Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Décision confirmée par le TF par arrêt du 19.06.2020 (2C_281/2020)
Cour I A-4999/2018
Arrêt d u 1 8 février 2020 Composition Jérôme Candrian (président du collège), Claudia Pasqualetto Péquignot, Kathrin Dietrich, juges, Mathieu Ourny, greffier.
Parties A._______, recourant,
contre
Inspection fédérale des installations à courant fort ESTI, Service juridique, Luppmenstrasse 1, 8320 Fehraltorf, autorité inférieure.
Objet Absence du rapport de sécurité des installations électriques à basse tension.
A-4999/2018 Page 2 Faits : A. A.a A._______ est propriétaire d’un immeuble sis rue (…) à (…). Le 16 février 2011, l’entreprise X._______ SA a procédé à un contrôle périodique des installations électriques à basse tension de l’immeuble précité, donnant lieu à un rapport de contrôle établi le 1er mars 2011. Dit rapport faisait état des défauts à supprimer dans un délai échouant au 1er juin 2011. Par courrier du 18 novembre 2011, Y._______ SA, en qualité d’exploitant du réseau électrique (ci-après : l’exploitant de réseau), accordé à A._______ – sur requête de celui-ci – un délai de cinq ans pour effectuer le remplacement des conducteurs à isolation en coton situés au 1er étage du bâtiment. La requête du propriétaire était motivée par un projet de rénovation du 1er étage. L’exploitant de réseau précisait qu’à défaut de l’exécution des formalités obligatoires dans le délai supplémentaire imparti, un avis de contrôle périodique serait envoyé au propriétaire dans la seconde moitié de l’année 2016. En date du 28 mars 2012, l’exploitant de réseau a réceptionné le rapport de sécurité de l’installation électrique établi le 23 mars 2012 par X._______ SA. A.b Par pli du 9 juillet 2015, l’exploitant de réseau a imparti à A._______ un délai au 4 janvier 2016 pour la remise d’un rapport de sécurité attestant de la conformité des installations électriques de son immeuble. Ce courrier a été suivi d’un premier rappel, le 16 février 2016 pour un délai au 14 août 2016, puis d’un second rappel, le 10 octobre 2016 pour un délai au 8 janvier 2017. Faute d’exécution dans ce dernier délai, l’exploitant de réseau a, par pli du 20 mars 2017, dénoncé A._______ auprès de l’Inspection fédérale des installations à courants forts (ESTI) et lui a transmis le dossier pour exécution du contrôle. A.c En date du 23 mars 2017, l’ESTI a fixé à l’intéressé un nouveau délai au 30 juin 2017 pour envoyer à l’exploitant de réseau le rapport de sécurité requis. A._______ a également été rendu attentif qu’en cas de non-respect dudit délai, une décision soumise à un émolument d’un montant minimum de 700 francs serait rendue. S’en est suivi un échange de correspondances entre le prénommé et l’exploitant de réseau. Un nouveau délai au 15 septembre 2017 a ensuite été fixé à A._______ par l’ESTI, donnant suite à un nouvel échange de correspondances, cette fois entre le propriétaire et l’ESTI, au cours duquel un ultime délai au 12 juillet 2018 a été imparti à A._______.
