Bundesverwaltu ng sgeri ch t Trib un a l ad ministratif f éd éral Trib un a l e am m in istrati vo federale Trib un a l ad ministrativ fe deral
Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 22.03.2024 (2C_58/2023)
Abteilung I A-2595/2020
Urteil v o m 1 9 . Dezember 2022 Besetzung Richterin Christine Ackermann (Vorsitz), Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Richter Alexander Misic, Gerichtsschreiber Andreas Kunz.
Parteien A._______ AG, vertreten durch Stefan Lenz, Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Energie BFE, Sektion Energierecht und Allgemeines Recht, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand CO2-Abgabe; Sanktion wegen Überschreitung der individuellen Zielvorgaben (Referenzjahr 2015).
A-2595/2020 Sachverhalt: A. Am 1. Mai 2012 traten im Bundesgesetz über die Reduktion der CO2-Emissionen vom 8. Oktober 1999 (nachfolgend: CO2-Gesetz 1999, AS 2012 351, 354) Bestimmungen zur Verminderung der CO2-Emissionen von Personenwagen in Kraft. Dadurch sollten die CO2-Emissionen von Personenwagen, die erstmals in Verkehr gesetzt werden, bis Ende 2015 auf durchschnittlich 130 Gramm CO2 pro Kilometer (g CO2/km) reduziert werden (vgl. Art. 11d Abs. 1 CO2-Gesetz 1999). Jeder Importeur erhielt eine individuelle Zielvorgabe für die durchschnittlichen CO2-Emissionen seiner Personenwagenflotte. Letztere setzte sich aus den eingeführten und im jeweiligen Jahr erstmals in der Schweiz in Verkehr gesetzten Personenwagen zusammen (vgl. Art. 11e Abs. 1 CO2-Gesetz 1999). Die Berechnung der CO2-Emissionen erfolgte gestützt auf das Leergewicht und die Motorhöchstleistung des Personenwagens (vgl. Anhang 1 der Verordnung vom 16. Dezember 2011 über die Verminderung der CO2-Emissionen von Personenwagen [nachfolgend: VVCO2EP, AS 2012 355]). Bei Nichteinhaltung der individuellen Zielvorgabe musste der Importeur einen Sanktionsbetrag pro im jeweiligen Kalenderjahr erstmals in Verkehr gesetzten Personenwagen entrichten (vgl. Art. 11g Abs. 1 CO2-Gesetz 1999). Setzte ein Importeur im Jahr vor dem Referenzjahr mindestens 50 Personenwagen erstmals in Verkehr, galt er als Grossimporteur (vgl. Art. 6 VVCO2EP). Andernfalls war er ein Kleinimporteur, dessen Personenwagen einzeln abgerechnet wurden (vgl. Art. 7 Abs. 3 VVCO2EP). Das erste Referenzjahr begann am 1. Juli 2012 (vgl. Art. 30 Abs. 1 VVCO2EP). B. Die A._______ AG bezweckt gemäss Handelsregistereintrag (…) das Erbringen von Importdienstleistungen bei Fahrzeugen. Zu ihrem Gesellschaftszweck gehört zudem (…). Sie ist Inhaberin von Typengenehmigungen diverser Fahrzeugmodelle, wie zum Beispiel des (…) (Typengenehmigung bzw. Datenblatt CH […]) oder des (…) (CH […]). Die Typengenehmigungen bzw. Datenblätter enthalten die für die Zulassung und Überprüfung notwendigen Daten der typengenehmigten Personenwagen. Als Inhaberin der Typengenehmigungen ist die A._______ AG berechtigt, die betreffenden Fahrzeugmodelle zu kommerziellen Zwecken in der Schweiz in den Verkehr zu bringen. Das Unternehmen ist denn auch für seine Parallelimporte der Fahrzeugmarke (…) bekannt. Die Typengenehmigungen der A._______ AG sind dem Typengenehmigungsinhabercode XYZ im Fahr-
A-2595/2020 zeugtypenregister (TARGA) zugeordnet. Das TARGA ist ein vom Bundesamt für Verkehr (ASTRA) geführtes System für die Verwaltung der Typengenehmigungen bzw. Datenblätter. Es dient zudem der Erfassung weiterer, für den Vollzug der CO2-Emissionsvorschriften relevanten Daten. C. Das Bundesamt für Energie (BFE) registrierte die A._______ AG im Jahr (…) als Grossimporteurin. Für den Vollzug der CO2-Emissionsvorschriften errichtete es ihr ein CO2-Konto. Von da an wurden die CO2-Emissionen der in Verkehr gesetzten typengenehmigten Personenwagen, deren Typengenehmigungen im TARGA dem Typengenehmigungsinhabercode XYZ zugeordnet waren, dem CO2-Konto der A._______ AG angerechnet. Zu diesem Zweck trugen die kantonalen Strassenverkehrsämter anlässlich der Zulassung eines Fahrzeugs neben dem Datum den Typengenehmigungsinhabercode XYZ ins automatisierte Motorfahrzeug-Informations-System (MOFIS) ein. Gestützt auf die Daten im MOFIS und die im TARGA registrierten Typengenehmigungen bzw. Datenblätter, aus denen die Leergewichte und die Motorhöchstleistungen ersichtlich waren, konnte das BFE einen konkreten Personenwagen der A._______ AG zuordnen und die durchschnittlichen CO2-Emissionen der Personenwagenflotte sowie eine allfällige Sanktion berechnen. D. Zwischen (…) und (…) betrieb die A._______ AG eine CO2-Börse. Als CO2- Börse betätigt sich ein Grossimporteur, wenn er sich im Sinne einer Dienstleistung von einem anderen Gross- oder Kleinimporteur, ein Fahrzeug für die CO2-Sankionsberechnung abtreten lässt. Dies eröffnet Klein- und Privatimporteuren die Möglichkeit, Einzelfahrzeuge in der Flotte eines Grossimporteurs abzurechnen und so von der Mittelwertberechnung zu profitieren. Grossimporteure können untereinander Fahrzeuge bzw. Zielwertabweichungen handeln. Die Sanktion für ein stark emittierendes Fahrzeug kann durch die Abtretung an einen Grossimporteur reduziert werden. Für effiziente Fahrzeuge werden auch Boni ausgerichtet (vgl. Bericht des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK] vom 18. Februar 2020 zuhanden der Kommissionen für Umwelt, Raumplanung und Energie UREK des National- und Ständerats, Auswirkungen der CO2-Emissionsvorschriften für neue Personenwagen 2012 – 2018, S. 20). Dem CO2-Konto der A._______ AG wurden so nicht nur die CO2-Emissionen jener Personenwagen angerechnet, die über ihren Typengenehmigungsinhabercode XYZ zum Verkehr zugelassen wurden (vgl.
A-2595/2020 oben Bst. C), sondern auch jene von typengenehmigten oder nicht typengenehmigten Fahrzeugen anderer Importeure. Wollte sich die A._______ AG die abgetretenen CO2-Emissionen anrechnen lassen, musste sie dem ASTRA vor der Verkehrszulassung einen «Antrag auf Bescheinigung» einreichen. Darauf war die Abtretung vermerkt. In der Folge ordnete das ASTRA den abgetretenen Personenwagen samt dessen Daten zur Berechnung der CO2-Emissionswerten der A._______ AG im TARGA unter dem Grossimporteurencode XYZ zu. E. Mit Schreiben vom 22. April 2016 bestätigte das BFE der A._______ AG, dass deren Neuwagenflotte im Referenzjahr 2015 die individuelle Zielvorgabe erfüllt habe und sie ihm keine Sanktion im Rahmen der CO2-Emissionsvorschriften schulde. F. Im Herbst 2017 ergab sich der dringende Verdacht, dass im Zeitraum zwischen 2014 und 2017 zugunsten der A._______ AG im TARGA zu tiefe CO2-Emissionsdaten eingetragen, fiktive CO2-Bonusabtretungen erfasst oder CO2-Sanktionsbefreiungen vorgetäuscht worden waren. Das ASTRA erstattete darauf Strafanzeige bei der Bundesanwaltschaft (BA). Die Bundesanwaltschaft eröffnete ein Strafverfahren gegen einen Mitarbeiter des ASTRA (nachfolgend: ASTRA-Mitarbeiter) sowie gegen die (…) Mitglieder des Verwaltungsrates der A._______ AG. Zur Last gelegt wurde ihnen die Verletzung diverser Straftatbestände des Strafgesetzbuches und des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht vom 22. März 1974 (VStrR; SR 313.0). Nach Überprüfung der Datenlage schloss das ASTRA auf eine Datenmanipulation, die darauf abzielte, die durchschnittlichen CO2-Emissionen der Personenwagenflotten der A._______ AG der jeweiligen Referenzjahre mit den jährlichen Zielvorgaben zu vereinbaren. G. In der Folge widerrief das BFE mit Schreiben vom 26. April 2018 ihr Bestätigungsschreiben vom 22. April 2016. H. Das BFE führte nach der Korrektur der Daten im TARGA durch das ASTRA die Sanktionsberechnung für das Referenzjahr 2015 neu durch. Diese ergab, dass die A._______ AG ihre individuelle Zielvorgabe für das Referenzjahr 2015 von 135.737 g CO2/km um 70 g CO2/km überschritten hatte. Dadurch resultierte für die 440 Fahrzeuge umfassende Neuwagenflotte
A-2595/2020 eine Sanktion in der Höhe von Fr. 4'230'600.-- (Fr. 9'615.-- pro Fahrzeug). Mit Schreiben vom 30. Juli 2019 forderte das BFE die A._______ AG auf, den Sanktionsbetrag innert Frist zu bezahlen. I. Nachdem die A._______ AG der Zahlungsaufforderung nicht nachgekommen war, erliess das BFE nach erteilter Gehörsgewährung am 2. April 2020 eine Verfügung. Es verpflichtete darin die A._______ AG zur Entrichtung einer CO2-Sanktion in der Höhe von Fr. 4'230'600.-- zuzüglich Zins von drei Prozent ab August 2016 für das Referenzjahr 2015. Weitere Sanktionen verfügte das BFE für die Referenzjahre 2016, 2017 und 2018. J. Die A._______ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) liess mit Schreiben vom 18. Mai 2020 Beschwerde gegen die Verfügung vom 2. April 2020 des BFE (nachfolgend: Vorinstanz) beim Bundesverwaltungsgericht erheben. Darin beantragt sie die Aufhebung der Verfügung. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung und neuen Festsetzung der Sanktion an die Vorinstanz zurückzuweisen. Gleichzeitig liess die Beschwerdeführerin Beschwerden gegen die Sanktionsverfügungen betreffend die Referenzjahre 2016 (Beschwerdeverfahren A-2594/2020), 2017 (A-2596/2020) und 2018 (A-2590/2020) beim Bundesverwaltungsgericht einreichen. K. Auf Gesuch der Beschwerdeführerin und mit dem Einverständnis der Vorinstanz sistierte das Bundesverwaltungsgericht mit Verfügungen vom 25. Juni 2020 die Beschwerdeverfahren A-2594/2020, A-2596/2020 und A-2590/2020 längstens bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids betreffend das Referenzjahr 2015. L. Mit Vernehmlassung vom 31. August 2020 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. M. Die Beschwerdeführerin reichte ihre Replik mit Schreiben vom 14. Dezember 2020 ein. Darin fordert sie neu subeventualiter, es sei ihr nach Komplettierung der Akten umfassend Akteneinsicht zu gewähren und es sei ihr erneut Gelegenheit zu geben, zu den vervollständigten Akten Stellung zu nehmen.
A-2595/2020 N. An ihrem Antrag hält die Vorinstanz mit Duplik vom 1. März 2021 fest. O. Das Bundesverwaltungsgericht wies den Antrag der (…) Verwaltungsräte der Beschwerdeführerin auf Beiladung zum Beschwerdeverfahren mit Teilentscheid vom 20. April 2021 ab. Letzterer erwuchs in Rechtskraft. P. Ihre Schlussbemerkungen erstatteten die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz mit Schreiben vom 6. August 2021 bzw. 10. September 2021. Q. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Die Sanktionsverfügung stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar. Das BFE ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, liegt nicht vor (vgl. Art. 32 VGG). Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde sachlich zuständig. 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Die Beschwerdeführerin beteiligte sich am vorinstanzlichen Verfahren und ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten.
A-2595/2020 2. 2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (vgl. Art. 49 VwVG). Dabei hat sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinanderzusetzen; es kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1). 2.2 Den Sachverhalt stellt das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG). Ihm obliegt die Aufgabe, die vorinstanzliche Sachverhaltsermittlung auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen (vgl. BVGE 2014/36 E. 1.5). Dieser Untersuchungspflicht stehen gesetzliche und aus Treu und Glauben abgeleitete Mitwirkungspflichten der Parteien gegenüber (vgl. Art. 13 Abs. 1 VwVG und Art. 5 Abs. 3 BV). Wirft die beschwerdeführende Partei der verfügenden Behörde vor, dass diese den Sachverhalt falsch oder unvollständig festgestellt habe, oder will sie neue Tatsachen einführen, ist es an der beschwerdeführenden Partei, vor dem Bundesverwaltungsgericht den zutreffenden bzw. vollständigen Sachverhalt zu schildern. Im Lichte ihrer Mitwirkungspflichten darf von der beschwerdeführenden Partei erwartet werden, dass sie ihre Vorbringen substanziiert, damit das Bundesverwaltungsgericht darüber Beweis abnehmen kann (vgl. Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_177/2018 vom 22. August 2019 E. 3.3 m.w.H.). Sofern keine anderslautenden Rügen erhoben werden, darf das Gericht grundsätzlich davon ausgehen, dass die entscheidrelevanten Sachumständen vollständig erhoben worden sind (MOSER/BEUSCH/KNEU- BÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, S. 226 Rz. 3.119a). Für die Ermittlung des Sachverhalts darf sodann auf die in einem Strafverfahren gemachten Feststellungen und Aussagen abgestellt werden, vorausgesetzt, dass keine strafrechtliche Würdigung der Ereignisse vorgenommen wird (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-2953/2017 vom 18. Januar 2018 E. 3.1 und A-59/2017 vom 17. Mai 2017 E. 4). 2.3 Eine rechtserhebliche Tatsache, für die grundsätzlich der volle Beweis zu erbringen ist (Regelbeweismass), gilt als bewiesen, wenn das Gericht gestützt auf die freie Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt, sie habe sich verwirklicht. Absolute Gewissheit ist nicht erforderlich; es genügt, wenn es an der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat
A-2595/2020 oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (statt vieler BGE 148 III 134 E. 3.4.1). 2.4 Vorbehältlich besonderer übergangsrechtlicher Regelungen sind in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung haben (statt vieler BGE 144 V 210 E. 4.3.1). Das CO2-Gesetz 1999 sowie die VVCO2EP wurden per 1. Januar 2013 aufgehoben und durch das Bundesgesetz über die Reduktion der CO2-Emissionen vom 23. Dezember 2011 (CO2-Gesetz, SR 641.71) und die Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen vom 30. November 2012 (CO2-Verordnung, SR 641.711) ersetzt (vgl. Art. 46 CO2-Gesetz, AS 2012 6989; Art. 136 Ziff. 5 CO2-Verordnung, AS 2012 7005). Das Sanktionssystem wurde in das neue Gesetz überführt. Zu beurteilen ist das Referenzjahr 2015. Anwendbar ist somit das CO2-Gesetz in der Fassung vom 1. Januar 2013 (nachfolgend: CO2-Gesetz 2013; vgl. bereits Urteil BGer 2C_778/2018 vom 11. Juni 2019 E. 3) sowie die CO2-Verordnung in der Fassung vom 1. Januar 2015 (nachfolgend: CO2-Verordnung 2015). Bei den verkehrsrechtlichen Bestimmungen werden jene herangezogen, die im Jahr 2015 in Kraft waren. 3. Die Beschwerdeführerin rügt, dass sie in Verletzung von Art. 13 CO2-Gesetz 2013 zu Unrecht als Importeurin qualifiziert worden sei. 3.1 Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin aus, dass für den Begriff des Importeurs folgende Legaldefinition massgebend sei: "Importeur ist, wer die Ware gemäss Veranlagungsverfügung Zoll oder MWSt ins Zollinland einführt oder auf seine Rechnung einführen lässt." Diese finde sich sinngemäss nicht nur auf Wikipedia und in den EU-Richtlinien, sondern könne auch dem Merkblatt über den Import von Fahrzeugen des Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamts des Kantons Bern entnommen werden. Die praktisch identische Legaldefinition gebe Art. 6 Abs. 1 letzter Satz in der Verordnung über die Statistik des Aussenhandels vom 5. Dezember 1988 (nachfolgend: VSA, SR 632.14) sowie die Richtlinie 68 «Automobilsteuer» des Bundesamts für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) wieder. Ebenso stütze der erläuternde Bericht des Bundesamts für Umwelt (BAFU) vom 30. November 2012 zur CO2-Verordnung (nachfolgend: Bericht BAFU) ihre Ansicht. Das Gleiche gelte für die bundesrätliche Botschaft vom 26. August 2009 über die Schweizer Klimapolitik, wonach die Auto-Importeure in die
A-2595/2020 Pflicht genommen und dazu veranlasst werden sollten, vermehrt emissionsarme Fahrzeugmodelle einzuführen (vgl. BBl 2009 7433, 7469). In diesem Sinne habe sie nie Personenwagen in die Schweiz importiert; ihrem Typengenehmigungsinhabercode komme in diesem Zusammenhang keine Bedeutung zu. Mit einer CO2-Sanktion könne sie nicht belegt werden. Entgegen der Vorinstanz sei die Verkehrszulassung lediglich Anknüpfungspunkt für die Zurechnung eines Personenwagens zu einem Referenzjahr eines Grossimporteurs. 3.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass für den Begriff des Importeurs nicht auf den Wortlaut als alleiniges Auslegungselement abgestellt werden dürfe. Es existiere ohnehin keine einheitliche Legaldefinition. Vielmehr setzten die CO2-Emissionsvorschriften bei der Zulassung eines Fahrzeugs zum Verkehr bzw. bei dessen Inverkehrsetzung – und nicht bei dessen Verbringung über die Grenze (Import) – an. Der Schuldner der CO2-Sanktionen müsse daher eine Verbindung zur Zulassung der ihm zugerechneten Fahrzeuge aufweisen. Es wäre systemfremd, die Person, die ein Fahrzeug lediglich in die Schweiz einführe oder einführen lasse, ohne dieses in den Verkehr zu setzen, als Schuldner der CO2-Sanktion heranzuziehen. Insbesondere nachdem ein nicht zugelassenes Fahrzeug kein CO2 ausstosse. Da die verkehrsrechtliche Zulassung seit jeher über den Typengenehmigungsinhabercode vorgenommen werde, sei es konsequent, dass im Rahmen des Vollzugs der CO2-Vorschriften ebenfalls darauf abgestellt werde. Die Zulassung eines Fahrzeugs und seine Zuweisung zur sanktionsrelevanten Neuwagenflotte eines Importeurs könnten denn auch nur mit dessen Wissen und Mitwirken erfolgen. Entscheidend sei somit, über welchen Typengenehmigungsinhabercode ein Fahrzeug zum Verkehr zugelassen werde. Dessen Inhaber gelte als sanktionspflichtiger Importeur. 3.3 Nachfolgend ist zu prüfen, ob Importeur im Sinne der CO2-Gesetzgebung ist, wer – gemäss Veranlagungsverfügung Zoll oder Mehrwertsteuer (MwSt.) – einen Personenwagen in die Schweiz einführt oder auf seine Rechnung einführen lässt (nachfolgend: Zollimporteur). Oder ob diese Rolle jener Person zufällt, über deren Typengenehmigungsinhabercode das in die Schweiz gebrachte Fahrzeug zum Verkehr zugelassen wird. Das Bundesgericht äusserte sich zur Definition des Importeurs im Sinne von Art. 13 CO2-Gesetz 2013 im Urteil 2C_778/2018 vom 11. Juni 2019. Es musste sich jedoch nicht mit der vorliegenden Fragestellung auseinandersetzen (vgl. dazu auch THOMAS STADELMANN, Fiscalité directe et procédure administrative, in: Au carrefour des contributions, Schriftenreihe Finanzwissenschaft und Finanzrecht [iff], 2020, S. 683, 684 f.).
A-2595/2020 3.4 3.4.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus, wobei die einzelnen Auslegungselemente keiner hierarchischen Ordnung zu unterstellen sind (statt vieler vgl. BGE 146 V 224 E. 4.5.1). 3.4.2 Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachgebrauch ab, wobei die Formulierungen in den Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch gleichwertig sind (BVGE 2016/9 E. 7). 3.4.2.1 Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 lautet wie folgt: Überschreiten die durchschnittlichen CO2-Emissionen der Personenwagenflotte eines Importeurs oder Herstellers beziehungsweise einer Emissionsgemeinschaft die individuelle Zielvorgabe, so muss der Hersteller, der Importeur oder die Emissionsgemeinschaft dem Bund pro im jeweiligen Kalenderjahr erstmals in Verkehr gesetzten Personenwagen folgende Beträge entrichten: [jeweilige Beträge pro g CO2/km über der individuellen Zielvorgabe] Die französisch- und italienischsprachigen Fassungen stimmen im Wortlaut hinsichtlich des Begriffs des Importeurs mit der deutschsprachigen überein («importateur» bzw. «importatore»). 3.4.2.2 Der Begriff des Importeurs wird weder im CO2-Gesetz 2013 noch in der CO2-Verordnung 2015 definiert. Ebenfalls keine Definition enthält die Verordnung (EG) Nr. 433/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Festsetzung von Emissionsnormen für neue Personenkraftwagen im Rahmen des Gesamtkonzepts der Gemeinschaft zur Verringerung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen, an der sich das Schweizer Recht orientiert (vgl. Urteil 2C_778/2018 E. 5.1). Zwar finden sich Legaldefinitionen in anderen
A-2595/2020 Rechtsgebieten; diese präsentieren sich jedoch als uneinheitlich. So wird als Importeur angesehen, wer die Ware ins Zollinland einführt oder auf seine Rechnung einführen lässt (vgl. Art. 6 Abs. 1 VSA), wer ein Objekt über die Grenze bringt oder auf deren Rechnung die Ware eingeführt wird (vgl. Art. 2 Abs. 3 Bst. b des Mineralölsteuergesetzes vom 21. Juni 1996 [MinöStG, SR 641.61]), wer für die Einfuhr eines Objektes verantwortlich ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. j der Verordnung über den Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung vom 27. Mai 2020 [LMVV, SR 817.042]) oder wer ein Objekt aus einem Drittstaat in der Schweiz in Verkehr bringt (vgl. Art. 4 Bst. l der Messmittelverordnung vom 15. Februar 2006 [MessMV, SR 941.210]). Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch ist ein Importeur eine Person, die etwas importiert (vgl. https://www.duden.de/rechtschreibung/Importeur). «Importieren» bedeutet dabei «etwas einführen» (vgl. https://www.duden.de/rechtschreibung/importieren), in dem Sinne, dass etwas aus dem Ausland bezogen oder gekauft wird (vgl. https://www.duden.de/rechtschreibung/einfuehren). Den gleichen Bedeutungsinhalt weisen die italienischen und französischen Übersetzungen auf. 3.4.2.3 Im Ergebnis erweist sich der Begriff des Importeurs im Sinne eines juristischen Fachbegriffs als unklar, nachdem unterschiedliche Legaldefinitionen dazu existieren. Sowohl die Definition der Vorinstanz («in der Schweiz [mittels Zulassung] in Verkehr bringen») als auch jene der Beschwerdeführerin («ins Zollinland einführen oder auf Rechnung einführen lassen») sind denkbar. Daran vermögen die von der Beschwerdeführerin angeführten Quellen nichts zu ändern. Insbesondere definiert der Bericht BAFU nicht den Begriff des Importeurs. Dieser legt lediglich dar, welche Handlung ein Fahrzeug zum Gegenstand einer potentiellen Sanktion macht, nämlich dessen Zulassung zum Verkehr und nicht dessen Import (vgl. Bericht BAFU, S. 14). Dass der Importeur jene Person ist, über deren Typengenehmigungsinhabercode das Fahrzeug in Verkehr gesetzt wird, lässt sich aus dem Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz ebenso wenig ableiten. Der Begriff des Importeurs dürfte nach dem allgemeinen Sprachgebrauch zwar näher bei der Definition der Beschwerdeführerin liegen, nachdem die Veranlagungsverfügungen Zoll und MwSt. mit dem Grenzübertritt zusammenhängen. Demgegenüber dürfte bei Autoimporteuren in erster Linie an die grossen Importgesellschaften gedacht werden. Dies stützt wiederum eher die Ansicht der Vorinstanz, da diese Unternehmen nach landläufiger Sicht eher als Verkäufer der Fahrzeuge wahrgenommen werden dürften. Insofern bringen diese die Fahrzeuge in der Schweiz «in den Verkehr». Nach dem Gesagten ist der Wortlaut nicht derart klar, dass auf die weiteren Auslegungselemente verzichtet werden könnte.
A-2595/2020 3.4.3 Bei der systematischen Auslegung wird auf den Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und auf das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht, abgestellt (BGE 146 III 217 E. 5). Massgebliches Element ist der systematische Aufbau eines Erlasses. Weiter kann das Verhältnis einer Norm zu Vorschriften in einem anderen Erlass berücksichtigt werden (Urteil BVGer B-520/2020 vom 30. November 2021 E. 5.4.3 m.w.H). Einzelne Regelungen sind im Licht des inneren Systems des angesprochenen Rechtsgebiets und letztlich der Gesamtrechtsordnung möglichst «systemkonform» zu interpretieren (vgl. ERNST A. KRAMER, Juristische Methodenlehre, 6. Aufl. 2019, S. 116). 3.4.3.1 Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 befindet sich im zweiten Kapitel («Technische Massnahmen zur Verminderung der CO2-Emissionen») im zweiten Abschnitt («Bei Personenwagen»). Der Abschnitt umfasst insgesamt vier Artikel.
Art. 10 CO2-Gesetz 2013 beinhaltet den Grundsatz, wonach die CO2-Emissionen von Personenwagen, die erstmals in Verkehr gesetzt werden, bis Ende 2015 auf durchschnittlich 130 g CO2/km zu vermindern sind. Den Bestimmungen zur Verminderung von CO2-Emissionen von Personenwagen untersteht, wer einen Personenwagen, der erstmals in Verkehr gesetzt wird, importiert oder in der Schweiz herstellt (Art. 18 CO2-Verordnung 2015).
Art. 11 CO2-Gesetz 2013 hat die individuelle Zielvorgabe zum Gegenstand. Wie ihre Vorgängernorm bezieht sie sich dabei auf die im jeweiligen Jahr erstmals in Verkehr gesetzten Personenwagen des Importeurs (vgl. Art. 11 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013). Als erstmals in Verkehr gesetzte Personenwagen gelten jene, die erstmals zum Verkehr in der Schweiz zugelassen werden; ausgenommen sind Personenwagen, die im Ausland vor mehr als sechs Monaten vor der Zollanmeldung in der Schweiz zugelassen worden sind (Art. 17 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015). Als Referenzjahr gilt das Kalenderjahr, in dem die Einhaltung der Zielvorgabe überprüft wird (Art. 19 CO2-Verordnung 2015). Wurden im Jahr vor dem Referenzjahr mindestens 50 Personenwagen eines Importeurs erstmals in Verkehr gesetzt, so gilt der Importeur im Referenzjahr als Grossimporteur (Art. 20 CO2-Verordnung 2015). Personenwagen dürfen erst in Verkehr gesetzt werden, wenn der Grossimporteur für jeden eingeführten Personenwagen den Prüfungsbericht (Form. 13.20 A; nachfolgend: Formular 13.20 A) ausgefüllt und bescheinigt hat, dass er den Personenwagen eingeführt hat (vgl. Art. 17 Abs. 3 i.V.m. 29 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015).
