Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Cour I A-2708/2011
Arrêt d u 11 juillet 2012 Composition
Jérôme Candrian (président du collège), Alain Chablais, André Moser, juges, Pierre Voisard, greffier.
Parties
1. B._______, représenté par Me Louis-Marc Perroud, avocat, 2. C._______, recourants,
contre
D._______, représentée par Me Christophe Claude Maillard, avocat, intimée,
et
Office fédéral de l'énergie OFEN, 3003 Berne, autorité inférieure.
Objet
Approbation des plans (…).
A-2708/2011 Page 2 Faits : A. B._______ et C._______ ont chacun construit une stabulation libre sur leur domaine, sis, respectivement, (…) à F._______, en 2003-2004, et au lieu dit (…) à E._______, en 1995. Selon eux, l'exploitation de leur stabulation est perturbée par des phénomènes de courants itinérants du réseau électrique de la société D._______, courants qui affectent leur bétail et l'ensemble de la région. Malgré plusieurs investigations, notamment par l'Inspection fédérale des installations à courant fort (ci-après ESTI), l'origine de ces phénomènes n'a pas été concrètement établie. B. B.a Le 9 juin 2009, D._______ a déposé une demande d'approbation des plans auprès de l'ESTI concernant la construction d'une nouvelle station transformatrice 17 kV/BT "G._______" (projet n° […]), ainsi que de deux lignes souterraines 17kV entre cette nouvelle station et la station existante "H._______" (n° […]), d'une part, et entre cette nouvelle station et la station existante "I._______" (n° […]), d'autre part. Cette demande concerne les communes de D._______ et F._______. B.b Le 5 août 2009, D._______ a également déposé une demande d'approbation des plans auprès de l'ESTI concernant la construction d'une nouvelle station transformatrice 17 kV/BT "J._______ " (projet n° […]) remplaçant celle "K.______", ainsi que la modification de trois lignes souterraines 17kV entre la station "K._______" et les stations "L.______" (n° L-167006.2), "M._______" (n° […]) et "N._______" (n° L-[…]). Cette demande concerne la commune de E._______. B.c Le 15 mars 2010, D._______ a déposé une troisième demande d'approbation des plans auprès de l'ESTI concernant la construction d'une nouvelle station transformatrice 17 kV/BT "O._______" (projet n° S-[…]), ainsi que la modification de la ligne souterraine existante 17 kV entre les stations "T._______" et "U.______" (n° L-[…]) impliquant deux lignes souterraines supplémentaires entre la nouvelle station et la station existante "V._______" (n° L-[…]), d'une part, et entre la nouvelle station et la station existante "W._______ 60/17kV" (n° L- […]), d'autre part. Cette demande concerne la commune de D._______ et doit permettre d'alimenter trois immeubles locatifs en construction.
A-2708/2011 Page 3 C. L'ESTI a ouvert, le 25 mars 2009, une procédure ordinaire d'approbation des plans réunissant les trois demandes. Une mise à l'enquête publique a eu lieu du 17 août au 15 septembre 2009, du 24 août au 22 septembre 2009 et du 19 avril au 18 mai 2010. Le canton de Fribourg, par son Service des constructions et de l'aménagement, ainsi que les communes concernées ont été invités à prendre position sur les trois projets. D. B._______ a formé opposition à l'encontre des trois projets et C._______ a formé opposition à l'encontre du deuxième projet concernant la commune de E._______. Les autorités consultées n'ont pas émis d'objections de principe à l'encontre des trois projets. E. Les opposants B._______ et C._______ ayant maintenu leurs oppositions, l'ESTI a renoncé à mener des négociations et a transmis les trois dossiers, accompagnés des rapports sur l'état de la procédure, à l'Office fédéral de l'énergie (ci-après OFEN) pour décision. Malgré la séance de conciliation du 24 septembre 2010 entre l'OFEN et les opposants, les parties ne sont pas parvenues à concilier leurs différents points de vue. B._______ a également fait parvenir à l'OFEN, le 15 mars 2011, une pétition munie de 945 signatures de personnes habitant la région de E._______, D._______ et F._______, demandant en substance à l'OFEN que des contrôles soient effectués sur le réseau de D._______. F. Par décisions du 17 mars 2011, l'OFEN a approuvé les trois demandes d'approbation sous réserve de certaines charges et conditions. Il a également déclaré les oppositions de B._______ et C._______ irrecevables, au surplus mal fondées. En substance, il considère que les opposants ne se trouvent pas dans un rapport spatial suffisant leur octroyant la qualité pour agir. Au surplus, il estime qu'il n'est pas compétent pour déterminer si le réseau électrique est conforme aux exigences légales, ce qui est du ressort de l'exploitant et de l'ESTI. Ainsi, les requêtes de B._______ et de C._______ visant à l'exécution de contrôle et à la délivrance d'un certificat de conformité ne peuvent pas être ordonnées par l'OFEN. Il en résulte que la voie de l'opposition à une procédure d'approbation des plans n'est pas la procédure adéquate. Pour le reste, les projets respectent les exigences de l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI, RS 814.710).
A-2708/2011 Page 4 G. En dates des 28 et 29 avril 2011, C._______ et B._______ (ci-après les recourants) ont recouru contre ces décisions devant le Tribunal administratif fédéral en concluant à leur annulation et au renvoi des dossiers à l'OFEN (ci-après l'autorité inférieure) pour instruction complémentaire et mise en route d'une expertise pluridisciplinaire. Ils concluent également à ce que les frais d'assainissement et d'expertises soient mis à la charge de D._______ et que l'autorité inférieure soit condamnée à une équitable indemnité de parties pour leurs dépens. Pour l'essentiel, les recourants considèrent avoir qualité pour recourir contre ces décisions. En effet, ils invoquent que les projets litigieux vont leur causer un préjudice économique supplémentaire puisqu'il est certain que les courants vagabonds produits par les nouvelles stations vont passer sur leurs terrains et engendrer des immissions nuisibles et incommodantes supplémentaires, notamment pour leurs animaux. Selon les recourants, c’est également à tort que l'autorité inférieure a appliqué uniquement l'ORNI et le document publié par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) intitulé "lignes à haute tension, aide à l'exécution de l'ORNI, recommandations concernant l'exécution, les calculs et les mesures", puisque ces textes ont pour but de protéger uniquement l'homme et non les animaux. Au contraire, il y a également lieu de se référer aux dispositions de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE, RS 814.01), ainsi qu’à la doctrine scientifique, qui a relevé les dérangements graves que causent les courants vagabonds sur les animaux, notamment lors de la traite, et la sensibilité accrue de ces derniers par rapport à l’homme. Or, compte tenu de la configuration des lieux, du fonctionnement du circuit en boucles, du complexe des lignes souterraines, ainsi que de la configuration imprécise des lignes à proximité des terrains des recourants, il est évident que les nouvelles stations vont amplifier les perturbations électroniques et que des immissions nuisibles ou incommodantes sont à prévoir. H. Invitée à déposer des observations, l'ESTI a déclaré, par écritures du 15 juillet 2011, que les perturbations dues aux courants vagabonds peuvent avoir plusieurs origines. Toutefois, d'un point de vue technique, la réalisation des projets ne pourra pas créer de courants vagabonds sur la propriété des recourants puisque ceux-ci habitent à une distance de plusieurs centaines de mètres. Il en est de même pour le rayonnement non ionisant. De plus, aucune des études réalisées n'a détecté l'origine
A-2708/2011 Page 5 de ces perturbations qui peuvent être dues à d'autres raisons. Les projets respectent en outre la LPE et l'ORNI. Finalement, l'ESTI est d'avis que les recourants ne sont pas légitimés à faire opposition aux projets et que leur problème n'est pas à résoudre dans le cadre des présentes procédures. Toutefois, afin de ne pas interférer dans celles-ci, l'ESTI a indiqué n'avoir encore rien entrepris, mais vouloir agir par la suite. I. Invitée à se prononcer, l'autorité inférieure a conclu, en date du 20 juillet 2011, au rejet des recours, pour autant qu'ils soient recevables, ainsi qu'à la mise des frais à la charge des recourants. D'une manière générale, l'autorité inférieure maintient sa position exprimée dans ses décisions d'approbation des plans et y renvoie. Elle relève en outre que l'ORNI protège également les animaux à proximité des lieux à utilisation sensible (LUS), ce qui est le cas des étables des recourants, mais sans prévoir de valeurs plus contraignantes car on estime qu'ils ne sont pas plus sensibles que l'être humain au rayonnement non ionisant. L'autorité inférieure retient donc qu’elle a appliqué correctement la LPE et l'ORNI pour déterminer la qualité pour agir des recourants. Toutefois ajoute l’OFEN, quand bien même les valeurs limites de la LPE seraient appliquées, encore faudrait-il que la limite des émissions, l'état de la technique et les conditions d'exploitation le permettent et que cela soit économiquement supportable. J. Dans leurs répliques du 19 septembre 2011, les recourants maintiennent intégralement l'argumentation juridique développée dans leurs recours. Ils précisent que de récentes études scientifiques ont prouvé que les animaux étaient plus sensibles aux rayonnements non ionisants, respectivement aux courants vagabonds, et qu'il faut par conséquent appliquer les valeurs limites plus contraignantes de la LPE. Des mesures complémentaires peuvent également parer aux perturbations électriques nuisibles, respectivement limiter les courants de terre qui seront amplifiés, notamment par l’adoption de transformateurs conformes à l'état de la technique, ce qui n'est pas le cas de ceux litigieux. X.______ a d'ailleurs indiqué que le fait d'enterrer une ligne ne protège pas du champ magnétique.
