben (Urteil des BGer 2C_845/2018 vom 3. August 2020 E. 4.1.1). Der Grundsatz der freien Beweiswürdigung verlangt, dass sich die urteilende Instanz sorgfältig, gewissenhaft und unvoreingenommen ihre Meinung darüber bildet, ob der zu beweisende Sachumstand als wahr zu gelten hat oder nicht. Der Beweis ist geleistet, wenn der Richter gestützt auf die Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt ist, dass sich der rechtserhebliche Sachumstand verwirklicht hat (BVGE 2012/33 E. 6.2.1; Urteil des BVGer B-1966/2018 vom 23. August 2019 E. 4.6.2). Nach dem Regelbeweismass des Vollbeweises ist für den Nachweis erforderlich, dass der Richter nach objektiven Gesichtspunkten von der Verwirklichung der Tatsache überzeugt ist (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, Rz. 3.141; RENÉ A. RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., Basel 2014, Rz. 999). Die Verwirklichung der Tatsache braucht indessen nicht mit Sicherheit festzustehen, sondern es genügt, wenn allfällige Zweifel unerheblich erscheinen (vgl. BGE 130 III 321 E. 3.2). 3.3.3 Für die Sachverhaltsermittlung durch das Bundesverwaltungsgericht ist nach Art. 37 VGG das Verwaltungsverfahrensgesetz anwendbar. Nach Art. 12 VwVG stellt die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient sich nötigenfalls verschiedener Beweismittel. Dabei wird für das Rechtsmittelverfahren davon ausgegangen, dass eine Vorinstanz den Sachverhalt bereits erhoben hat (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.123b ff.). Indessen ist in Bezug auf das öffentliche Beschaffungswesen die Besonderheit zu berücksichtigen, dass die Bundesverwaltung, wenn sie als Vergabestelle ihren Bedarf deckt, nicht hoheitlich als Regulierungsbehörde handelt, sondern als regulierungsbedürftige Akteurin (Urteil des BVGer B-3797/2015 vom 13. April 2016, auszugsweise publiziert als BVGE 2017 IV/4, E. 5.3 "Publicom"). Das Bundesverwaltungsgericht nimmt

B-2675/2012 die ihm angebotenen Beweise ab, wenn diese zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen (Art. 33 Abs. 1 VwVG). Als mögliche Beweismittel erwähnt Art. 12 VwVG unter anderem Auskünfte der Parteien (Bst. b) wie auch Auskünfte oder Zeugnis von Drittpersonen (Bst. c). 3.3.4 Im vorliegenden Fall wurde am 4. Juli 2013 eine Instruktionsverhandlung durchgeführt, anlässlich welcher die Teilnehmer am Debriefing vom 1. Mai 2012 sowohl auf Seiten der Beschwerdeführerin als auch auf Seiten der Vergabestelle gestützt auf Art. 12 Bst. b und c VwVG i.V.m. Art. 39 Abs. 2 VGG befragt wurden. Seitens der Beschwerdeführerin handelt es sich um A._______, welcher Projekte leitet und als (…) [im Vertrieb] fungiert, C._______, dem (…) [im Bereich Entwicklung] obliegt, und um B._______, der als (…) und Geschäftsführer bei wichtigen Projekten wie dem vorliegenden involviert wird. Seitens der Vergabestelle haben am Debriefing folgende Personen teilgenommen: F._______, welcher von der SBB AG (Personenverkehr) für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert worden ist, E._______, der bei der SBB AG im strategischen Einkauf beschäftigt ist, und D._______, bei der SBB AG im Produktmanagement tätig und innerhalb des aktuellen Projekts für die Hardware und den Rollout zuständig. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs wurde am 14. Mai 2013 verfügt, dass alle Vorzuladenden als Auskunftspersonen befragt werden. Organe einer am Verfahren beteiligten juristischen Person sind nicht als Zeugen, sondern als Partei zu behandeln. Da das Parteiverhör gemäss 62 BZP ausdrücklich ausgeschlossen ist, führt das zum Status der Auskunftsperson. Entsprechendes gilt aber auch für alle Personen, die aus anderen Gründen einer Partei zuzurechnen sind (PHILIPPE WEISSENBERGER/ASTRID HIRZEL, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2016, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Rz. 5 ff. zu Art. 14 VwVG). Massgebend ist insoweit die besondere Beziehung zu einer Partei (CHRISTOPH AUER/ANJA MARTINA BINDER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG-Kommentar, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2019, Rz. 40 zu Art. 12 VwVG), welche sowohl für die Mitarbeitenden der Beschwerdeführerin als auch diejenigen der Vergabestelle zu bejahen ist. Das Protokoll der Instruktionsverhandlung vom 4. Juli 2013 (im Folgenden: Instruktionsverhandlung), auf welches für die Feststellung des Sachverhalts abzustellen ist, wurde den Parteien mit Verfügung vom 5. November 2013 zur Stellungnahme zugestellt. Auf Ersuchen der Beschwerdeführerin wurde das Protokoll in einem Punkt berichtigt und den Parteien mit Verfügung vom 18. Dezember 2013 erneut zugestellt.