A-2595/2020 Art. 12 CO2-Gesetz 2013 trägt dem BFE auf, am Ende des jeweiligen Jahres für jeden Importeur die individuelle Zielvorgabe nach Art. 11 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 (Art. 12 Abs. 1 Bst. a CO2-Gesetz 2013) und die durchschnittlichen CO2-Emissionen der betreffenden Personenwagenflotte (Bst. b) zu berechnen. Importeure von typengenehmigten Personenwagen können dem ASTRA bis zum 31. Januar nach Ablauf des Referenzjahres die zur Berechnung der massgebenden CO2-Emissionen erforderlichen Daten einreichen; dazu gehören für jeden einzelnen Personenwagen die Fahrzeugidentifikationsnummer (VIN; Art. 24 Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung 2015), die CO2-Emissionen (Bst. b), das Leergewicht (Bst. c), allfällige Ökoinnovationen (Bst. d) und der Code des Inhabers der Typengenehmigung (Bst. e). Werden diese Daten nicht eingereicht, so sind die Angaben in der Typengenehmigung massgebend (vgl. Art. 24 Abs. 2 CO2-Verordnung 2015). Für Personenwagen, die über keine Typengenehmigung verfügen oder von dieser befreit sind, werden andere Nachweise über die CO2-Emissionen (Certificate of Conformity [COC], Konformitätsbewertungen und Konformitätsbeglaubigungen, anerkannte Genehmigungen ausländischer Staaten, Prüfungsberichte von anerkannten Prüfstellen etc.) anerkannt (vgl. Art. 12 Abs. 2 CO2-Gesetz 2013 i.V.m. Art. 25 Abs. 1 Bst. a d CO2-Verordnung 2015). 3.4.3.2 Die Verkehrszulassung, an der laut Art. 17 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015 angeknüpft wird, ist in den verkehrsrechtlichen Bestimmungen geregelt. Motorfahrzeuge und ihre Anhänger dürfen nur mit Fahrzeugausweis und Kontrollschildern in Verkehr gebracht bzw. zum Verkehr zugelassen werden (vgl. Art. 10 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes [SVG, SR 741.01]). Der Fahrzeugausweis darf nur erteilt werden, wenn das Fahrzeug den Vorschriften entspricht, verkehrssicher ist und wenn die vorgeschriebene Haftpflichtversicherung besteht (Art. 11 Abs. 1 SVG). Es ist nachzuweisen, dass das Fahrzeug verzollt oder von der Verzollung befreit ist (Art. 11 Abs. 2 Bst. a SVG), das Fahrzeug nach dem Automobilsteuergesetz vom 21. Juni 1996 (AStG, SR 641.51) versteuert oder von der Steuer befreit ist (Bst. b) und die gegebenenfalls nach dem Schwerverkehrsabgabegesetz vom 19. Dezember 1997 (SVAG, SR 641.81) für das Fahrzeug geschuldete Abgabe oder die geschuldeten Sicherheitsleistungen vollumfänglich bezahlt worden sind und das Fahrzeug mit dem vorgeschriebenen Erfassungsgerät zur Abgabeerhebung ausgerüstet ist (Bst. c). Die Automobilsteuerforderung entsteht zur gleichen Zeit wie die Zollschuld (vgl. Art. 23 Abs. 1 AStG). Dem Halter wird der Fahrzeugausweis durch die Zulassungsbehörde des Standortkantons erteilt, wenn ihr der entsprechende Versicherungsnachweis zur Verfügung steht und im Falle einer
A-2595/2020 erstmaligen Zulassung eines Fahrzeugs schweizerischer oder ausländischer Herkunft das Formular 13.20 A vorliegt (vgl. Art. 74 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1 der Verkehrszulassungsverordnung vom 27. Oktober 1976 [VZV, SR 741.51]). 3.4.3.3 In den Grundzügen läuft es wie folgt ab: Die Zollstelle setzt die Zollabgaben fest, stellt die Veranlagungsverfügung aus und eröffnet diese der anmeldepflichtigen Person (Art. 38 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0]). Zu diesem Zweck erlässt die Zollstelle zwei Veranlagungsverfügungen, die Veranlagungsverfügung Zoll und die Veranlagungsverfügung MwSt. (PATRICK RAEDERSDORF, Zollgesetz, 2009, Rz. 4 zu Art. 38). Aus einer aktenkundigen elektronischen Veranlagungsverfügung ist ersichtlich, dass darauf der Versender, der Importeur, der Empfänger sowie der Spediteur angegeben werden kann. Nach der Verzollung und Versteuerung des Fahrzeugs händigt der Zoll das zollamtlich abgestempelte Formular 13.20 A aus. Dieses gilt als Nachweis für die Zollveranlagung und die Versteuerung (Art. 76 Abs. 1 VZV). Auf dem Formular 13.20 A trägt der Zoll die Stammnummer des Fahrzeugs (vgl. Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Ziff. 9.22 Anhang der Verordnung über die Gebühren des Bundesamts für Zoll und Grenzsicherheit vom 4. April 2007 [SR 631.035]; vgl. ferner Ziff. 6.1 der Weisung des ASTRA über das Ausfüllen der Prüfungsberichte, Formulare 13.20 A und 13.20 B [WPB 13.20] vom 18. August 2022) sowie – den zahlreichen aktenkundigen Formularen 13.20 A zufolge – die Art des Fahrzeugs, Marke, Typ und die Fahrgestell-Nr. ein. Der Rest bleibt leer; insbesondere auch die Angaben über die Personalien des Importeurs. Anschliessend ist das Fahrzeug amtlich zu prüfen (vgl. Art. 13 Abs. 1 SVG). Das im Rahmen der Verkehrszulassung nach Art. 74 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1 VZV vorzulegende Formular 13.20 A ist grundsätzlich vom Importeur oder von dem von der Vorführungspflicht befreiten Lieferanten des Fahrzeugs auszufüllen und vom Importeur zu unterzeichnen (vgl. Art. 75 Abs. 1 VZV in der Fassung vom 19. August 2014 [nachfolgend: VZV 2014]). Die amtliche Prüfung des Personenwagens unterscheidet sich je nach dessen Verwendungszweck und den vorhandenen Papieren. 3.4.3.4 Zum Eigengebrauch importierte Fahrzeuge und Fahrgestelle können bei der kantonalen Zulassungsstelle direkt angemeldet werden (vgl. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 19. Juni 1995 über die Typengenehmigung von Strassenfahrzeugen [TGV, SR 741.511]). Sie unterstehen der Einzelprüfung bei der zuständigen kantonalen Zulassungsstelle (vgl. Art. 4 Abs. 4 TGV). Das Formular 13.20 A wird vom Verkehrsexperten anlässlich
A-2595/2020 der Einzelprüfung ausgefüllt (vgl. Art. 75 Abs. 2 VZV 2014). Diese Regelungen ermöglichen es Endverbraucher, ihre Fahrzeuge direkt und ohne grössere Umstände in anderen europäischen Ländern zu erwerben und in der Schweiz in Verkehr zu setzen (THOMAS KINDLER, Händlerverträge in der Schweizer Automobilbranche, Abhandlungen zum Schweizerischen Recht [ASR], 2000, S. 97). 3.4.3.5 Serienmässig hergestellte Motorfahrzeuge unterliegen der Typengenehmigung (vgl. Art. 12 Abs. 1 Satz 1 SVG). Darunter wird die amtliche Bestätigung der Übereinstimmung eines Typs – das heisst eines Musters, das der Genehmigung serienmässig hergestellter Fahrzeuge zugrunde liegt – mit den einschlägigen technischen Anforderungen und seiner Eignung zum vorgesehenen Gebrauch verstanden (KINDLER, a.a.O., S. 96; vgl. Art. 2 Bst. a und b TGV). Fahrzeuge, die der Typengenehmigung unterliegen, dürfen nur in der genehmigten Ausführung in den Handel gebracht werden (vgl. Art. 12 Abs. 2 SVG). Inhaber oder Inhaberin der Typengenehmigung ist, wer beim Bundesamt für die jeweilige Typengenehmigung registriert ist (Art. 6 Abs. 1 TGV). Jedem Inhaber oder jeder Inhaberin der Typengenehmigung für Fahrzeuge wird ein Code zugeteilt (Typengenehmigungsinhabercode; vgl. Art. 6 Abs. 3 Satz 1 TGV). Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Typengenehmigung finden sich in Art. 13 ff. TGV. Es genügt in der Regel, pro Serie ein Fahrzeug zu prüfen, soweit nicht ohnehin auf eine EU-Genehmigung abgestellt werden kann (HANS GIGER, SVG Kommentar, 9. Aufl. 2022, Rz. 1 zu Art. 12 SVG). An Stelle einer Typengenehmigung kann auch ein Datenblatt erteilt werten, wenn die Voraussetzungen dafür erfüllt sind (vgl. Art. 3a TGV). Das ASTRA führt das automatisierte Fahrzeugtypenregister TARGA (vgl. Art. 104d Abs. 1 SVG in der Fassung vom 1. Januar 2015 [SVG 2015]), das für jeden Typ die Daten für die Zulassung und Überprüfung der Fahrzeuge sowie die Namen und Adressen des Inhabers oder der Inhaberin der Typengenehmigung enthält (Art. 11 Abs. 1 TGV in der Fassung vom 1. Januar 2014 [TGV 2014]). Typengenehmigte Fahrzeuge unterstehen ebenfalls einer Einzelprüfung, die sich jedoch auf eine Funktionskontrolle der wichtigsten Vorrichtungen beschränkt (vgl. Art. 30 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über die technische Anforderung an Strassenfahrzeuge in der Fassung vom 1. Januar 2014 (VTS 2014, SR 741.41]). Der Typengenehmigungsinhabercode muss im Formular 13.20 A eingetragen werden (Art. 6 Abs. 3 Satz 2 TGV). Der Inhaber der Typengenehmigung oder des Datenblatts muss die Angaben auf dem Formular 13.20 A durch Stempel und Unterschrift bestätigen (vgl. Wegleitung des ASTRA für das Ausfüllen der Prüfungsberichte Formular 13.20 A, Anhang Ib, für die Inhaber von schweizerischen Typengenehmigungen oder
A-2595/2020 Datenblättern gemäss Art. 30 Abs. 1 Bst. a VTS, S. 9). Die Zulassungsbehörde kann die Einzelprüfung vor der Zulassung mittels Funktionskontrolle nach Art. 30 Abs. 1 Bst. a VTS 2014 auf Gesuch hin an Personen delegieren, die zur Verwendung der Typengenehmigungen beziehungsweise der Datenblätter berechtigt sind und für eine einwandfreie Durchführung Gewähr bieten (sog. Selbstabnahme, vgl. Art. 32 Abs. 1 VTS 2014). In diesem Sinne kann der Inhaber oder die Inhaberin der Typengenehmigung mit Zustimmung des Bundesamtes weitere Importeure ermächtigen, die Typengenehmigung zu verwenden oder diese an einen anderen Importeur abtreten (vgl. Art. 6 Abs. 4 TGV). Wird einem Inhaber oder einer Inhaberin die Typengenehmigung entzogen, so dürfen sie Gegenstände des entsprechenden Typs nicht mehr neu in Verkehr bringen (vgl. Art. 31 Abs. 3 TGV). Das Bundesamt kann aufgrund einer Konformitätsüberprüfung oder einer anderen Feststellung, ein Gegenstand entspreche nicht oder nicht mehr dem genehmigten Typ, einen Rückruf anordnen (Art. 31b Abs. 1 TGV). Der Inhaber oder die Inhaberin der Typengenehmigung hat die Rückrufaktion nach der Anordnung zu starten. Er oder sie muss alle von ihm oder ihr in Verkehr gebrachten oder zum Verkauf bereitgestellten Gegenstände des gleichen Typs zurückrufen, kontrollieren und instand stellen (Art. 31b Abs. 2 TGV). In der Praxis sind Inhaber dieser Typengenehmigungen grundsätzlich die schweizerischen Importgesellschaften. Die Hersteller verpflichten sich regelmässig, die technischen Informationen, die zum Erlangen der Typengenehmigung notwendig sind, an keine anderen Unternehmen weiterzugeben (KINDLER, a.a.O., S. 97). Es handelt sich dabei um Generalimporteure, die 95 - 98 Prozent der Personenwagen in die Schweiz importieren (vgl. Botschaft zur Volksinitiative «Für menschenfreundlichere Fahrzeuge» und zu einer Änderung des CO2-Gesetzes vom 20. Januar 2010, BBl 2010 973, 1006) und die definitionsgemäss alleinig berechtigt sind, die von einem ausländischen Autohersteller angebotenen Personenwagen auf eigenen Namen und eigene Rechnung zu importieren und im Inland zu vertreiben (vgl. www.wirtschaftslexikon.gabler.de > Suchbegriff: Generalimporteur [besucht am 20.12.2022]). Indes kann auch Inhaber oder Inhaberin der Typengenehmigung sein, wer beim ASTRA für die jeweilige Typengenehmigung als Parallelimporteur registriert ist (vgl. Weisungen des ASTRA für Parallelimporteure vom 27. Juli 2009). 3.4.3.6 Auf eine schweizerische Typengenehmigung von Motorfahrzeugen kann verzichtet werden, wenn eine ausländische Typengenehmigung vorliegt, die aufgrund von Ausrüstungs- und Prüfvorschriften erteilt worden ist, http://www.wirtschaftslexikon.gabler.de/
A-2595/2020 welche den in der Schweiz geltenden gleichwertig sind (Art. 12 Abs. 3 Bst. a SVG) und die vom Bund und den Kantonen benötigten Daten zur Verfügung stehen (Bst. b). Je nachdem, welche Dokumente vorgelegt werden können (wie z.B. Berichte von anerkannten Prüfstellen, anerkannte ausländische Genehmigungen etc.), unterstehen diese Fahrzeuge ebenfalls einer Einzelprüfung mittels Funktionskontrolle (vgl. Art. 30 Abs. 1 Bst. b - f VTS 2014) oder sind einer umfassenden technischen Einzelprüfung zu unterziehen (vgl. Art. 31 Abs. 1 VTS 2014). 3.4.3.7 In den CO2-Emissionsvorschriften wird zwischen Importeuren von typengenehmigten und Importeuren von nicht typengenehmigten Personenwagen differenziert (vgl. oben E. 3.4.3.1). Nachdem gemäss Art. 75 Abs. 1 VZV 2014 der Importeur das Formular 13.20 A auszufüllen und zu unterzeichnen hat (vgl. oben E. 3.4.3.3), muss dies zwangsläufig derselbe Importeur sein, der nach Art. 29 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015 angehalten ist, das Formular 13.20 A auszufüllen und die Einfuhr des Personenwagens zu bescheinigen (vgl. oben E. 3.4.3.1). Bei typengenehmigten Personenwagen ist dies ausserhalb des Eigengebrauchs der Inhaber des Typengenehmigungsinhabercodes, dem die Typengenehmigung des Fahrzeugs zugeteilt ist. Erstens gilt dieser im verkehrsrechtlichen Sinne als Importeur des typengenehmigten Personenwagens («Der Inhaber der Typengenehmigung kann […] weitere Importeure ermächtigen […]», vgl. oben E. 3.4.3.5). Zweitens muss der Typengenehmigungsinhabercode zwingend im Formular 13.20 A eingetragen werden, obwohl dieser für die Berechnung der CO2-Emissionen keine Rolle spielt; die Angaben in der Typengenehmigung genügen dafür (vgl. ebenda). Und drittens muss bei typengenehmigten Personenwagen der Inhaber der Typengenehmigung das Formular unterschreiben (vgl. ebenda). Bei General- und Parallelimporteuren fällt daher der unterzeichnungspflichtige Importeur mit dem Inhaber der Typengenehmigung zusammen. Der Umstand, dass nur die Inhaber der Typengenehmigungen ihre typengenehmigten Personenwagen in den Verkehr bringen dürfen (vgl. ebenda), spricht überdies für die Ansicht der Vorinstanz, wonach Importeur ist, wer den betreffenden Personenwagen in Verkehr bringt. Analog ist bei nicht typengenehmigten Personenwagen für den kommerziellen Gebrauch und generell bei Personenwagen für den Eigengebrauch gestützt auf Art. 75 Abs. 1 VZV 2014 und Art. 29 Abs. 1 CO2- Verordnung 2015 jene Person Importeurin, die sich auf dem Formular 13.20 A als solche ausgibt und dies unterschriftlich bestätigt. Damit und mit der Beibringung der notwendigen Zulassungspapiere verantwortet sie ebenfalls die Inverkehrsetzung des Personenwagens (vgl. zu letzteren
A-2595/2020 auch Bericht BAFU, S. 14, wonach Grossimporteur ist, wer im Formular 13.20 A die Verantwortung für den Import übernimmt). Das Zollveranlagungsverfahren spielt bei der Definition des Importeurs aus systematischer Sicht keine Rolle. Die Zollbehörden halten im Nachgang zur Verzollung nur Art des Fahrzeugs, Marke, Typ und die Fahrgestell-Nr. im Formular 13.20 A fest und bescheinigen darauf die Einfuhr (vgl. oben E. 3.4.3.3). Wer sich danach als Importeur auf dem Formular 13.20 A ausgibt, ist ein vom Zollveranlagungsverfahren unabhängiger Vorgang. Mithin messen die CO2-Emissionsvorschriften dem Inhalt der Veranlagungsverfügungen Zoll und MwSt., deren genereller Zweck lediglich der Nachweis für die ordnungsgemässe Veranlagung der darin erwähnten Waren ist (vgl. Raedersdorf, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 38 ZG), keine Bedeutung zu. Es lässt sich daher nicht sagen, dass der auf der Veranlagungsverfügung Zoll oder MwSt. vermerkte Importeur zwingend jener im Sinne von Art. 75 Abs. 1 VZV 2014 bzw. Art. 29 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015 ist. 3.4.4 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab (BVGE 2015/32 E. 3.4). Gesetzesmaterialien können, wenn eine Bestimmung unklar ist oder verschiedene, einander widersprechende Auslegungen zulässt, ein wertvolles Hilfsmittel sein, um den Sinn der Norm zu erkennen und damit falsche Auslegungen zu vermeiden (vgl. statt vieler BGE 137 V 167 E. 3.2). 3.4.4.1 Als Reaktion auf die sogenannte «Offroader-Initiative» erarbeitete der Bundesrat einen indirekten Gegenvorschlag, der das heutige Sanktionssystem enthielt. Zur Definition des Importeurs führte er in seiner Botschaft vom 20. Januar 2010 zur Volksinitiative «Für menschenfreundlichere Fahrzeuge» und zu einer Änderung des CO2-Gesetzes aus, dass die in die Schweiz importierten Fahrzeuge nicht gleichbedeutend mit den in der Schweiz zugelassenen Fahrzeugen seien. Es könnten beispielsweise Personenwagen in die Schweiz importiert oder wieder exportiert werden, oder importierte Fahrzeuge blieben in der Schweiz, würden aber nicht in Verkehr gesetzt. Das vorgeschlagene Modell setze nicht beim Import, sondern bei der Zulassung neuer Personenwagen an (vgl. BBl 2010 973, 1006). Erfasst würden die Daten bei der erstmaligen Zulassung auf dem kantonalen Strassenverkehrsamt, die in der Regel vom Autoverkäufer in die Wege geleitet würden. Die Daten würden ans MOFIS weitergeleitet und mit den Daten im TARGA abgeglichen. Der Importeur werde mittels Inhabercode ermittelt (BBl 2010 973, 1007). In den parlamentarischen Beratungen gab der Begriff des Importeurs zu keinen Diskussionen Anlass. Die
A-2595/2020 Anknüpfung des Importeurs an dessen Inhabercode wurde nicht in Frage gestellt. 3.4.4.2 Die Gesetzesmaterialien äussern sich nur zur Bestimmung des Importeurs, soweit dieser über einen Typengenehmigungsinhabercode verfügt. Insofern stützen die Gesetzesmaterialien das Ergebnis der systematischen Auslegung (vgl. oben E. 3.4.3.7). Im Übrigen wird klargestellt, dass das Sanktionssystem an die Verkehrszulassung und nicht an den Grenzübertritt anknüpft. Dies spricht mit der Vorinstanz dafür, dass Importeur nur sein kann, wer im Rahmen der Zulassung eine Rolle spielt. Dass als Importeure im Sinne von Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 jene Personen gemeint sind, die in den Veranlagungsverfügungen Zoll oder MwSt. als Importeure bezeichnet werden, lässt sich den Materialien nirgends entnehmen. 3.4.5 Die teleologische Auslegung stellt auf die Zweckvorstellung ab, die mit einer Rechtsnorm verbunden ist (sogenannte ratio legis; statt vieler Urteil B-520/2020 E. 5.4.4 m.w.H.). 3.4.5.1 Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 bezweckt die Umsetzung der Zielvorgabe von Art. 10 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013. Das Sanktionssystem soll als Anreiz für die Importeure dienen, das übergeordnete Emissionsziel durch die Erfüllung ihrer individuellen Zielvorgaben einzuhalten (vgl. SCHALCH/SCHNETZLER, in: Kratz/Merker/Tami/Rechsteiner/Föhse [Hrsg.], Kommentar zum Energierecht, Band II, 2016 [nachfolgend: Kommentar Energierecht II], Rz. 23 ff. zu Art. 10 CO2-Gesetz). Als weiteren Effekt soll es die Automobilindustrie zu Investitionen in neue Technologien anregen und den Verkauf von energieeffizienten und emissionsarmen Fahrzeugen fördern (Urteil 2C_778/2018 E. 5.2). 3.4.5.2 Aufgrund des hohen Anteils der typengenehmigten Personenwagen an den Gesamtimporten muss das Sanktionssystem in erster Linie die Generalimporteure, also die typischen Inhaber der Typengenehmigungen in die Pflicht nehmen (vgl. oben E. 3.4.3.5). Durch die Verteuerung der Personenwagen durch die CO2-Abgabe sind nicht nur sie, sondern indirekt auch die Automobilhersteller als deren Vertragspartner betroffen, weil deren Modelle dadurch an Konkurrenzfähigkeit auf dem Schweizer Markt einbüssen. Infolgedessen haben die Automobilhersteller einen Anreiz, emissionsärmere Fahrzeuge zu entwickeln. Daneben ist zu berücksichtigen, dass ein Personenwagen erst CO2 emittieren kann, wenn er zum Verkehr zugelassen wurde. Den auf dem Formular 13.10 A ausgewiesenen Importeur,
A-2595/2020 der die Inverkehrsetzung verantwortet bzw. erst ermöglicht, in die Pflicht zu nehmen, entspricht darüber hinaus dem umweltrechtlichen Verursacherprinzip im weiteren Sinn, wonach die Sanktion in der Form einer Lenkungsabgabe jene Person treffen soll, die eine Umweltbelastung (mit-)bewirkt (vgl. ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht, 2. Aufl. 2019, S. 32 ff; JÄGER/BÜHLER, Schweizerisches Umweltrecht, 2016, Rz. 70). Mit der Anknüpfung an den in den Veranlagungsverfügungen Zoll oder MwSt. bezeichneten Importeur wäre demgegenüber die Erfüllung des Gesetzeszwecks nicht garantiert. Dass dieser jene Person ist, die einst die Inverkehrsetzung und damit die nachfolgende CO2-Emittierung mitverantworten wird, ist nicht zwingend. Aus telelogischer Sicht ist somit Importeur ebenfalls jene Person, die den Personenwagen in Verkehr setzt. Da von Gesetzes wegen ein typengenehmigter Personenwagen ausserhalb des Eigengebrauchs nur vom Inhaber der betreffenden Typengenehmigung in Verkehr gesetzt werden kann, ist folglich dieser als Importeur anzusehen. Bei nicht typengenehmigten Personenwagen ist wiederum jene Person Importeur, die sich auf dem Formular 13.20 A als solche bezeichnet (vgl. oben E. 3.4.3.7). 3.5 Im Ergebnis lässt sich die Bedeutung des Begriffs des Importeurs nach Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 nicht aus dessen Wortlaut herleiten. Aus teleologischer, systematischer und historischer Sicht handelt es sich bei typengenehmigten Personenwagen ausserhalb des Eigengebrauchs um einen Importeur, dessen Typengenehmigungsinhabercode der Typengenehmigung des eingelösten Personenwagens im TARGA zugewiesen ist. Bei nicht typengenehmigten Personenwagen gilt als Importeur, wer sich auf dem Formular 13.20 A als Importeur bezeichnet und dies mit seiner Unterschrift bekräftigt. Die Person, die auf der Veranlagungsverfügung Zoll oder MwSt. als Importeur deklariert wird, spielt hingegen bei der Definition des Importeurs gemäss CO2-Gesetz 2013 keine Rolle. 4. Der angefochtenen Verfügung ist als Beilage 4 ein Ausdruck aus einer Excel-Datei mit der Bezeichnung «Zusammensetzung der sanktionsrelevanten Neuwagenflotte 2015» (nachfolgend: Excel-Liste 2015) beigefügt. In der Excel-Liste 2015 sind alle 440 Personenwagen des Referenzjahres 2015 aufgelistet. Gemäss der Vorinstanz handelt es sich bei 145 Fahrzeugen um solche, die über eine Typengenehmigung verfügen und die über den Typengenehmigungsinhabercode XYZ der Beschwerdeführerin zum Verkehr zugelassen wurden. Diese seien gelb auf der Excel-Liste 2015 markiert und in aller Regel nicht von Manipulationen betroffen gewesen. Die Datenblätter aus dem TARGA befänden sich im Ordner «Datenblätter
A-2595/2020 von TG» auf dem den Vorakten beigelegten USB-Stick. Die Beschwerdeführerin räumt in ihren Schlussbemerkungen ein, dass die Angaben zu den 145 Fahrzeugen aus den Datenblättern hervorgingen. Sie bestreitet somit deren Inhalt nicht. Auf der Excel-Liste 2015 sind 145 Personenwagen mit folgenden Typengenehmigungen gelb markiert: (…). Auf den Datenblättern ist stets die Beschwerdeführerin als alleinige Inhaberin dieser Typengenehmigungen mit Verweis auf ihren Typengenehmigungsinhabercode XYZ ausgewiesen. Die Beschwerdeführerin gilt deshalb zu Recht als deren Importeurin im Sinne von Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013. Deren Anrechnung auf ihrem CO2- Konto ist nicht zu beanstanden. 5. Zu klären bleibt, ob dies auf die restlichen 295 Personenwagen, deren CO2- Emissionswerte ihr im Rahmen ihrer Tätigkeit als CO2-Börse abgetreten und auf ihrem CO2-Konto verbucht wurden, ebenfalls zutrifft. Diesbezüglich macht die Beschwerdeführerin geltend, dass der Betrieb von CO2-Börsen im Gesetz nicht vorgesehen, aber von der Vorinstanz toleriert worden sei. Gleichwohl könne eine CO2-Börse mangels gesetzlicher Grundlage nicht Steuersubjekt von CO2-Sanktionen sein. 5.1 Im Wesentlichen führt die Beschwerdeführerin aus, es sei gesetzlich nicht vorgesehen, dass privat organisierte CO2-Börsen Steuersubjekte im Sinne der CO2-Gesetzgebung sein könnten, ohne selber die Voraussetzungen eines Importeurs oder Herstellers erfüllen zu müssen. Ebenso wenig sehe das Gesetz die Möglichkeit für Klein- und Grossimporteure vor, die Emissionswerte ihrer Personenwagen an eine CO2-Börse abzutreten. Der Gesetzgeber habe einen solchen Vorgang mittels qualifiziertem Schweigen ausgeschlossen. Weiter könne eine gesetzlich statuierte Steuer- oder Abgabepflicht und damit die Schuldnereigenschaft gegenüber dem hoheitlich handelnden Staat ohne gesetzliche Grundlage nicht privatrechtlich an einen Dritten abgetreten werden. Und selbst wenn dies zulässig wäre, müsste für jedes einzelne Fahrzeug ein Schuldübernahmevertrag zwischen der Vorinstanz und dem jeweiligen Importeur des Fahrzeugs nachgewiesen werden. Ausserdem würden CO2-Börsen das Bestreben des Gesetzgebers torpedieren, Importeure durch die CO2-Abgabe zum Import von weniger schädlichen Fahrzeugen und damit zu einem Beitrag zum Erreichen der Klimaziele bewegen zu können. Gleichzeitig würden mit den CO2- Börsen die Bestimmungen zur Emissionsgemeinschaft umgangen. Es
A-2595/2020 führe dazu, dass Grossimporteure ihre gesamte Fahrzeugflotte über solche CO2-Börsen abwickeln könnten, ohne sich den Regeln und Voraussetzungen der Emissionsgemeinschaft – in erster Linie der Solidarhaftung – unterziehen zu müssen. Zudem könnten sie sich, wie konkrete Beispiele zeigten, bei emissionsstarken Personenwagen ihren Abgabenpflichten entziehen, indem sie ein im Vergleich zu den Sanktionen geringeres Entgelt an die CO2-Börsen bezahlten. Liebhaber emissionsstarker Fahrzeuge hätten so einen geringeren Preisaufschlag zu gegenwärtigen. Es bestehe deshalb weder für diese noch für den Importeur einen Anreiz, auf emissionsärmere Fahrzeuge auszuweichen. Im Übrigen handle die Vorinstanz treuwidrig, wenn sie den Kreis der Abrechnungs- und Sanktionsverpflichteten rechtswidrig erweitere und dabei die strengen formellen Anforderungen unterlaufe, die das Gesetz an die Emissionsgemeinschaft stelle. Die widerrechtliche Praxis der Vorinstanz habe dazu geführt, dass sich nur ganz wenige oder überhaupt keine Grossimporteure zu Emissionsgemeinschaften zusammengeschlossen hätten. In diesem Zusammenhang sei die Vorinstanz aufzufordern, sämtliche ihr seit 2012 gemeldeten Emissionsgemeinschaften offenzulegen. 5.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, dass der Gesetzgeber die Zusammensetzung der schweizerischen Personenwagenflotte als Ganzes habe verändern wollen. Der Anteil energieeffizienter und emissionsarmer Personenwagen sollte grösser, der Anteil energieineffizienter und stark emittierender Personenwagen im Gegenzug kleiner werden. Vor diesem Hintergrund habe er das Sanktionssystem etabliert. Je weniger die einzelnen Importeure ihre jeweiligen individuellen Zielvorgaben überschritten, desto näher sei die gesamtschweizerische Flotte am vom Gesetzgeber gesetzten Gesamtziel und desto weniger CO2-Sanktionen resultierten. Dem Gesetzgeber sei es nicht um das Generieren von Einnahmen, sondern um Verhaltenslenkung gegangen. Bei einer optimalen Flottenzusammensetzung könnten sogar überhaupt keine CO2-Sanktionen anfallen. Da es dem Gesetzgeber einzig um die Erreichung eines übergeordneten Gesamtwerts gegangen sei, basiere das Sanktionssystem auf durchlässigen Personenwagenflotten. Den Importeuren werde Spielraum in Bezug auf die konkreten Flottenzusammensetzungen gegeben, indem sie ihre Flotten im Rahmen der Vertragsfreiheit und den rechtlichen Vorgaben der CO2-Emissionsvorschriften selber zusammenstellen könnten. Dies könne im Sinne eines privatrechtlichen Geschäfts mittels Abtretungen eines oder mehreren Fahrzeugen durch einen Importeur an die sanktionsrelevante Flotte eines anderen Importeurs geschehen. Der Grund für das Entstehen von Abtre-
A-2595/2020 tungen liege hauptsächlich im in der CO2-Gesetzgebung nicht vorgesehenen Anreiz für eine Übererfüllung der individuellen Zielvorgabe. So resultiere kein Bonus bei deren Unterschreitung, sondern lediglich ein Malus – in Form der CO2-Sanktion – bei deren Überschreitung. Deshalb hätten einzelne Grossimporteure begonnen, CO2-Credits zu handeln. Dieser Handel ermögliche es diesen Akteuren, eine durch sie erreichte «Zielübererfüllung» zu monetarisieren, indem sie emissionsstarke Fahrzeuge gegen entsprechendes Entgelt in die eigene Flotte aufnähmen und dadurch einem anderen Importeur die Zielerreichung ermöglichten. Folglich stellten Abtretungen einen weiteren Anreiz dar, emissionsschwache Fahrzeuge zum Verkehr zuzulassen. Unerheblich sei, dass das Geld bei Abtretungen zum übernehmenden Importeur und nicht zum Staat fliesse. Der Staat habe keine Einnahmen generieren wollen; die Lenkungswirkung sei auch mit Abtretungen garantiert. Das betreffende Fahrzeug bleibe – einfach in einer anderen Flotte – Teil der gesamtschweizerischen Flotte, die das gesetzliche Gesamtziel erreichen müsse. Es habe bisher keinen Anlass gegeben, diese privatrechtliche Angelegenheit in das CO2-Gesetz bzw. in die CO2- Verordnung aufzunehmen oder darin zu untersagen. Emissionsgemeinschaften hätten demgegenüber direkte Folgen in Bezug auf das öffentlich-rechtliche Verhältnis zwischen dem Bund und den Importeuren; ein solches bestehe hier nur noch zwischen dem Bund und der Emissionsgemeinschaft. Aus diesen Gründen habe der Gesetzgeber die Möglichkeit des Zusammenschlusses zu einer Emissionsgemeinschaft explizit im CO2-Gesetz geregelt. Dass mit den Abtretungen die Vorschriften zur Emissionsgemeinschaft umgangen werden sollten, sei aufgrund der Unterschiede der beiden Instrumente nicht möglich. Wer keine Emissionsgemeinschaft eingehen möge, werde nicht auf die Abtretungen zurückgreifen, da diese nicht dasselbe bezweckten und die beiden Instrumente nicht austauschbar seien. 5.3 5.3.1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 BV). Private sind ebenfalls an das Recht gebunden, sie benötigen jedoch für ihr Handeln keine rechtliche Grundlage. Vielmehr dürfen sie alles, was durch die Rechtsordnung nicht verboten ist (ASTRID EPINEY, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Schweizerische Bundesverfassung, Basler Kommentar, 2015, Rz. 41 zu Art. 5 BV).
A-2595/2020 5.3.2 In diesem Sinne kann der Inhalt eines Vertrags innerhalb der Schranken des Gesetzes beliebig festgestellt werden (Art. 19 Abs. 1 OR). Von den gesetzlichen Vorschriften abweichende Vereinbarungen sind nur zulässig, wo das Gesetz nicht eine unabänderliche Vorschrift aufstellt (vgl. Art. 19 Abs. 2 OR). Ein Vertrag, der einen unmöglichen oder widerrechtlichen Inhalt hat, ist nichtig (Art. 20 Abs. 1 OR). Widerrechtlich ist ein Vertrag dann, wenn sein Gegenstand, der Abschluss mit dem vereinbarten Inhalt oder sein gemeinsamer mittelbarer Zweck gegen objektives Recht verstösst. Dabei kann es sich um privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Normen handeln. Voraussetzung der Nichtigkeit ist, dass diese Rechtsfolge ausdrücklich im betreffenden Gesetz vorgesehen ist oder sich aus Sinn und Zweck der verletzten Norm ergibt (statt vieler BGE 134 III 52 E. 1.1). Die Übertragbarkeit von Pflichten und Rechten ist im Privatrecht Ausfluss der Privatautonomie des rechtsgeschäftlichen Verkehrs. Sie ist im öffentlichen Recht durch dessen zwingenden Charakter grundsätzlich ausgeschlossen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 813; BGE 132 II 485 E. 7.4.2). Dies gilt zwingend für höchstpersönliche Pflichten und Rechte. Daneben gibt es jedoch als Ausnahme die beschränkt übertragbaren Pflichten und Rechte, deren Übertragung zustimmungs- oder formbedürftig sind, sowie die frei übertragbaren Pflichten und Rechte. Letztere können vom Gesetz vorgesehen sein oder sich aus deren Natur ergeben (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 817 ff.). 5.3.3 Importeure und Hersteller können sich zu Emissionsgemeinschaften zusammenschliessen. In diesem Fall wird die individuelle Zielvorgabe für die Personenwagenflotte der einzelnen Emissionsgemeinschaft berechnet (Art. 11 Abs. 3 CO2-Gesetz 2013). Eine Emissionsgemeinschaft hat die Rechte und Pflichten eines einzelnen Grossimporteurs (Art. 23 Abs. 2 CO2- Verordnung 2015). Das Institut der Emissionsgemeinschaft bezweckt, den Kleinimporteuren, deren Zielvorgabe für jeden Personenwagen individuell verrechnet wird (vgl. Art. 29 Abs. 2 CO2-Verordnung 2015), ebenfalls eine Möglichkeit zu bieten, ihre Personenwagen mit einer schlechten CO2-Bilanz mit CO2-günstigen Personenwagen auszugleichen. Emissionsgemeinschaften ermöglichen eine kosteneffiziente Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben und sind eine folgerichtige Konsequenz der Grundvorgabe, dass die CO2-Emissionen insgesamt verringert werden sollen (vgl. SCHALCH/SCHNETZLER, in: Kommentar Energierecht II, a.a.O., Rz. 25 ff. zu Art. 11 CO2-Gesetz). Importeure und Hersteller können beim BFE bis zum 30. November vor Beginn des Referenzjahres beantragen, für die Dauer von maximal fünf Jahren als Emissionsgemeinschaft behandelt zu werden
A-2595/2020 (Art. 23 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015). Die Mitglieder von Emissionsgemeinschaften haften solidarisch (Art. 13 Abs. 3 CO2-Gesetz 2013), wobei sich die Haftung auf einen allfälligen Sanktionsbeitrag beschränken dürfte (vgl. SCHALCH/SCHNETZLER, in: Kommentar Energierecht II, a.a.O., Rz. 28 zu Art. 11 CO2-Gesetz). Mitglieder einer Emissionsgemeinschaft, die miteinander nicht durch Stimmenmehrheit oder auf andere Weise unter einheitlicher Leitung in einem Konzern verbunden sind, dürfen untereinander nur Informationen betreffend die durchschnittlichen massgebenden CO2-Emissionen, die Zielvorgabe für die massgebenden CO2-Emissionen, die Gesamtzahl der erstmals in Verkehr gesetzten Personenwagen sowie das durchschnittliche Leergewicht der erstmals in Verkehr gesetzten Personenwagen austauschen (Art. 23 Abs. 4 Bst. a - d CO2-Verordnung 2015). Damit wird beabsichtigt, wettbewerbsrechtlich verpönten Absprachen von Konkurrenten vorzubeugen (SCHALCH/SCHNETZLER, in: Kommentar Energierecht II, a.a.O., Rz. 32 zu Art. 11 CO2-Gesetz). 5.4 5.4.1 Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine Grossimporteurin im Sinne von Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 (vgl. oben E. 4 und unten E. 6.3). Entgegen der Beschwerdeführerin muss deshalb nicht eruiert werden, ob das Gesetz Raum für eine CO2-Börse im Sinne eines «eigenständigen Steuersubjekts» zulässt. Vielmehr ist zu klären, ob der Betrieb einer CO2-Börse durch einen Grossimporteur zulässig ist. 5.4.2 Weder im CO2-Gesetz 2013 noch in der CO2-Verordnung 2015 werden CO2-Börsen, die von Grossimporteuren betrieben werden, erwähnt; ausdrücklich verboten sind sie und die damit verbundenen Übertragungen von CO2-Emissionswerten somit nicht. Es ist deshalb zu prüfen, ob der Betrieb von CO2-Börsen dem Sinn und Zweck der CO2-Gesetzgebung im Bereich der Personenwagen und insbesondere der Emissionsgemeinschaften zuwiderläuft. 5.4.3 Das CO2-Gesetz 2013 kennt ausserhalb der technischen Massnahmen zur Verminderung der CO2-Emissionen den Handel mit Emissionsrechten (vgl. Art. 15 ff. CO2-Gesetz 2013). Emissionsrechte sind handelbare Berechtigungen zum Ausstoss von Treibhausgasen, die vom Bund oder von Staaten mit vom Bundesrat anerkannten Emissionshandelssystemen zugeteilt werden (vgl. Art. 2 Abs. 3 CO2-Gesetz 2013). Deren Existenz zeigt, dass der Handel mit Verschmutzungsrechten unserer Rechts-
A-2595/2020 ordnung nicht fremd ist. Emissionsrechte sind mit den vorliegend gehandelten CO2-Emissionswerten vergleichbar. Bis zum Grenzwert von 130 g CO2/km ist das «Recht eines Personenwagens zur Verschmutzung» kostenlos, während-dem ein darüberhinausgehender Wert in der Form der darauf fällig werdenden Sanktion entschädigungspflichtig ist. Ein spezifischer CO2-Emissionswert kann somit in der Kombination mit anderen CO2-Emissionswerten einen geldwerten Vor- oder Nachteil mit sich bringen, weshalb ein Handel damit möglich ist. Eine grundsätzliche Gesetzeswidrigkeit ist darin nicht zu sehen. 5.4.4 Die Übertragbarkeit dieser CO2-Emissionswerte ist in den Bestimmungen von Art. 10 ff. CO2-Gesetz 2013 implizit vorgesehen, indem diese die Gründungen von Emissionsgemeinschaften zulassen. Damit sind – wie die Beschwerdeführerin selbst anerkennt – zwangsläufig Austauschgeschäfte zwischen den Importeuren verbunden (vgl. BBl 2010 973, 1001), die in einer Übertragung der gemeinsamen CO2-Emissionswerte an die Personenwagenflotte der Emissionsgemeinschaft zwecks gegenseitiger Verrechnung münden. Der Betrieb einer CO2-Börse durch einen Grossimporteur unterscheidet sich darin, dass dieser sich nicht eines institutionalisierten Rahmens bedient. Entgegen der Beschwerdeführerin wird mit der Abtretung der CO2-Emissionswerten aber nicht die Schuldnereigenschaft gegenüber dem Staat mitübertragen. Beim Kleinimporteur entsteht die Schuld erst mit der Einreichung des Formulars 13.20 A beim ASTRA, das für das Inkasso bei Kleinimporteuren zuständig ist (vgl. Art. 29 Abs. 2 und 3 CO2-Verordnung 2015). Wenn ein Kleinimporteur die CO2-Emissionswerte vor dieser Handlung dem Grossimporteur überträgt, hat somit noch kein Schuldverhältnis gegenüber dem Staat bestanden. Bei einem Grossimporteur entsteht eine allfällige Schuld gegenüber dem BFE sodann erst nach Ende des Referenzjahres, sofern vor der Verkehrszulassung der Antrag auf Bescheinigung beim ASTRA eingereicht worden ist (vgl. Art. 29 Abs. 1 i.V.m. Art. 17 Abs. 3 CO2-Verordnung 2015). Sofern andere Grossimporteure vor dem Einreichen der Anträge auf Bescheinigung die CO2- Emissionswerte an einen anderen Grossimporteur übertragen, hat damit ebenfalls noch kein Schuldverhältnis zum Staat bestanden. In beiden Fällen ist deswegen kein Schuldübernahmevertrag notwendig. 5.4.5 Des Weiteren wollte der Gesetzgeber die Zusammensetzung der gesamten Personenwagenflotte, die innerhalb eines Jahres neu in der Schweiz zugelassen wird, lenken. Er wollte damit den durchschnittlichen CO2-Emissionsausstoss senken (vgl. oben E. 3.4.3.1). Dabei schaffte er
A-2595/2020 bewusst die Möglichkeit, dass Importeure emissionsstarker Personenwagen einer Sanktion durch einen Anschluss an eine Emissionsgemeinschaft, deren Personenwagenflotte einen optimalen Durchschnittswert an CO2- Emissionen aufweist, entgehen können. Der Bundesrat betonte in diesem Zusammenhang ausdrücklich die kosteneffizientere Umsetzung der Vorgaben, die dadurch ermöglicht würde (vgl. BBl 2010 973, 1001). Dies bedeutet nicht, dass gar keine Sanktionen bezahlt werden müssten. Würden sich alle während eines Jahres zugelassenen Personenwagen zu einer schweizweiten Emissionsgemeinschaft zusammenschliessen, so würde – sofern der Durchschnittsemissionswert über 130 g CO2/km liegen würde – ein bestimmter Sanktionsbetrag anfallen. Solange dieser «globale Mindestsanktionsbetrag» durch die Handlungen der Importeure nicht unterschritten wird, kann keine Beeinträchtigung der Lenkungswirkung vorliegen. Ob ein Importeur hohe CO2-Emissionswerte über eine Emissionsgemeinschaft oder einen Grossimporteur ausgleichen lässt, spielt im Ergebnis keine Rolle. Es findet bloss eine unterschiedliche Risikoverlagerung statt; bei der Emissionsgemeinschaft tragen die Mitglieder das Risiko eines Sanktionsbetrags, bei der CO2-Börse der diese betreibende Grossimporteur. Dies kann zwar durch den Entschädigungsbetrag an den Grossimporteur zu einem niedrigeren Zuschlag auf den Verkaufspreis eines Personenwagens führen, als wenn der volle Sanktionsbetrag direkt an den Käufer weitergegeben würde. Da aber die Importeure emissionsstarker Personenwagen, wie dargelegt, durch einen Anschluss an eine Emissionsgemeinschaft mitunter gar keinen entrichten müssen und deren Kunden dadurch von einem noch niedrigeren Kaufpreis profitieren, kann diesem Umstand keine Bedeutung zugemessen werden. Wie die Vorinstanz zu Recht einwendet, wird der Sanktionsbetrag denn auch nicht für die Deckung des allgemeinen staatlichen Finanzbedarfs erhoben, sondern im Sinne einer Lenkungsabgabe ausschliesslich zur Absenkung des Treibstoffverbrauchs und der CO2-Emissionen (vgl. BBl 2010 973, 1017). Letztlich wird der «globale Mindestsanktionsbetrag» von jenen Importeuren und Emissionsgemeinschaften gemeinsam tragen, die auf Ausgleichsmöglichkeiten verzichteten, diese nicht gefunden oder ihre Personenwagenflotten nicht optimal zusammengestellt haben. So wäre es auch, wenn keine CO2-Börsen durch Grossimporteure betrieben würden. 5.4.6 Bei der Emissionsgemeinschaft wird keine bestimmte Organisationsform verlangt. Es ist insbesondere möglich, die Emissionsgemeinschaft als rein vertragliche Gemeinschaft auszugestalten (SCHALCH/SCHNETZLER, in: Kommentar Energierecht II, a.a.O., Rz. 30 zu Art. 11 CO2-Gesetz). Die ge-
A-2595/2020 setzliche Regelung der Haftungsfrage drängte sich deshalb auf. Demgegenüber unterscheidet sich ein Grossimporteur, der eine CO2-Börse betreibt, bezüglich seiner Haftung nicht von einem Grossimporteur, der seine eigenen Personenwagen zum Verkehr zulässt. Beide stehen als eigenständige Haftungssubjekte dem Staat gegenüber. Die Anwendung der Solidarhaftung auf die Kunden der CO2-Börsen würde daher keinen Sinn machen. Art. 13 Abs. 3 CO2-Gesetz 2013 kann darum nicht als zwingende Bestimmung angesehen werden, die auf die Kunden einer CO2-Börse angewandt werden müsste. Ebenfalls nicht ersichtlich ist, inwiefern durch CO2-Börsen die Bestimmungen zur Verhinderung wettbewerbsrechtlich verpönter Absprachen umgangen werden könnten. 5.4.7 CO2-Börsen stehen zudem im Einklang mit dem Ziel, den Verkauf von energieeffizienten und emissionsarmen Fahrzeugen zu fördern (vgl. BBl 2010 973, 1003). Denn diese stellen für Importeure einen zusätzlichen Anreiz dar, emissionsarme Fahrzeuge zu importieren und damit deren Anteil an der schweizweiten Personenwagenflotte zu vergrössern. Durch die CO2-Börsen werden diese mutmasslich immer gegen eine Bonuszahlung einen Abnehmer für ihre CO2-Emissionswerte finden, wodurch sie entweder ihre Margen verbessern oder ihre Fahrzeuge im Sinne eines Wettbewerbsvorteils verbilligt anbieten können. Diese Gewissheit hat demgegenüber ein Importeur von emissionsstarken Fahrzeugen nicht. Es ist denkbar, dass ein Grossimporteur eine Abtretung ablehnt, falls er selber in Gefahr läuft, mangels genügend emissionsschwacher Fahrzeuge in seiner Flotte sanktionspflichtig zu werden. 5.4.8 Im Übrigen finden sich in den Materialien keine Anhaltspunkte, wonach der Gesetzgeber den Betrieb von CO2-Börsen vom Anwendungsbereich des Sanktionssystems nach Art. 10 ff. CO2-Gesetz 2013 ausnehmen wollte. Wenn die Gesetzesmaterialien zu einer Frage wie vorliegend nichts aussagen, kann entgegen der Beschwerdeführerin nicht von einem qualifizierten Schweigen des Gesetzgebers ausgegangen werden (vgl. BVGE 2013/7 E. 1.2.2). 5.5 Zusammengefasst sind der Betrieb einer CO2-Börse durch einen Grossimporteur und die damit verbundenen Übertragungen von CO2-Emissionswerten nicht gesetzeswidrig. Die der Vorinstanz vorgeworfene Treuwidrigkeit entfällt damit. Auf die zahlreichen diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführerin, die sie unter dem Titel «Tolerierung und aktive Förderung von gesetzeswidrigen CO2-Börsen durch die Beschwerdegeg-
A-2595/2020 nerin» und «anderen illegalen Praxen» anführt, braucht vor diesem Hintergrund nicht eingegangen zu werden. Ebenso wenig besteht mangels Relevanz ein Grund, eine Liste sämtlicher seit 2012 bewilligten Emissionsgemeinschaften bei der Vorinstanz einzuholen. Der betreffende Beweisantrag wird abgewiesen. 6. Sodann macht die Beschwerdeführerin geltend, dass ihre Registrierung als Grossimporteurin rechtswidrig gewesen sei. 6.1 Diesbezüglich führt die Beschwerdeführerin aus, dass das entscheidende Kriterium für die Registrierung als Grossimporteur die Eigenschaft eines Fahrzeugimporteurs sei. Diese Eigenschaft sei ihr weder (…) noch später je zugekommen. Der Versuch der Vorinstanz, die Registrierung mit einem angeblich auf sie lautenden Typengenehmigungsinhabercode zu legitimieren, sei unbehelflich. Ebenso unbehelflich sei es, wenn die Vorinstanz den Terminus «Typengenehmigungsinhabercode XYZ» statt korrekterweise «Grossimporteuren (GI) Code XYZ», der gemäss diverser Screen-Shots im TARGA eingetragen sei, verwende. Dem Typengenehmigungsinhabercode komme in der vorliegenden Angelegenheit keine selbstständige Bedeutung zu. Zusammengefasst sei ihr nie die als Anknüpfungspunkt für die Sanktionierung einzig massgebende Eigenschaft eines Grossimporteurs zugekommen. Ihr habe deshalb nie eine sanktionsrelevante Personenwagenflotte rechtswirksam zugeordnet werden können. 6.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass diese Vorbringen auf der falschen Annahme, wonach Importeur gemäss den CO2-Emissionsvorschriften sei, wer die Fahrzeuge über die Landesgrenze verbringe bzw. verbringen lasse, basiere. Im Übrigen werde der Typengenehmigungsinhabercode, der zur Identifizierung des sanktionspflichtigen Importeurs diene, teilweise als Grossimporteuren-Code bezeichnet; jeder Grossimporteuren-Code sei zugleich immer ein Typengenehmigungsinhabercode. 6.3 Die Beschwerdeführerin gilt hinsichtlich den zugelassenen Personenwagen, deren Typengenehmigungen ihrem Typengenehmigungsinhabercode XYZ zugewiesen sind, als Importeurin im Sinne von Art. 13 Abs.1 CO2-Gesetz 2013 (vgl. oben E. 4). Für die Frage, ob die Beschwerdeführerin im Jahr 2015 als Grossimporteurin anzusehen ist, ist die Zahl der im Jahr 2014 von ihr in Verkehr gesetzten Personenwagen entscheidend. Dazu finden sich keine Zahlen in den Akten. Die Beschwerdeführerin bringt jedoch in ihrer Beschwerdeschrift vor, dass in den Jahren 2012 bis 2017
A-2595/2020 total 1’387 Personenwagen über ihr Grossimporteurenkonto XYZ korrekt abgewickelt worden seien. Sie dürfte damit die Abwicklung ihrer typengenehmigten Personenwagen meinen, zumal diese in der Regel nicht von Manipulationen betroffen waren (vgl. ebenda). Aufgrund dieser Grössenordnung ist anzunehmen, dass davon im Jahr 2014 mehr als 50 Personenwagen in Verkehr gesetzt worden sind. Ihre Registration als Grossimporteurin für das Referenzjahr 2015 ist deshalb nicht zu beanstanden. Im Übrigen ist es nachvollziehbar, dass ein Typengenehmigungsinhabercode aus Identifikationszwecken gleichzeitig als Grossimporteurencode dient. 7. Als nächstes rügt die Beschwerdeführerin eine bundesrechtswidrige Anwendung von Art. 29 CO2-Verordnung 2015. 7.1 Dazu führt sie aus, dass die Rechtsgrundlage für Abtretungen von CO2- Emissionen an Grossimporteure erst mit Inkrafttreten des Art. 23 Abs. 4 CO2-Verordnung per 1. Januar 2018 (nachfolgend CO2-Verordnung 2018) erschaffen worden sei. Die zuvor aus Vollzugsgründen kreierten Formulare «Antrag auf Bescheinigung bezüglich Art. 29 und 30 der Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen» des ASTRA seien deshalb bis zum 31. Dezember 2017 mangels gesetzlicher Grundlage rechtswidrig gewesen. 7.2 Die Vorinstanz erwidert, dass mit Art. 23 Abs. 4 der CO2-Verordnung 2018 der Vorgang, wie eine Abtretung konkret zu erfolgen habe, insbesondere zwecks Rechtssicherheit explizit geregelt worden sei. 7.3 Gemäss Art. 29 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015 hat der Grossimporteur für jeden eingeführten Personenwagen das Formular 13.20 A auszufüllen und zu bescheinigen, dass er den Personenwagen eingeführt hat (sogenannter «Antrag auf Bescheinigung»; vgl. bereits oben E. 3.4.3.1). Auf den 1. Januar 2018 setzte der Bundesrat den neuen Art. 23 Abs. 4 CO2-Verordnung 2018 in Kraft, der lautet: «Will ein Importeur ein von ihm eingeführtes Fahrzeug über die Neuwagenflotte eines Grossimporteurs abrechnen lassen, so hat er dies dem ASTRA vor dem erstmaligen Inverkehrsetzen des Fahrzeugs mittels Antrag auf Bescheinigung zur Kenntnis zu bringen. Der Antrag hat die Unterschrift des übernehmenden Grossimporteurs zu enthalten» (AS 2017 6753).
A-2595/2020 7.4 7.4.1 Den Akten zufolge kreierte das ASTRA zum Vollzug von Art. 29 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015 das Formular «Antrag auf Bescheinigung bezüglich Art. 29 oder Art. 30 der Verordnung über die Reduktion der CO2- Emissionen». Darin wurde der Gesuchsteller aufgefordert, das Formular 13.20 A beizulegen. Zudem musste er auf dem Formular Angaben zu seiner Person und zum Fahrzeug machen sowie das Formular unterzeichnen. Zusätzlich enthielt das Formular die Möglichkeit, die Abtretung des Fahrzeugs anzuzeigen. Der übernehmende Importeur hatte mit seiner Unterschrift zu bestätigen, dass der angegebene Personenwagen seinem Grossimporteuren-Konto gutgeschrieben wird. 7.4.2 Privatrechtliche Abtretungen von CO2-Emissionen waren bereits vor dem Inkrafttreten von Art. 23 Abs. 4 CO2-Verordnung 2018 zulässig (vgl. oben E. 5.4.1 ff.). Zudem ist das ASTRA für die Entgegennahme und Bewirtschaftung der Angaben, die für den Vollzug der CO2-Vorschriften notwendig sind, zuständig (vgl. Art. 24 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015). Wie das ASTRA seine Aufgabe erfüllt, bedarf keiner gesetzlicher Regelung. Die sogenannte administrative Hilfstätigkeit – hier in der Form von Formularen – ist im staatlichen Auftrag mitgedacht (vgl. FELIX UHLMANN, Verfassungsrecht der Schweiz Bd. II, 2020, S. 1040; BVGE 2009/17 E. 6.2.2). Zwar wird auf dem Formular darauf hingewiesen, dass Gesuche auf Abtretung nur vor der Erstzulassung eines Personenwagens «bewilligt» werden. Diese Bewilligungspflicht muss indes vor dem Hintergrund von Art. 29 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015 gelesen werden, der der korrekten Zuweisung der Personenwagen zum betreffenden CO2-Konto bzw. der Abnahme der Bescheinigung und nicht der Bewilligung des privatrechtlichen Übertragungsakts diente. Bezeichnenderweise wurde auf dem Formular nicht die Einreichung der diesbezüglichen Unterlagen verlangt. Vielmehr steht der Hinweis im Vordergrund, dass das betreffende Fahrzeug noch nicht erstmalig eingelöst sein darf, was konsequent ist, knüpft doch die Sanktionspflicht an die Erstzulassung des Personenwagens an (vgl. oben E. 3.4.3.1). 7.4.3 Ferner trifft es nicht zu, dass die Rechtsgrundlage für die Abtretungen von Personenwagen erst mit dem Inkrafttreten von Art. 23 Abs. 4 CO2-Verordnung 2018 geschaffen wurde. Art. 23 Abs. 4 CO2-Verordnung 2018 spricht lediglich davon, dass die Abtretung «zur Kenntnis» gebracht werden muss (vgl. oben E. 7.3). Eine Rechtsgrundlage, die die Abtretung als solche erst erlaubt, ist darin nicht zu sehen.
A-2595/2020 8. Weiter ist die Beschwerdeführerin der Ansicht, dass der Widerruf des vorinstanzlichen Schreibens vom 22. April 2016 rechtswidrig gewesen sei. 8.1 Gemäss der Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz ihr mit Schreiben vom 22. April 2016 mitgeteilt, dass die individuelle Zielvorgabe für das Referenzjahr 2015 erfüllt worden und sie somit nicht sanktionspflichtig sei. Da sie kein Steuersubjekt im Sinne der CO2-Bestimmungen sei, sei dieses Bestätigungsschreiben im Ergebnis zutreffend. Es liege keine rechtsfehlerhafte Verfügung vor. Im Übrigen habe die Vorinstanz mit den CO2-Börsen und den selber kreierten Abtretungsmöglichkeiten eine widerrechtliche Praxis eingeführt, die die beabsichtigte Reduktion von CO2-Emissionen durch Personenwagen unterlaufen habe. Das mit der CO2-Gesetzgebung verfolgte klimapolitische und nicht das fiskalpolitische Interesse an zusätzlichen Einnahmen sei bei einer gegebenenfalls gebotenen Interessenabwägung zu berücksichtigen. Unter diesen Prämissen bestehe kein überwiegendes öffentliches Interesse, die vorinstanzliche Fehlleistung und die daraus resultierende fehlerhafte Sanktionserhebung allein ihr aufzuhalsen und ihr damit die wirtschaftliche Existenzgrundlage zu entziehen. Weiter mache die Vorinstanz mit Verweis auf Art. 66 VwVG einen Revisionsgrund (Einfluss eines Verbrechens oder Vergehens) geltend, obwohl bis anhin keine Straftat rechtskräftig festgestellt worden sei. Ob sämtliche Voraussetzungen einer Straftat erfüllt seien oder nicht, habe die zuständige Strafverfolgungsbehörde zu entscheiden. Des Weiteren hätten durch die widerrechtliche Praxis der Vorinstanz weitere Importeure von emissionsstarken Fahrzeugen profitiert. Durch die Abtretung ihrer Fahrzeuge an eine CO2- Börse hätten diese lediglich 20 bis 25 Prozent der an sich gesetzlich geschuldeten CO2-Abgaben bezahlt. Mit diesem Verhalten hätten sie massgeblich dazu beigetragen, dass das in Art. 1 CO2-Gesetz 2013 deklarierte Klimaziel massiv verfehlt worden sei. Eine Bestätigung der angefochtenen Verfügung und eine nachträgliche Sanktionierung einer gesetzeswidrigen Praxis hätte demzufolge keine richtige Durchführung des objektiven Rechts und erst noch eine erhebliche Ungleichbehandlung der Rechtsunterworfenen zur Folge. 8.2 Dem entgegnet die Vorinstanz, dass das Bestätigungsschreiben vom 22. April 2016 auf manipulierten Daten beruht habe. Es sei ursprünglich fehlerhaft gewesen und stehe im Widerspruch zur CO2-Gesetzgebung. Ein Rückkommen auf dieses Schreiben sei unter den üblichen Rückkommensvoraussetzungen möglich. Die Beschwerdeführerin schulde nicht, wie im Bestätigungsschreiben geschrieben, keine Sanktion für das Referenzjahr
A-2595/2020 2015. Zudem überwiege das öffentliche Interesse, wonach die Überschreitung der individuellen Zielvorgabe entweder in Form der CO2-Sanktion oder im Rahmen von Abtretungen monetär abgegolten werden müsse, das Interesse der Beschwerdeführerin am Vertrauensschutz. Ohnehin hätten die Datenmanipulationen für die Beschwerdeführerin offenkundig sein müssen. Der Widerruf des Bestätigungsschreibens sei deshalb zu Recht erfolgt. 8.3 Verfügungen werden nach unbenutztem Ablauf der Rechtsmittelfrist oder nach Abschluss des Rechtsmittelverfahrens formell rechtskräftig und grundsätzlich unabänderlich. Unter bestimmten Voraussetzungen kann auf solche Verfügungen zurückgekommen werden. Fehlen positivrechtliche Bestimmungen über die Möglichkeit der Änderung einer Verfügung, so ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vorzugehen (vgl. BGE 143 II 1 E. 5.1). Danach stehen sich das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige am Vertrauensschutz gegenüber – dieses allerdings nur dann, wenn seine Voraussetzungen überhaupt erfüllt sind. Die beiden Interessen sind anschliessend gegeneinander abzuwägen (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.3 und 127 II 306 E. 7.a). Was den Vertrauensschutz anbelangt, so verleiht der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens, unter anderem in eine Verfügung. Vorausgesetzt ist, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 137 I 69 E. 2.5.1 und 131 II 627 E. 6.1). Wer von Anfang an die Unrichtigkeit der Verfügung erkannt hat, kann dem Widerruf kaum etwas entgegensetzen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1228). 8.4 8.4.1 Das Widerrufsschreiben vom 22. April 2016 stellt materiell eine Verfügung im Sinne Art. 5 Abs. 1 Abs. 1 Bst. b VwVG dar, in der das Nichtbestehen einer Pflicht festgestellt wird. Weder das VwVG noch das CO2-Gesetz 2013 oder die CO2-Verordnung 2015 kennen Bestimmungen zum Widerruf solcher Verfügungen. Die Zulässigkeit des Widerrufs ist deshalb nach den Grundsätzen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu beurteilen. Art. 66 VwVG, der die Revision eines Entscheids einer Beschwerdeinstanz behandelt, ist vor diesem Hintergrund nicht einschlägig.
A-2595/2020 8.4.2 Die Beschwerdeführerin gilt als sanktionspflichtige Importeurin (vgl. oben E. 4). Das Vorliegen einer rechtsfehlerhaften Verfügung und deren Widerruf kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Weiter wurde der ASTRA-Mitarbeiter am (…) unter Beiwohnung der (…) Verwaltungsräte der Beschwerdeführerin durch die Bundeskriminalpolizei einvernommen. Das Einvernahmeprotokoll legte die Beschwerdeführerin ins Recht. Darin gab der ASTRA-Mitarbeiter zu, in den Jahren (…) bis (…) gegen regelmässige Entschädigungen Manipulationen zu Gunsten der Beschwerdeführerin im TARGA vorgenommen zu haben. Die Manipulationen wurden nicht in Frage gestellt und sie sind aufgrund der Aktenlage erstellt. Es bestehen deshalb keine Zweifel, dass dem vorinstanzlichen Schreiben vom 22. April 2016 eine falsche Annahme über die Zusammensetzung der sanktionsrelevanten Personenwagenflotte der Beschwerdeführerin für das Referenzjahr 2015 zugrunde lag. Die Verfügung erweist sich als ursprünglich fehlerhaft. 8.4.3 Sodann räumte einer der anwesenden Verwaltungsräte der Beschwerdeführerin diese Zahlungen ein («Nach Rücksprache mit meinem Klienten teilt mir dieser mit, dass es für ihn fast nicht denkbar sei, dass die an sich unbestrittenen Zahlungen von Fr. 2'000.-- pro Monat bereits im Jahr (…) erfolgt sein sollen. Nach seiner Überzeugung seien die Zahlungen erstmal im Herbst (…) erfolgt. Was sagen sie dazu?» [Ergänzungsfrage des Rechtsvertreters des (…) Verwaltungsrats der Beschwerdeführerin an den ASTRA-Mitarbeiter]). Der Verwaltungsrat war sich des Zahlungszwecks bewusst. So habe letzterer gemäss der glaubhaften Aussage des ASTRA-Mitarbeiters gefragt, ob die monatlichen Zahlungen von Fr. 2'000.-- in Ordnung seien. Er sei mit dem Resultat zufrieden und habe wissen wollen, ob man weiterhin «saubere Fahrzeuge auf sein GI-Konto buchen könne». Das Wissen des Verwaltungsrats hat sich die Beschwerdeführerin anrechnen zu lassen. Sie musste erkennen, dass der Inhalt des Schreibens vom 22. April 2016, wonach sie keine Sanktionen schulde, nicht zutreffen würde, wenn die Vorinstanz ihre Sanktionsberechnungen gestützt auf die rechtmässig zusammengesetzte Personenwagenflotte vorgenommen hätte. Das Schreiben stellt daher keine Vertrauensgrundlage dar, auf die sich die Beschwerdeführerin berufen kann. Eine Interessensabwägung erübrigt sich. Der Widerruf ist nicht zu beanstanden. 9. Alsdann kritisiert die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 12 VStR.
A-2595/2020 9.1 Die Vorinstanz, so die Beschwerdeführerin, stütze ihre Leistungspflicht auf Art. 12 Abs. 1 und 2 VStrR und begründe diese mit einer «Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes». Sie erwähne nicht, welche Strafnorm objektiv erfüllt sein soll. Damit komme die Vorinstanz ihrer Begründungspflicht nicht nach. Zudem gehöre sie nicht zum Kreis der Rückleistungspflichtigen im Sinne von Art. 12 Abs. 2 VStR. Die CO2-Abgaben seien beim Importeur der fraglichen Fahrzeuge zu erheben. Nur dieser könne im Falle einer Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes und somit im Sinne von Art. 12 Abs. 2 VStrR in den Genuss eines unrechtmässigen Vorteils gelangt sein. 9.2 Die Vorinstanz weist darauf hin, dass sie das Bestätigungsschreiben auch gestützt auf Art. 12 Abs. 1 VStrR widerrufen und die entsprechende Sanktion neu verfügt habe. Sie habe in ihrer Verfügung die Gründe dafür – objektive Widerhandlungen gegen Art. 14 und 15 VStR sowie gegen Art. 44 CO2-Gesetz 2013, die zur Erlangung eines unrechtmässigen Vorteils in Form der nicht erhobenen CO2-Sanktion in der Höhe von Fr. 4'230'600.-geführt hätten – erwähnt. Eine Verletzung der Begründungspflicht liege nicht vor. 9.3 9.3.1 Ist infolge einer Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes zu Unrecht eine Abgabe nicht erhoben worden, so ist der nicht eingeforderte Betrag und der Zins, ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit einer bestimmten Person, nachzuentrichten (vgl. Art. 12 Abs. 1 Bst. a VStrR). Tatbestandsbegründend ist das Erlangen eines unrechtmässigen Vorteils, der auf einer (objektiven) Widerhandlung gegen das Bundesverwaltungsrecht beruht. Keine Rolle spielt, ob die Widerhandlung durch eine Drittperson oder durch den zur Zahlung der Abgabe Verpflichteten oder den Leistungsempfänger begangen wurde. Ebenso wenig kommt es auf eine strafrechtliche Verantwortlichkeit, ein Verschulden oder die Einleitung eines Strafverfahrens gegen eine bestimmte Person an. Es genügt, dass der unrechtmässige Vorteil auf einer Widerhandlung im objektiven Sinn gründet (Urteil BGer 2C_423/2014 vom 30. Juli 2015 E. 5.2.2 m.w.H). Leistungspflichtig ist, wer in den Genuss des unrechtmässigen Vorteils gelangt ist, insbesondere der zur Zahlung der Abgabe Verpflichtete (vgl. Art. 12 Abs. 2 VStrR). Unter Art. 12 Abs. 2 VStR können juristische Personen in Anspruch genommen werden (OESTERHELT/FRACHEBOUD, in: Frank/Eicker/Markwalder/Achermann [Hrsg.], Basler Kommentar zum Verwaltungsstrafrecht, 2020 [nachfolgend: BK VStrR], Rz. 17 zu Art. 12 VStrR).
A-2595/2020 9.3.2 Einen Abgabebetrug im Sinne von Art. 14 Abs. 2 VStrR begeht, wer durch sein arglistiges Verhalten bewirkt, dass dem Gemeinwesen unrechtmässig und in einem erheblichen Betrag eine Abgabe, ein Beitrag oder eine andere Leistung vorenthalten oder dass es sonst am Vermögen geschädigt wird. Der Arglistbegriff von Art. 14 Abs. 2 VStrR orientiert sich am Betrugstatbestand von Art. 146 StGB. Ein Abgabebetrug muss nicht notwendigerweise durch Verwendung falscher oder gefälschter Urkunden begangen werden, sondern es sind auch andere Fälle arglistiger Täuschung denkbar. Jedoch sind immer besondere Machenschaften, Kniffe oder ganze Lügengebäude erforderlich, damit eine arglistige Täuschung anzunehmen ist. Unter Umständen kann auch blosses Schweigen arglistig sein, wenn der Täuschende den Getäuschten von einer möglichen Überprüfung abhält oder voraussieht, dass dieser mit Rücksicht auf ein besonderes Vertrauensverhältnis von einer Überprüfung absehen wird. Als erheblich im Sinne von Art. 14 Abs. 2 VStrR gelten vorenthaltene Beträge ab Fr. 15'000.-- (Urteil BGer 6B_79/2011 vom 5. August 2011 E. 6.3.4; BGE 125 II 250 E. 3b m.H.). 9.3.3 Wer in der Absicht, sich oder einem andern einen nach der Verwaltungsgesetzgebung des Bundes unrechtmässigen Vorteil zu verschaffen oder das Gemeinwesen am Vermögen oder an andern Rechten zu schädigen, eine Urkunde fälscht oder verfälscht oder die echte Unterschrift oder das echte Handzeichen eines andern zur Herstellung einer unwahren Urkunde benützt oder eine Urkunde dieser Art zur Täuschung gebraucht, begeht eine Urkundenfälschung (Art. 15 Abs. 1 VStrR). Die Widerhandlung muss eine einfache oder öffentliche Urkunde im Sinne von Art. 110 Abs. 4 oder 5 StGB i.V.m. Art. 2 VStrR betreffen. Darunter sind Schriften zu verstehen, die bestimmt und geeignet sind, oder Zeichen, die bestimmt sind, eine Tatsache von rechtlicher Bedeutung zu beweisen, wobei eine Aufzeichnung auf Bild- und Datenträgern der Schriftform gleichsteht, sofern sie demselben Zweck dient (MACALUSO/GABARSKI, in: BK VStrR, a.a.O., Rz. 8 zu Art. 15 VStrR; BGE 103 IV 27 E. 13b). Rechtlich erheblich sind Tatsachen, die allein oder in Verbindung mit anderen Tatsachen die Entstehung, Veränderung, Aufhebung oder Feststellung eines Rechts bewirken (BGE 113 IV 77 E. 3.a). Das Verfälschen einer Urkunde besteht darin, deren Erklärungsinhalt abzuändern (vgl. BGE 118 IV 363 E. 2a). 9.3.4 Wer für die Berechnungen nach Art.12 CO2-Gesetz vorsätzlich falsche Angaben macht, macht sich der Falschangabe über Fahrzeuge strafbar (Art. 44 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013). https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-II-250%3Ade&number_of_ranks=0#page250
A-2595/2020 9.4 Die Vorinstanz legte in Ziffer 15 ihrer Verfügung dar, dass objektive Widerhandlungen gegen Art. 14 Abs. 2 VStR, Art. 15 VStrR sowie Art. 44 CO2-Gesetz 2013 vorlägen. Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt nicht vor. Weiter gab der ASTRA-Mitarbeiter zu, die der Beschwerdeführerin zurechenbare Personenwagenflotte durch verschiedene Vorgehensweisen derart manipuliert zu haben, dass für die jeweiligen Referenzjahre keine Sanktionspflichten resultierten (vgl. oben E. 8.4.2). Dabei erfüllte er offenkundig die objektiven Tatbestände der erwähnten Strafnormen. So darf die Vorinstanz darauf vertrauen, dass die vom ASTRA vorgenommenen Eintragungen im TARGA, auf die sie sich zur Berechnung der CO2- Sanktionen stützt, ihre Richtigkeit haben. Indem der ASTRA-Mitarbeiter die Eintragungen aber so veränderte, dass aufgrund der Berechnungen keine Sanktion – vorliegend in Millionenhöhe – für die Beschwerdeführerin resultierte, ist der objektive Tatbestand des Abgabebetrugs nach Art. 14 Abs. 2 VStrR gegeben. Gleichzeitig beging er damit in objektiver Hinsicht eine Urkundenfälschung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 VStrR sowie eine Widerhandlung gegen Art. 44 CO2-Gesetz 2013, zumal die Eintragungen im TARGA Fahrzeugdaten umfassen, die für die Berechnung der Sanktionen von rechtlicher Bedeutung sind (z.B. Leergewicht, vgl. oben E. 3.4.3.1). Schliesslich ist die Beschwerdeführerin rückleistungsverpflichtet, da sie als Importeurin im Sinne von Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 (vgl. oben E. 4) durch die Manipulationen des ASTRA-Mitarbeiters einen unrechtmässigen geldwerten Vorteil erlangte, indem der tatsächlich geschuldete Sanktionsbetrag bei ihr nicht erhoben wurde. Eine Verletzung von Art. 12 VStR durch die Vorinstanz kann verneint werden. 10. Ferner macht die Beschwerdeführerin die Verletzung diverser Rechtsprinzipien und Gebote des Bundesverwaltungsrechts geltend. Nachfolgend werden nur jene erläutert, die nicht bereits an anderer Stelle beurteilt werden (so die «mangelnde Gesetzmässigkeit», vgl. oben E. 3, und die «unvollständige Aktenlage», vgl. unten E. 16). 10.1 Die Beschwerdeführerin führt aus, dass die massgeblichen Sachverhalte unter der Ägide des ASTRA abgewickelt worden seien. Die angefochtene Verfügung sei jedoch von der Vorinstanz erlassen worden. Beide Ämter seien in der CO2-Gesetzgebung erwähnt und gemäss Organigramm des UVEK hierarchisch gleichstufig gestellt. Zudem werde gemäss Art. 45 CO2-Gesetz 2013 die Eidgenössische Zollverwaltung als verfolgende und urteilende Behörde genannt. Dennoch habe sich die Bundesanwaltschaft
A-2595/2020 eingeschaltet. Diese Ämter stünden bezüglich Zuständigkeiten und Kompetenzen in unklarer Konkurrenz zueinander, was dem Gebot der Rechtssicherheit abträglich sei. Alsdann sei offenkundig, dass die Vorinstanz versuche, vom Fehlverhalten des ASTRA abzulenken, obwohl es kausalursächlich für die Widerrechtlichkeiten gewesen sei. Die Vorinstanz müsse sich dieses Fehlverhalten uneingeschränkt anrechnen lassen. Indem die Vorinstanz das Fehlverhalten ausblende, würdige sie die Beweislage willkürlich, was gegen das Willkürverbot verstosse. Im Übrigen habe sie, die Beschwerdeführerin, davon ausgehen dürfen, dass das Verhalten des ASTRA gesetzeskonform gewesen sei. Der Grundsatz von Treu und Glauben gebiete für die Behörden ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr, zumal der Vertrauensschutz bedeute, dass Private in ihrem Vertrauen in behördliche Zusicherungen zu schützen seien. Ferner müsse staatliches Handeln verhältnismässig sein. Gemessen am widerrechtlichen Verhalten des ASTRA erschienen die absehbaren persönlichen sowie wirtschaftlichen Konsequenzen für sie und ihre (…) Verwaltungsräte als äusserst störend. Die CO2-Sanktion übersteige ihre eigenen Brutto-Einnahmen aus dem Geschäft mit den 295 abgetretenen Fahrzeugen um nahezu das zehnfache. 10.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass die Behandlung der Beschwerdeführerin durch die Behörden mit deren eigenem Verhalten völlig deckungsgleich gewesen sei. Inwiefern der Grundsatz von Treu und Glauben oder ein wie auch immer gearteter Vertrauensschutz verletzt sein soll, sei nicht ersichtlich. 10.3 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV). Der Grundsatz von Treu und Glauben statuiert ein Verbot widersprüchlichen Verhaltens und verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (statt vieler BGE 143 V 341 E. 5.2.1). Manchmal wird der Vertrauensschutz auf den Grundsatz der Rechtssicherheit zurückgeführt. Letzterer folgt aus dem Prinzip des Rechtstaates, das in Art. 5 BV in Form von Grundsätzen rechtsstaatlichen Handelns verankert ist. Die Rechtssicherheit dient allgemein dazu, die Voraussehbarkeit, Berechenbarkeit und Beständigkeit des Rechts zu gewährleisten (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 625). Willkür in der Beweiswürdigung liegt vor, wenn die Behörde in ihrem Entscheid von Tatsachen ausgeht, die mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch stehen, auf
A-2595/2020 einem offenkundigen Fehler beruhen oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen (statt vieler BGE 127 I 38 E. 2a). Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV). 10.4 Das ASTRA ist zuständig für die Pflege des TARGA (vgl. oben E. 3.4.3.5). Die Vorinstanz erstellt gestützt auf dessen Daten und jenen aus dem MOFIS den rechtserheblichen Sachverhalt für die Erhebung einer CO2-Sanktion. Die Einforderung einer CO2-Sanktion ist abzugrenzen von der strafrechtlichen Verfolgung. Die Eidgenössische Zollverwaltung wäre grundsätzlich zuständig für die verwaltungsstrafrechtliche Verfolgung von Widerhandlungen gegen die Strafbestimmungen von Art. 42 bis Art. 44 CO2-Gesetz 2013 (vgl. Art. 45 Abs. 2 CO2-Gesetz 2013). Art. 44 CO2-Gesetz 2013 wird indes infolge unechter Konkurrenz durch Art. 14 und 15 VStR konsumiert (vgl. STEFAN MAEDER, in: BK VStrR, a.a.O., Rz. 178 zu Art. 14 VStrR). Für die Untersuchung und Beurteilung dieser Straftatbestände ist deshalb grundsätzlich die Vorinstanz als beteiligte Verwaltung zuständig (vgl. Art. 20 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 VStrR). Gleichzeitig liegt die Zuständigkeit für die Strafuntersuchung gegen die (…) Verwaltungsräte und den ASTRA-Mitarbeiter bei der BA (vgl. Art. 23 Abs. 1 Bst. j StPO i.V.m. Art. 317, Art. 322ter und Art. 322quater StGB). Die Strafverfahren wurden unbestrittenermassen mit dem Verfahren betreffend die Strafverfolgung der verwaltungsstrafrechtlichen Tatbestände gestützt auf Art. 20 Abs. 3 VStrR vereinigt. Was die Beschwerdeführerin mit dem Verweis auf das Rechtssicherheitsgebot zu ihren Gunsten ableiten möchte, entzieht sich dem Bundesverwaltungsgericht. Die gesetzlichen Grundlagen sind klar und die Rolle der verschiedenen Ämter nachvollziehbar. Die Ausführungen zum Grundsatz von Treu und Glauben, dem Willkürverbot und dem Verhältnismässigkeitsprinzip stehen unter der falschen Prämisse eines rechtswidrigen Verhaltens auf Seiten des ASTRA. Die Beschwerdeführerin wurde zu Recht als (Gross-)Importeurin qualifiziert (vgl. oben E. 4) und durfte sich als CO2-Börse betätigen (vgl. oben E. 5.5). Eine Verletzung der genannten Gebote und Grundsätze liegt nicht vor. 11. Zusammengefasst ist die Beschwerdeführerin verpflichtet, einen Sanktionsbetrag für das Referenzjahr 2015, soweit ausgewiesen, zu bezahlen. Die Beschwerde ist somit i