A-2708/2011 Page 6 K. Dans ses dupliques du 14 octobre 2011, l'autorité inférieure a maintenu ses positions antérieures. Elle précise que le Tribunal fédéral a déclaré que les valeurs limites fixées par l'ORNI n'ont pas été conçues dans le but de protéger les animaux en dehors des LUS mais que des valeurs limites peuvent être adoptées qui soient directement fondées sur la LPE ; le Tribunal fédéral a toutefois retenu que, à l'heure actuelle, il n'existait aucun indice scientifiquement prouvé démontrant que le rayonnement non ionisant représente une mise en danger concrète des animaux nécessitant une charge d'immissions inférieure aux valeurs limites. De plus, rien ne prouve que les nouvelles stations transformatrices seront systématiquement à l'origine de l'amplification du phénomène de courants vagabonds. Par ailleurs, des mesures préventives ou d'assainissement à l'intérieur du bâtiment pourraient permettre de parer au phénomène des courants vagabonds, et il n'appartient pas à l'OFEN de vérifier si les transformateurs sont ou non conformes à l'état de la technique, ce qui est de la compétence scientifique de l'ESTI. L. Invitée à déposer ses observations sur les répliques, l'ESTI a précisé, le 18 octobre 2011, qu'elle avait préavisé positivement les projets car ceux-ci respectent la législation relevant du domaine de l'électricité. Elle rappelle que l'objet de la procédure n'est pas le réseau en soi mais le projet de construction d'une nouvelle station transformatrice avec légère modification des lignes à haute tension existantes autour. Par ailleurs, une expertise n'est pas nécessaire car les projets prévus se situent à une telle distance qu'ils ne pourront pas avoir d'influence sur le problème déjà existant des recourants. M. Par ordonnances du 28 octobre 2011 et du 21 février 2012, le Tribunal de céans a joint les causes A-2474/2011, A-2479/2011, A-2708/2011 et A-2482/2011 sous le seul numéro A-2708/2011. N. Le 22 février 2012, l'OFEN a indiqué au Tribunal de céans avoir intenté une procédure pénale à l'encontre de D._______ car il semblerait que les installations contestées soient déjà construites.
A-2708/2011 Page 7 O. Sur demande du 23 février 2012, D._______ (ci-après l'intimée) s'est déterminée, le 30 avril 2012, sur la procédure en cours. Elle conclut au rejet des recours dans la mesure de leur recevabilité, sous suite de dépens.
Quant aux faits, l’intimée relève que les problèmes dans la stabulation de B._______ sont apparus depuis son entrée en service en mars 2004, soit bien avant la mise à l’enquête des stations transformatrices autorisées par les décisions du 17 mars 2011 attaquées. Par ailleurs, en août 2010, Electrosuisse a confirmé que le réseau de D._______ satisfaisait aux normes fédérales. L’intimée précise que, n’ayant pas été informée à temps des recours, elle a réalisé en toute bonne foi les travaux relatifs aux projets autorisés par les décisions litigieuses. Au surplus, il y avait un intérêt public à ce que ces travaux soient effectués sans retard vu qu’ils étaient clairement nécessaires à l’alimentation en énergie des nouveaux immeubles. Quant au droit, l’intimée retient que, conformément au rapport explicatif relatif à l’ORNI, les animaux à proximité des LUS sont également protégés par la VLInst [valeur limite de l’installation] et que, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, la réglementation de l’ORNI est exhaustive. Comme l’ont considéré l’OFEN et l’ESTI, les autorisations attaquées portent sur des installations conformes à l’état de la technique, qui respectent la législation relevant du domaine de l’électricité, et la réalisation du projet ne peut pas créer de courants vagabonds provenant du réseau de distribution à basse tension sur la propriété des recourants. L’intimée précise encore que la réalisation du projet intervenue entretemps permettrait en soi une expertise, mais que celle-ci n’est ni opportune ni justifiée dans le cadre de la présente procédure, qui concerne exclusivement la procédure d’approbation des plans, et vu que, comme l’affirme l’ESTI, les projets se situent à une telle distance des ruraux des recourants qu’ils ne peuvent avoir d’influence sur le problème déjà existant de ceux-ci. P. Dans sa prise de position du 30 avril 2012, le recourant B._______ a constaté que D._______ avait effectué les travaux litigieux indépendamment du dépôt du recours et a considéré que les essais des installations, effectués sur sa propriété, pouvaient ainsi être mesurés et pris en compte dans le cadre de la procédure de recours.
A-2708/2011 Page 8 Q. Les autres faits seront repris, en tant que besoin, dans la partie en droit ci-après.
Droit : 1. 1.1. La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 septembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). La recevabilité du recours devant le Tribunal administratif fédéral (le Tribunal) dépend de la nature de l’acte attaqué et de sa compétence pour en connaître (cf. consid. 1.1 ci-après), des conditions de forme et de délai auxquelles l’acte de recours doit lui être adressé (consid. 1.2), ainsi que de la qualité pour recourir de celui qui le porte devant son instance (consid. 1.3).
1.2. Selon l'art. 23 de la loi fédérale du 24 juin 1902 concernant les installations électriques à faible et à fort courant (LIE, RS 734.0), dans sa teneur en vigueur depuis le 1 er janvier 2007, le Tribunal connaît des recours contre les décisions émanant des autorités chargées de l'approbation des plans en vertu de l'art. 16 LIE. L'Office fédéral de l'énergie (OFEN) est l'autorité compétente en la matière en ce qui concerne les installations pour lesquelles l'Inspection (ESTI) n'a pas réussi à régler les oppositions (art. 16 al. 2 let. b LIE). Tel est le cas en l'espèce. Ses décisions du 17 mars 2011 satisfont aux conditions posées à l’art. 5 PA. En outre, elles n’entrent pas dans le champ d’exclusion de l’art. 32 LTAF. Le Tribunal est dès lors compétent pour connaître du litige. 1.3. Déposés en temps utile, les recours répondent aux exigences de délai, de forme et de contenu prévues aux art. 50 et 52 PA. 1.4. L'autorité inférieure conteste que les recourants aient la qualité pour recourir au titre de l'art. 48 al. 1 PA contre les décisions litigieuses. Elle estime que les recourants ne se trouvent pas dans un rapport spatial suffisant avec les installations, ce qui pose la question de l'action populaire. Pour leur part, les recourants considèrent que, au contraire, étant manifestement atteints par les décisions, ils disposent d'un intérêt digne de protection à ce qu'elles soient annulées ou modifiées.
A-2708/2011 Page 9 2. En vertu de l'art. 16f LIE, quiconque a qualité de partie en vertu de la PA ou de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx, RS 711) peut faire opposition auprès de l'autorité chargée de l'approbation des plans pendant le délai de mise à l’enquête. Ont notamment qualité de parties, selon l'art. 6 PA, toutes les personnes dont les droits ou obligations pourraient être touchés par la décision à prendre. A qualité pour recourir, selon l'art. 48 al. 1 PA, quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est spécialement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Ainsi les personnes qui ne sont pas formellement destinataires de la décision peuvent avoir la légitimation pour recourir aux conditions posées par l'art. 48 al. 1 PA. Ces conditions doivent être remplies cumulativement (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-6634/2010 du 16 septembre 2011 et les réf. cit.). La qualité pour recourir est également prévue par LPE qui renvoie à la PA (cf. art. 54 LPE). Il en est de même de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (cf. art. 45 LPA). Par conséquent, il convient d’examiner si les conditions de l’art. 48 al. 1 PA sont données. 3. Au cas d'espèce, il n'est pas contesté que les recourants ont pris part à la procédure devant l'autorité inférieure et qu’ils sont voisins de l'objet du litige. En revanche, il est contesté que ceux-ci aient un intérêt digne de protection à faire valoir (cf. art. 48 al. 1 let. b PA) et qu'ils soient spécialement atteints par les décisions litigieuses (cf. art. 48 al. 1 let. c PA), faute d'une proximité suffisante avec les installations en cause. La qualité des recourants pour former opposition leur a, de même, été déniée en raison de ce défaut de proximité. 3.1. Les conditions posées à l’art. 48 al. 1 PA en ses lettres b et c se renforcent mutuellement. La nouvelle formulation de l'art. 48 al. 1 let. b PA (« est spécialement atteint » au lieu de « est touché »), entrée en vigueur le 1 er janvier 2007, s'est faite en lien avec le nouvel art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110). Le législateur a voulu cette limitation, en introduisant l'exigence de l'atteinte spéciale (intérêt personnel), car il avait constaté que "la pratique a parfois été trop généreuse dans la reconnaissance de la qualité pour agir de tiers" (cf. Message concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, in: Feuille fédérale [FF] 2001 4127, ad art. 83
A-2708/2011 Page 10 LTF [devenu art. 89 al. 1 LTF dans la version finale], ch. 4.1.3.3; ATF 137 II 40 consid. 2.3 et les réf. cit.). Elle implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. Quant à l'intérêt digne de protection visé par l’art. 48 al. 1 let. c PA, il se détermine d'après des critères objectifs et, de manière générale, consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (intérêt suffisant au recours). L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (cf. ATF 137 II 40 consid. 2.3 et les réf. cit.,137 II 30 consid. 2.2.2 ; ATAF 2009/31 consid. 4, 2009/17 consid. 3.1, 2009/1 consid. 6, 2007/1 consid. 3.4 et les réf. cit.; arrêts du Tribunal administratif fédéral A- 3762/2010 du 25 janvier 2012 consid. 2.2 et les réf. cit., A-98/2011 du 27 septembre 2011 consid. 2.6 et les réf. cit.). 3.2. 3.2.1. En ce qui concerne plus particulièrement les voisins, ils ne sont pas libres d'invoquer n'importe quel grief. Ils ne peuvent en effet se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence sur leur situation de fait ou de droit (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3, 133 II 249 consid. 1.3.2; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3014/2010 du 31 janvier 2011 consid. 3.2). La jurisprudence a également souligné que le voisin peut être habilité à se prévaloir de normes qui ne sont pas destinées à le protéger si l'admission de son grief est susceptible de lui procurer un avantage pratique. Un recours dont le seul but est de garantir l'application correcte du droit demeure irrecevable, parce qu'assimilable à une action populaire (HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG, Commentaire pratique de la protection juridique en matière d'aménagement du territoire, Genève/Zurich/Bâle 2010, ad art. 34 LAT, n. 123, p. 182 s.; cf. également ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3 et les réf. cit.; arrêt du Tribunal fédéral 1C_320/2010 du 9 février 2011 consid. 2.3). Il s’ensuit que le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir (ATF 133 II consid. 1.3.2). Cette qualité peut être reconnue même en l'absence de voisinage direct, lorsqu'une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction litigieuse (cf. ATF 124 II 293 consid. 3, 121 II 171 consid. 2b et les réf. cit.; PIERMARCO ZEN- RUFFINEN, La qualité pour recourir des tiers dans la gestion de l'espace,
A-2708/2011 Page 11 in: Les tiers dans la procédure administrative, Genève-Zurich-Bâle, 2004, p. 176 ss. et les réf. cit.) ou lorsque le voisin peut, selon la topographie, le régime des vents, la situation des parcelles ou pour d'autres motifs encore, être touché plus que quiconque et se voir ainsi reconnaître la qualité pour recourir, alors même qu'il se trouverait à une distance relativement élevée de la construction litigieuse (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-6536/2010 du 23 août 2011 consid. 2.2 et les réf. cit.). 3.2.2. Ainsi, s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, vibrations, lumières ou autres - touchant spécialement les voisins, même situés à quelque distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a; arrêt du Tribunal fédéral 1C_387/2007 du 25 mars 2008 consid. 3.1 et 3.2; ATAF 2007/1 consid. 3.5 et les réf. cit.; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3014/2010 précité consid. 3.2 et les réf. cit.). Toutefois, la qualité pour recourir du voisin plus éloigné n'est admise que si les immissions sont clairement perceptibles et dérangeantes (ATF 110 Ib 99 consid. 2b). Elles doivent donc être d'une certaine gravité et avoir un certain degré d'évidence (arrêt du Tribunal fédéral 1A.47/2002 du 16 avril 2002 consid. 3.5). 3.2.3. Il convient encore de préciser qu'en cas d'activités à risque provenant d'installations fixes, la qualité pour recourir du voisin est soumise à des exigences spécifiques. Tel est le cas des centrales nucléaires, des usines chimiques ou des installations de téléphonie mobile, qui constituent des exemples typiques d'activités à risques provenant d'installations fixes (PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, op. cit., p. 181). Il a notamment été jugé, en matière de téléphonie mobile, qu'ont qualité pour recourir tous les propriétaires et habitants qui se trouvant à l'intérieur du périmètre au sein duquel le rayonnement atteint 10% ou plus de la valeur limite de l'installation (ATF 128 II 168). En matière de lignes à haute tension, le périmètre de légitimation en droit se détermine en fonction de la distance par rapport à l'isoligne. La distance de légitimation équivaut au double de la distance de l'isoligne de 1µT, toutefois à 20 m au moins. Elle est mesurée horizontalement à partir de l'axe de la ligne et s'applique des deux côtés de celle-ci, symétriquement par rapport à l'axe de la ligne. Le corridor qui en résulte constitue le périmètre de légitimation. Si l'isoligne de 1µT n'est pas symétrique par rapport à l'axe de la ligne, on applique tout de même la distance de légitimation trouvée des deux côtés de la ligne et de manière symétrique (cf. Lignes à haute tension - Aide à l'exécution de l'ORNI - Recommandations concernant l'exécution, les calculs et les me-