B-2675/2012 3.4 Strittig und zu prüfen ist zunächst, ob die Vergabestelle in Bezug auf den Typ des Banknotenrecyclers tatsächlich einen Vorentscheid getroffen hat oder ob sie während des Vergabeverfahrens "nur" intern festgestellt hat, dass der Banknotenrecycler CashCode entgegen den seitens der Beschwerdeführerin angemeldeten Zweifeln den technischen Anforderungen entspricht und die Wahl des Banknotenrecyclers den Anbietern überlassen bleibt. Die Beschwerdeführerin präzisiert ihre Rüge in diesem Zusammenhang dahingehend, dass nicht von einer aktiven Informationspflicht der Vergabestelle bezüglich der Wahl des Banknotenrecyclers auszugehen sei. Vielmehr macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Vergabestelle im Sinne einer Information bzw. Antwort habe reagieren müssen, nachdem die Beschwerdeführerin nach ihrer Darstellung mehrfach nach der Konformität des Banknotenrecyclers CashCode gefragt hatte. Ohne Reaktion der Vergabestelle habe die Beschwerdeführerin davon ausgehen dürfen, dass nur die Mindestanforderungen erfüllende Billettautomaten akzeptabel sind (Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 14. Juli 2014, Rz. 12). 3.4.1 Vorab erscheinen in diesem Zusammenhang Ausführungen zur Frage sachgerecht, welche Bedeutung die Vergabestelle und die Beschwerdeführerin der Wahl des Banknotenrecyclers zugemessen haben. An der Instruktionsverhandlung gaben A._______[im Vertrieb], C._______[im Bereich Entwicklung] und B._______[Geschäftsführer] seitens der Beschwerdeführerin übereinstimmend an, bezüglich des Banknotenrecyclers mehrmals nachgefragt zu haben. A._______[im Vertrieb] betont, das Gerät, welches Banknoten akzeptiert, prüft und absichert, sei eine wichtige und die teuerste Baugruppe im Automaten. Sie hätten die Vergabestelle darauf hingewiesen, dass aufgrund qualitativer Unterschiede der verschiedenen einsetzbaren Produkte auch der Preis anders kalkuliert werde; "der Preisunterschied entstehe ja nicht aus Spass". Die ganze Ausschreibung konzentriere sich sehr stark auf Lifecycle-Kosten, Riskmanagement und Qualität, was angesichts der hohen Reputation der SBB im Markt verständlich sei. Deshalb sei die Beschwerdeführerin davon ausgegangen, dass ein qualitativ hochwertiges Produkt anzubieten sei (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 7). Die Verhandlungsteilnehmer der Beschwerdeführerin hätten sich jeweils sehr gut auf die Verhandlung vorbereitet, wobei sie sich auf den vergabeentscheidenden Punkt – den Banknotenrecycler – konzentriert hätten, zumal die übrigen Punkte gemessen daran eine unwichtige Rolle gespielt hätten (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 9). C._______[im Bereich Entwicklung] führte zunächst aus, dieses Bauteil sei "kritisch aus Sicht der Kosten, aus Sicht der Einbaubarkeit, aus Sicht

B-2675/2012 Qualität und Riskmanagement" (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 11 f.). Er betonte zudem in Bezug auf die Verhandlungen, die Frage des Banknotenrecyclers sei für die Beschwerdeführerin jedes Mal ein Thema gewesen und sie hätten diese Problematik dargestellt, weil die Unterschiede der Banknotenrecycler extrem gross gewesen seien. Die Beschwerdeführerin hätte "wie die Konkurrenz auch gleich gut oder gleich schlecht mit dem Modell CashCode anbieten können" (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 14). B._______[Geschäftsführer] sagte aus, die Beschwerdeführerin habe bei jedem Gespräch gefragt, ob es eine Präferenz gebe (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 18 f.). 3.4.2 F._______[von der SBB AG für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert] gab an der Instruktionsverhandlung an, dass an jeder Verhandlung über alle drei Produkte (Banknotenrecycler) sehr intensiv diskutiert worden sei und die Vergabestelle nach dem Angebot und dem ersten Abgebot realisiert habe, dass die Preise und die Einbauhöhen für das Beschaffungsverfahren entscheidend sein würden (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 21 und 23). Gemäss Auskunft von E._______[bei der SBB AG im strategischen Einkauf beschäftigt] und D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] hat die Beschwerdeführerin nicht versucht, die Vergabestelle zu einem klärenden Wort in Bezug auf den Banknotenrecycler zu bewegen. Dies sei kein Thema gewesen (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 29 und 31). Hingegen gab D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] an, dass die Beschwerdeführerin Zweifel geäussert habe, ob der CashCode die Höhenanforderungen erfüllen würde und sie daraufhin sicherstellen mussten, dass die Höhen eingehalten werden können (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 31). In gleicher Weise hielt auch F._______[von der SBB AG für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert] fest, dass die Vergabestelle den Aspekt der technischen Mindestvorgaben habe aufnehmen müssen, weshalb das Modell CashCode mit einer kleinen Delegation begutachtet worden sei; dieses sei in einem Parkhaus in Bern bereits im Einsatz gewesen (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 23). 3.4.3 Im Merkblatt vom 21. März 2012 zum Abgebot 2 hat die Vergabestelle sodann angegeben, die Lösungsbeschreibungen im Rahmen der Verhandlungsrunde 1 hätten gezeigt, dass die Einhaltung der Vorgaben des Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen vom 13. Dezember 2002 (Behindertengleichstellungsgesetz; BehiG, SR 151.3) und der TSI-PRM fast ausschliesslich mit der

B-2675/2012 Wahl des Recyclertyps und von der Höhenvorgabe des Automatensockels beeinflusst werde, wobei die Wahl des Recyclertyps wiederum stark den Automatenpreis beeinflusse (vgl. Beschwerdebeilage 45, S. 2). 3.4.4 Es ist demnach davon auszugehen, dass sowohl für die Vergabestelle als auch für die Beschwerdeführerin die Wahl des Banknotenrecyclers für die Bewertung der Angebote eine wesentliche Rolle gespielt hat, insbesondere aufgrund der grossen Preis- und Qualitätsunterschiede. Diese Feststellung wird auch bestätigt durch die Aussagen von B._______[Geschäftsführer] und C._______[im Bereich Entwicklung], wonach die Beschwerdeführerin zwar das teurere und qualitativ hochwertigere Modell Toyocom für Billettautomaten einsetze, wogegen davon ausgegangen worden sei, dass es für den Einsatz des schliesslich von der Zuschlagsempfängerin verwendeten Modells CashCode wohl im Bereich Parking, jedoch nicht im öffentlichen Verkehr Referenzen gebe (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 12 und S. 17 f.). Bestätigt wird dies durch die Antwort von F._______[von der SBB AG für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert] auf die Frage, wer das Thema des Banknotenrecyclers anlässlich des Debriefings aufgebracht habe. Er erinnerte sich, dass dies die Beschwerdeführerseite gewesen sei. Diese habe wohl gemerkt, dass der Preis des Banknotenrecyclers vermutlich eine entscheidende Rolle beim Entscheid gespielt habe (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 21). In gleicher Weise führte E._______[bei der SBB AG im strategischen Einkauf beschäftigt] auf Frage hin aus, dass sich je länger je mehr gezeigt habe, dass der Banknotenrecycler ein ganz wichtiger Punkt bei der Auswahl des Produkts sei (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 21). 3.5 Wie erwähnt (vgl. E. 3.1 hiervor) rügt die Beschwerdeführerin, die Vergabestelle habe einen internen Vorentscheid in Bezug auf den Banknotenrecycler getroffen oder aber – sollte dies nicht der Fall sein – jedenfalls intern festgestellt, dass der Banknotenrecycler CashCode die technischen Anforderungen der Ausschreibung erfülle. Die Vergabestelle bestreitet indessen vehement, einen internen Vorentscheid gefällt zu haben. Es ist somit in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich die Vergabestelle intern für einen Banknotenrecycler entschieden hat. 3.5.1 Die Sitzungsteilnehmer auf der Seite der Beschwerdeführerin haben vom Debriefing vom 1. Mai 2012 Handnotizen erstellt, welche dem Gericht vorliegen (Beilage 1 bis 3 zur Beschwerdeergänzung I). Im Rahmen der

B-2675/2012 Instruktionsverhandlung vom 4. Juli 2013 haben sie die darin festgehaltenen Angaben bestätigt. A._______[im Vertrieb], C._______[im Bereich Entwicklung] und B._______[Geschäftsführer] sagten an der Instruktionsverhandlung übereinstimmend aus, die Vergabestelle habe sich zum Thema Banknotenrecycler dahingehend geäussert, dass sie nach einer internen Abstimmung entschieden hätten, einen Vorentscheid zu treffen und diese Entscheidung den Anbietern nicht mitzuteilen. C._______[im Bereich Entwicklung] führte aus, D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] habe auf seine Nachfrage hin gesagt, dass es eine interne Projektgruppe gegeben habe und irgendwo beschlossen worden sei, dass das Projekt CashCode zum Zug käme (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 11). A._______[im Vertrieb] und B._______[Geschäftsführer] bestätigten diesen Ablauf des Debriefings; D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] habe gesagt, die Vergabestelle habe sich für den Recycler CashCode entschieden (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 6 und 16). Herr B._______[Geschäftsführer] habe daraufhin festgestellt, dass demnach dies der Grund gewesen sei, weshalb die Beschwerdeführerin verloren habe (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 17). 3.5.2 Die Darstellung der Verhandlungsdelegation der Beschwerdeführerin wurde von den für die Vergabestelle am Debriefing Beteiligten bestritten (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 20, 27 und 31). F._______[von der SBB AG für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert] bezeichnete zunächst die Stimmung anlässlich des Debriefings aus seiner Sicht als Diskussionsleiter als schwierig; nach der Prüfung der Preisangaben habe sich eine hitzige Diskussion entwickelt, was ihm das Führen eines Protokolls verunmöglicht habe (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 20 und S. 25). Er gab an, dass er sich mit dem Vorwurf konfrontiert gesehen habe, die Vergabestelle habe über den Banknotenrecycler einen Vorentscheid getroffen. Er habe in der Diskussion versucht darzulegen, dass "dem nicht so" sei (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 20). Vielmehr sei mit Hilfe von Merkblättern ganz klar präzisiert worden, was mit den Anforderungen gemeint sei und wie sich die Anbieter zu verhalten hätten. Auf die Frage hin, was D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] zu Fragen in Bezug auf den Banknotenrecycler gesagt habe, führte F._______[von der SBB AG für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert] aus, er wisse nicht mehr genau, was Herr D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] gesagt habe. Jedenfalls habe aber die Vergabestelle den Entscheid, welches Produkt gewählt werden soll, voll und ganz den Anbietern überlassen. Innerhalb der Vergabestelle sei intensiv diskutiert worden, ob man ein Produkt vorgeben

B-2675/2012 oder ob man den Wettbewerb spielen lassen und die Innovationskraft der Unternehmen ausnützen solle. Das Ergebnis sei – wobei in Bezug auf diese Frage ein Mehrheitsentscheid getroffen worden sei – immer dasselbe gewesen. Man habe diesbezüglich keine Vorgaben machen wollen. Die Vergabestelle habe sich nicht dazu geäussert, welches Produkt sie favorisieren würde. Wohl aber habe die Beschwerdeführerin ausgeführt, dass für sie der Einbau des Modells CashCode nicht in Frage komme (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 21 f.). Vergabestellenseitig habe ein kleines Team das Modell CashCode in einem Berner Parkhaus im Rahmen der Marktanalyse begutachtet und sich eine Liste mit Referenzen geben lassen. Im Team sei dann entschieden worden, dass dieser Recycler gut genug ist und im Beschaffungsprozess zugelassen werden könne (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 