A-4999/2018 Page 3 B. Par décision du 9 août 2018, l’ESTI a fixé à A._______ un nouveau délai au 15 octobre 2018 pour transmettre le rapport de sécurité des installations électriques de son bâtiment à l’exploitant de réseau (ch. 1). Elle a également mis à sa charge des émoluments d’un montant total de 732 francs (ch. 2), tout en l’avertissant que le non-respect de cette décision pouvait entraîner une amende d’ordre de 5'000 francs au plus. C. En date du 3 septembre 2018, A._______ (le recourant) a interjeté recours contre la décision susmentionnée de l’ESTI (l’autorité inférieure) près le Tribunal administratif fédéral (aussi : le Tribunal) en concluant implicitement à son annulation. En substance, le recourant estime que les défauts constatés par X._______ SA ont été supprimés, et qu’un contrôle extraordinaire, avant le prochain contrôle périodique légal, s’avère injustifié. D. Dans sa réponse du 22 octobre 2018, l’autorité inférieure a conclu au rejet du recours. Pour l’essentiel, elle soutient que les défauts mis au jour dans le rapport du 1er mars 2011 n’ont été qu’en partie corrigés ; un avis de suppression des défauts ou un rapport de sécurité concernant les installations électriques du 1er étage – plus particulièrement le remplacement des conducteurs à isolation en coton – ferait encore défaut, malgré l’octroi d’un délai supplémentaire de cinq ans pour ce faire. E. Dans ses observations finales du 22 novembre 2018, le recourant développe ses arguments, expliquant en particulier qu’il a été renoncé provisoirement au remplacement des conducteurs à isolation en coton au profit d’une mesure alternative proposée et validée par X._______ SA. F. Les autres faits et arguments des parties seront repris en tant que besoin dans les considérants en droit du présent arrêt. Droit : 1. 1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la
A-4999/2018 Page 4 loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) n’en dispose pas autrement (cf. art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d’office et librement sa compétence (cf. art. 7 PA), ainsi que la recevabilité des recours qui lui sont soumis. 1.2 Selon l’art. 23 de la loi fédérale du 24 juin 1902 concernant les installations électriques à faible et à fort courant (LIE, RS 734.0), le Tribunal administratif fédéral connaît des recours contre les décisions émanant des organes de contrôle désignés à l’art. 21 LIE. L’autorité inférieure, service spécial de l’Association pour l’électrotechnique, les technologies de l’énergie et de l’information (Electrosuisse) soumis à la surveillance du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC), est l’autorité de contrôle désignée par le Conseil fédéral au sens du ch. 2 de cette disposition (cf. art. 1er de l’ordonnance du 7 décembre 1992 sur l’ESTI [RS 734.24]), et l'acte attaqué satisfait aux conditions prévalant à la reconnaissance d'une décision au sens de l'art. 5 PA, de sorte que le Tribunal est compétent. 1.3 A._______ a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure. Etant le destinataire de la décision attaquée qui lui fait grief, il est particulièrement atteint et a un intérêt digne de protection à requérir son annulation ou sa modification (cf. art. 48 al. 1 PA). Il a donc qualité pour recourir. 1.4 Présenté dans le délai (cf. art. 50 al. 1 PA) et les formes (cf. art. 52 al. 1 PA) prévus par la loi, le recours est ainsi recevable et il convient d’entrer en matière. 2. Selon l’art. 49 PA, le Tribunal administratif fédéral contrôle les décisions qui lui sont soumises sous l’angle de la violation du droit fédéral, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), de la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) et de l’inopportunité (let. c). Il vérifie d’office les faits constatés par l’autorité inférieure (cf. art. 12 PA), sous réserve du devoir de collaborer des parties (cf. art. 13 PA). Il applique le droit d’office, sans être lié par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique développée dans la décision entreprise. Il se limite en principe aux griefs soulevés et n’examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l’y incitent (cf. ATF 135 I 91 consid. 2.1 ; ATAF 2014/24 consid. 2.2).
A-4999/2018 Page 5 3. L’objet du présent litige porte sur le point de savoir si l’autorité inférieure a agi de manière conforme au droit en impartissant au recourant, par décision du 9 août 2018, un délai au 15 octobre 2018 pour transmettre le rapport de sécurité des installations électriques de son bâtiment à l’exploitant de réseau et en mettant à sa charge des émoluments d’un montant total de 732 francs. A ce titre, le Tribunal présentera le droit applicable (cf. infra consid. 4), puis examiner le bien-fondé des griefs du recourant (cf. infra consid. 5). 4. Le litige s’inscrit dans le cadre juridique suivant. 4.1 Aux termes de l’art. 20 al. 1 LIE, la surveillance des installations électriques et de leur bon état d’entretien incombe à l’exploitant (propriétaire, locataire, etc.). Le Conseil fédéral édicte des prescriptions en vue de prévenir les dangers et dommages causés par les installations à faible et fort courant, conformément à l’art. 3 al. 1 LIE. A teneur de l’art. 3 al. 1 de l’ordonnance du 7 novembre 2001 sur les installations électriques à basse tension (OIBT, RS 734.27), les installations électriques doivent être établies, modifiées, entretenues et contrôlées selon les règles techniques reconnues. Elles ne doivent mettre en danger ni les personnes, ni les choses, ni les animaux lorsque leur exploitation et leur utilisation sont correctes, mais aussi, autant que possible, dans les cas prévisibles d’exploitation ou d’utilisation incorrectes ou de dérangement. Aux termes de l’art. 4 al. 1 OIBT, les installations électriques doivent, sauf difficultés extraordinaires, être établies, modifiées et entretenues de façon à ne pas perturber exagérément l’utilisation correcte d’autres installations électriques. Enfin, selon l’art. 5 al. 1 OIBT, il appartient au propriétaire ou à un représentant désigné par lui de veiller à ce que l’installation électrique réponde en tout temps aux exigences des articles 3 et 4 OIBT. Dans ce but, l’ordonnance précitée impose notamment un contrôle périodique de l’installation (cf. art. 36 OIBT). 4.2 Conformément à l’art. 36 al. 1 OIBT, six mois au moins avant l’expiration d’une période de contrôle, les exploitants de réseau invitent par écrit le propriétaire à leur remettre, avant la fin de la période, un rapport de sécurité de l’installation – qu’il devra faire établir à ses frais par un organe de contrôle indépendant ou un organisme d’inspection accrédité (cf. art. 32 al. 1 OIBT) – certifiant que les installations concernées répondent aux prescriptions de l’OIBT et aux règles de la technique. Le délai pour remettre le rapport peut être prorogé d’une année au plus après l’expiration de la période de contrôle. Si le rapport de sécurité n’est pas présenté dans le délai
A-4999/2018 Page 6 malgré deux rappels, l’exploitant de réseau confie l’exécution du contrôle périodique à l’Inspection (ESTI) (cf. art. 36 al. 3 OIBT). La périodicité des contrôles pour les différentes installations est réglée dans l’annexe, l’ESTI pouvant autoriser des exceptions (cf. art. 36 al. 4 OIBT). Une prolongation de délai au motif d’une rénovation totale ou d’une réfection n’est pas exclue ; la sécurité des personnes, des choses et des animaux doit toutefois être garantie. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, cette garantie de sécurité n’est plus remplie lorsque l’envoi d’un rapport de sécurité est repoussé d’année en année, au simple prétexte d’une possible rénovation ou réfection (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_922/2012 du 5 mars 2013 consid. 3.3 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-1475/2018 du 1er juillet 2019 consid. 5.2). De jurisprudence constante, le propriétaire de l’installation est seul responsable de l’envoi du rapport de sécurité dans le délai imparti à l’exploitant de réseau (cf. art. 5 al. 1 2ème phrase OIBT en relation avec l’art. 36 al. 1 OIBT). En cas d’inexécution ou d’exécution tardive, il doit en assumer les conséquences. Lorsque l’affaire est transmise à l’ESTI, cette dernière peut encore rendre une décision soumise à émolument, et, en cas d’insoumission à ladite décision, avertir l’intéressé qu’il s’expose à une amende (cf. art. 56 al. 1 LIE en relation avec l’art. 41 al. 2 PA ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-6093/2017 du 10 avril 2019 consid. 3.2). 5. Au cas d’espèce, le recourant soutient que l’ensemble des défauts constatés dans le rapport du 1er mars 2011 ont été supprimés. S’agissant des conducteurs à isolation en coton du 1er étage, il explique que ceux-ci sont encore en très bon état et que le 1er étage ne sert que de zone de stockage à la pharmacie située au rez-de-chaussée, de sorte que la consommation en électricité y est extrêmement faible. En outre, lors du contrôle du 16 février 2011, X._______ SA aurait proposé une alternative au remplacement des conducteurs à isolation en coton, sous la forme d’une « baisse de l’intensité nominale aux circuits de répartition », à six ampères au maximum. Cette alternative aurait été mise en œuvre et validée dans le rapport de sécurité du 23 mars 2012. Par conséquent, le délai de prolongation de cinq ans accordé le 18 novembre 2011 serait devenu caduc. Aussi, le prochain rapport de sécurité ne serait exigible qu’à la prochaine échéance légale, à savoir 2021 pour la pharmacie et 2031 pour le 1er étage. L’autorité inférieure objecte que les défauts inhérents aux conducteurs à isolation en coton n’ont pas été corrigés puisque ces derniers n’ont pas été remplacés, et que cela ressort du rapport de sécurité du 23 mars 2012. Le
A-4999/2018 Page 7 recourant aurait pourtant bénéficié d’un délai de cinq ans pour produire un avis de suppression des défauts ou un rapport de sécurité portant sur le 1er étage. 5.1 Il n’est pas contesté que, dans son rapport de contrôle du 1er mars 2011, X._______ SA a mis au jour plusieurs défauts dans l’immeuble du recourant, et que, parmi ceux-ci, figuraient – aux ch. 51 et 56 ainsi que sous la rubrique « Concerne » en fin de rapport – les conducteurs à isolation en coton qui n’étaient plus aux normes. Le rapport de sécurité du 23 mars 2012 fait l’objet d’interprétations divergentes de la part des parties concernant la correction ou non de ce défaut. Cela n’a rien d’étonnant, au vu du manque de clarté de ce document sur cet objet ; la seule mention manuscrite « sans fils coton 1er » sur le rapport – sans qu’on puisse de surcroît relier clairement cette note à une rubrique particulière du rapport – est pour le moins équivoque, voire incompréhensible pour une personne non initiée. En tout état de cause, l’on ne peut inférer de ce document aucune conclusion quant à la suppression ou non de la défectuosité constatée un an auparavant. En revanche, le recourant admet lui-même que les conducteurs à isolation en coton n’ont pas été remplacés. Or contrairement à ses allégations, le contrôleur, dans son rapport du 1er mars 2011, n’envisage aucune alternative à un tel remplacement aux fins de supprimer définitivement le défaut. Il indique clairement qu’afin d’éviter des dangers d’incendie, les conducteurs à isolation en coton du 1er étage – qui ne répondent plus à la tension minimale du réseau ainsi qu’à la qualité d’isolement requise – doivent être remplacés. Il propose, certes, au recourant de se contenter de procéder à une « baisse d’intensité nominale aux circuits de répartition (six ampères au maximum) ». Cette solution – mise en œuvre par la recourant selon ses dires – est toutefois qualifiée de « modification provisoire en attendant le remplacement complet ». A ce titre, il est fait allusion à un délai qui sera accordé par le distributeur aux fins d’effectuer ce remplacement. Ce délai a été octroyé le 18 novembre 2011 par l’exploitant de réseau et a été fixé à cinq ans. Il était précisé que si délai n’était pas respecté, le recourant se serait vu notifier un avis de contrôle périodique. C’est ainsi qu’en 2015 puis 2016, l’exploitant de réseau a exigé du recourant la remise d’un nouveau rapport de sécurité, en l’absence de toute communication de ce dernier ou d’un installateur mandaté par ses soins depuis l’octroi du délai supplémentaire de cinq ans. Dans ces conditions, il est acquis que le défaut constitué par les conducteurs à isolation en coton du 1er étage, identifié dans le rapport du 1er mars 2011, n’a pas été supprimé, malgré le délai de cinq ans accordé pour ce faire.
A-4999/2018 Page 8 5.2 Le recourant justifie le non-remplacement des conducteurs en question par le fait qu’ils se situent dans une zone de stockage non habitée et peu utilisée qui fera l’objet de travaux de rénovation, dans le cadre desquels il sera procédé à leur substitution. Il s’agit précisément du motif qui a conduit le recourant à requérir en 2011 l’octroi d’un délai pour rendre conforme l’installation électrique du 1er étage, puis amené l’exploitant de réseau à admettre cette requête en accordant un délai extraordinaire de cinq ans. Le recourant ne s’est pourtant pas exécuté dans ce délai et la demande de remise d’un rapport de sécurité du 9 juillet 2015, de même que les relances des 16 février 2016 et 10 octobre 2016, sont restées lettre morte. A ce jour, à savoir près de neuf ans après le contrôle effectué le 16 février 2011, rien n’indique que des travaux ont été entrepris au 1er étage. Le recourant ne fournit aucune indication à ce sujet. Il ne prétend même pas que ces travaux sont encore planifiés à court ou moyen terme et ne fournit aucun calendrier de potentiels travaux. Force est de constater qu’il a déjà bénéficié d’une prolongation exceptionnelle et que le délai supplémentaire de cinq ans qui lui a été octroyé n’était pas négligeable. Au vu de la jurisprudence précitée (cf. supra consid. 4.2), on ne saurait faire grief à l’exploitant de réseau, puis à l’autorité inférieure, d’avoir exigé une mise en conformité aux normes une fois le délai écoulé. L’on ne peut admettre que le recourant, au motif d’hypothétiques travaux de rénovation, laisse perdurer jusqu’en 2031 (et donc durant potentiellement 20 ans) une situation non conforme aux normes techniques en vigueur, quelle que soit l’efficacité et la pertinence de la solution provisoire mise en œuvre en 2011 ou 2012. Au demeurant, le recourant n’a jamais formellement demandé une prolongation du délai de cinq ans. Il y a encore lieu de préciser qu’il a refusé de prendre à sa charge un contrôle de la part d’un inspecteur de l’ESTI, en vue d’une nouvelle évaluation des conducteurs à isolation en coton (cf. pièces 17 et 18 du bordereau de l’autorité inférieure). Or on ne saurait exiger de l’autorité inférieure qu’elle assume les coûts d’un tel contrôle, sollicité par les besoins du recourant. 5.3 Pour le surplus, le recourant ne conteste pas ne pas avoir transmis à l’exploitant de réseau le rapport de sécurité requis, à réitérées reprises, par ce dernier puis par l’autorité inférieure. Il y a lieu de rappeler, à ce titre, que la responsabilité de fournir le rapport de sécurité lui incombait à lui seul. En effet, comme exposé (cf. supra consid. 4.2), il est de jurisprudence constante que le propriétaire de l’installation est seul responsable de l’envoi à l’exploitant de réseau du rapport de sécurité dans les délais impartis et qu’il doit, de ce fait, assumer seul les conséquences d’une inexécution ou d’une exécution tardive de cette obligation. Son attention a de surcroît été attirée
A-4999/2018 Page 9 sur le fait qu’une inaction de sa part aurait entraîné le prononcé d’une décision occasionnant des frais sous la forme d’émoluments. En définitive, le rapport de sécurité n’a pas été envoyé par le recourant dans l’ultime délai imparti au 12 juillet 2018 par l’autorité inférieure. C’est à bon droit que celle-ci a rendu une décision pour exécution du contrôle soumise à émolument, comme cela avait été annoncé préalablement. 5.4 Enfin, le montant total des émoluments, par 732 francs, mis à la charge du recourant par l’autorité inférieure ne prête pas flanc à la critique. Pour rappel, l’émolument en question ne constitue pas une amende, mais uniquement une somme, soumise au large pouvoir d’appréciation de l’autorité inférieure dans le cadre légal, destinée à couvrir les frais d’établissement de la décision attaquée (cf. art. 9 al. 1 2ème phrase de l’ordonnance du 10 septembre 1969 sur les frais et indemnités en procédure administrative [OIFICF, RS 172.041.0] en relation avec l’art. 41 OIBT ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-190/2013 du 27 mai 2013 consid. 4). Le montant ici en cause se situe au niveau inférieur de l’échelle (max. 3’000 francs) prévue à l’art. 9 al. 1 OIFICF. La décision doit être confirmée sur ce point également. 6. Il s’ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté. 7. En application de l’art. 63 al. 1 PA et de l’art. 4 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, les dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), les frais de procédure, arrêtés à 800 francs, sont mis à la charge du recourant. Ils sont prélevés sur le montant équivalent de l’avance de frais déjà versée. Dans la mesure où le recourant succombe, il n’y a pas lieu de lui allouer une indemnité à titre de dépens (cf. art. 64 al. 1 PA a contrario). L’autorité inférieure n’y a également pas droit (cf. art. 7 al. 3 FITAF). (le dispositif est porté à la page suivante)
A-4999/2018 Page 10 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté. 2. Les frais de procédure, d’un montant de 800 francs, sont mis à la charge du recourant. Ce montant est prélevé sur l’avance de frais déjà versée du même montant. 3. Il n’est pas alloué de dépens. 4. Le présent arrêt est adressé : – au recourant (Acte judiciaire) – à l'autorité inférieure (n° de réf. […] ; Recommandé) – au Secrétaire général du DETEC (Acte judiciaire)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Mathieu Ourny
A-4999/2018 Page 11 Indication des voies de droit : La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition :