Bundesverwaltu ng sgeri ch t Trib un a l ad ministratif f éd éral Trib un a l e am m in istrati vo federale Trib un a l ad ministrativ fe deral
Décision confirmée par le TF par arrêt du 01.02.2024 (1C_207/2023)
Cour I A-2021/2021
Arrêt d u 9 mars 2023 Composition Jérôme Candrian (président du collège), Maurizio Greppi, Christine Ackermann, juges, Johanna Hirsch-Sadik, greffière.
Parties Section Vaudoise de l'Association Transports et Environnement (ATE), représentée par Maître Fabien Hohenauer, Étude HDC, recourante,
contre
Office fédéral des routes OFROU, intimé,
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication DETEC, autorité inférieure.
Objet Routes nationales ; approbation des plans N9 jonction Lausanne-Blécherette.
A-2021/2021 Page 2 Faits : A. A.a En septembre 2013, le Conseil fédéral a approuvé le projet général de la nouvelle jonction autoroutière à la Blécherette, établi par l'Office fédéral des routes (l’OFROU) en collaboration avec les services fédéraux et cantonaux intéressés et soumis au canton de Vaud ainsi qu’aux communes et aux propriétaires fonciers touchés. A.b Le 21 septembre 2018, l’OFROU a demandé au Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (le DETEC) l'ouverture de la procédure ordinaire d'approbation des plans pour le projet définitif « N09 Jonction Lausanne-Blécherette – Nouvel aménagement » (ci-après, le projet). Le projet prévoit l'éclatement de la jonction existante de la Blécherette au nord de l’agglomération lausannoise en créant un point d'accès complémentaire à partir des routes cantonales RC448a et RC449b. Il prévoit, entre autres, des nouvelles bretelles Solitaires Nord et Sud avec la création de deux sorties et de deux entrées supplémentaires, reliées aux sorties et entrées actuelles des bretelles de la Blécherette par des nouvelles voies de débord ; la création de deux carrefours giratoires Solitaire Nord et Solitaire Ouest aux intersections des nouvelles rampes et de leurs débouchés sur le réseau cantonal (RC 448a nouveau passage supérieur Route d’Yverdon et RC 449b) ; un nouveau giratoire Solitaire Sud en remplacement du carrefour à feux existant ; l’optimisation du carrefour existant Blécherette Nord en maintenant le carrefour à feux ; le réaménagement des bretelles d’entrée et sortie existantes de la Blécherette ; l’intégration des axes forts de la mobilité douce ; l’abaissement de la vitesse de 120 km/h à 100 km/h pour tout le tronçon concerné et la limitation à 80 km/h sur les voies de débord. A.c Le 28 septembre 2018, le DETEC a ouvert la procédure ordinaire d’approbation des plans. La Ville de Lausanne, l’Aéroport de la région lausannoise (…), l’association Pro Vélo région Lausanne, l’association transports et environnement section Vaud (l’ATE), l’association Pro Natura Vaud, une société anonyme exploitant une décharge, une société anonyme propriétaire d’une parcelle dans le périmètre du projet, une communauté de propriétaires par étages et une assemblée de copropriétaires ont formé opposition contre le projet.
A-2021/2021 Page 3 A.d Dans son opposition du 26 novembre 2018, l’ATE avance en substance que le projet ne respecte pas le principe de coordination des procédures avec le projet de suppression du goulet d’étranglement de Crissier, que l’étude d’impact sur l’environnement aurait dû prendre en compte ce projet également, qu’il est disproportionné, qu’il engendrera des problèmes de santé publique en raison de la pollution atmosphérique, du bruit et des trépidations, qu’il ne respecte pas l’obligation d’assainir et qu’il viole dès lors les droits fondamentaux à l’intégrité physique et à la protection des enfants et des jeunes. En outre, elle fait valoir que le projet engendre une perte de surfaces d’assolement de 73'889 m2, qu’il n’est donc pas conforme au plan sectoriel fédéral des surfaces d’assolement (le PS SDA) ni au plan directeur cantonal (le PDCn) et qu’il ne respecte pas non plus le projet d’agglomération Lausanne-Morges (le PALM) qui a pour but de limiter les déplacements individuels motorisés en renforçant l’attractivité des transports publics et de la mobilité douce. Elle conteste que le comptage de trafic à l’horizon 2030 est identique avec et sans projet et affirme que la nouvelle jonction va augmenter le trafic sur l’autoroute. A.e Le 12 mars 2019, la Direction générale de la mobilité et des routes du canton de Vaud (la DGMR) a informé le DETEC que la prise de position des services du canton de Vaud était positive avec demandes de modifications et de compléments. A.f Le 14 juin 2019, l’OFROU s’est déterminé sur l’opposition de la recourante, proposant de la rejeter. Il précise que le projet de la nouvelle jonction autoroutière à la Blécherette et le projet de suppression du goulet d’étranglement à Crissier sont deux projets distincts. En outre, le projet est une mesure inscrite dans le PALM et a été développé avec le canton, les communes et le schéma directeur nord lausannois (le SDNL), lequel fait partie du PALM. Il est donc conforme au principe de coordination des procédures. Par ailleurs, le projet prévoit des infrastructures adaptées à la mobilité douce. Les itinéraires constituent le meilleur compromis avec les différentes contraintes liées au site. Le projet est proportionné vu les développements prévus dans l’agglomération Lausanne – Morges en termes d’habitants et d’emplois pour l’horizon 2030. S’agissant de la protection contre le bruit, l’OFROU précise que ce sont uniquement les valeurs limites d’immission (les VLI) qui sont dépassées et non pas les valeurs d’alarme (les VA). Il fait valoir qu’il n’y a pas d’obligation d’assainir la route nationale visà-vis des bâtiments sis dans les quartiers Champ Meunier et Le Rionzi car les terrains ont été équipés et les bâtiments construits après l’entrée en
A-2021/2021 Page 4 vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement [LPE, RS 814.01]. En outre, la modification de la partie est du projet est peu importante et il n’est pas nécessaire de procéder à son assainissement. Par ailleurs, le projet impose une diminution de vitesse sur l’axe principal ce qui aura pour effet de diminuer le niveau sonore. De plus, l’OFROU estime que la mise en service de la nouvelle jonction de la Blécherette n’aura pas d’effet négatif sur la qualité de l’air. A.g Le 5 août 2019, l’Office fédéral de l’agriculture (l’OFAG) a soutenu la prise de position du canton de Vaud concernant les emprises sur les SDA. A.h Le 29 août 2019, l’Office fédéral du développement territorial (l’ARE) a rappelé que le projet était ancré à l’état de coordination réglée dans le plan sectoriel des routes nationales et dans le plan directeur cantonal vaudois. Concernant les surfaces d’assolement, il demande à l’OFROU de rechercher des solutions d’optimisation afin de toucher le moins de SDA possible, et de compensation pour les SDA perdues définitivement. A.i Le 24 septembre 2019, l’Office fédéral de l’environnement (l’OFEV) a préavisé favorablement le projet à certaines conditions. Il requiert des compléments pour pouvoir vérifier la légalité du projet. Concernant la protection contre le bruit, il est d’avis – contrairement à l’OFROU – que l’entier du périmètre du projet constitue une modification notable. Les émissions de bruit de l’ensemble de l’installation doivent être limitées de façon à ne pas dépasser les VLI. Il estime que le Rapport relatif à l’étude de l’impact sur l’environnement (le RIE) doit être complété concernant les critères retenus dans les calculs, tels que le calage du modèle. Les immissions sonores avant et après projet doivent être précisées. L’horizon de référence 2030 considéré pour l’évaluation de l’impact du projet est erroné, entraînant une sous-estimation des immissions sonores prévisibles et un sous-dimensionnement des mesures de protection. Conformément au manuel du bruit routier, l’horizon de référence minimal doit être 2040, soit 15 ans à compter de la mise en service des modifications, projetées pour 2025. A.j Le 26 août 2020, l’OFROU a déposé ses déterminations finales. Il admet partiellement la demande d’assainissement du bruit autoroutier et produit un rapport du projet de protection contre le bruit (routier) du 6 août 2020 (ci-après, le rapport de protection contre le bruit du 6 août 2020), dont le périmètre n’englobe pas tout le projet mais s’étend de sa limite ouest jusqu’au passage inférieur du Rionzi. Il admet que cette partie du projet
A-2021/2021 Page 5 constitue une modification notable d’une installation existante. Afin d’assurer un assainissement du bruit durable, l’horizon 2040 a été retenu. En outre, il joint en annexe un bilan exact des SDA requises temporairement ainsi qu’un bilan écologique à jour. Il souligne que tout a été mis en œuvre afin de minimiser les emprises sur les surfaces agricoles. Si le bilan écologique devait s’avérer négatif cinq ans après la fin des travaux, il proposera, d’entente avec l’OFEV, des mesures supplémentaires. A.k Par détermination du 23 septembre 2020, l’OFEV s’est dit d’accord avec le nouveau bilan écologique mais pas avec l’étude d’assainissement du bruit. Il salue que l’OFROU admette que le projet doit être considéré comme modification notable. Cependant, il estime que le périmètre du projet doit être considéré globalement de manière identique en tant que modification notable. Il requiert une nouvelle évaluation englobant la totalité du périmètre du projet. A.l Par détermination du 23 septembre 2020, l’ARE a constaté que les 4.3 ha de SDA requis temporairement seront remis en culture et que les 7.4 ha de SDA consommés définitivement seront soustraits de la marge cantonale. Il note que l’OFROU va chercher en collaboration avec le canton des solutions pour la compensation des surfaces consommées. Il demande qu’un délai de trois ans après l’approbation des plans soit fixé pour cette compensation. A.m Par détermination du 23 octobre 2020, le canton de Vaud a accepté la prise de position de l’OFROU et ses annexes. Il a formulé des demandes en lien avec les emprises sur les SDA. A.n Par courrier du 3 décembre 2020, l’OFROU, division mobilité douce, a remarqué que les aménagements prévus pour la mobilité douce étaient globalement bons. Cependant, il estime que des mesures d’optimisation doivent être envisagées dans le projet de détail. A.o Par détermination du 3 décembre 2020, la Ville de Lausanne a maintenu son opposition. B. Par décision du 10 mars 2021, le DETEC a approuvé le projet N09 Jonction Lausanne-Blécherette – Nouvel aménagement ainsi que les plans et documents y relatifs, sous réserve de charges. Il a partiellement accepté les
A-2021/2021 Page 6 oppositions, dont celle de l’ATE, dans la mesure où elles n’étaient pas devenues sans objet, où il n’est pas entré en matière dessus et où il ne les a pas rejetées. De manière générale, le DETEC retient que le projet permet de pallier à l’augmentation du trafic prévue pour 2030 due au développement de la région du nord lausannois, en répartissant adéquatement les flux de trafic sur le réseau des routes nationales. Au nord de l’agglomération lausannoise, les jonctions autoroutières n’ont, en effet, jamais été adaptées malgré l’augmentation du trafic. Cette région connaît un développement de la population comparable à l’ouest lausannois, qui a débuté plus tardivement. Suite à cette croissance, une surcharge du trafic au droit de la jonction de la Blécherette a été observée aux heures de pointe du matin et du soir ainsi que pendant les périodes de manifestations, ce qui crée des refoulements sur le réseau des routes nationales et un engorgement des routes d’accès. Cela engendre une insécurité pour les usagers de la route et entrave le déroulement de la vie locale. Le projet permettra de dédoubler les flux de trafic aux heures de pointe qui seront mieux répartis sur le réseau secondaire cantonal et communal. Il permet une meilleure gestion et fluidité du trafic futur. Il améliore la sécurité des usagers, la durabilité des ouvrages et la conformité des installations routières. Il s’agit d’intérêts publics prépondérants par rapport aux intérêts privés et publics qu’il compromet. En son absence, la jonction de la Blécherette sera saturée d’ici 2030. Le projet est raisonnablement exigible et apte à atteindre le but visé. Le DETEC rappelle que plusieurs variantes ont été analysées dans le cadre du projet général, établi par l’OFROU (cf. art. 19 et 20 de la loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales [LRN ; RS 725.11]). Le Conseil fédéral a pesé les intérêts en présence et a retenu la variante portant le moins atteinte à l’environnement et aux intérêts privés et garantissant une efficacité suffisante. Le projet général est contraignant pour les autorités. Le DETEC est certes compétent pour ordonner l’étude d’autres variantes ou de modifications ponctuelles du projet pouvant mener à une mise à l’enquête publique complémentaire. Cependant, il ne peut le faire que si des variantes concrètes et précises sont soumises dans le cadre de la procédure de première instance. En l’espèce, le projet prévoit déjà les mesures que l’ATE souhaite. En effet, une réduction de vitesse de 120 km/h à 100 km/h est prévue sur tout le tronçon concerné et, sur les voies de débord, la vitesse maximale sera fixée à 80 km/h. De plus, la géométrie routière a été optimisée pour avoir le moins possible d’emprises au sol. Un allongement des voies de sortie a également été prévu. Il n’est donc pas nécessaire de revenir sur le travail de sélection des meilleures variantes
A-2021/2021 Page 7 effectué dans le cadre de l’élaboration du projet général. Le projet est le moins restrictif possible et proportionné. Concernant la protection contre le bruit, le DETEC estime que, dans le secteur situé à l’est du chemin du Rionzi, les aménagements prévus ne sont pas des modifications notables. Partant, il rejette la demande de l’OFEV tendant à ce qu’une nouvelle étude du bruit, englobant la totalité du périmètre du projet, soit effectuée. Dans le périmètre de l’étude d’assainissement du bruit, les VLI sont respectées au niveau de la N09 à l’état initial en 2010. Par contre, à l’horizon de planification 2040, les VLI seront dépassées pour deux bâtiments, sis à la route de Romanel (…) et au chemin du Rionzi (…). Comme mesures antibruit, il approuve l’abaissement de la vitesse et le remplacement du revêtement actuel par un revêtement peu bruyant de type SDA8-12 sur l’ensemble des routes de la catégorie 3 et sur les jonctions du périmètre d’étude, à l’exception des giratoires. Le bâtiment sis au chemin du Rionzi (…) est assaini par l’abaissement de la vitesse. Seule la ferme (…) à la route de Romanel (…) subira un dépassement des VLI en raison des émissions de la route de Romanel, l’axe principal de la N09 à plus de 200 m ne participant que de façon marginale au dépassement. Cependant, un revêtement de type SDA-4 ainsi qu’une paroi antibruit sont disproportionnés et un abaissement supplémentaire de la vitesse n’est pas justifié. Pour ce bâtiment, il accorde un allègement vis-àvis de la route nationale N09. Le DETEC estime que les dispositions sur la protection de l’air sont respectées. Par ailleurs, conformément à la demande de l’ARE, il fixe une charge à l’OFROU prévoyant un délai de trois ans après l’approbation des plans pour chercher des solutions avec le canton de Vaud pour compenser les SDA consommées définitivement. De plus, il est d’avis que le projet intègre de manière adéquate la mobilité douce. Il charge néanmoins l’OFROU de prendre diverses mesures d’optimisation dans le projet de détail en collaboration avec les différentes autorités concernées. Ensuite, il remarque que les nombreux projets de développement urbain dans la région du nord lausannois impactent de manière cumulée les corridors faunistiques. Suivant l’OFEV, il considère qu’il est actuellement impossible de définir une mesure concrète pour renforcer les corridors faunistiques et la connexion biologique. Les besoins en déplacement de la faune doivent être identifiés au préalable dans une étude à l’échelle régionale. Il prévoit une charge en ce sens que le rétrécissement du corridor faunistique local ainsi que la perte d’éléments de liaisons due à l’élargissement de la jonction autoroutière devront être compensés ultérieurement par des mesures de compensation à définir en coordination entre l’OFROU et le canton de
A-2021/2021 Page 8 Vaud. Il s’agira d’examiner les possibilités d’intégration de passages à faune, notamment dans le cadre du futur projet d’assainissement de la galerie du Petit Flon sous l’autoroute, et de renforcer les connexions écologiques. Finalement, il partage l’avis de l’OFEV selon lequel le contexte paysager ne peut plus être jugé comme sensible de par les nombreux aménagements anthropiques existants. Il rejette la demande de la Ville de Lausanne d’intégration paysagère. S’agissant de l’opposition de l’ATE, le DETEC considère, au surplus, que le projet ne doit pas être coordonné avec celui de Crissier. Par ailleurs, les droits à la liberté personnelle et à la protection des enfants et des jeunes ne s’appliquent pas en matière de routes nationales et de pollution atmosphérique. En outre, l’ATE n’a pas suffisamment motivé en quoi le projet ne préserverait pas les habitants des communes concernées des atteintes nuisibles et incommodantes. Dans tous les cas, les conditions de l’art. 36 Cst. – base légale, intérêt public, proportionnalité – sont respectées. C. C.a Par mémoire du 29 avril 2021, l’ATE section vaudoise (la recourante) a interjeté recours devant le Tribunal administratif fédéral (le Tribunal) contre la décision du DETEC (l’autorité inférieure) du 10 mars 2021, concluant, sous suite de frais et dépens, principalement, à sa réforme en ce sens que le projet N09 Jonction Lausanne-Blécherette – Nouvel aménagement est rejeté et, subsidiairement, à son annulation et au renvoi de la cause à l’autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, la recourante fait valoir que la réalisation du projet querellé entraînera une augmentation du trafic non-prise en compte dans la décision attaquée, que la décision ne respecte pas le principe de coordination des procédures avec le projet de Crissier, n’est conforme ni avec le SDNL ni avec le PALM, ne prend pas suffisamment en compte la mobilité douce et viole la législation en matière de protection de l’air et contre le bruit. C.b Par mémoire en réponse du 3 juin 2021, l’autorité inférieure a conclu au rejet du recours, maintenant et renvoyant à sa décision. Elle a renoncé à toutes remarques supplémentaires. Elle a produit le dossier de la procédure devant elle et celui du projet définitif de l’OFROU. C.c Par prise de position du 2 juillet 2021, l’OFROU (l’intimé) a conclu, avec suite de frais, au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité, à la confirmation de la décision attaquée et au rejet de toute demande d’indemnité et de frais. Il relève que le projet permet une meilleure fluidité du
A-2021/2021 Page 9 trafic, garantit la sécurité des usagers de l’autoroute et intègre l’autoroute à la stratégie de mobilité du PALM. Il conteste toute violation des principes de coordination et de l’évaluation globale. Il réfute les critiques de la recourante à l’égard du rapport d’impact sur l’environnement. Il estime que le projet est conforme avec le SDNL et le PALM ainsi qu’avec les dispositions du droit de l’environnement concernant la protection contre le bruit et la pollution atmosphérique. C.d Dans leurs écritures subséquentes des 24 septembre, 13 octobre et 22 octobre 2021, les parties ont maintenu leurs conclusions et argumentation respectives. D. D.a Par ordonnance du 27 octobre 2021, le Tribunal a invité la DGMR, l’OFEV et l’ARE à déposer leurs observations en la cause. D.b Par détermination du 23 novembre 2021, la DGMR a appuyé la position du DETEC et n’a pas formulé d’autres remarques. D.c Par détermination du 29 novembre 2021, l’OFEV a nié toute relation fonctionnelle et spatiale entre le projet de la Blécherette et celui de Crissier. Il estime que l’évaluation séparée de ces deux projets est conforme aux exigences du droit de l’environnement. En outre, il est d’avis que la décision attaquée respecte le droit de l’environnement, en particulier en matière de protection contre le bruit et de pollution atmosphérique. D.d Par détermination du 29 novembre 2021, l’ARE a indiqué que le projet était nécessaire afin de garantir un bon emploi des ressources de la Confédération, une planification infrastructurelle adéquate et une utilisation mesurée du sol. Il ne doit pas être regroupé avec celui de Crissier en vertu du principe de coordination et ne contredit pas les objectifs du PALM. D.e Par écriture du 7 mars 2022, la recourante a maintenu ses conclusions et son argumentation. E. E.a Le Tribunal a ensuite demandé à l’autorité inférieure de produire le rapport de protection contre le bruit du 6 août 2020, manquant au dossier. De plus, il a demandé à l’OFEV de préciser sa position en lien avec la protection contre le bruit. Par ailleurs, il a invité les services compétents du canton de Vaud et de la Confédération à le renseigner sur la marge cantonale restante en matière de SDA, sur le groupe de travail mis en place à ce sujet
A-2021/2021 Page 10 avec le canton de Vaud et sur la possibilité d’une compensation simultanée des surfaces de SDA consommées définitivement par le projet, au lieu du délai prévu de 3 ans après l’approbation des plans. Finalement, il s’est enquis auprès de l’autorité inférieure et de l’intimé de l’état de la procédure relative au goulet d’étranglement de Crissier sur l’A1. E.b Par détermination du 13 septembre 2022, le DETEC a indiqué que le projet de suppression du goulet d’étranglement de Crissier était toujours en instruction devant lui, vu la suspension intervenue en raison du projet partiel de la nouvelle Jonction de Chavannes-près-Renens – entretemps retiré par l’OFROU – et le nombre élevé d’oppositions. E.c Par détermination du 16 septembre 2022 concernant la protection contre le bruit, l’OFEV a confirmé être d’avis que l’entier du périmètre du projet devait être qualifié de modification notable. E.d Par détermination du 19 septembre 2022, l’OFROU a indiqué que, dans l’attente de l’entrée en force de la décision d’approbation des plans, aucun groupe de travail sur les SDA n’avait été mis en place afin d’éviter de consacrer des ressources inutilement. Il a cependant précisé que l’abandon d’un plan directeur localisé intercommunal (PDLi) dans la région pouvait conduire à réduire certaines emprises de la jonction situées en SDA et qu’une compensation simultanée n’entrait pas en ligne de compte, vu l’absence d’inventaire cantonal des surfaces d’assolement. E.e Par détermination du 3 octobre 2022, l’OFAG a indiqué que le canton de Vaud disposait désormais en matière de SDA d’une marge nette de 187 ha et d’une marge brute de 390.69 ha. Vu les réserves cantonales, il soutient le délai de trois ans pour mettre en œuvre la compensation. Il rappelle qu’il est cependant essentiel qu’une compensation effective ait lieu dans le cadre de la réalisation du projet fédéral. E.f Dans sa détermination du 10 octobre 2022, l’ARE a lui aussi indiqué que l’inventaire des SDA du canton de Vaud présentait, fin 2020, une marge nette de 187 ha et une marge brute de 390.69 ha. Selon lui, c’est à juste titre que le DETEC a prévu un délai de trois ans après l’approbation des plans pour la compensation des surfaces consommées définitivement. E.g Dans sa détermination du 24 octobre 2022, le canton de Vaud a attesté qu’à ce jour, la marge de manœuvre cantonale était suffisante pour intégrer les emprises du présent projet. En outre, il a précisé travailler à mettre en place un processus de compensation des projets fédéraux. En l’espèce,
A-2021/2021 Page 11 c’est l’élaboration du projet de réhabilitation du sol qui permettra de déterminer dans quel délai la compensation pourra concrètement être effectuée. E.h Par observations finales du 16 janvier 2023, la recourante a informé qu’elle n’avait pas d’observations particulières à formuler et qu’elle maintenait intégralement les conclusions de son recours. E.i Le Tribunal a ensuite avisé que la cause était gardée à juger. Les autres faits et arguments pertinents des parties seront repris en tant que besoin dans les considérants en droit du présent arrêt. Droit : 1. La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF, RS 173.32). Le Tribunal examine d'office sa compétence (art. 7 PA) et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. 1.1 En vertu des art. 31 et 33 let. d LTAF, et sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 LTAF, le Tribunal connaît des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA rendues par les départements et unités de l’administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées. Le DETEC constitue un département de l’administration fédérale. L’acte attaqué du 10 mars 2021, par lequel l’autorité inférieure approuve le projet sous réserve de charges, et admet partiellement l’opposition de la recourante dans la mesure où elle entre en matière, satisfait aux conditions qui prévalent à la reconnaissance d’une décision au sens de l’art. 5 al. 1 PA et n’entre pas dans le champ d’exclusion de l’art. 32 LTAF. Partant, le Tribunal administratif fédéral est compétent pour connaître du présent recours. 1.2 L’ATE est une association d'utilité publique, inscrite au Registre du commerce. Son but est notamment la réalisation d’une politique des transports respectant l’homme, l’environnement et le climat. Elle fait partie des organisations actives au niveau national, qui bénéficient de la qualité pour recourir contre des décisions d’autorités fédérales dans le domaine de la protection de l’environnement (cf. art. 55 LPE ; ch. 20 de l’annexe de l’ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO, RS 814.076]).
A-2021/2021 Page 12 La section vaudoise de l’ATE, disposant de sa propre personnalité juridique (cf. art. 4 al. 1 des statuts de l’ATE du 1er janvier 2022), a été habilitée par le Comité central de l’association faîtière à recourir dans le cas particulier, entrant dans son champ d’activité local. En outre, la recourante a pris part à la procédure devant l’autorité inférieure par son opposition du 26 novembre 2018, laquelle a été partiellement admise, dans la mesure où le DETEC est entré en matière. L’ATE a donc qualité légale pour recourir en vertu des articles art. 48 al. 2 PA et 55 LPE. 1.3 Pour le reste, déposé dans le délai et les formes prescrites (art. 50 et 52 PA), le recours est recevable, de sorte qu’il convient d’entrer en matière. 2. 2.1 L’objet du présent litige porte sur la question de savoir si l’autorité inférieure a approuvé à juste titre le projet de l’intimé pour la route nationale N09 Jonction Lausanne-Blécherette – Nouvel aménagement, et les plans et documents y relatifs, sous réserve de charges. Dans ce cadre, il s’agira tout d’abord d’examiner si la décision se base sur une constatation exacte et complète des faits pertinents (cf. consid. 3) et si elle prend suffisamment en compte le droit cantonal ainsi que la mobilité douce (cf. consid. 4). Ensuite, il conviendra de vérifier si l’autorité inférieure aurait dû évaluer ensemble les atteintes du présent projet avec celui de suppression du goulet d’étranglement de Crissier (cf. consid. 5) et si elle a respecté les dispositions applicables en matière de protection contre le bruit (cf. consid. 6), de protection de l’air (cf. consid. 7) et d’aménagement du territoire, en particulier s’agissant des surfaces d’assolement (cf. consid. 8). 2.2 Le Tribunal vérifie d’office les faits constatés par l’autorité inférieure (art. 12 PA), sous réserve du devoir de collaborer des parties (art. 13 PA). Il applique le droit d’office, sans être lié par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique développée dans la décision entreprise (cf. ATAF 2015/23 consid. 2 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral [TAF] A-953/2016 du 30 août 2017 consid. 1.4.2). Il se limite en principe aux griefs soulevés et n’examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l’y incitent (cf. ATF 135 I 91 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral [TF] 4A_627/2015 du 9 juin 2016 consid. 1.2 ; ATAF 2016/18 consid. 3 et réf. cit. ; arrêt du TAF A- 2786/2018 du 11 mai 2021 consid. 2.2). 2.3 Le recours peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation, pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, ainsi que pour inopportunité, sauf si une
A-2021/2021 Page 13 autorité cantonale a statué comme autorité de recours (cf. art. 49 PA). En sa qualité d'autorité de recours, le Tribunal administratif fédéral dispose donc d'une pleine cognition. Il fait cependant preuve d’une certaine retenue dans l’exercice de son libre pouvoir d’examen lorsque la nature des questions litigieuses qui lui sont soumises l’exige, singulièrement lorsque leur analyse nécessite des connaissances spéciales ou encore lorsqu’il s’agit de circonstances locales ou techniques que l’autorité qui a rendu la décision connaît mieux. Dans de telles circonstances, il ne peut pas substituer son propre pouvoir d’appréciation à celui de l’autorité inférieure, laquelle dispose de connaissances spécifiques qu’elle est mieux à même de mettre en œuvre et d’apprécier (cf. ATF 135 II 296 consid. 4.4.3, 133 II 35 consid. 3 ; ATAF 2019 II/1 consid. 2.1 non publié, 2012/23 consid. 4 ; arrêt du TAF A-4095/2019 du 19 juin 2020 consid. 2.3). Cela vaut dans tous les cas lorsque celle-ci a examiné les éléments essentiels à la base de la décision et mené les investigations nécessaires de manière approfondie et détaillée (cf. ATF 142 II 451 consid. 4.5.1, 138 II 77 consid. 6.4 ; arrêt du TF 1C_329/2012 du 27 novembre 2012 consid. 5.2 ; arrêts du TAF A- 5197/2020 du 30 novembre 2021 consid. 2.1, A-4973/2019 du 30 juillet 2021 consid. 2.3, A-645/2020 du 19 août 2020 consid. 2, A-2587/2018 du 20 février 2019 consid. 2). 3. En premier lieu, il s’agit d’examiner si la décision attaquée se base sur une constatation exacte et complète des faits pertinents. 3.1 La recourante conteste que l’augmentation du trafic aura de toute façon lieu et invoque les arguments suivants. De nombreuses études scientifiques montrent que l’augmentation de la capacité routière ne fait, à terme, qu’augmenter le nombre de voitures en circulation et donc le trafic. Cet état de fait s’appelle le paradoxe de Braess ou du trafic induit. En construisant de nouvelles routes, on incite les gens à prendre la voiture, à délaisser les transports en commun et à s’installer toujours plus loin de leur lieu de travail. La seule manière de venir à bout de la surcharge de trafic consiste à réduire le nombre de voitures en circulation en proposant des alternatives aux automobilistes, à améliorer les transports en commun et à les garder à des prix abordables, à développer le télétravail et les horaires cadencés et à densifier les centres urbains afin de permettre à qui le souhaite d’habiter plus près de son lieu de travail. Il existe une corrélation entre la construction de nouvelles infrastructures autoroutières et l’augmentation du trafic. En ce qu’il soutient que le projet priorise l’autoroute dans le domaine du trafic automobile, l’OFROU reconnaît indirectement que le projet induira
A-2021/2021 Page 14 une augmentation du trafic routier. La réalisation du projet entraînera nécessairement une augmentation du trafic si elle n’est pas accompagnée de mesures concrètes correspondant aux exigences et buts décrits dans le SDNL et le PALM. 3.2 Le DETEC estime qu’il n’existe aucune corrélation entre la construction de nouvelles infrastructures autoroutières et l’augmentation du trafic. L’ATE ne cite aucune étude ni aucune statistique permettant de prouver ses allégations. En l’espèce, des projets de développement urbain prévus dans l’agglomération du nord lausannois, et donc la croissance démographique dans cette région, sont à l’origine de l’augmentation du trafic prévue pour 2030. Le projet ne cause en lui-même pas d’augmentation du trafic mais répond plutôt aux besoins nouveaux en matière d’infrastructures. Avec ou sans projet, l’augmentation du trafic aura lieu et sera identique. C’est en raison de cette augmentation prévisible que l’OFROU a soumis le projet. Par ailleurs, le DETEC distingue entre « l’augmentation du trafic », soit l’augmentation du nombre de véhicules motorisés pour une région déterminée, par exemple en cas de croissance démographique, et « le report de trafic » qui est le transfert d’une partie du trafic d’un point A à un point B. Il estime qu’en l’occurrence, le projet permet de reporter une partie du trafic présent au niveau de la jonction de la Blécherette sur la nouvelle jonction du Solitaire. Cela aura pour effet de fluidifier la jonction de la Blécherette et de diminuer les bouchons sur la route nationale N09 à cet endroit. Il y aura donc un nombre plus élevé de véhicules au niveau de la jonction du Solitaire au moment de sa mise en service qu’avant puisqu’elle n’existait pas encore. Le trafic correspondra au trafic soustrait à la jonction de la Blécherette. Cela n’équivaut pas à une augmentation de trafic. Le niveau de pollution sera le même avec et sans projet. En l’occurrence, les pronostics de trafic futur pour l’horizon 2030 ont été évalués selon les hypothèses de développement de l’agglomération Lausanne-Morges du SDNL, du canton de Vaud et de la Confédération, en tenant compte des projets de grande ampleur des routes nationales afin d’assurer une meilleure cohérence des charges de trafic sur le réseau. Le DETEC souligne qu’il n’est responsable ni de la croissance démographique, ni du développement urbain cantonal ou communal. Il n’est pas compétent en matière d’aménagement sur le territoire cantonal. Des ajustements seront nécessaires lors de la mise en service de la nouvelle jonction, vu que le comportement des usagers n’est pas prévisible.
A-2021/2021 Page 15 3.3 3.3.1 Concernant les charges de trafic, l’OFROU précise que la construction de nouveaux quartiers d’habitation dans le nord lausannois va engendrer une augmentation démographique et donc du trafic dans la région. Vu ce développement urbain, l’adaptation de l’infrastructure autoroutière est nécessaire. Par contre, la nouvelle jonction en tant que telle ne génèrera pas de trafic supplémentaire. Elle n’est pas une origine, ni une destination. L’élargissement d’un point d’accès à une autoroute n’a pas pour corollaire une augmentation significative du trafic. Le trafic augmente si le bassin de population utilisant ce point d’accès augmente. En l’occurrence, une augmentation de trafic entre 2010 et 2030 est attendue. Le trafic journalier moyen va passer de 83'000 à 108’00 véhicules par jour sur l’axe principal de la N09 dans le secteur de la Blécherette en 2030. Les charges de trafic 2030 sont identiques avec ou sans construction de la nouvelle jonction. Afin d’assurer la cohérence des charges de trafic sur le réseau des routes nationales, l’état de référence 2030 intègre les projets de l’OFROU de grande ampleur, dont notamment celui de suppression du goulet d’étranglement de Crissier et des jonctions de Chavannes, d’Ecublens et de Malley ainsi que de Vennes – Chexbres. Il tient compte également des développements (habitants et emplois) de l’agglomération Lausanne-Morges, du SDNL, du Canton de Vaud et de la Confédération. Sans le dédoublement de la jonction, le trafic 2030 se concentrera sur la partie existante de la jonction. Avec le dédoublement, les charges seront mieux réparties sur le réseau adjacent à la jonction grâce à un accès direct à la route d’Yverdon depuis l’autoroute et réciproquement. 3.3.2 L’OFROU remarque que l’abandon du PDLi Lausanne-Vernand – Romanel-sur-Lausanne du nord lausannois a lancé une nouvelle planification du secteur. Selon les informations fournies par la DGMR le 8 juin 2020, le redimensionnement des développements du nord lausannois pourrait générer des charges de trafic sur la route d’Yverdon d’environ 10 à 20% inférieures à celles prises en compte pour le dimensionnement du projet définitif du nouvel aménagement de la jonction de la Blécherette. Ces réductions de trafic ne remettent pas en cause le projet d’éclatement de la jonction. Si cette diminution est confirmée par les études de planification du secteur, des optimisations du projet – notamment le redimensionnement du nombre de présélections dans les carrefours – pourront être menées lors de l’établissement du projet de détail. 3.4 L’OFEV est d’avis que c’est bien le développement de la région, et non le projet, qui conduira à une augmentation du trafic. En outre, il estime que
A-2021/2021 Page 16 les effets sur la qualité de l’air et les nuisances sonores causés par la nouvelle jonction ne s’additionneront pas à ceux du projet de Crissier. Il considère que le RIE a été établi conformément aux exigences de l’art. 10b LPE. 3.5 3.5.1 En vertu de l'art. 12 PA, l'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves. La constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents se présente comme l'un des motifs de recours (art. 49 let. b PA ; ATF 138 V 218 consid. 6 ; ATAF 2009/50 consid. 5.1 ; arrêts du TAF A-195/2016 du 5 juin 2017 consid. 5.1.2, A-1255/2015 du 28 septembre 2015 consid. 3.2.1). La constatation des faits se révèle incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de preuve déterminants pour la décision n'ont pas été pris en compte et lorsque l'autorité a omis d'administrer la preuve d'un fait pertinent ; elle est inexacte lorsque l'autorité a apprécié de manière erronée le résultat de l'administration d'un moyen de preuve, a fondé sa décision sur des faits erronés, par exemple en contradiction avec les pièces, ou que des avis déterminants pour l’issue du litige ne sont pas examinés. Sont déterminants les faits décisifs pour l'issue du litige (cf. arrêts du TAF A-1900/2019 du 19 mai 2021 consid. 5.2.1, F-427/2017 du 30 janvier 2018 consid. 6.1, A-195/2016 du 5 juin 2017 consid. 5.1.2, B-741/2016 du 13 mai 2016 consid. 4.1 et les réf. cit. ; ZIBUNG/HOFSTETTER, in : Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2e éd., 2016, art. 49 nos 39 sv.). La procédure de recours devant le Tribunal administratif fédéral est également régie par la maxime inquisitoire en vertu de l’art. 37 LTAF. Celle-ci est cependant quelque peu tempérée, notamment en raison du fait qu’il ne s’agit, dans ce cas, pas d’un établissement des faits ab ovo. Il convient de tenir compte de l’état de fait déjà établi par l’autorité inférieure. Dans ce sens, le principe inquisitoire est une obligation de vérifier d’office et librement les faits constatés par l’autorité inférieure plus que de les établir (cf. arrêt du TF 2C_388/2008 précité consid. 4.2 ; arrêt du TAF A-481/2021 du 9 août 2021 consid. 2.2). 3.5.2 Dans les domaines techniques, le Tribunal ne peut pas s’écarter sans raison valable d’une expertise (cf. ATF 132 II 257 consid. 4.4.1, 130 I 337 consid. 5.4.2 ; arrêt du TF 1C_589/2014 précité consid. 5). Il doit examiner si, sur la base des autres moyens de preuves et allégués des parties, il existe des objections sérieuses qui plaident à l’encontre de la cohérence d’une expertise. Si la cohérence d’une expertise apparaît douteuse sur des points essentiels, le Tribunal doit si besoin requérir des preuves complémentaires pour clarifier ce doute (cf. ATF 136 II 539 consid. 3.2 ; arrêts du TF 1C_104/2017 du 25 juin 2018 consid. 9.1, 1C_589/2014 précité con-
A-2021/2021 Page 17 sid. 5 ; arrêt du TAF A-7744/2015 précité consid. 2.2.1). Un poids considérable doit être accordé aux prises de position de l’OFEV sur le vu de ses compétences particulières, lequel constitue le service spécialisé de la Confédération pour la protection de l’environnement (cf. art. 42 al. 2 LPE ; arrêts du TF 1C_589/2014 précité consid. 5, 1C_211/2011 du 20 février 2012 consid. 5.2.1 ; arrêt du TAF A-4095/2019 précité consid. 4.3). Cela vaut en particulier pour les questions méthodologiques dans les domaines dans lesquels l’OFEV édicte des recommandations sur les mesures, des programmes de calcul ou d’autres aides à l’exécution. C’est pourquoi une critique convaincante de l’OFEV constitue une raison de déroger au résultat d’une expertise ou d’exiger des clarifications complémentaires (cf. arrêts du TF 1C_589/2014 précité consid. 5, in DEP 2016 p. 319, 1C_482/2012 du 14 mai 2014 consid. 2.6 et 2.7). 3.5.3 Quiconque entend planifier, construire ou modifier une installation soumise aux dispositions sur l’étude d’impact doit présenter à l’autorité compétente un rapport relatif à l’impact sur l’environnement. Ce rapport sert de base à l’appréciation du projet (cf. art. 10b al. 1 LPE). Le rapport comporte les indications nécessaires à l’appréciation du projet selon les dispositions sur la protection de l’environnement. Il présente notamment les points suivants : l’état initial (let. a) et les nuisances dont on peut prévoir qu’elles subsisteront (cf. art. 10b al. 2 LPE). L'évaluation de l'impact résiduel sur l'environnement est toujours accompagnée d’un pronostic des immissions correspondantes. Cependant, l'expérience montre que les hypothèses relatives aux futurs volumes de trafic formulées dans le cadre des études d'impact sur l'environnement sont entachées d'une incertitude considérable. En effet, le développement des transports dépend fortement des conditions économiques, démographiques ainsi que de la politique des transports et de l'environnement. Dans cette mesure, les prévisions échappent en grande partie à la critique, pour autant qu'elles ne se révèlent pas déjà manifestement et considérablement erronées au cours de la procédure d'autorisation. Ces insuffisances sont acceptables tant que les hypothèses retenues ne s'avèrent pas inutilisables (cf. ATF 126 II 522 consid. 14 ; arrêt du TF 1C_467/2018 du 3 mai 2019 consid. 5.5 ; arrêt du TAF A-2061/2021 du 25 janvier 2023 consid. 11.2). 3.6 En l’espèce, les données de base concernant le trafic font partie de la constatation des faits pertinents. En effet, l’évaluation des impacts du projet, notamment dans les domaines du bruit et de l’air, se base sur l’estimation des charges de trafic actuelles et futures (cf. RIE – 3ème étape, pièce n° 35 du projet définitif, chap. 4.4., p. 21 ; annexe 1 RIE « Air – Calcul des
A-2021/2021 Page 18 émissions de polluants » ; annexe 2 RIE « Bruit – Charges de trafic » ; annexe 3 RIE « Bruit – Tableaux des immissions et des émissions »). Pour la protection contre le bruit, deux horizons ont été considérés, soit 2010 correspondant à l’état actuel et 2040, correspondant à l’horizon d’assainissement du bruit tel que requis par l’OFEV et repris par l’OFROU dans le rapport de protection contre le bruit du 6 août 2020 (cf. consid. A.i et A.j). En particulier, en 2010 sur la N09, une charge de trafic journalier moyen (TJM) de 77'000 à l’ouest de la jonction de la Blécherette (Villars-Ste-Croix – Blécherette) et de 83'000 à l’est de cette jonction a été constatée (Blécherette – Vennes). A l’horizon 2040, une charge TJM de 99’700 à l’ouest de cette jonction et de 111'900 à l’est de celle-ci a été retenue sur la N09 (cf. figure 23 RIE, chap. 4.4, p. 21 ; rapport de protection contre le bruit du 6 août 2020, chap. 2.5.3, p. 19 sv.). Ce rapport se base sur une charge de TJM de 30% à 35% de plus en 2040 qu’en 2010, soit sur une forte augmentation du trafic. Or, le calcul des charges de trafic est un domaine technique et entaché d’incertitudes considérables. Le Tribunal ne peut pas s’écarter sans raison valable des expertises, réalisées sur mandat de l’OFROU, par des spécialistes en la matière. Ce d’autant moins, que d’une part, l’OFROU et le DETEC ont examiné les éléments essentiels et mené les investigations nécessaires de manière approfondie et, d’autre part, que les prévisions effectuées ne sont pas manifestement et considérablement erronées. En effet, les charges de trafic actuelles et futures ont été déterminées sur la base de comptages et du modèle national, en prenant en compte les projets de développement territorial de la région. Les informations suivantes ont notamment été utilisées : postes de comptage de l’OFROU, comptages cantonaux, comptages détaillés dans le cadre de projets spécifiques, modèle national DETEC, calculs effectués par Swisstrafic (rapport du 30 juin 2016), trafic ARE 2040 (état du 21 novembre 2016, cf. RIE, chap. 4.4, p. 21 ; rapport de protection contre le bruit du 6 août 2020 chap. 2.5.3, p. 19 sv., annexe 2.1 trafic/émissions à l’état actuel [2010], annexe 2.2 trafic/émissions état pour la vérification des normes [2040]). En outre, l’OFEV est également d’avis que le projet lui-même ne conduira pas à une augmentation du trafic et que le RIE et le rapport de protection contre le bruit du 6 août 2020, pour le périmètre qu’il concerne, ont été établis correctement. Finalement, la recourante ne requiert pas qu’une nouvelle expertise soit établie s’agissant de l’établissement des charges de trafic. Partant, le Tribunal retient que le RIE et le rapport de protection contre le bruit du 6 août 2020 sont cohérents, complets et exacts en ce qui concerne
A-2021/2021 Page 19 l’estimation des charges de trafic actuelles et futures sur laquelle ils se basent pour évaluer les atteintes. Il estime qu’il n’y a pas besoin de requérir des preuves complémentaires à ce sujet. Le recours est rejeté sur ce point. 4. Ensuite, il convient de déterminer si la décision attaquée prend suffisamment en compte le droit cantonal et la mobilité douce. 4.1 La recourante relève que les objectifs du PALM et du SDNL sont notamment de limiter les déplacements individuels motorisés en renforçant l’attractivité des transports publics et de la mobilité douce (piétons, vélos). Elle estime que le projet d’extension de la capacité autoroutière n’est pas conforme à ces objectifs car il génère une augmentation du trafic automobile au droit de la nouvelle jonction. Il ne permet pas le report du trafic d’agglomération sur la ceinture autoroutière, du fait de l’appel d’air amenant un accroissement du trafic en provenance de l’extérieur de l’agglomération. En particulier, le DETEC n’a pas prévu d’aménagements permettant la liaison cyclable est-ouest (axe fort). Les aménagements existants en termes de mobilité douce sont très peu développés dans cette zone. Le DETEC ne prend aucunement en considération les conséquences du projet sur le trafic et les mobilités. 4.2 Le DETEC juge le projet conforme aux dispositions légales, au PALM et au SDNL. Il a été développé en coordination avec les autorités cantonales et communales. Il représente la mesure n° 14a du PALM et s’intègre dans un ensemble de mesures prévues au niveau régional. Concernant la mobilité douce, le DETEC rappelle tout d’abord qu’il est de la compétence cantonale, en collaboration avec les communes, et non fédérale, d’aménager et de planifier des axes de mobilité douce sur le territoire cantonal. En effet, la mobilité douce n’est pas la finalité première d’une infrastructure routière nationale. La Confédération coopère avec les cantons lorsqu’il lui est possible de le faire. Les itinéraires de mobilité douce ont été basés sur le PALM. Le DETEC est d’avis qu’il s’agira dans un premier temps d’étudier les conséquences liées aux nombreux projets de développement urbain dans le nord lausannois. En particulier, il conviendra d’analyser le comportement des usagers une fois la nouvelle jonction du Solitaire fonctionnelle et le développement de la mobilité douce afin de pouvoir mettre au point un projet qui tienne compte de toutes les variables nécessaires au bon fonctionnement du trafic multimodal. Il admet que l’actuelle jonction de la Blécherette doit être adaptée aux besoins de la mobilité douce. Il charge l’OFROU d’analyser l’opportunité d’un réaménagement de son secteur nord et de lui soumettre un projet définitif indépendant du présent projet.
A-2021/2021 Page 20 Par ailleurs, diverses optimisations, en particulier concernant le futur aménagement cyclable, devront être prévues dans le projet de détail. Il charge l’OFROU de les étudier en collaboration avec sa propre division spécialisée en mobilité douce, le canton, les communes, le PALM et le SDNL. Cela étant, il est d’avis que le projet intègre la mobilité douce de manière adéquate et suffisante et remarque que les aménagements ont été définis en fonction des contraintes liées au site. 4.3 L’OFROU rappelle que les projets fédéraux sont de rang supérieur. Toutefois, le projet contesté est prévu dans plusieurs planifications cantonales et communales en matière d’aménagement du territoire. En outre, il concrétise la mesure n° 14a du PALM 2016 et est conforme à ses objectifs. La stratégie mobilité du PALM est construite autour d’une vision multimodale. Elle s’appuie sur trois axes d’intervention : les transports publics, la mobilité douce et le réseau routier. L’idée du PALM est de faciliter l’accès à l’autoroute pour inciter les usagers de la route à l’utiliser dans leur déplacement au sein même de l’agglomération Lausanne – Morges en évitant de la sorte que le trafic se répande à l’intérieur même de l’agglomération et des lieux construits. Il s’agit de reporter sur l’autoroute une partie du trafic interne à l’agglomération en utilisant le réseau autoroutier comme outil principal de canalisation du trafic automobile individuel et des poidslourds, de manière à renforcer l’efficacité des transports publics, augmenter l’attractivité de la mobilité douce et soulager l’environnement des nuisances du trafic. C’est donc le PALM qui, dans le domaine du trafic motorisé, priorise l’autoroute. 4.4 L’ARE, quant à lui, rappelle que les projets fédéraux sont d’ordre supérieurs. Ils sont décidés par la Confédération et non par le canton ni par l’instance responsable du projet d’agglomération. En l’espèce, il remarque que le projet a pour vocation de délester les centres urbains afin que ceuxci puissent être aménagés en faveur des transports publics et de la mobilité douce. Cela correspond avec les objectifs du PALM. 4.5 L’art. 26 LRN prévoit que les plans relatifs aux projets définitifs sont soumis à l’approbation du département (al. 1). L’approbation des plans couvre toutes les autorisations requises par le droit fédéral (al. 2). Aucune autorisation ni aucun plan relevant du droit cantonal ne sont requis. Le droit cantonal est pris en compte dans la mesure où il n’entrave pas de manière disproportionnée la construction et l’exploitation des routes nationales (al. 3). S’agissant de la mobilité douce, l’art. 12 al. 1 let. gbis de l’ordonnance du 7 novembre 2007 sur les routes nationales (ORN, RS 725.111) prévoit qu’un rapport succinct relatif à la mobilité douce, pour autant qu’elle
A-2021/2021 Page 21 soit concernée, doit être joint au projet définitif adressé pour approbation au DETEC. 4.6 4.6.1 S’agissant de la prise en compte du droit cantonal, il convient tout d’abord de rappeler que le PALM est structuré sur deux niveaux interdépendants et complémentaires : celui du projet d’agglomération dans son ensemble, le PALM, et celui des cinq secteurs intercommunaux, dont le SDNL. Le premier consolide les enjeux stratégiques et donne un cadre général au projet. Les seconds déclinent les orientations stratégiques et établissent le cadre de la mise en œuvre (cf. https://lausanne-morges.ch > le PALM > Organisation, page consultée le 9 mars 2023). En l’espèce, en plus d’être prévu par la mesure 14a du PALM 2016, le projet litigieux est mentionné dans les rapports annuels 2020 et 2021 du SDNL en lien avec le développement des lignes de trolleybus locales et les compléments routiers à la jonction autoroutière (cf. www.sdnl.ch > Dernières nouvelles > Rapport d’activités 2021 du SDNL, p. 11 ; www.sdnl.ch > Archives > Rapport d’activités 2020 du SDNL, p. 18, page consultée le 9 mars 2023). En outre, il est toujours prévu dans la dernière version du Plan directeur cantonal (PDCn), 4ème adaptation quater, état au 11 novembre 2022. En effet, le PDCn prévoit à sa mesure A22 que le réseau autoroutier, de la compétence de la Confédération, permet d’absorber en partie le trafic local et ainsi de limiter les nuisances au cœur des zones densément urbanisées. Ce principe découle d’une vision globale de l’accessibilité future partagée par la Confédération au travers de l’établissement des projets d’agglomération. L’état de coordination réglé prévoit l’éclatement de la jonction de la Blécherette N9. Au niveau du réseau routier cantonal, le PDCn prévoit le réaménagement et les compléments du réseau routier d’accès à la jonction autoroutière de la Blécherette (cf. PDCn p. 77 sv., publié sur www.vd.ch > Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan directeur cantonal > Version actuelle, page consultée le 9 mars 2023). En outre, dans ses prises de position des 12 mars 2019, 23 octobre 2020 et 23 novembre 2021, le canton de Vaud ne fait pas valoir que le projet contredit le droit cantonal. De manière générale, il soutient le projet, sous réserve de compléments concernant la protection contre le bruit et les surfaces d’assolement. Partant, le Tribunal retient que le droit cantonal a été pris en compte dans l’élaboration du projet. Le recours est rejeté sur ce point. 4.6.2 S’agissant de la mobilité douce, le Tribunal remarque que l’OFROU a joint un rapport succinct relatif à la mobilité douce au projet définitif adressé au DETEC. En l’occurrence, le rapport technique du projet définitif https://lausanne-morges.ch/ http://www.sdnl.ch/ http://www.sdnl.ch/ http://www.vd.ch/
A-2021/2021 Page 22 de l’OFROU explique qu’actuellement, aucun aménagement spécifique continu n’est prévu ni pour les cyclistes, ni pour les piétons. Cette situation est défavorable et une étude de liaisons dédiée à la mobilité douce a été réalisée dans le cadre du SDNL. Ce rapport technique détaille la situation actuelle, le contexte et les enjeux de la mobilité douce, les axes forts de la mobilité douce et les cheminements piétonniers. En particulier, il explique le franchissement du réseau secondaire des routes cantonales et le tracé de la mobilité douce au Solitaire et les cheminements piétonniers existants au carrefour de la Blécherette Nord (cf. Rapport technique, y compris les mesures d’accompagnement, pièce n° 32 du projet définitif de l’OFROU, chap. 5, p. 23 à 28). Les principaux points de cette thématique sont également énumérés dans le RIE (cf. pièce n° 35 du projet définitif de l’OFROU, chap. 4.1.6, p. 16 sv.). 4.6.2.1 En particulier, sur la partie ouest du projet, au lieu-dit du Solitaire, là où la nouvelle jonction autoroutière est créée, le projet prévoit deux chemins réservés à la mobilité douce : un chemin nord-sud le long de la route de Romanel (Route cantonale [RC] 448a) avec un accès piéton à la ferme (…), coordonné avec la Ville de Lausanne ; et un chemin ouest-est, le long de la RC449b relié avec le chemin de la Viane existant. Deux passages inférieurs sont créés au giratoire du Solitaire Sud, l’un sous la RC448a et l’autre sous la RC449b. Le projet intègre donc les axes forts de mobilité douce dans le périmètre da la nouvelle jonction (cf. Plan de situation avec indication des alignements, Situation ouest, pièce n° 2 du projet définitif de l’OFROU ; Profil en long – Mobilité douce Solitaire, pièce n° 11 ; Dimensions principales des ouvrages d’art – Passages inférieurs mobilité douce Solitaire, pièce n° 31 ; Rapport technique, y compris les mesures d’accompagnement, pièce n° 32, chap. 5.3.1, p. 24). 4.6.2.2 Sur la partie est du projet, au carrefour de la Blécherette Nord – lequel n’est pas modifié par le projet, aucun aménagement supplémentaire n’est prévu pour la mobilité douce. Un réseau de la mobilité douce-piétonne existe déjà le long des axes de la RC449b (route du Châtelard et route de la Blécherette), lequel est maintenu en l’état. Le projet définitif précise que l’axe fort de la mobilité douce à cet endroit sera traité par le futur projet d’évolution du carrefour et du raccordement du barreau de Pernessy (cf. Plan de situation avec indication des alignements – Situation est, pièce n° 3 du projet définitif de l’OFROU ; Rapport technique, y compris les mesures d’accompagnement, pièce n° 32, chap. 5.3.1, p. 24, et chap. 5.4, p. 27 sv.).
A-2021/2021 Page 23 4.6.2.3 Le DETEC traite également en détail de cette thématique dans la décision attaquée et prévoit plusieurs charges à l’intention de l’OFROU à ce sujet. En particulier, l’autorité inférieure charge l’intimé d’intégrer les communes touchées et le canton de Vaud quant aux aménagements de mobilité douce à optimiser ainsi que d’analyser l’opportunité d’un réaménagement du secteur nord de la jonction de la Blécherette et de lui soumettre un projet définitif indépendant du présent projet (cf. décision d’approbation des plans du 10 mars 2021, p. 59 à 64, 128 à 131 et 161 à 164, charges 4.5 et 4.6). En outre, dans le cadre de la procédure devant lui, le DETEC a spécifiquement consulté la division mobilité douce de l’OFROU à ce sujet, laquelle a soutenu le projet sous réserve de mesures d’optimisation (cf. consid. A.n). Par ailleurs, le projet tient compte du réseau cyclable défini par le PALM et des axes majeurs de mobilité douce du SDNL. Partant, le Tribunal retient que l’OFROU et le DETEC ont tenu compte de la mobilité douce dans le projet définitif et la décision d’approbation des plans. S’agissant du contenu de ce qui a été prévu, le Tribunal remarque que l’autorité inférieure, l’intimé et sa division mobilité douce ainsi que le canton de Vaud et les communes concernées disposent de connaissances spéciales, techniques et surtout locales en la matière qu’il n’a pas. Dans de telles circonstances, il ne peut pas substituer son propre pouvoir d’appréciation à celui des autorités impliquées et fait donc preuve d’une certaine retenue. Le recours est rejeté sur ce point. 5. Ensuite, il convient d’examiner si l’autorité inférieure aurait dû évaluer ensemble les atteintes du présent projet avec celui de suppression du goulet d’étranglement de Crissier. 5.1 5.1.1 La recourante fait valoir que l’autorité inférieure a violé le principe de coordination des procédures, au sens de l’art. 25a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT, RS 700), en ce que les projets définitifs de suppression du goulet d’étranglement de Crissier et du nouvel aménagement de la jonction de la Blécherette n’ont pas du tout été coordonnés. Ce principe n’impose pas à l’administration de rendre une seule et même décision mais requiert une coordination entre les procédures. Elle argue que les projets ont été subdivisés en plusieurs projets partiels pour s’y soustraire. En outre, elle estime que ce manque de vision globale méconnaît le but du PALM et du SDNL qui est de développer l’agglomération Lausanne-Morges en prenant en compte les projets de grande ampleur des routes nationales afin d’assurer une meilleure cohérence des
A-2021/2021 Page 24 charges de trafic sur le réseau. Dès lors qu’aucune coordination n’a été faite entre les deux projets, il n’est pas exclu que ces projets ne soient au final pas compatibles, ni que leur réalisation ne rende l’un ou l’autre illicite. Par ailleurs, ce manque de coordination ne permet pas d’identifier comment les différents modes de transport pourront cohabiter et se compléter. 5.1.2 La recourante ajoute que le principe de l’évaluation globale des atteintes au sens des art. 8, 10a et 10c LPE n’a pas non plus été respecté. En effet, les deux projets présentent une interrelation spatiale, temporelle et fonctionnelle importante et forment un tout. Le périmètre de l’étude d’impact aurait dû porter sur les deux projets, même si les procédures sont poursuivies séparément. En effet, ils émanent du même office requérant, appartiennent au même propriétaire, ont le même exploitant et ont été mis simultanément à l’enquête publique. Le fait que le Conseil fédéral les a adoptés à trois ans d’intervalle ne permet pas d’exclure qu’ils s’intègrent dans un même projet général. En outre, ils visent les deux à réguler le trafic dans une zone déterminée, à désengorger le trafic aux heures de pointe et à diminuer ses effets néfastes sur la population tout en garantissant un accès au réseau routier de qualité. Ils se situent dans le même canton et sont particulièrement proches l’un de l’autre, soit à quatre kilomètres, lesquels sont parcourus en seulement deux minutes à 120 km/h. Le tronçon entre ces deux projets est rectiligne et direct et se situe dans la même zone géographique du contournement de Lausanne. Vu leur interrelation, le trafic augmentera entre ces deux jonctions. La réalisation de ces deux projets aura des conséquences sur l’ensemble de la zone considérée, laquelle se situe d’ailleurs dans le même cordon autoroutier pour l’établissement des comptages périodiques de trafic. La recourante ajoute que le fait que les deux projets soient soumis au PALM confirme leur lien spatial et fonctionnel. Les critères employés pour découper les secteurs du PALM sont purement organisationnels et non territoriaux. Le fait que le projet à Crissier soit plus complexe, poursuive aussi d’autres buts, s’étende sur plus de communes et concerne un autre cercle de personnes que le projet à la Blécherette n’y change rien. Les questions du trafic généré, du report de trafic, de la pollution de l’air, des nuisances sonores, des empiètements sur les surfaces d’assolement et leur réduction sans compensation auraient dû être traitées ensemble. Or, les rapports d’impacts sur l’environnement des deux projets ne tiennent aucunement compte des valeurs mesurées pour l’autre projet, ni des effets d’un projet sur l’autre, en particulier en ce qui concerne la protection contre la pollution atmosphérique et sonore. En outre, un traitement séparé des deux projets ne permet pas de garantir que les règles sur les surfaces d’assolement
A-2021/2021 Page 25 sont respectées. Partant, le fractionnement total de ces deux projets rend impossible l’examen réel de leur conformité avec les dispositions applicables. 5.2 Le DETEC soutient que ces deux projets ne s’intègrent pas dans un même projet et ne doivent pas être traités conjointement. Il est d’avis que si deux projets sont mis à l’enquête publique au même moment, cela ne signifie pas pour autant qu’ils sont liés ou qu’ils ont la même fonction, quand bien même ils sont situés sur le territoire d’un même canton. Cela relève d’une coïncidence sans conséquence juridique sur l’issue des projets respectifs. Il rappelle que le projet contesté a été adopté par le Conseil fédéral le 20 septembre 2013, et celui de suppression du goulet d’étranglement de Crissier le 27 janvier 2016. Il s’agit de deux projet projets distincts et distants poursuivant des buts différents. Chaque projet est indépendant l’un de l’autre et ne sert que son propre but, de telle sorte que l’un n’empiète pas sur l’autre et existe sans l’autre. Le projet du nouvel aménagement de la jonction de la Blécherette a pour but la création d’une nouvelle jonction et d’une voie de débord permettant le désengorgement du trafic aux heures de pointe ainsi que des aménagements ponctuels. Le projet de suppression du goulet d’étranglement de Crissier contient treize projets partiels, tels que la création d’une nouvelle jonction à Écublens, un complément à la demi-jonction de Lausanne-Malley, la création d’une nouvelle jonction à Chavannes, un projet de protection contre le bruit sur plusieurs communes et la modification de la ligne à haute tension dans trois communes. La différence est notable. Le second est bien plus complexe que le premier et s’étend sur un plus grand nombre de communes. Le cercle des personnes concernées par les projets n’est pas le même, ce qui se traduit par la différence du nombre d’oppositions (236 contre 9). D’un point de vue géographique, les deux projets ne sont pas situés sur le même tronçon autoroutier. Ils ne possèdent pas non plus de jonctions voisines. Ils se trouvent si loin l’un de l’autre (environ 4 km) que leur périmètre respectif ne s’entrecroise pas. Ils n’ont pas de conséquences l’un sur l’autre au niveau de la pollution de l’air, du bruit ni de la mobilité douce. Le DETEC remarque encore qu’une approbation séparée de deux projets distincts n’aboutit pas forcément à une absence de coordination procédurale. En effet, l’autorité d’approbation, l’office requérant et l’autorité cantonale sont les mêmes dans les deux projets et chaque autorité dispose
A-2021/2021 Page 26 d’une vue d’ensemble. Le regroupement de projets autoroutiers se trouvant dans le même canton ou dans la même région étendrait de manière démesurée le périmètre d’un projet. Cela alourdirait et ralentirait la procédure et surchargerait l’administration, contrairement aux principes de célérité et de l’économie de procédure. 5.3 L’intimé rappelle que l’application du principe de coordination des procédures selon l’art. 25a LAT n’est pas applicable entre des procédures fédérales et cantonales, qui relèvent de procédures juridiques distinctes. Malgré cela, une coordination intense et active a été entretenue avec les autorités cantonales vaudoises. De nombreuses séances avec la DGMR ont eu lieu. Ensuite, l’OFROU soutient qu’aucune évaluation conjointe des atteintes à l’environnement de ces deux projets ne se justifiait dans le RIE. Il nie tout lien fonctionnel, temporel et spatial entre le projet de la Blécherette et celui de Crissier. Selon lui, il s’agit de projets distincts. S’agissant de l’aspect fonctionnel, il estime que les projets sont d’ampleur différente et poursuivent des buts différents. Le projet de la Blécherette est bien plus modeste que celui de Crissier. Les seuls points communs entre ces deux projets sont qu’ils émanent du même office requérant, qu’ils ont été approuvés par la même autorité et qu’ils se situent sur le territoire du même canton. Or, cela ne suffit pas pour retenir un lien fonctionnel entre eux. S’agissant de l’aspect temporel, il rappelle que les projets ont fait l’objet de deux projets généraux indépendants, acceptés par le Conseil fédéral à trois ans d’intervalle, soit en 2013 et en 2016. D’un point de vue spatial, les deux projets ne concernent pas le même tronçon autoroutier, celui de la Blécherette étant sur l’A9 et celui de Crissier sur l’A1. Ils ne possèdent pas de jonctions voisines et sont à ce point éloignés que les périmètres de chacun d’eux ne se chevauchent pas. Depuis la jonction de la Blécherette, un usager doit parcourir 4 km pour entrer dans le périmètre du projet de Crissier et 5 km pour arriver au niveau de la jonction de Crissier. L’intimé remarque que le rapport produit par la recourante fait état de la présence que de 83'800 véhicules quotidiens en 2014 entre la jonction de la Blécherette et l’échangeur de Villars-Ste-Croix. Aucun chiffre n’existe entre la jonction de Crissier et celle de la Blécherette, étant donné que ces deux jonctions ne se situent pas sur le même axe autoroutier. En outre, le fait que les deux projets soient prévus par le PALM n’implique pas pour autant une interrelation spatiale entre eux. Le PALM ne crée pas de lien spatial suffisamment fort pour justifier un regroupement procédural de l’ensemble des projets autoroutiers sur tout son champ d’application territorial
A-2021/2021 Page 27 de près de 25 km. Les deux projets sont d’ailleurs situés dans deux secteurs différents du PALM « nord lausannois » et « ouest lausannois », ce qui atteste de l’absence d’une interrelation spatiale entre eux. Un secteur regroupe les communes qui partagent des spécificités territoriales et se sont fédérées pour constituer une vision partagée de leur développement. En outre, en raison de leur distance, il n’y a pas d’addition des nuisances sonores et atmosphériques. Leur périmètre d’influence sur les SDA est propre à chacun d’eux. Les deux projets ont été développés sur les mêmes bases. Les données utilisées pour le RIE et pour le rapport de protection contre le bruit du 6 août 2020 se fondent sur l’évolution prévisible du trafic à l’horizon 2030, respectivement 2040, intégrant les projets de l’OFROU de grande ampleur, dont celui de Crissier. Partant, il n’y a pas de risque de décisions contradictoires. L’évaluation du projet de la Blécherette isolément du projet de Crissier est conforme à l’art. 8 LPE. Le RIE ne prête pas le flanc à la critique. 5.4 L’OFEV, quant à lui, remarque que le projet vise un objectif propre, lequel n'a pas de lien avec le projet de suppression du goulet d'étranglement de Crissier. Chacun tend à améliorer le trafic routier au niveau de ses axes respectifs, dans ses abords immédiats, pour des zones de l’agglomération de Lausanne différentes et un cercle d’usagers déterminé. Selon lui, il n’y a pas de lien fonctionnel entre les deux projets. En outre, le projet se situe à environ 4 km du goulet d’étranglement de Crissier et il n’y a pas de lien spatial entre les deux installations. Évaluer ces deux projets ensemble reviendrait à considérer l’ensemble des jonctions autoroutières, dans l’hypothèse où toutes seraient réaménagées, comme interagissant ensemble sur le plan fonctionnel. En somme, l’OFEV estime que l’évaluation isolée de ces deux projets est conforme au droit de l’environnement, en particulier aux art. 8 LPE et 9 al. 3 OEIE. 5.5 L’ARE est d’avis que le projet de la Blécherette est un aménagement de sécurisation des usagers de l’autoroute et que le périmètre qu’il impacte n’a pas d’influence sur la suppression du goulet d’étranglement de Crissier. Ce dernier projet a, quant à lui, pour but de régler le problème de sécurité et de saturation de trafic sur l’autoroute au niveau de Crissier et des communes avoisinantes. Ces deux projets ne sauraient être regroupés sous un seul et même projet. 5.6 5.6.1 L’art. 25a al. 1 LAT prévoit qu’une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l’implantation ou la transformation d’une construction
A-2021/2021 Page 28 ou d’une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités. L’art. 25a LAT n’est pas applicable aux projets de construction qui doivent être autorisés par la Confédération (cf. arrêt du TF 1C_544/2008 du 27 août 2009 consid. 5.2). La coordination est garantie dans le cadre de la procédure d’approbation des plans, dans laquelle le droit cantonal est pris en compte (cf. art. 26 al. 3 LRN ; ci-dessus consid. 4.6.1). En outre, l’établissement de plans sectoriels – lesquels reposent sur un processus complet de coordination – permet d’assurer une harmonisation avec les plans directeurs et l’aménagement du territoire des cantons concernés, telle que requise par le droit de l’aménagement du territoire (cf. ATF 137 II 58 consid. 3.3). Les plans sectoriels adoptés par le Conseil fédéral ne lient que les autorités. Ils peuvent cependant être examinés à titre préjudiciel dans le cadre d'une procédure de recours concernant une décision d'approbation des plans se basant sur un plan sectoriel (cf. ATF 139 II 499 consid. 4.1 ; arrêt du TF 1C_308/2018 du 9 octobre 2019 consid. 7, non publié in ATF 146 II 36). 5.6.2 Les atteintes à l'environnement doivent être évaluées isolément, collectivement et dans leur action conjointe (art. 8 LPE). Selon l’art. 10a LPE, avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d’installations, l’autorité examine le plus tôt possible leur compatibilité avec les dispositions en matière d’environnement (al. 1). Doivent faire l’objet d’une étude de l’impact sur l’environnement (étude d’impact) les installations susceptibles d’affecter sensiblement l’environnement, au point que le respect des dispositions en matière d’environnement ne pourra probablement être garanti que par des mesures spécifiques au projet ou au site (al. 2). En particulier, les routes nationales doivent faire l’objet d’une étude de l’impact sur l’environnement (EIE ; cf. art. 10a al. 3 LPE ; art. 1 de l’ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l’étude de l’impact sur l’environnement [OEIE, RS 814.011] ; ch. 11.1 de l’annexe de l’OEIE). 5.6.3 Selon la jurisprudence, les atteintes atmosphériques et sonores d’une installation doivent être évaluées globalement (cf. ATF 146 II 36 consid. 3.3, 131 II 103 consid. 2.1.2). Le principe de l'évaluation globale prévu par l’art. 8 LPE impose – en particulier dans le domaine de la limitation des émissions – d’évaluer ensemble toutes les installations qui apparaissent comme une installation unique d’un point de vue spatial, temporel et fonctionnel (cf. ATF 146 II 36 consid. 3.4). Il permet de tenir compte du fait que différentes atteintes à l'environnement, en soi négligeables, peuvent en se cumulant conduire à des atteintes significatives. Il s'agit dès lors de tenir compte de ces effets cumulés sans limite spatiale, temporelle ou matérielle (cf. ATF 142 II 517 consid. 3.3; arrêts du TF 1C_628/2019 du 22 décembre
A-2021/2021 Page 29 2021 consid. 3.3, 1C_685/2013 du 6 mars 2015 consid. 6.3). Il découle de ce principe que l’EIE doit s’étendre à toutes les parties qui forment ensemble une installation unique (cf. ATF 142 II 20 consid. 3.1 traduit au JdT 2017 I p. 239, 243). La question de savoir s’il existe un rapport suffisamment étroit entre différents projets au sens de l’art. 8 LPE est une question juridique (cf. ATF 146 II 36 consid. 3.4). L’art. 9 al. 3 OEIE confirme que le rapport d'impact doit rendre compte de tous les aspects de l'impact sur l'environnement imputables à la réalisation du projet et les évaluer aussi bien isolément que collectivement et dans leur action conjointe. Aucune de ces dispositions n'exige en revanche que des projets clairement distincts soient mis à l'enquête simultanément (cf. arrêt du TF 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 3.3). Les exigences de liens fonctionnel et spatial pour pouvoir retenir une installation globale sont cumulatives et non alternatives (cf. ATF 146 II 36 consid. 3.5 ; arrêt du TF 1C_381/2012 du 4 juin 2013 consid. 2.1). 5.6.4 Un lien spatial, et donc une unité d’exploitation, a été nié entre un magasin de meubles et son entrepôt, dans lequel les clients pouvaient chercher les articles achetés, car l’entrepôt était planifié plus d’un kilomètre loin du magasin (cf. ATF 146 II 36 consid. 3.5 ; arrêt du TF 1C_381/2012 précité consid. 2.3). Pour qu’une pluralité d’installations soit considérée comme une installation globale, il faut, en plus de la proximité spatiale, un lien fonctionnel et étroit : les différentes parties doivent se compléter au point qu’elles forment ou pourraient former ensemble une unité d’exploitation (cf. ATF 146 II 36 consid. 3.5, 142 II 20 consid. 3.2 traduit au JdT 2017 I p. 239, 244). Un rapport fonctionnel étroit ne peut guère exister, entre les divers ouvrages, si leurs promoteurs n'agissent pas de concert, avec une organisation ou un but communs. Si des installations appartiennent au même propriétaire ou au même exploitant ou si une organisation ou une planification commune a été mise en place, on reconnaîtra plus facilement un lien fonctionnel (cf. ATF 146 II 36 consid. 3.5, 142 II 20 consid. 3.5 traduit au JdT 2017 I p. 239, 247 ; arrêt du TF 1C_228/2018 du 18 juillet 2019 consid. 8.2). Un lien fonctionnel et spatial au sens de l’art. 8 LPE a été nié pour trois parcs éoliens se présentant dans la planification directrice comme des projets clairement distincts et situés sur des sites séparés (cf. arrêt du TF 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 3.3.1). Un lien fonctionnel et spatial a également été nié pour deux parcs éoliens dans la même configuration que les trois autres précités et qui, en outre, n'appartenaient pas aux mêmes communes, relevaient de promoteurs différents et à des stades de procédure très différents (cf. arrêt du TF 1C_575/2019 du 1er mars 2022 consid. 11.2). D’un point de vue temporel, toutes les parties de projets, qui doivent être réalisées en étapes se suivant relativement
A-2021/2021 Page 30 rapidement, doivent être inclues dans la même EIE (cf. ATF 146 II 36 consid. 3.5 et les réf. cit.). 5.7 5.7.1 En l’espèce, le principe de la coordination prévu à l’art. 25a LAT n’est pas applicable à la présente cause, vu que le projet contesté doit être autorisé par la Confédération. Il est néanmoins coordonné avec le droit cantonal étant donné qu’il est prévu par celui-ci et qu’il est soutenu par le Canton de Vaud (cf. consid. 4.6.1). En outre, il est coordonné avec le projet de suppression du goulet d’étranglement de Crissier, tant au niveau fédéral qu’au niveau cantonal. En effet, les deux projets sont prévus par le Plan sectoriel des transports, partie Infrastructure route, de la Confédération (cf. Espace métropolitain lémanique : Vue d’ensemble des fiches d’objet du 27 juin 2018, p. 61 à 68, publié sur www.astra.admin.ch > Thèmes > Routes nationales > Développement du réseau des routes nationales > Coordination territoriale > Partie spécifique aux objets, page consultée le 9 mars 2023). Ils sont également prévus par le PDCn (cf. PDCn, Mesure A22, p. 77) et le PALM (cf. PALM 2016, Projet d’agglomération Lausanne- Morges de 3e génération révisé, p. 110, publié sur https://lausannemorges.ch/ > Rapport > Volume A, Rapport de projet, Décembre 2016, page consultée le 9 mars 2023). Il semblerait plutôt que la recourante mélange le principe de la coordination des procédures (cf. art. 25a LAT) et celui de l’évaluation d’ensemble des atteintes (cf. art. 8 LPE). Quant à ce dernier principe, le Tribunal retient ce qui suit. 5.7.2 Le projet d’éclatement de la jonction de la Blécherette et celui de suppression du goulet d’étranglement de Crissier font certes partie d’une vision globale de gestion du trafic dans l’agglomération Lausanne-Morges. Le concept du PALM est d’organiser l’accès automobile principal aux quartiers du périmètre compact « poches » à partir de l’autoroute. Chaque « poche » correspond au bassin versant d’une jonction, l’échange entre les bassins s’effectuant principalement par l’autoroute. Ainsi, une partie du trafic interne au périmètre compact peut être reporté sur le réseau autoroutier, ce qui permet de gagner de la capacité dans les rues pour renforcer l’efficacité des transports publics, augmenter l’attractivité de la mobilité douce et soulager l’environnement des nuisances du trafic. La mise en œuvre de ce système nécessite notamment la réalisation de nouvelles jonctions autoroutières. Le PALM prévoit ainsi quatre nouvelles jonctions ou compléments de jonctions : deux nouvelles jonctions autoroutières à Ecublens et Chavannes, des compléments à la jonction de Malley et le dédoublement de la jonction de la Blécherette. L’élimination du goulet d’étranglement de http://www.astra.admin.ch/ https://lausanne-morges.ch/ https://lausanne-morges.ch/
A-2021/2021 Page 31 Crissier fait également partie de ce même concept de gestion du trafic individuel motorisé, tout comme la réalisation du contournement de Morges (cf. PALM 2016, Projet d’agglomération Lausanne-Morges de 3e génération révisé, p. 224 sv.). Cela étant, faire partie d’une vision globale de gestion du trafic dans la même agglomération ne suffit pas pour retenir un lien fonctionnel et étroit entre ces différents projets au sens de l’art. 8 LPE. De même, de nombreux travaux sur le réseau routier visent l’amélioration des infrastructures autoroutières tout en maintenant à un niveau minimum les effets néfastes sur la population. Cela ne suffit pas pour être considéré comme une installation globale. En outre, il a été tenu compte des projets de grande ampleur de l’OFROU dans l’estimation des charges de trafic actuelles et futures, sur lesquelles le RIE et le rapport de protection contre le bruit du 6 août 2020 se basent pour évaluer les impacts du projet litigieux, notamment dans les domaines du bruit et de l’air (cf. RIE, chap. 4.4, p. 21 ; ci-dessus consid. 3.6). Partant, un lien fonctionnel fait défaut entre le projet de la Blécherette et celui de Crissier. 5.7.3 Certes, comme l’entier des routes nationales, les autoroutes N1 et N9 appartiennent à la Confédération. De ce fait, les projets y relatifs, dont ceux de la Blécherette et Crissier, sont élaborés par l’OFROU et approuvés par le DETEC. Cependant, ces deux projets ne concernent pas les mêmes communes et ne font pas partie du même secteur dans le PALM. En effet, le projet de la Blécherette fait partie du secteur du nord lausannois, alors que celui de Crissier du secteur de l’ouest lausannois. Ils sont de plus situés à plus de 4 km l’un de l’autre, soit quatre fois plus loin que dans l’affaire susmentionnée (cf. consid. 5.6.4). Ils se trouvent sur des sites clairement séparés et leur périmètre de projet ne se recoupe pas, loin s’en faut. En outre, le présent projet a été approuvé le 10 mars 2021, alors que le projet de suppression du goulet d’étranglement de Crisser est actuellement en instruction devant le DETEC (cf. consid. E.b). Ils sont donc à des stades de procédure différents. Partant, il n’y a pas de lien spatial ni temporel entre les deux projets. 5.7.4 Sur le vu de ce qui précède, le Tribunal retient que les projets de la Blécherette et celui de Crissier n’apparaissent pas comme une installation unique d’un point de vue spatial, temporel et fonctionnel. Ils ne se complètent pas au point qu’ils forment ensemble une unité d’exploitation. Il ne s’agit pas d’une installation globale au sens de l’art. 8 LPE. L’autorité inférieure ne devait donc pas évaluer ensemble les atteintes du présent projet avec celui de suppression du goulet d’étranglement de Crissier. Partant, le
A-2021/2021 Page 32 rapport d’impact du présent projet ne devait pas s’étendre à celui de Crissier. Le recours est rejeté sur ce point. 6. Dès lors, il convient de vérifier si la décision respecte les dispositions applicables en matière de protection contre le bruit. 6.1 La recourante est d’avis que le projet querellé n’est pas conforme à la LPE et à l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB, RS 814.41). En effet, en raison de l’absence de coordination entre le projet de la Blécherette et celui de Crissier, l’étude de bruit est lacunaire. La réalisation des deux projets aurait dû être prise en compte dans l’estimation des valeurs. En outre, les données à la base du RIE tiennent compte de l’augmentation du trafic due à l’augmentation de population, mais pas celle due en raison du projet lui-même (paradoxe de Braess). Il n’y a pas non plus de compensation par des mesures favorisant le report modal. Pour ces deux motifs, l’estimation des émissions sonores futures est erronée. Par ailleurs, la recourante soutient que les mesures mentionnées par l’OFEV ne sont pas propres à contenir le bruit suffisamment pour respecter les valeurs limites. Le projet aura pour conséquence que les VLI seront nouvellement dépassées. Partant, une obligation d’assainir doit être imposée à l’OFROU. Elle remarque que la VA est déjà atteinte pour la propriété sise au chemin des Champs Meunier (…), à l’état actuel de référence sans projet. L’absence de prise en compte de l’augmentation du trafic, et donc le dépassement des VA, a pour conséquence que le projet n’est pas conforme aux art. 15 et 19 LPE et 8 OPB. Vu l’évidence du dépassement futur des VLI, un projet d’assainissement du bruit pour ce tronçon doit être imposé à l’OFROU. Cette exigence est conforme aux principes de célérité, d’unité de la procédure et de proportionnalité. 6.2 6.2.1 Le DETEC considère que le projet est conforme aux dispositions concernant la protection contre le bruit. S’agissant du périmètre de l’étude d’assainissement du bruit d’août 2020, il estime que le fait que certaines modifications soient notables n’implique pas que ce soit le cas pour l’ensemble des modifications projetées, respectivement pour l’ensemble du périmètre du projet. Il indique qu’une modification doit être considérée comme notable lorsqu’on peut s’attendre à ce que l’installation fixe ou son utilisation accrue entraînera la perception d’immissions de bruit plus élevées. A contrario, l’agrandissement d’une installation fixe non destinée à la
A-2021/2021 Page 33 circulation du trafic, telle qu’une bande d’arrêt d’urgence ou un local technique, faisant partie intégrante des routes nationales ne pourra jamais être considéré comme une modification notable. En effet, cet agrandissement n’aura pas pour conséquence la perception d’immissions de bruit plus élevées. En l’espèce, la construction de la nouvelle jonction du Solitaire, la modification de l’actuelle jonction de la Blécherette (création d’une voie de débord) ainsi que le changement de propriétaire des routes d’Yverdon et du Mont au droit de la nouvelle jonction sont des modifications notables. En effet, il n’est pas possible d’exclure que ces installations ou leur utilisation accrue entraîneront la perception d’immissions de bruit plus élevées. Par conséquent, le périmètre de l’étude d’assainissement du bruit s’étend de la limite ouest du projet jusqu’au passage inférieur du Rionzi. Par contre, dans le secteur situé à l’est du chemin du Rionzi, les aménagements prévus ne sont pas des modifications notables. En effet, aucun travail n’est prévu sur les voies de circulation dans ce secteur, si ce n’est un agrandissement de la bande d’arrêt d’urgence sur tout le tronçon impacté de la N09 et un abaissement de la vitesse de 120 à 100 km/h aux abords des jonctions du Solitaire et de la Blécherette. De telles modifications ne mènent pas à une utilisation accrue des voies de communication pouvant entraîner une perception de bruit plus élevée. Partant, elles ne tombent pas sous le coup de l’art. 8 al. 3 OPB, ni ne doivent faire partie du périmètre de l’étude d’assainissement du bruit visant à déterminer les endroits où les VLI sont dépassées. 6.2.2 Le DETEC ajoute que si, toutefois, le périmètre à l’est du passage inférieur du Rionzi devait être considéré comme une modification notable, il faut considérer que pour les nouveaux bâtiments construits après le 1er janvier 1985, les propriétaires sont eux-mêmes responsables de leur isolation acoustique adéquate (cf. art. 31 OPB). Ainsi, si les VLI sont dépassées, les propriétaires doivent installer à leurs frais des fenêtres d’isolation acoustique dès la construction (cf. art. 21 LPE en lien avec l’art. 32 OPB). Le détenteur de l’installation ne supporte pas les coûts de fenêtres antibruit. Par contre, si les VLI sont nouvellement dépassées en cas d’installation notablement modifiée, l’exploitant est tenu de supporter les coûts de fenêtres antibruit. Il en va de même si l’infrastructure routière est la cause du nouveau dépassement des VLI, par exemple de par l’augmentation du trafic. Cependant, s’il n’y a aucun dépassement supplémentaire des VLI provenant d’une installation notablement modifiée, ce n’est pas à l’exploitant de prendre en charge les coûts. Le DETEC admet que la VA est atteinte pour l’immeuble sis au chemin des Champs Meunier (…) et qu’il s’agit de l’état actuel de référence (2010) sans
A-2021/2021 Page 34 projet. Cependant, il remarque que ce secteur a déjà bénéficié d’un assainissement par le passé. Plusieurs parois antibruit (PAB) sont présentes de chaque côté de la route nationale. Le projet prévoit le déplacement et l’adaptation sur environ 30 m d’une de ces parois antibruit. Il précise avoir toutefois requis de l’OFROU qu’il examine si d’autres mesures sont nécessaires dans ce secteur. Le cas échéant, un nouveau projet définitif devra lui être soumis. 6.3 6.3.1 L’intimé précise que les niveaux sonores retenus dans le rapport de protection contre le bruit du 6 août 2020 tiennent compte des développements, étant donné qu’ils sont liés aux charges de trafic. Il ajoute que le périmètre pris en compte dans l’étude comprend les routes du projet concernées par une modification notable. Il remarque que la limite sépare une zone relativement peu bâtie d’une zone plus densément construite dédiée à l’habitat. A l’est du chemin du Rionzi, seuls des travaux mineurs seront réalisés, tels que l’élargissement de la bande d’arrêt d’urgence, à l’exclusion de travaux sur les voies de circulation. Or, les bandes d’arrêt d’urgence ne sont pas destinées à la circulation des véhicules. Le bruit perçu ne sera pas plus élevé en raison du projet. Partant, ces secteurs sont sans obligation d’assainissement. En outre, ils ont déjà bénéficié d’un premier assainissement par une paroi antibruit. De plus, grâce à la réduction de vitesse prévue, ces bâtiments ne verront pas leurs immissions de bruit augmenter avec le projet. L’OFROU indique que les nouvelles bretelles d’entrée et sortie ont été considérées comme des parties nouvelles de l’installation existante modifiée et ont été évaluée sous l’angle du respect des VP (cf. art. 7 OPB). Selon les calculs réalisés dans le cadre du RIE, aucun dépassement des VP n’a été constaté. Les voies de débords ont été prises en compte avec l’ensemble de l’installation et évaluées sous l’angle de l’art. 8 OPB. En outre, la route d’Yverdon et la route du Mont deviennent, au droit de la jonction du Solitaire, propriété de la Confédération. La modification du périmètre des routes nationales a pour conséquence que les immissions de bruit seront à l’avenir plus élevées pour l’état futur par rapport à l’état actuel en raison du changement de propriétaire. 6.3.2 Par ailleurs, l’OFROU fait valoir que le plan de quartier Champ-Meunier a été approuvé en 2011 et qu’à ce moment le terrain n’était pas encore équipé au sens de l’art. 19 LAT. Selon l’art. 30 OPB, cette zone à bâtir n’aurait pu être équipée que dans la mesure où les VP étaient respectées. Or, le plan requiert des mesures architecturales seulement pour pallier aux
A-2021/2021 Page 35 dépassements des VLI. Si le plan de quartier avait prévu le respect des VP, il ne pourrait y avoir de dépassements des VLI, ni actuellement ni dans le futur, un doublement des charges de trafic correspondant à une augmentation de 3 dB(A). Comme le terrain a été équipé et que les bâtiments ont été construits après 1985, il n’y a pas d’obligation d’assainir la route nationale vis-à-vis de ces bâtiments. Le quartier Le Rionzi au sud de l’autoroute est dans le même cas de figure. 6.4 6.4.1 L’OFEV rappelle que le projet litigieux ne doit pas être évalué avec celui de Crissier. En outre, il est d’avis que le périmètre de projet doit être considéré dans sa totalité et évalué globalement de manière identique en tant que modification notable. Une sous-compartimentation, excluant certains périmètres de l’étude, ne permet pas une protection optimale de l’environnement. Les critères invoqués par l’OFROU ne sont pas déterminants. En effet, le projet n’est pas subdivisé en plusieurs sous-projets et il existe un lien spatial, temporel et fonctionnel étroit pour l’ensemble du périmètre de projet. Il constate que deux parois anti-bruit « le Rionzi II » et « les Côtes » existent déjà et se situent dans le périmètre du projet. Concernant les immeubles construits après le 1er janvier 1985 dans le périmètre du projet, il considère que s’il peut être prouvé que les VLI étaient effectivement dépassées lors de la mise à l’enquête du bâtiment, c’est au propriétaire du bâtiment et non au détenteur de l’installation de supporter les frais de remplacement des fenêtres. 6.4.2 Pour ce qui concerne le périmètre du rapport de protection contre le bruit du 6 août 2020 s’arrêtant au passage inférieure du Rionzi, il est d’avis que les exigences légales en matière de protection contre le bruit sont respectées. Il estime que l’allégement accordé pour l’immeuble à la route de Romanel (…) est justifié, les mesures de protection évaluées étant soit inefficaces, soit économiquement disproportionnées. En outre, il constate que les VA sont respectées. Par ailleurs, l’axe principal de la N09 sera équipé d’un revêtement anti-bruit de type PA avec une valeur Kb de -3 dB(A) et, sur le réseau secondaire appartenant à l’OFROU, un revêtement peu bruyant de type SDA 8-12 avec une valeur Kb de -1 dB(A) sera réalisé sur toute la surface, sauf aux intersections. Il salue ces mesures, propres à réduire les émissions sonores à la source. 6.5 6.5.1 La LPE a notamment pour but de protéger les hommes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (cf. art. 1 al. 1 LPE). Selon l’art. 11 LPE, le bruit et les vibrations sont limités par des mesures prises à la
A-2021/2021 Page 36 source (limitation des émissions ; al. 1) ; en outre, indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2 ; principe de prévention ; cf. ATF 141 II 476 consid. 3.2 ; arrêts du TF 1C_218/2018 du 2 novembre 2018 consid. 3, 1C_315/2017 du 4 septembre 2018 consid. 3.4, 1C_104/2017 du 25 juin 2018 consid. 11.1 ; arrêt du TAF A-604/2017 du 22 mars 2018 consid. 5.1) ; les émissions seront limitées plus sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al. 3 ; limitation plus sévère). La LPE ainsi que l’OPB prévoient diverses mesures de limitation d’émissions, destinées à empêcher ou à réduire la formation ou la propagation du bruit extérieur (cf. art. 12 LPE et art. 2 al. 3 OPB). 6.5.2 En principe, l’exécution de la LPE et de l’OPB incombe aux cantons (cf. art. 36 LPE et 45 al. 1 OPB). Cependant, l’autorité fédérale qui exécute une autre loi fédérale est, dans l’accomplissement de cette tâche, responsable également de leur application (cf. art. 41 al. 2 LPE et 45 al. 2 OPB). En particulier, le DETEC est tenu de veiller à l’exécution des prescriptions sur la limitation des émissions (art. 4, 7 à 9 et 12 OPB), sur l’assainissement (art. 13, 14, 16 à 18 et 20 OPB), ainsi que sur la détermination et l’évaluation des immissions de bruit (art. 36, 37, 37a et 40 OPB) pour les routes nationales, dans la mesure où les prescriptions doivent être exécutées dans le cadre d’une procédure d’approbation des plans (art. 45 al. 3 let. c ch. 1 OPB). Dans sa décision concernant la construction, la modification ou l’assainissement d’une installation, l’autorité d’exécution consigne les immissions de bruit admissibles (art. 37a al. 1 OPB). 6.5.3 Par installations, on entend notamment les voies de communication (art. 7 al. 7 LPE). Les infrastructures destinées au trafic, dont les routes et les installations ferroviaires, constituent des installations fixes (art. 2 al. 1 OPB). La LPE et l’OPB distinguent les installations existantes et sujettes à assainissement (art. 16, 17 et 20 LPE ; art. 13 à 20 OPB), celles nouvelles (art. 25 LPE ; art. 2 al. 2, 7 et 47 al. 1 OPB), ainsi que celles modifiées et sujettes à assainissement (art. 18 LPE ; art. 8 OPB). L’entrée en vigueur de la LPE le 1er janvier 1985 constitue la date de référence pour distinguer les installations fixes existantes et nouvelles (cf. art. 47 al. 1 OPB ; ATF 141 II 483 consid. 3 traduit au JdT 2016 I 316, 123 II 325 consid. 4c/cc). Cela implique des conséquences juridiques différentes s'agissant des mesures passives de protection contre le bruit (cf. ATF 141 II 483 consid. 2 in fine et
A-2021/2021 Page 37 3). En effet, en cas d’assainissement d’installations fixes existantes publiques, l’isolation acoustique des bâtiments existants est imposée en cas de dépassement des valeurs d’alarme seulement (cf. art. 20 LPE et art. 15 al. 1 OPB) ; alors que lorsque l’installation fixe publique est notablement modifiée (cf. art. 18 LPE et art. 8 al. 2 et 10 al. 1 OPB ; verschärfte Sanierungspflicht) ou lorsqu’elle est nouvelle (cf. art. 25 al. 3 LPE et art. 7 al. 2 et 10 al. 1 OPB), l’isolation acoustique des bâtiments existants est imposée déjà en cas de dépassement des