22 f.). Es habe sichergestellt werden können, dass das Modell CashCode ebenfalls ein "markttaugliches Produkt" ist (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 34 f.). E._______[bei der SBB AG im strategischen Einkauf beschäftigt] führte zunächst aus, das Gespräch sei sehr "emotional geladen" gewesen, wie er es in zehn Jahren nie erlebt habe (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 26). In Europa gebe es drei einschlägige Produkte (Banknotenrecycler). Die Vergabestelle habe nie gesagt, sie wolle ein bestimmtes Produkt bevorzugen. Sein Job bei den SBB habe zum Ziel, den Wettbewerb zu erhöhen. Er persönlich habe verschiedene Angebote mit unterschiedlichen Elementen gewollt, welche die Funktion erfüllen (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 27 ff.). D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] sagte zunächst aus, die Vergabestelle sei am 1. Mai 2012 von der Situation "etwas überrumpelt" worden. Die Köpfe der Verlierer seien hochrot gewesen, was eine schlechte Ausgangslage für eine normale Begegnung und für ein sachliches Vorgehen darstelle. Im Nachhinein wäre es vielleicht besser gewesen, einen Rechtsvertreter für das Debriefing hinzuzuziehen (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 30, S. 32 und S. 36). Auch D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] sagte aus, die Vergabestelle habe sich entschlossen, Vorgaben in Bezug auf die Höhe der Bedienelemente zu machen, wobei die Beschwerdeführerin in den Verhandlungen gemeint habe, dass es schwierig sei, mit dem CashCode die Höhenanforderungen einzuhalten. Die Vergabestelle sei darauf verunsichert gewesen und habe sicherstellen müssen, dass die Höhen eingehalten werden können, weshalb sie die anderen Anbieter mit diesen Höhen konfrontiert habe. Die Vergabestelle habe versucht, die Höhen in den Fokus zu bringen, anstatt eine Produktvorgabe zum Banknotenrecycler zu machen (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 31 f.). Ausserdem habe sich die Vergabe-

B-2675/2012 stelle den im Parkhaus Bern eingesetzten CashCode angesehen; der Betrieb scheine zufriedenstellend. Das Modell sei "auch ein möglicher Kandidat, mit dem man leben" könne. Er persönlich habe (vorher) das Modell CashCode zu wenig gekannt. Die Vergabestelle sei offen gewesen. Wenn die Vergabestelle eine Präferenz gehabt hätte, dann für das Modell Mei, weil hier die Lieferantenbeziehungen schon standen, und dann wäre es einfach ein Update gewesen und es wäre "in dem Sinne" weitergegangen (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 32 f. und S. 35). 3.5.3 In den Akten finden sich, wie bereits mit Zwischenentscheid B-2675/2012 vom 23. Juli 2012 E. 4.3.4.2 "Ersatzbeschaffung SBB-Billettautomaten" festgehalten, keine Hinweise, dass sich die Vergabestelle intern für einen bestimmten Banknotenrecycler entschieden hat. Die beschwerdeführerischen Beteiligten des Debriefinggesprächs vom 1. Mai 2012 geben zwar an, die Vergabestelle habe mitgeteilt, einen internen Vorentscheid im Sinne einer Präferenz für ein bestimmtes Banknotenrecyclermodell getroffen zu haben. Es bestehen indessen erhebliche Zweifel am von der Beschwerdeführerin dargestellten Sachverhalt. Die Vergabestelle betont vielmehr in plausibler Weise, sie habe sich im strittigen Beschaffungsverfahren beraten, ob sie einen Banknotenrecycler vorschreiben oder aber den Markt spielen lassen soll, und sich letztlich für die zweite Variante entschieden, um auf die Innovation der Anbieter setzen zu können. Die Aussagen an der Instruktionsverhandlung machen deutlich, dass die Vergabestelle im Rahmen der Evaluation der Angebote sicherstellen wollte, dass alle angebotenen Banknotenrecycler und damit auch das von Seiten der Beschwerdeführerin diesbezüglich explizit in Frage gestellte Modell CashCode die technischen Anforderungen erfüllen würden. So äusserte sich etwa D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] dahingehend, dass die Bedenken der Beschwerdeführerin in Bezug auf die Einhaltung der technischen Anforderungen mit dem Produkt CashCode dazu geführt hätten, diese Problematik mit den anderen Anbietern zu besprechen und sich diesbezüglich abzusichern. Zudem sagten sowohl F._______[von der SBB AG für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert] als auch D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] aus, dass eine kleine Delegation der Vergabestelle im Rahmen einer Marktanalyse den Banknotenrecycler CashCode in einem Parkhaus in Bern begutachtet habe. Im Team sei sodann entschieden worden, dass dieser Recycler genug gut sei und im Beschaffungsprozess zugelassen werden könne (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 23; vgl. E. 3.5.2 hiervor). Damit liegt der Schluss nahe, dass die Vergabestelle (nicht zuletzt aufgrund der kritischen Äusserungen der Beschwerdeführerin

B-2675/2012 und gestützt auf ergänzende Abklärungen) sichergehen wollte, dass alle Anbieter einen den technischen Anforderungen konformen Banknotenrecycler offerieren. Das bedeutet aber gerade nicht einen Vorentscheid zugunsten eines bestimmten Modells. Diese Annahme lässt sich auch aufgrund der Gesprächssituation anlässlich des Debriefings plausibilisieren. In der offenbar angespannten Atmosphäre ist es naheliegend anzunehmen, dass mit dem Begriff "Vorentscheid", der möglicherweise tatsächlich gefallen ist, was auch die Handnotizen der beschwerdeführerischen Beteiligten nahelegen, der Umstand gemeint war, dass die Vergabestelle vor Erteilung des Zuschlags intern zum Schluss gekommen ist, dass der Billettautomat auch mit dem Banknotenrecyclermodell CashCode ausgerüstet die technischen Mindestanforderungen erfüllt. Und auch die Annahme, dass man sich auf Auftraggeberseite diesbezüglich die Frage gestellt hat, ob man diesen Umstand den Anbietern kommunizieren soll und dies schliesslich unterlassen hat, passt auch bei dieser Sachlage ins Bild und ist demnach kein Indiz für einen Vorentscheid, wie ihn die Beschwerdeführerin behauptet. Dieses Verständnis liess sich aber aufgrund der "emotional geladenen" Atmosphäre (Aussage E._______[bei der SBB AG im strategischen Einkauf beschäftigt], Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 33; vgl. E. 3.5.2 hiervor) anlässlich des Debriefings offenbar nicht sachlich vermitteln. Soweit anlässlich des Debriefings auftraggeberseitig ein Fehler zugestanden worden sein sollte, spricht dies ebenfalls nicht für einen Vorentscheid, sondern lässt sich plausibel in dem Sinne erklären, dass sich einer der Gesprächsbeteiligten die Frage gestellt hat, ob die Anbieter nicht explizit dahingehend hätten informiert werden sollen, dass die Vergabestelle "im Sinne der Transparenz bzw. der Innovation nicht vorschreiben wollte, welchen Typ sie einbauen lassen" wolle (Aussage F._______[von der SBB AG für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert], Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 24). Demnach erscheint es in Würdigung der Akten und der Aussagen der Auskunftspersonen insgesamt naheliegend, dass die Vergabestelle im Sinne der Eventualbegründung der Beschwerdeführerin (vgl. dazu E. 3.1 hiervor) nur, aber immerhin, einen Vorentscheid getroffen hat dahingehend, dass entgegen der Beurteilung der Beschwerdeführerseite alle drei Banknotenrecyclermodelle eingesetzt werden können. 3.6 Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass aus den Aussagen der Verhandlungsteilnehmer anlässlich des Debriefings vom 1. Mai 2012 nicht geschlossen werden kann, dass sich die Vergabestelle vorab für den Banknotenrecycler CashCode entschieden hat. Vielmehr ist davon auszu-

B-2675/2012 gehen, dass die Auftraggeberin die Einhaltung der Mindeststandards in Bezug auf alle in Frage kommenden Geräte prüfen wollte und vorab intern festgestellt hat, dass auch der Banknotenrecycler CashCode den technischen Anforderungen entspricht. Aus der Sicht der Vergabestelle war nach ihrer Angabe entscheidend, dass alle drei Typen mit den Ausschreibungsbedingungen konform und "im Rennen" waren (vgl. dazu etwa die Aussage F._______[von der SBB AG für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert], Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 23; vgl. E. 3.5.2 hiervor). Es kam also darauf an festzustellen, dass das Modell CashCode ebenfalls ein "markttaugliches Produkt" ist (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 34 f.). 3.7 3.7.1 Wie unter E. 3.1 hiervor erwähnt, geht die Beschwerdeführerin im Sinne ihres Eventualstandpunkts erstens davon aus, dass die Vergabestelle jedenfalls einen internen Vorentscheid dahingehend getroffen hat, dass das Banknotenrecyclermodell CashCode die technischen Spezifikationen erfüllt. Das ist auch das Ergebnis der richterlichen Beweiswürdigung (vgl. E. 3.6 hiervor) und wird duplicando von der Vergabestelle im Ergebnis letztlich anerkannt. Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich nicht geltend, die Vergabestelle habe eine Informations- bzw. Aufklärungspflicht verletzt, weil sie nicht von sich aus informiert habe bezüglich der Frage, ob alle Banknotenrecyclermodelle die technischen Spezifikationen erfülle. Sie macht indessen geltend, sie habe sich mehrfach erkundigt, ob es akzeptabel sei, wenn die technischen Spezifikationen (meint: durch das Modell CashCode) nicht erfüllt werden. Die Vergabestelle wäre nach Auffassung der Beschwerdeführerin gehalten gewesen, auf ihre Nachfrage bezüglich Einhaltung der Mindestanforderungen zu "reagieren" (vgl. Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 14. Juli 2014, Rz. 10 ff.). Zudem geht sie davon aus, dass durch das Vorgehen der Vergabestelle eine Änderung der Gewichtung der Vergabekriterien stattgefunden habe, weshalb die Vergleichbarkeit der Angebote nicht mehr gegeben sei. 3.7.2 Zunächst ist vorab das Aussageverhalten der Vertreter der Vergabestellenseite kurz wiederzugeben. Die Frage, ob den Anbietern im Rahmen der Verhandlungen noch einmal ausdrücklich mitgeteilt worden sei, dass alle drei Banknotenrecycler die technischen Mindestanforderungen erfüllen, beantwortete F._______[von der SBB AG für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert] dahingehend, dass dies den Anbietern im Ergebnis "sinngemäss" klar gewesen sei, auch wenn dieser

B-2675/2012 Satz nicht so gefallen sei (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 22 f. und S. 38). Wenn anlässlich des Debriefings ein Fehler zugestanden worden sei, dann beziehe sich das auf die unterlassene Information der Anbieter (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 24). Er könne ohne Konsultation der Protokolle nicht mehr sagen, ob eine entsprechende Frage gestellt worden sei (Protokoll, S. 37 f.). Auch E._______[bei der SBB AG im strategischen Einkauf beschäftigt] verwies in Bezug auf die Kommunikation mit den Anbietern auf die Merkblätter (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 28). Die Beschwerdeführerin habe nicht versucht, die Vergabestelle zu einem klärenden Wort in Bezug auf die Banknotenrecycler zu bewegen (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 29). Er habe sich diesbezüglich nicht festgelegt (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 38). Auf die nächste Frage hin gab er an, er meine gesagt zu haben, dass sich die Vergabestelle nicht auf einen Banknotenrecyclertypen festlegen wolle (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 39). D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] gab auf Rückfrage des Gerichts, ob die Anbieter während der Verhandlungen der Verzicht auf eine Präferenz bei den Banknotenrecyclern mitgeteilt worden sei, an, dies sei so kein Thema an den Verhandlungen gewesen (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 31). Wenig später gab D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] an, es sei möglich, dass darüber gesprochen worden sei, und hielt fest, dass die Vergabestelle dann gesagt haben müsse, dass jeder Anbieter einbauen solle, was für ihn stimmt; dies sei ausdrücklich so festgehalten worden (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 33). Wenig später zog D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] auch diese Aussage wieder in Zweifel (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 36 f.). Nach Angabe von D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] habe der Entscheid, dass auch das Modell CashCode eingesetzt werden könnte, nicht kommuniziert werden müssen, weil die Wettbewerbssituation gerade offen gelassen werden sollte (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 35 ff.). Wenn er etwas gesagt hätte, dann wäre es in dem Sinne gewesen, dass sich die Vergabestelle nicht auf ein Modell habe festlegen wollen (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 39). 3.7.3 Zunächst ist auf die Aussagen der auf Auftraggeberseite Beteiligten einzugehen, wonach die Vertreter der Beschwerdeführerseite nicht gefragt haben sollen, ob das Modell CashCode die technischen Spezifikationen erfüllt. Dazu ist zunächst festzuhalten, dass unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerseite anlässlich der Verhandlungen Vorbehalte in Bezug auf dieses Banknotenrecyclermodell zum Ausdruck gebracht hat. Die Aussagen der auf der Auftraggeberseite Beteiligten bestätigen sogar, dass die

B-2675/2012 ergänzenden Abklärungen betreffend das Modell CashCode durch die entsprechenden kritischen Bemerkungen der Beschwerdeführerseite ausgelöst worden sind (vgl. E. 3.4.2 und E. 3.5.2 f. hiervor). Klar ist aufgrund der entsprechenden gerichtlichen Feststellungen, dass dem Banknotenrecycler für die ganze Beschaffung und insbesondere für die Offertkalkulation eine grosse Bedeutung zukam und dass es zwischen den verschiedenen Modellen grosse Preis- und Qualitätsunterschiede gibt (vgl. E. 3.4.4 hiervor). Angesichts dieser Ausgangslage ist eher wahrscheinlich, dass die Beschwerdeführerin entgegen teilweise anders lautenden Angaben der auf Auftraggeberseite Beteiligten (vgl. E. 3.4.2 hiervor) die Vergabestelle danach gefragt hat, ob das Modell CashCode ihrer Auffassung nach die technischen Spezifikationen erfüllt. Dieser Schluss wird auch dadurch gestützt, dass namentlich die Aussagen von D._______[bei der SBB AG im Produktmanagement tätig] zu diesem Punkt keineswegs widerspruchsfrei sind und F._______[von der SBB AG für die Abwicklung der Beschaffung der Billettautomaten mandatiert] angab, er könne sich nicht mehr erinnern, ob seitens der Beschwerdeführerin die entscheidende Frage gestellt worden sei (vgl. E. 3.6.2 hiervor). Es ist auch nach der Aussage von E._______[bei der SBB AG im strategischen Einkauf beschäftigt] viel wahrscheinlicher, dass sich die Vergabestelle diesbezüglich auf die Merkblätter verlassen hat, ohne die wohl gestellte Frage zu beantworten (Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 28; vgl. E. 3.6.2 hiervor). Wie es sich diesbezüglich verhält, kann indessen aufgrund der nachfolgen Ausführungen letztlich offen bleiben. 3.7.4 Im Rahmen der Ausschreibung formulierte Beurteilungskriterien, namentlich technische Spezifikationen, sind so auszulegen, wie sie von den Anbietern in guten Treuen verstanden werden konnten und mussten; auf den subjektiven Willen der Vergabestelle beziehungsweise der dort tätigen Personen kommt es nicht an (BGE 141 II 14 E. 7.1 mit Hinweisen "Monte Ceneri"; BVGE 2017 IV/3 E. 4.5 "Mobile Warnanlagen"). Aus den Ausschreibungsunterlagen, namentlich aus dem Merkblatt vom 21. März 2012 zum Abgebot 2, geht vorliegend unmissverständlich hervor, dass alle Banknotenrecycler zugelassen sind, sofern sie die Mindestanforderungen erfüllen. Unter Berücksichtigung der insoweit klaren und verständlichen Ausschreibungsunterlagen zielt der Vorwurf der Beschwerdeführerin, wonach die Vergabestelle zu Fragen zur Einhaltung der Mindestanforderungen bezüglich des Banknotenrecyclers CashCode hätte "reagieren" müssen, ins Le