A-2708/2011 Page 12 sures - Projet pour essai, juin 2007, disponible sur le site internet de l'OFEV [ci-après Aide à l'exécution de l'ORNI], n. 8.5, p. 66 s.). 3.3. Finalement, il appartient au recourant d'établir son préjudice et plus généralement les éléments de fait permettant de conclure à la recevabilité de son acte de contestation (ATF 133 II 249 consid. 1.1). Les exigences de preuves ne sont cependant pas trop élevées (PIER- MARCO ZEN-RUFFINEN, op. cit., p. 177 et les réf. cit.). 4. 4.1. Ces principes posés, il convient d’abord de souligner que le document de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) intitulé "L'électrosmog dans l'environnement" (édition juin 2005, disponible sur le site internet de l'OFEV [ci-après Guide de l'électrosmog]) indique que tant les stations de transformation que les lignes en câbles enterrées sont susceptibles de créer des champs magnétiques (Guide de l'électrosmog, p. 26 s.). Selon le concept de l’ORNI (annexe 1 ch. 1 à 3 ORNI), les lignes électriques, les sous-stations ainsi que les stations de transformation sont considérées comme des types d’installations distincts. Dans la mesure où l’ORNI exige le respect de la VLInst, chaque installation évoquée doit respecter la valeur limite relativement au rayonnement qu’elle génère à elle seule (Aide à l'exécution de l'ORNI, n. 2.1.4, p. 14). La qualité de partie à ce titre doit dès lors être déterminée, en l'espèce, non seulement par rapport aux nouvelles stations mais également par rapport aux nouvelles lignes électriques puisque celles-ci sont susceptibles de créer un rayonnement non ionisant. Il en est de même des courants vagabonds qui sont des courants électriques qui se propagent dans le sol en empruntant des voies de faibles résistances. Dans la plupart des réseaux électriques, le courant fourni par les sous-stations retourne vers sa source par la terre et, durant son parcours, peut se répandre à travers des structures métalliques (cf. SYLVAIN BOÉCHAT, Les courants vagabonds, in: Technique agricole, avril 2007, disponible sur internet: < www.agrartechnik.ch >, p. 17). 4.2. En l'occurrence, tant les stations de transformation que les lignes en câbles enterrées doivent être considérées comme des activités à risque provenant d'installations fixes dont le risque est certain, de portée limitée et susceptible d'être circonscrit assez précisément. Par conséquent, il convient d'appliquer par analogie les principes développés par la jurisprudence pour ce type d'installation. Il importe toutefois peu de savoir s'il convient d'appliquer spécifiquement ceux en matière de téléphonie mobile ou ceux en matière de lignes à haute tension, puisque dans tous http://www.agrartechnik.ch/
A-2708/2011 Page 13 les cas la légitimation active des recourants n'est pas donnée. En effet, si l'on applique les principes en matière de lignes à haute tension, le périmètre de légitimation des lignes électriques se situe jusqu'à une distance maximale de 146 m (cf. Aide à l'exécution de l'ORNI, n. 8.5, p. 66 à 68) en raison du fait que les lignes électriques à basse tension sont enterrées et moins puissantes. Il n'en va pas différemment des courants vagabonds dont l'étendue ne saurait, au regard des connaissances scientifiques actuelles, être plus large que pour le rayonnement non ionisant (cf. consid. 4.1). De plus, rien ne laisse supposer que les stations transformatrices émettraient un rayonnement non ionisant plus important que les lignes à haute tension. Quant au périmètre de légitimation de la téléphonie mobile, la limite de 10% des VLI, à savoir 0.1 µT, se situe à une distance de 42 m selon les fiches de données simplifiées de l’ORNI. Or, le point le plus proche de l'une des deux stabulations, à savoir celle de C._______, se situe le long de la ligne électrique reliant la nouvelle station transformatrice 17 kV/BT "[…]" à celle "[…]" (n° L-[…]), le long de la parcelle n° 34 du ban de la commune de E._______. Ce point se trouve à environ 210 m de la propriété de C._______ et à environ 280 m de sa stabulation. Les autres points se trouvent tous à une plus grande distance des propriétés, respectivement des stabulations des recourants. En effet, la stabulation de B._______ se situe à 1.9 km de la Station "G._______ ", respectivement à 1.3 km du point le plus proche des nouvelles lignes électriques en cause, à 1.2 km de la station "[…]", respectivement à 895 m du point le plus proche des nouvelles lignes électriques en cause et à 1.275 km de la Station "[…] ", respectivement à 1.125 km du point le plus proche des nouvelles lignes électriques en cause. Quant à C._______, sa stabulation se situe à 2.6 km de la Station "G._______ ", respectivement à 2 km du point le plus proche des nouvelles lignes électriques en cause, à 513 m de la station "[…]" et à 2.35 km de la Station "[…] ", respectivement à 2.2 km du point le plus proche des nouvelles lignes électriques concernées. Par conséquent, au regard de ces éloignements, il est clair que les propriétés et les stabulations des recourants se situent en dehors du périmètre de légitimation par rapport aux trois nouvelles stations transformatrices, ainsi qu'aux nouvelles lignes électriques. Les recourants contestent toutefois l’application même de l’ORNI en considérant que, s’agissant de la protection des bovins et non des hommes, il convient de se référer directement à la LPE, ce dont il suivrait que les valeurs limites seraient inférieures à celles posées directement ou indirectement par l’ORNI et pourraient ainsi conduire à un élargissement du
A-2708/2011 Page 14 périmètre géographique de légitimation. Cela d'autant plus que les animaux sont plus sensibles que l'être humain. 5.1. L’ORNI a pour but de protéger l'homme contre le rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant. Ce but se limite en principe à la protection de l'homme mais le reste de l'environnement (par ex. les animaux, les plantes, le sol) est lui aussi indirectement protégé (cf. Ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) - rapport explicatif - 23 décembre 1999 [ci-après rapport ORNI], p. 5 et 10). Toutefois, selon une jurisprudence toujours d'actualité, les connaissances scientifiques actuelles ne permettent pas d'affirmer que l'environnement, respectivement les animaux, sont plus sensibles au rayonnement non ionisant que l'être humain (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_338/2007 du 24 avril 2008 = DEP 2008 369 consid. 4). Les recourants n'apportent par ailleurs aucun élément nouveau qui permettrait d'établir scientifiquement qu'une sensibilité accrue des animaux serait maintenant clairement établie. Ils se limitent à citer certains auteurs qui ne se sont prononcés que sur la sensibilité des animaux au rayonnement non ionisant, en particulier aux courants vagabonds, mais aucunement sur une approche comparative entre la sensibilité des animaux et de l'homme. Quant au seul avis de SYLVAIN BOÉCHAT, qui estime que la résistance des animaux est plus faible au rayonnement non ionisant, il n'est pas suffisant pour affirmer que les connaissances scientifiques actuelles ont radicalement changé puisque cet auteur reconnaissait luimême, en 2007, que cette thématique ne bénéficiait pas encore de références scientifiques clairement établies (cf. SYLVAIN BOÉCHAT, op. cit., p. 17 et 19). Au surplus, tous les articles présentés sont des monographies qui ne sauraient pallier à l'absence d'une véritable étude au niveau national. Il n'y a donc pas lieu de considérer que l'état de la science ait évolué au point de remettre en cause la position du Tribunal fédéral. Par conséquent, les principes applicables aux hommes, notamment les valeurs limites de l'ORNI, s'appliquent de la même manière aux animaux. 5.2. Toutefois, les valeurs limites de l'ORNI s'appliquent, en général, que dans la mesure où les animaux séjournent dans les mêmes lieux que les êtres humains, à savoir dans les lieux à usage sensible (LUS). En dehors de ces lieux, les immissions peuvent, en principe, être supérieures aux valeurs limites de l'ORNI (ANNE-CHRISTINE FAVRE/FABIA JUNGO, Chronique du droit de l'environnement - La protection contre le bruit et les rayons non ionisants, in: RDAF 2010 I 199, p. 226 s. et les réf. cit.; arrêt du Tribunal fédéral 1C_338/2007 précité consid. 3 et 4). En effet, si le Tri-
A-2708/2011 Page 15 bunal fédéral a considéré que l'ORNI ne comporte pas de réglementation protégeant les animaux en dehors des LUS, il a également précisé que des valeurs limites peuvent être adoptées directement sur la LPE, respectivement sur les art. 13 à 15 LPE, en tenant compte notamment des directives techniques établies par les organismes privés, pour autant qu'on dispose d'indices scientifiquement prouvés par des études existantes, répliquées et confirmées, démontrant que le rayonnement non ionisant représente une mise en danger concrète des animaux nécessitant une charge d'immissions inférieure aux valeurs limites d'immissions (cf. ATF 117 Ib 28 consid. 4, arrêt du Tribunal fédéral 1C_338/2007 précité consid. 3 et 4.1 s.; JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY/ISABELLE ROMY, La construction et son environnement en droit public, Eléments choisis pour les architectes, les ingénieurs et les experts de l'immobilier, Genève, 2010, p. 219 ss.). Or, au cas d'espèce, il n'existe aucun indice scientifique qui permettrait d'admettre que les VLI fondées sur la LPE et les directives techniques soient inférieures aux VLInst prévues par l'ORNI. Il ne s’impose dès lors pas de traiter plus favorablement les animaux en dehors des LUS qu'à l'intérieur de ceux-ci. 5.3. Quant à la conformité des valeurs limites de l'ORNI à la LPE, il n'y a pas lieu de les remettre en cause. En effet, comme le Tribunal fédéral l'a rappelé à plusieurs reprises, l'état de la science n'a pas évolué de telle sorte à justifier une éventuelle révision des valeurs limites (arrêts du Tribunal fédéral 1A.60/2006 du 2 octobre 2006 consid. 2 et 1A.1472/2006 du 4 décembre 2006 consid. 6 et les réf. cit.). Il n'y a pas non plus lieu de remettre en cause le principe selon lequel l'autorisation ne peut pas être refusée si les mesures contenues dans la fiche de données spécifiques au site sont inférieures aux valeurs limites de l'ORNI, puisque celles-ci sont conformes à la LPE. Ce n'est que lorsque celles-ci sont très proches des valeurs limites admises qu'un contrôle après la mise en service est possible (ANNE-CHRISTINE FAVRE/FABIA JUNGO, op. cit., p. 225 et les réf. cit.). 5.4. Par conséquent, vu que les animaux ne sont pas plus sensibles que les êtres humains, il convient de leur appliquer les mêmes principes et les mêmes valeurs limites. Pour cette raison, le périmètre de légitimation des recourants n'est pas non plus donné dans cette hypothèse (cf. consid. 4.2).
A-2708/2011 Page 16 5.5. Il n'y a enfin pas lieu non plus d'appliquer la LPA qui s'adresse en priorité aux détenteurs d'animaux. En effet, la LPA, respectivement l'ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn, RS 455.1), règlemente les consignes directes données aux organes d'exécution et aux personnes qui s'occupent d'animaux (Message concernant la révision de la loi sur la protection des animaux du 9 décembre 2002, in: FF 2003 595 ss., p. 597). Ainsi, la LPA et l'OPAn ne constituent aucunement des bases légales pour adopter des règles en matière de protection de l'environnement. Toutefois, même dans le cas contraire, on ne saurait adopter des valeurs limites plus restrictives que celles de la LPE et de l'ORNI puisque les animaux ne sont pas plus sensibles que l'être humain (cf. supra consid. 5.1 et 5.4). 6. Dans ces conditions, il s'avère que les recourants n'ont pas la qualité pour recourir. En effet, l'éloignement de leur propriété, respectivement de leur stabulation, est trop important par rapport aux objets du litige. Ainsi, faute d'intérêt légitime à recourir, le Tribunal ne peut pas se prononcer sur le fond, quand bien même des erreurs auraient été commises lors de l'approbation des plans. Il ne peut que constater que l'ESTI s'est engagée, dans ses écritures, à poursuivre l'affaire. 7. Au regard des considérants qui précèdent, les recours doivent être déclarés irrecevables. 7.1. En application de l’art. 63 al. 4 PA et de l’art. 4 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), les recourants ont été invités à effectuer une avance sur les frais de procédure, qui a été fixée à 4'000.-- francs, soit 3'000.-- francs à la charge de B._______ pour ses trois recours et 1'000.-- francs à la charge de C._______ pour son recours. Le présent arrêt se limitant à la question de la recevabilité des recours, il se justifie de réduire les frais de procédure à un montant de 2'000.-- francs, et de le répartir entre les deux recourants, par 1'500.-francs à la charge de B._______ et 500.-- francs à la charge de C._______. Ils sont compensés par l'avance de frais de 4'000.-- francs qu'ils ont déjà versée selon la répartition précitée, dont 1'500.-- francs seront restitués à B._______ et 500.-- francs à C._______.
A-2708/2011 Page 17 7.2. Dans la mesure où ils succombent, il n'y a pas lieu d'allouer aux recourants une indemnité au titre de dépens (cf. art. 64 al. 1 PA et 7 al. 1 FITAF a contrario). L’autorité inférieure n’y a pas droit (art. 7 al. 3 FITAF). L'intimée, ayant obtenu gain de cause et s'étant fait représentée par un mandataire professionnel, a droit à une indemnité de dépens pour les frais nécessaires causés par le litige (cf. art. 64 al. 1 PA et 7 al. 1 FITAF). Une indemnité de dépens de 2'000.-- francs sera allouée à l’intimée, dont 1'500.-- francs à la charge de B._______ et 500.-- francs à la charge de C._______.
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral : 1. Déclare les recours de B._______ et C._______ irrecevables. 2. Met les frais de procédure, réduits à un montant de 2'000.-- francs, à la charge des recourants, à savoir 1'500.-- francs à la charge de B._______ et 500.-- francs à la charge de C._______. Ces montants sont compensés par les avances de frais respectives déjà versées, à savoir 3'000.-francs par B._______ et 1'000.-- francs par C._______. Le solde de 2'000.-- francs sera restitué, par 1'500.-- francs à B._______ et 500.-francs à C._______, à l’entrée en force du présent arrêt. 3. Alloue une indemnité de dépens de 2'000.-- francs à D._______ à la charge des recourants, à savoir 1’500.-- francs à la charge de B._______ et 500.-- francs à la charge de C._______. 4. Adresse le présent arrêt : – aux recourants (Acte judiciaire) – à l'intimée (Acte judiciaire) – à l'autorité inférieure (n° de réf. (...) ; Recommandé) – au DETEC (Acte judiciaire) – à l'ESTI (Recommandé)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Pierre Voisard
A-2708/2011 Page 19 Indication des voies de droit : La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Ce délai ne court pas du 15 juillet au 15 août inclus (art. 46 al. 1 let. b LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :