Bundesverwaltungsgericht 14.02.2008 A-1985/2006

Abtei lung I A-1985/2006/dik/bag {T 0/2} Urteil v o m 1 4 . Februar 2008 Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richter Lorenz Kneubühler (Abteilungspräsident), Richterin Marianne Ryter Sauvant, Richter Jürg Kölliker, Richter Beat Forster, Gerichtsschreiberin Giovanna Battagliero. 1. A._______ und Mitbeteiligte, vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Angelica Dünner- Graf, 2. Kanton Thurgau, handelnd durch das Departement für Bau und Umwelt, B._______ und Mitbeteiligte, alle vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. iur. Isabelle Häner, 3. Gemeinde Bassersdorf, handelnd durch den Gemeinderat, und Mitbeteiligte, alle vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. iur. Isabelle Häner, 4. C._______, 5. Gemeinde Eschlikon, handelnd durch den Gemeinderat, 6. Interkantonale Regionalplanungsgruppe Wil, vertreten durch G._______, Geschäftsführer, 7. Gemeinde Kirchberg, handelnd durch den Gemeinderat, 8. D._______ und Mitbeteiligte, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Jordi, 9. E._______, Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Besetzung Parteien

A-1985/2006 vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Jordi, 10. Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligte, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Kurt Klose, 11. Stadt Kloten, handelnd durch den Stadtrat, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christoph Schaub, 12. Politische Gemeinde Fischingen, handelnd durch den Gemeinderat, Beschwerdeführende, gegen Unique (Flughafen Zürich AG), vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Roland Gfeller, Beschwerdegegnerin, und Skyguide, Société Anonyme Suisse pour les Services de la Navigation Aérienne civils et militaires, Beigeladene sowie 1. Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), 2. Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), Vorinstanzen, Plangenehmigung für ein Instrumenten-Lande-System (ILS) und die Verlängerung der Anflugbefeuerung für die Piste 28; Verfügung des UVEK vom 22. April 2004; Provisorische Änderung des Betriebsreglements: ILS-Anflüge auf die Piste 28, Änderung des VOR/DME-Anflugverfahrens; Verfügung des BAZL vom 22. April 2004; Ausgestaltung des ILS- und des LLZ-Anflugverfahrens auf Piste 28 des Flughafens Zürich Kloten; AIP-Publikation vom 14. September 2006. Gegenstand

A-1985/2006 Sachverhalt: A. Am 18. Oktober 2001 unterzeichneten Vertreter der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland den Vertrag über die Durchführung der Flugverkehrskontrolle durch die Schweizerische Eidgenossenschaft über deutschem Hoheitsgebiet und über Auswirkungen des Betriebs des Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland (nachfolgend Staatsvertrag). Art. 16 des Staatsvertrages schrieb vor, dass die darin vorgesehenen Flugverkehrsbeschränkungen für den Nachtverkehr ab dem 19. Oktober 2001 und diejenigen für den Wochenend- und Feiertagsverkehr ab dem 27. Oktober 2002 bis zum Inkrafttreten des Staatsvertrages nach Massgabe des jeweiligen innerstaatlichen Rechts der Vertragsstaaten vorläufig angewendet werden sollten. Im Hinblick auf diese Termine wurde das Betriebsreglement des Flughafens Zürich gestützt auf die Gesuche der Flughafen Zürich AG vom 12. Juni 2001 und 15. Februar 2002 vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) zum ersten Mal am 18. Oktober 2001 und ein weiteres Mal am 15. Oktober 2002 provisorisch abgeändert. Beide Änderungen hatten zusätzliche Anflüge auf die Piste 28 zur Folge. Der ebenfalls beantragten Einführung des Südanfluges auf Piste 34 wurde im Oktober 2002 hingegen vorläufig die Genehmigung verweigert. Der Ständerat lehnte als Zweitrat am 18. März 2003 die Genehmigung des Staatsvertrages ab. Damit scheiterte die Ratifikation des Vertrages auf Schweizer Seite endgültig und dessen vorläufige Anwendung fiel dahin. Deutschland hatte die Bestimmungen des Staatsvertrages indes in Durchführungsverordnungen (DVO) zur Luftverkehrs-Ordnung übernommen, die unabhängig von der Ratifizierung des Staatsvertrages galten. Deshalb blieben die in der letzten Fassung der 213. DVO festgehaltenen Flugverkehrsbeschränkungen über deutschem Hoheitsgebiet für den An- und Abflug zum und vom Flughafen Zürich weiterhin in Kraft. Diese Beschränkungen wurden durch eine ab dem 17. April 2003 geltende Änderung der 213. DVO noch verschärft. Aufgrund dieser Verschärfung reichte die Flughafen Zürich AG am 8. April 2003 erneut ein Gesuch um Genehmigung einer Betriebsreglementsänderung ein, worin wiederum zusätzliche Anflüge auf die Piste 28 sowie in einer zweiten Phase auch Anflüge auf die Piste 34 vor- A-1985/2006 gesehen waren. Am 16. April 2003 genehmigte das BAZL die anbegehrte Änderung für die Dauer des Genehmigungsverfahrens im Sinne einer vorsorglichen Massnahme teilweise, wobei es die Einführung von Anflügen auf Piste 34 aber nach wie vor ablehnte. Diese Anflüge wurden vom BAZL dann im Rahmen einer weiteren provisorischen Betriebsreglementsänderung am 23. Juni 2003 genehmigt. Gleichentags erteilte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die Plangenehmigung für den Bau des von der Flughafen Zürich AG am 16. April 2002 bzw. am 30. August 2002 beantragten Instrumenten-Lande-Systems (ILS) für die Piste 34. Die Verkehrsminister von Deutschland und der Schweiz einigten sich am 26. Juni 2003 darauf, dass Deutschland die per 10. Juli 2003 vorgesehene Verschärfung der Ausnahmeregelung bis zum 30. Oktober 2003 aussetzen und danach etappenweise einführen werde. Umgekehrt verpflichtete sich die Schweiz sicherzustellen, dass auf der Piste 34 ab dem 30. Oktober 2003 das UKW-Drehfunkfeuer (VOR/DME; Drehfunkfeuer mit Distanzmessung), ab dem 30. April 2004 der Landekurssender (LOC/DME) und ab dem 31. Oktober 2004 das ILS bereit stehen werden. B. Gleichzeitig mit dem Gesuch für die Erstellung eines ILS auf Piste 34 hatte die Flughafen Zürich AG auch ein Gesuch für den Bau eines ILS auf Piste 28 eingereicht. Sie begründete dieses Gesuch damit, der Bau eines ILS auf Piste 28 sei notwendig, um für den Anflug auf diese Piste, die im Rahmen der Anpassung des Betriebsreglements des Flughafens Zürich und der Erfüllung des Staatsvertrages mit Deutschland an Bedeutung gewinnen werde, eine hohe Verfügbarkeit zu erreichen und auch bei schlechter Sicht einen Anflug zu ermöglichen. C. Am 21. Mai 2002 hatte das BAZL die Flughafen Zürich AG daraufhin aufgefordert, das Gesuch für die ILS-Antennenanlage auf Piste 28 zu ergänzen und ein Plangenehmigungsgesuch für die Verlängerung der Anflugbefeuerung sowie ein Gesuch um Änderung des Betriebsreglements für ILS-Anflüge auf die Piste 28 einzureichen. Dieser Aufforderung kam die Flughafen Zürich AG am 30. August 2002 nach. Damit umfasste das Plangenehmigungsverfahren fortan den Bau der Anten- A-1985/2006 nenanlage für das ILS sowie eine Verlängerung der Anflugbefeuerung für Piste 28. D. Nach Anhörung der Kantone St. Gallen, Thurgau und Zürich sowie des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL; heute: Bundesamt für Umwelt [BAFU]) genehmigte das UVEK am 22. April 2004 die Projekte für den Bau des ILS und die Verlängerung der Anflugbefeuerung für Piste 28 unter verschiedenen Auflagen teilweise. Die Länge der Anflugbefeuerung wurde auf 720 m – gemessen ab bestehender Pistenschwelle 28 – begrenzt und nicht, wie von der Flughafen Zürich AG gewünscht, auf 870 m zugelassen. Das UVEK vertrat die Auffassung, der Bau des ILS auf Piste 28 sei erforderlich, weil diese Piste als Folge der deutschen Einschränkungen in der 213. DVO – insbesondere für Anflüge am Abend – zu einer Hauptlandepiste geworden sei. Das ILS diene aber auch einem stabileren Betrieb des seit mehreren Jahren praktizierten Anflugkonzepts bei Westwindlagen. Die Anflugbefeuerung für Piste 28 sei nach geltenden Normen der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (International Civil Aviation Organization [ICAO] Annex 14) für ILS-Anflüge ungenügend und müsse verlängert werden, aber nur auf die von der Stadt Kloten im Rahmen ihrer Einsprache und der am 22. Dezember 2003 mit ihr und der Flughafen Zürich AG durchgeführten Einspracheverhandlung beantragten 720 m. Allfälligen Beschwerden gegen seine Verfügung entzog das UVEK die aufschiebende Wirkung. E. Ebenfalls am 22. April 2004 genehmigte das BAZL die Betriebsreglementsänderung betreffend Einführung der ILS-Anflüge auf Piste 28, verfügbar ab Fertigstellung der entsprechenden Installationen (Ziff. 1.2 des Dispositivs). Gleichzeitig verfügte es eine Änderung des bestehenden VOR/DME-Anflugverfahrens auf Piste 28: Bisher sanken die Flugzeuge vom Endanflug-Fixpunkt (Final Approach Fix [FAF]) stufenweise bis zur minimalen Entscheidungshöhe ab, wobei die optischen Landehilfen auf einen Anflugwinkel von 3.7° eingestellt waren. Neu soll ein Constant Angle Non Precision Approach (CANPA 28) von 3.3° gelten, wobei diese Sinkrate der für das ILS-Anflugverfahren geplanten Rate entspricht (Ziff. 1.1 des Dispositivs). Diese Änderung des VOR/DME- Anflugvefahrens stützte das BAZL auf eine Sicherheitsempfehlung des Büros für Flugunfalluntersuchung (BFU), die dieses nach dem Flugunfall in Bassersdorf vom 24. November 2001 erlassen hatte. Da sich die A-1985/2006 Änderung als dringlich erwies und sofort umgesetzt werden sollte, entzog das BAZL allfälligen Beschwerden gegen seine Verfügung, soweit die Einführung des CANPA 28 betreffend, die aufschiebende Wirkung. F. Sowohl gegen die Verfügung des UVEK vom 22. April 2004 als auch gegen die gleichentags ergangene Verfügung des BAZL haben zahlreiche Privatpersonen, Vereinigungen und Gemeinwesen bei der damaligen Eidgenössischen Rekurskommission des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (REKO UVEK) Verwaltungsbeschwerde erhoben und teilweise die Wiederherstellung der in beiden Verfügungen grösstenteils entzogenen aufschiebenden Wirkung beantragt. Im Weiteren stellen die Beschwerdeführenden den Antrag auf Aufhebung der beiden Verfügungen. Sie machen hierzu insbesondere geltend, durch die Verfügungen werde die Verfügbarkeit und Kapazität der Piste 28 erhöht, was zu einer Steigerung der tatsächlichen Anflüge führe. Dies wiederum habe nicht vertretbare zusätzliche Lärm- und Luftschadstoffimmissionen für die Anwohnenden zur Folge. Weiter liege kein bzw. nur ein ungenügender Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) vor, Massnahmen zur umweltrechtlichen Sanierung sowie zur weiteren Verminderung der Umweltbelastung fehlten und projektbedingte Umweltbeeinträchtigungen des ILS 28 würden das öffentliche Interesse am Projekt bei weitem überwiegen. Zudem seien die Grundsätze der raumplanerischen sowie der umweltrechtlichen Planbeständigkeit verletzt und der Sicherheitsgewinn sei nicht ausgewiesen worden. Ferner könne das ILS 28 auch deshalb nicht bewilligt werden, weil der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) für den Flughafen Zürich noch kein Objektblatt enthalte. Das ILS 28 sei für die Aufrechterhaltung des Flughafenbetriebes nicht erforderlich, es bestehe also kein Bedarf. Im Übrigen stelle die Betriebsreglementsänderung einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie der Anwohnenden dar, wofür weder eine genügende gesetzliche Grundlage bestehe noch eine vollständige Entschädigung vorgesehen sei. Schliesslich müsse der Fluglärm gleichmässig auf alle Anwohnenden des Flughafens Zürich verteilt werden. Auf die von einigen Beschwerdeführenden zusätzlich gestellten Beweisanträge wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. G. Die Flughafen Zürich AG reichte am 26. Mai 2004 gegen die Verfü- A-1985/2006 gung des UVEK vom 22. April 2004 bei der REKO UVEK ebenfalls eine Beschwerde ein. Sie beantragt, die Anordnung des UVEK, wonach die Länge der Anflugbefeuerung auf 720 m – gemessen ab bestehender Pistenschwelle – begrenzt werde, sei aufzuheben und so abzuändern, dass eine Verlängerung der Anflugbefeuerung auf 870 m genehmigt werde. Eventualiter verlangt die Flughafen Zürich AG, es sei festzustellen, dass sie nicht verpflichtet sei, die Pistenanflugbefeuerung von den heutigen 640 m auf irgendein Mass unter 870 m zu verlängern. Dieses Verfahren wurde bis Ende 2006 unter der Geschäftsnummer Z-2004-98 geführt (vgl. dazu auch nachfolgend Bst. AH). H. Auf Gesuch der Stadt Kloten vom 31. Mai 2004 stellte die REKO UVEK mit Zwischenentscheid vom 1. Juni 2004 die aufschiebende Wirkung der Beschwerde betreffend die Plangenehmigungsverfügung des UVEK superprovisorisch wieder her. Dadurch wurde der Flughafen Zürich AG (nachfolgend Beschwerdegegnerin) untersagt, mit den Bauarbeiten für das ILS bzw. die Verlängerung der Anflugbefeuerung auf Piste 28 zu beginnen bzw. sie wurde angewiesen, die allenfalls bereits begonnenen Bauarbeiten unverzüglich wieder einzustellen. I. In ihrem Zwischenentscheid vom 7. Juli 2004 vereinigte die REKO UVEK (seit dem 1. Juli 2004 und im Folgenden: Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt [REKO/INUM]; vgl. AS 2004 2155) die Verfahren der Beschwerdeführenden, die in ihren Beschwerden gegen die Verfügungen des UVEK und des BAZL vom 22. April 2004 die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung verlangt hatten, unter der Geschäftsnummer Z-2004-91/B-2004-92. Weiter bestätigte sie die superprovisorisch angeordnete Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im Plangenehmigungsverfahren (Ziff. 3 des Dispositivs), wies aber die Gesuche um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden gegen die Verfügung des BAZL – soweit die Einführung des CANPA 28 betreffend – ab (Ziff. 2 des Dispositivs). J. Mit Urteil vom 21. September 2004 (1A.172/2004) hiess das Bundesgericht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Beschwerdegegnerin gegen Ziffer 3 des Dispositivs des Zwischenentscheides der REKO/INUM vom 7. Juli 2004 gut und entzog den Beschwerden die aufschiebende Wirkung betreffend den Bau eines ILS auf Piste 28 er- A-1985/2006 neut. Dies hauptsächlich deshalb, weil die vorläufige Vollstreckung der Verfügung den Anwohnenden keine Nachteile bringe bzw. die Interessen am sofortigen Baubeginn für das ILS 28 schwerer wiegen würden. Nach Auffassung des Bundesgerichts waren die Erfolgsaussichten der Beschwerden der Anwohnenden insgesamt als kleiner einzuschätzen als die Erwartung, dass sich die Plangenehmigungsverfügung des UVEK vor dem Bundesrecht als haltbar erweise. Indessen wies das Bundesgericht die von der Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligten erhobene Beschwerde bezüglich der sofortigen Einführung des CANPA 28 (Ziff. 2 des Dispositivs) mit Urteil vom 1. Oktober 2004 (1A.180/2004) ab, soweit es auf sie eintrat. K. Mit Verfügung vom 28. September 2004 vereinigte die Instruktionsrichterin die Verfahren B-2004-80 sowie Z-2004-81, in denen keine Gesuche um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gestellt worden sind, mit den bereits unter Z-2004-91/B-2004-92 zusammengefassten Verfahren. Weiter lud sie die Vorinstanzen, die Beschwerdegegnerin sowie die Fachbehörden des Bundes zur Stellungnahme in der Hauptsache ein. L. Die Beschwerdegegnerin stellte in ihrer Beschwerdeantwort vom 16. Dezember 2004 den Antrag, die Beschwerden seien allesamt abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Installation des ILS 28 sei unter anderem nötig, um die vorgenommene Aufteilung der Anflüge auf die Pisten 28 und 34 bis zum Vorliegen einer besseren Lösung beibehalten zu können. Sie habe die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) rechtsgenügend vorgenommen und das geplante Vorhaben sei mit den Normen des Umweltrechts vereinbar. Das ILS 28 habe keine wesentlichen Umweltauswirkungen zur Folge. Die Menge an ausgestossenen Luftschadstoffen werde sogar abnehmen und die Zunahme der Lärmbelastung sei – wie auch vom Bundesgericht anerkannt – kaum wahrnehmbar. Ein weitergehender UVB sei nicht erforderlich gewesen und Sanierungsmassnahmen stünden nicht zur Verfügung. Die Installation des ILS führe für sich alleine nicht zu einer Kapazitätssteigerung. Wesentlich für die Erhöhung der Kapazität seien die Anwendung von Radar vectoring auf den Endanflug, das ca. zwei Landungen pro Stunde mehr ermögliche, sowie neue Abrollwege. Letztere seien zwar beantragt, aber noch nicht genehmigt worden. Ins A-1985/2006 Gewicht fallende raumplanerische Interessen stünden den beiden Genehmigungen nicht entgegen und eine Abstimmung mit dem SIL sei erst bei Einführung eines definitiven Betriebsreglements erforderlich. Auch das Eigentum der Beschwerdeführenden werde durch die neuen Anflugverfahren nicht tangiert und wenn doch, wäre dies durch das Enteignungsrecht der Beschwerdegegnerin legitimiert. Allfällige Entschädigungen für einen Wertverlust der Liegenschaften wären jedenfalls im Verfahren vor der Eidgenössischen Schätzungskommission geltend zu machen. Zentral sei, dass die neuen Anflugverfahren vorab aus Sicherheitsgründen erforderlich seien; mit dem ILS werde – wie vom Bundesgericht bestätigt – mehr Sicherheit erreicht. M. In seiner Vernehmlassung vom 17. Dezember 2004 stellte das BAZL den Antrag, die Beschwerden seien vollumfänglich abzuweisen. Zur Begründung verweist es insbesondere auf die Ausführungen in seiner Stellungnahme betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung vom 28. Juni 2004. Darin hatte es bezüglich der Anpassung des VOR/DME-Anflugverfahrens auf Piste 28 ausgeführt, die Überprüfung des Anflugverfahrens sei notwendig geworden, weil die Piste 28 nicht mehr nur bei Westwind angeflogen werde, der bestehende Absinkwinkel hoch sei und insbesondere bei modernen Flugzeugtypen den Geschwindigkeitsabbau erschwere. Der geplante Winkel von 3.3° ermögliche demgegenüber ein konstantes Absinken und damit einen ruhigeren sowie stabileren Ablauf des Endanflugs. Die geforderte Hindernisfreiheit könne über den gesamten Anflug garantiert werden. Im Übrigen werde die Verfügbarkeit durch den tieferen Winkel nicht erhöht und es könnten auch keine schwereren Flugzeuge landen. Die Lärmbelastung und der Luftschadstoffausstoss würden mit der Anpassung des VOR/DME-Anflugverfahrens auf Piste 28 sogar reduziert und die minimal geringere Überflughöhe über Kloten sei lärmmässig nicht nachweisbar. N. Ebenfalls mit Eingabe vom 17. Dezember 2004 beantragte auch das UVEK die vollumfängliche Abweisung der Beschwerden. Eine mit ILS ausgerüstete Piste sei wegen den geringeren Sichtminima weniger abhängig vom Wetter und somit besser verfügbar. Die Kapazität sei indes durch die Luftraumstruktur begrenzt und werde durch das ILS auf Piste 28 nicht erhöht, es resultiere lediglich eine bessere Benützbarkeit. Die Veränderungen der Lärmbelastung lägen im Bereich der Berech- A-1985/2006 nungsungenauigkeiten und seien höchstens knapp wahrnehmbar. Im Weiteren hat das UVEK die Vorteile der Installation eines ILS, den Vergleich des damaligen Nichtpräzisionsanfluges mit einem ILS-Anflug auf die Piste 28 sowie die Risikofaktoren der Piste 28, des damaligen Anfluges sowie der Kombination derselben aufgelistet. Insgesamt könne mit der Installation des ILS auf Piste 28 ein Gewinn an Sicherheit und Stabilität der Anflüge erwartet werden. Dies sei insofern bedeutsam, als die Piste 28 zu gewissen Zeiten als Hauptlandepiste verwendet werden solle. Zudem stehe in nächster Zeit die Sanierung der Piste 16/34 an. O. In seinem Fachbericht vom 17. Dezember 2004 brachte das BAFU vor, es habe zur durchgeführten UVP keine grundsätzlichen Vorbehalte anzubringen. Das BAZL habe zwar das Verfahren mit dem konstanten Anflugwinkel von 3.3° und gleichzeitig das ILS-Anflugverfahren auf Piste 28 bewilligt. Das VOR/DME-Anflugverfahren mit Radar vectoring, welches rund zwei Bewegungen mehr pro Stunde ermögliche, sei dagegen noch nicht genehmigt worden. Allein der Wechsel zu einem konstanten Anflugwinkel habe vernachlässigbare Auswirkungen auf die Lärmbelastung. Mit Inbetriebnahme des ILS 28 ändere sich hingegen die Situation. Ob das ILS zwingend auch das Radar vectoring umfasse und damit eine Kapazitätserhöhung nach sich ziehe, habe das BAFU aufgrund der Unterlagen nicht feststellen können. Gestützt auf den EMPA-Bericht Nr. 425'457-1 komme es jedoch zum Schluss, dass die Anzahl der durch die Installation des ILS 28 zusätzlich vom Lärm betroffenen Personen verhältnismässig gering sei. Insgesamt reiche der Bericht Nr. 425'457-1 zur Beurteilung der Umweltverträglichkeit aus, weitere Abklärungen bezüglich der übrigen Umweltbereiche seien aus Sicht des BAFU nicht erforderlich gewesen. Schliesslich stehe das Lärmschutzrecht den angefochtenen Verfügungen nicht entgegen. P. Auf Aufforderung der Instruktionsrichterin vom 21. Dezember 2004 hin führte die Beschwerdegegnerin in ihrem Schreiben vom 24. Januar 2005 aus, sie habe im Zeitpunkt des Erlasses der Plangenehmigungsverfügung durch das UVEK am 22. April 2004 über alle notwendigen dinglichen Rechte zum Bau des ILS auf Piste 28 verfügt. Die dinglichen Rechte für die Erstellung der im Landerwerbsplan noch vorgesehenen Absperrpfosten seien nicht erworben worden, weil sie im Nachhinein auf diese Pfosten verzichtet habe. An deren Stelle werde in Ab- A-1985/2006 sprache mit dem Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) des Kantons Zürich auf dem Land der Beschwerdegegnerin ein Zaun zur Abschirmung allfälliger elektromagnetischer Wellen gebaut. Q. In seiner Stellungnahme vom 1. Februar 2005 bestätigte das BAZL, dass von der Genehmigung des ILS-Anflugverfahrens auf Piste 28 vom 22. April 2004 implizit auch das Radar vectoring umfasst sei. Dieses könne indes erst nach Einführung des ILS-Anflugverfahrens angewendet werden. R. Am 10. März 2005 erliess das deutsche Luftfahrt-Bundesamt die 220. DVO betreffend Festlegung von An- und Abflugverfahren nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Zürich, deren Inkrafttreten (und Ersatz der 213. DVO) auf den 14. April 2005 festgesetzt wurde. S. Am 29. März 2005 genehmigte das BAZL das ihm von der Flughafen Zürich AG am 31. Dezember 2003 eingereichte und im Jahr 2004 verschiedentlich ergänzte vorläufige Betriebsreglement (nachfolgend vBR) teilweise und mit diversen Auflagen. Das BAZL führt in dieser Verfügung aus, das vBR fasse die verschiedenen seit dem Jahre 2001 vorgenommenen Änderungen zusammen und sei das Ergebnis einer umfassenden Prüfung des bisherigen Betriebs. Die Genehmigung umfasse insbesondere auch die infolge Verlegung der Warteräume EKRIT und SAFFA vorgenommene Neufestlegung der An- und Abflugverfahren, welche im Luftfahrthandbuch der Schweiz (Aeronautical Information Publication [AIP]) publiziert worden seien. Ebenfalls am 29. März 2005 erliess das BAZL eine Verfügung betreffend Änderung der Luftraumstruktur der Schweiz 2005. T. Gegen die Verfügung des BAZL betreffend vBR erhoben zahlreiche Privatpersonen, Gemeinwesen, Organisationen und Vereinigungen Verwaltungsbeschwerde bei der REKO/INUM. Einige Beschwerdeführende wenden sich darin wiederum gegen die Einführung von ILS-Anflügen auf die Piste 28 (Verfahren B-2005-44). A-1985/2006 U. Auf entsprechende Fragen der Instruktionsrichterin vom 13. April und 25. Mai 2005 führte das BAZL in seinen Stellungnahmen vom 26. April und 27. Juni 2005 aus, die am 29. März 2005 von ihm genehmigten Änderungen der An- und Abflugverfahren hätten keinen Einfluss auf das ILS-Anflugverfahren auf die Piste 28; dieses sei auch noch nicht im AIP publiziert worden. Weiter sei der Bereich, in dem das VOR/DME-Anflugverfahren mit Verfügung vom 22. April 2004 geändert worden sei, vom vBR nicht betroffen. Im Übrigen habe das BAZL mit seiner Verfügung vom 22. April 2004 kein detailliertes ILS-Anflugverfahren auf die Piste 28 genehmigt, sondern die Beschwerdegegnerin nur ermächtigt, die Piste 28 (auch) auf ein ILS anfliegen zu lassen. Das Anflugverfahren sei noch nicht soweit bearbeitet, dass die entsprechende Anflugkarte im AIP publiziert werden könne. Die von Skyguide bisher erstellten Vorschläge seien noch im Entwurfstadium und noch nicht konsolidiert. Es fehle zudem ein Operations-Konzept (OPS- Konzept) für die Handhabung der künftigen ILS-Anflüge auf die Piste 28 durch die Flugverkehrsleiter. Generell könne aber gesagt werden, dass Flugzeuge, die auf eine mit ILS ausgerüstete Piste anflögen, von den Flugverkehrsleitern der Anflugkontrolle einzeln mittels Richtungs- (Radar vectors), Höhen- und Geschwindigkeitsangabe in die verlängerte Pistenachse geführt würden. Dort würden die Flugzeuge im Bereich von ungefähr 8 bis 14 nautischen Meilen (NM) vor der Pistenschwelle auf den Leitstrahl des ILS einschwenken. Für die Lärmbelastungsbeurteilung in diesem Bereich sei vor allem die Festlegung der minimalen Auflinierhöhe relevant, welche für das ILS 28 in 6'000 Fuss (feet [ft] entspricht ca. 2'000 m) über Meer vorgesehen sei. Die Beurteilung des definitiven Anflugverfahrens werde im Hinblick auf dessen Freigabe zur Publikation im AIP, d.h. erst kurz vor der Inbetriebnahme, erfolgen. Werde sich dabei zeigen, dass die Lärmauswirkungen dieses Verfahrens wesentlich von denen abweichen, welche in der UVP für die Genehmigung vom 22. April 2004 resp. im Rahmen des vBR beurteilt worden seien, müsse das BAZL erneut die betroffenen Kantone und Bundesstellen anhören und eine öffentliche Auflage durchführen. V. Am 8. August 2005 teilte die Instruktionsrichterin den Verfahrensbeteiligten mit, sie fasse eine Sistierung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens und eine spätere Vereinigung mit dem Beschwerdeverfahren betreffend vBR ins Auge, weil sich die Frage stelle, ob durch den Erlass der Verfügung vom 29. März 2005 nicht viele, im vorliegenden Be- A-1985/2006 schwerdeverfahren vorgebrachte Rügen gegenstandslos geworden seien. Die Verfahrensbeteiligten erhielten Gelegenheit, sich zur geplanten weiteren Verfahrensführung zu äussern. Von dieser Möglichkeit machten, mit Ausnahme der Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligte sowie C._______, alle Beschwerdeführenden Gebrauch. Sie lehnten eine Verfahrenssistierung sowie eine allfällige spätere Vereinigung mit dem Verfahren in Sachen vBR ab. Das UVEK und das BAZL sprachen sich gegen die Abschreibung des Verfahrens infolge Gegenstandslosigkeit aus, begrüssten dagegen eine Vereinigung mit dem Verfahren betreffend vBR; die Notwendigkeit einer allfälligen Sistierung überliessen sie der Beurteilung der REKO/INUM, erachteten diese aber aus prozessökonomischen Gründen nicht als sinnvoll. W. In ihrer Stellungnahme vom 9. September 2005 erklärte sich die Beschwerdegegnerin zwar mit einer Verfahrenssistierung und einer allfälligen späteren Verfahrensvereinigung einverstanden, stellte aber für diesen Fall den Antrag, dass den Beschwerden betreffend Einführung des ILS-Anflugverfahrens auf Piste 28 ohne Verzug die aufschiebende Wirkung entzogen werde. X. Auf entsprechende Anfrage führte das BAZL in seiner Stellungnahme vom 17. Oktober 2005 zum Gesuch der Beschwerdegegnerin um Entzug der aufschiebenden Wirkung insbesondere aus, mit den ILS-Anflügen auf Piste 28 könne ein höherer Grad an Sicherheit erreicht werden. Dies gelte unabhängig davon, wie das Anflugverfahren im Detail ausgestaltet werde und ob dabei beispielsweise die Entscheidungshöhe und die Sichtminima gegenüber heute unverändert blieben oder sogar vergrössert würden. Es entspreche der Praxis des BAZL, dass die Flugverfahren zum Zeitpunkt der Genehmigung einer Änderung des Betriebsreglements nicht in allen Details ausgearbeitet seien. Deshalb habe es mit Verfügung vom 22. April 2004 ein Standardverfahren genehmigt, das grundsätzlich die luftfahrtspezifischen Anforderungen erfülle. Die konkrete Sicherheitsbeurteilung, d.h. die Prüfung des gemäss Procedures for Air Navigation Services - Operations (PANS- OPS) berechneten Anflugverfahrens, des Safety Assessments, des von der Beschwerdegegnerin erstellten Sicherheitsnachweises bezüglich Infrastruktur der Piste 28 sowie der operationellen Aspekte werde erst nach Fertigstellung des ILS durchgeführt. Ebenso würden die A-1985/2006 Sichtminima aufgrund der Ergebnisse der operationellen Prüfung und damit erst unmittelbar vor Einführung der ILS-Anflüge festgelegt. Die von der Beschwerdegegnerin vorgenommenen Lärmuntersuchungen seien heute nach wie vor korrekt, da der geplante Anflugwinkel wie beim CANPA-Anflugverfahren unverändert 3.3° betrage. Die minimale Auflinierhöhe liege bei 5'000 ft und der Bereich, in welchem die Flugzeuge mittels Radar vectoring auf den Endanflug geführt werden sollten, sei ebenfalls noch derselbe. Nach Prüfung der noch ausstehenden Unterlagen werde das BAZL die ILS-Anflüge auf Piste 28 für die Publikation im AIP freigeben. Da es sich bei dieser Freigabe nicht um eine formelle Genehmigung handle, werde sie in Form einer Zustimmungserklärung erfolgen und nicht mittels Verfügung. Y. In ihrem Zwischenentscheid vom 3. November 2005 lehnte die REKO/INUM den Antrag der Beschwerdegegnerin um Entzug der aufschiebenden Wirkung betreffend Einführung des ILS-Anflugverfahrens auf Piste 28 ab. Sie begründete dies hauptsächlich damit, dass im Genehmigungszeitpunkt die Detailprüfung des ILS-Anflugverfahrens auf Piste 28 nicht vorgelegen habe. Insbesondere sei die Sicherheit dieses Verfahrens nicht vollständig nachgewiesen und die konkreten Lärmauswirkungen nicht vollumfänglich bekannt gewesen. Damit seien nicht alle in den anwendbaren luftfahrtrechtlichen Bestimmungen vorgesehenen Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt gewesen. Z. Am 10. März 2006 erliess das BAZL, vorab wegen der für Herbst 2006 für die Piste 28 vorgesehenen Einführung des ILS, eine Verfügung betreffend Änderung der Luftraumstruktur 2006. Gegen diese neuerlichen Luftraumstrukturänderungen gingen bei der REKO/INUM wiederum zahlreiche Beschwerden ein (Verfahren B-2006-53). AA. Mit Urteil vom 29. März 2006 (1A.302/2005) hiess das Bundesgericht die gegen den Zwischenentscheid der REKO/INUM vom 3. November 2005 gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Beschwerdegegnerin teilweise gut. Damit wurde den Beschwerden gegen die Verfügung des BAZL vom 22. April 2004, auch soweit die Einführung des ILS-Anflugverfahrens auf die Piste 28 betreffend, die aufschiebende Wirkung entzogen. Dieser Entzug wurde vom Bundesgericht indes mit A-1985/2006 der Auflage verbunden, dass die für das bisherige Anflugverfahren geltenden Sichtminima auch bei Einführung des ILS-Anflugverfahrens nicht herabgesetzt werden dürfen. Das Bundesgericht hielt in seinem Urteil insbesondere fest, die Einführung des ILS-Anflugverfahrens auf Piste 28 erhöhe die Sicherheit unabhängig davon, dass es sich bei dieser Piste um eine Sichtanflugpiste handle. An diesem Sicherheitsgewinn ändere auch die Tatsache nichts, dass die operationellen Rahmenbedingungen für den ILS-Anflug auf Piste 28 noch nicht im Detail vorlägen. Indes seien die Befürchtungen, der ILS-bedingte Sicherheitsgewinn werde wieder eingebüsst, wenn nach der Installation der neuen Anlage die Sichtminima für den Anflug auf die Piste 28 herabgesetzt würden, verständlich und nicht von vornherein von der Hand zu weisen. Deshalb erachtete es das Bundesgericht als zwingend, die für das VOR/DME-Anflugverfahren geltenden Sichtminima beizubehalten. Dadurch könne zudem eine höhere Lärmbelastung der Anwohnenden ausgeschlossen werden, welche aber auch bei einer grösseren Verfügbarkeit der Piste 28 nur unmerklich ansteigen würde. Das Bundesgericht zeigte in seinem Urteil überdies drei Varianten auf, wie die massgebenden luftfahrtrechtlichen Bestimmungen auszulegen seien und schliesslich entschieden werden könne, ob und inwieweit die Unterlagen betreffend Erfüllung der operationellen Rahmenbedingungen eines ILS-Anflugverfahrens Gegenstand der richterlichen Überprüfung sein müssten und könnten. AB. Mit Zwischenentscheid vom 16. Mai 2006 sistierte die REKO/INUM das vorliegende Beschwerdeverfahren bis zur Freigabe des detaillierten ILS-Anflugverfahrens auf die Piste 28 durch das BAZL. Dieser Sistierungsentscheid blieb unangefochten. AC. Am 14. September 2006 publizierte das BAZL im AIP die detaillierte Ausgestaltung des ILS- und des LLZ-Anflugverfahrens auf Piste 28 (AIP LSZH AD 2.24.10.6-1 und 7-1). Die Freigabe dieser Verfahren wurde auf den 26. Oktober 2006 festgesetzt. Aus der Publikation ist unter anderem ersichtlich, dass die Flugzeuge spätestens in einer Distanz von 10.3 NM von der Schwelle der Piste 28 entfernt auf den Leitstrahl des ILS einzuschwenken haben. Zudem wird die minimale Auflinierhöhe auf 5'000 ft bestimmt und der Verlauf des Fehlanflugverfahrens (Missed-Approach-Verfahren) auf Piste 28 aufgezeigt. A-1985/2006 AD. Gegen diese Publikation gingen bei der REKO/INUM Verwaltungsbeschwerden von verschiedenen Organisationen, Vereinigungen, Privaten und Gemeinwesen mit dem hauptsächlichen Begehren ein, diese "Verfügung des BAZL" sei aufzuheben und es sei durch das BAZL ein ordentliches Genehmigungsverfahren durchzuführen. Diese Beschwerdeführenden machen insbesondere geltend, das BAZL habe die Verfahrensrechte der betroffenen Bevölkerung und damit deren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Weiter fehle ein aktueller UVB und die Publikation im AIP sei betreffend Festlegung der Auflinierpunkte unvollständig. Zudem würden durch die Absenkung der Auflinierhöhe auf 5'000 ft zusätzliche Anwohnende von Lärmimmissionen betroffen und damit das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip verletzt. Einige der Beschwerdeführenden verlangen ferner die Vereinigung dieses Beschwerdeverfahrens mit dem Beschwerdeverfahren B-2006-53. AE. Auf Gesuch der Beschwerdegegnerin sowie der Vorinstanz hin entzog die REKO/INUM den Beschwerden gegen die Publikation der ILS- und LLZ-Anflugverfahren auf Piste 28, nach superprovisorischer Anordnung vom 19. Oktober 2006, mit Zwischenentscheid vom 16. November 2006 die aufschiebende Wirkung. Die betreffenden Beschwerdeverfahren vereinigte sie unter der Geschäftsnummer B-2006-124. Dieser Zwischenentscheid blieb unangefochten. AF. Mit Schreiben vom 9. November 2006 gab das BAZL der REKO/INUM die per 26. Oktober 2006 erfolgte Freigabe der ILS-Anflüge mit Radar vectoring auf Piste 28 bekannt und legte diesem die von Skyguide eingereichten Berechnungen des Anflugverfahrens (PANS-OPS) sowie die Safety Case-Dokumente bei. In seinem Schreiben führte das BAZL aus, es habe die von Skyguide eingereichten Unterlagen, bei denen es sich ausschliesslich um (sicherheits-)technische Details sowie operationelle Belange der Flugverkehrsleitung handle, geprüft. Von Seiten der Beschwerdegegnerin seien für die Freigabe mit den im AIP publizierten Sichtminima, die aufgrund des Urteils des Bundesgerichts vom 29. März 2006 (1A.302/2005) nach wie vor denjenigen des VOR/DME- Anflugverfahrens entsprächen, keine weiteren Nachweise nötig gewesen. Die von der Beschwerdegegnerin dennoch in Auftrag gegebenen luftfahrttechnischen Studien würden lediglich dazu dienen, über eine allfällige spätere Reduktion der Sichtminima – wie sie von der Be- A-1985/2006 schwerdegegnerin ursprünglich beantragt worden seien – und die schlussendlich erforderliche Länge der Anflugbefeuerung zu entscheiden. Die relevanten Auswirkungen für die vom Vorhaben betroffenen Anwohnenden seien im ordentlichen Genehmigungsverfahren geprüft und beurteilt worden und die ILS-Anflüge seien aufgrund der vom Bundesgericht entzogenen aufschiebenden Wirkung der Beschwerden zumindest vorläufig zulässig. Es würden somit alle Voraussetzungen für eine Genehmigung des ILS-Anflugverfahrens auf Piste 28 vorliegen, weshalb das BAZL auf eine erneute Anhörung verzichtet habe und die operationelle Freigabe mit einfachem Brief erfolgt sei. AG. Mit Verfügung vom 22. November 2006 gab die Instruktionsrichterin den Verfahrensbeteiligten der Verfahren Z-2004-91/B-2004-92 sowie B-2006-124 Gelegenheit, sich zu einer Vereinigung dieser Verfahren zu äussern. AH. Per 31. Dezember 2006 wurde die REKO/INUM aufgelöst und durch das Bundesverwaltungsgericht ersetzt. Die bei der REKO/INUM anhängig gemachten Verfahren Z-2004-91/B-2004-92, Z-2004-98 und B-2006-124 wurden per 1. Januar 2007 vom Bundesverwaltungsgericht übernommen (Art. 53 Abs. 2 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, [VGG, SR 173.32]). Neu werden das Verfahren Z-2004-91/B-2004-92 unter der Dossiernummer A-2074/2006, das Verfahren Z-2004-98 unter der Nummer A-2079/2006 und das Verfahren B-2006-124 unter A-1985/2006 geführt. AI. Die Beschwerdeführenden 2, 3, 11 und 12 stimmten der Vereinigung der Verfahren A-1985/2006 und A-2074/2006 zu. Einzig die Beschwerdeführenden 1 lehnten die geplante Vereinigung ab und beharrten auf der Vereinigung des Verfahrens A-1985/2006 mit dem Beschwerdeverfahren B-2006-53 (vgl. vorgehend Bst. Z; neu: A-1997/2006). Die übrigen Beschwerdeführenden verzichteten auf eine Stellungnahme. Die Vorinstanzen, die Beschwerdegegnerin, die Beigeladene sowie das BAFU erklärten sich ebenfalls mit der Vereinigung der Verfahren A-1985/2006 und A-2074/2006 einverstanden. Die Beschwerdegegnerin stimmte der geplanten Verfahrensvereinigung indes nur unter dem Vorbehalt zu, dass es auch nach der Vereinigung möglich sei, auf bestimmte Vorbringen der Beschwerdeführenden im Verfahren A-1985/2006 A-1985/2006 nicht einzutreten. Das BAZL und die Beschwerdegegnerin widersetzten sich zudem der von den Beschwerdeführenden 1 anbegehrten Vereinigung der Verfahren A-1985/2006 und A-1997/2006. Das BAFU schliesslich warf die Frage auf, ob die vereinigten Verfahren A-1985/2006 und A-2074/2006 nicht mit dem Verfahren B-2005-44/Z-2003-65 (neu: A-1936/2006) betreffend vBR und Einführung eines ILS sowie einer Anflugbefeuerung auf Piste 34 (vgl. vorgehend Bst. T) vereinigt werden könnten, da sich das letztgenannte Verfahren am aktuellsten Umweltverträglichkeitsbericht für das vBR (UVB vBR) orientiere. AJ. Mit Zwischenverfügung vom 22. Januar 2007 vereinigte die Instruktionsrichterin die Verfahren A-2074/2006 sowie A-1985/2006 vollständig. Seither wird das Verfahren unter der Geschäftsnummer A-1985/2006 weitergeführt. Weiter wurden die im Verfahren A-1936/2006 eingereichten Fachberichte des BAFU vom 31. Oktober 2005 und 11. Januar 2006 sowie der UVB vBR ins vereinigte Gesamtverfahren A-1985/2006 einbezogen, weshalb auf die vom BAFU zur Diskussion gestellte Vereinigung der Verfahren A-1985/2006 und A-1936/2006 verzichtet worden ist. Skyguide wurde überdies als Partei zum Gesamtverfahren A-1985/2006 beigeladen. Schliesslich entschied die Instruktionsrichterin über die Beschränkung der Akteneinsicht in die Safety Case Documents und die PANS-OPS-Berechnungen. Diese Zwischenverfügung blieb unangefochten. AK. Vom 26. März bis 5. April 2007 erhielten die Verfahrensbeteiligten Gelegenheit, am Sitz des Bundesverwaltungsgerichts Einsicht in die Akten des Gesamtverfahrens A-1985/2006 zu nehmen. Von dieser Möglichkeit haben die Beschwerdeführenden 1, 2, 3 und 11 sowie die Beigeladene Gebrauch gemacht. AL. Von der Instruktionsrichterin zu einer Replik bzw. Stellungnahme aufgefordert, halten die Beschwerdeführenden 1, 2, 3, 5, 6, 8, 9 und 12 an ihren Beschwerdeanträgen und bisherigen Vorbringen fest. Die Beschwerdeführenden 3 verlangen in Ergänzung und die Beschwerdeführerin 11 in Abänderung ihrer ursprünglichen Anträge nunmehr die Aufnahme von Nebenbestimmungen in die Plangenehmigungs- und die Betriebsreglementsänderungsverfügung. Danach sollen die bisher A-1985/2006 gemäss bundesgerichtlicher Vorgabe geltenden Sichtminima beibehalten und die Anzahl der Anflüge auf die Piste 28 beschränkt werden. Die meisten Beschwerdeführenden betonen zum einen erneut, die AIP-Publikation vom 14. September 2006 stelle ein gültiges Anfechtungsobjekt dar. Zum anderen dürften die ILS-Anflüge auf Piste 28 aus Lärmschutz- sowie aus Sicherheitsgründen keine Erhöhung der Verfügbarkeit und Kapazität der Piste 28 nach sich ziehen. Der durch die Inbetriebnahme des ILS 28 erzielte Sicherheitsgewinn wird demgegenüber nicht mehr bestritten und von den Beschwerdeführenden 3 und 11 – unter Vorbehalt der Gutheissung ihrer neu gestellten Anträge – ausdrücklich anerkannt. Einige Beschwerdeführende erachten den UVB, trotz Einbezug des UVB vBR in das vorliegende Verfahren, nach wie vor als ungenügend. Schliesslich verlangen die Beschwerdeführenden 2 und 3 die Bekanntgabe des wesentlichen Inhalts der gemäss Zwischenverfügung vom 22. Januar 2007 geheim gehaltenen Aktenstücke. AM. Die Beschwerdegegnerin verlangt in ihrer Duplik bzw. Stellungnahme vom 16. Juli 2007, die ergänzenden Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden 3 sowie die modifizierten Anträge der Beschwerdeführerin 11 seien abzuweisen. Die Frage der Begrenzung der Pistenbenützung aus einer einzelnen Richtung könne ebenso wie die Frage der Beschränkung der Gesamtbewegungszahl nur im Rahmen der Beurteilung des gesamten Flugbetriebs am Flughafen Zürich behandelt werden. Eine solche Gesamtbeurteilung finde im Beschwerdeverfahren betreffend vBR statt und sei im vorliegenden Verfahren nicht möglich. Bei der AIP-Publikation vom 14. September 2006 handle es sich zudem nicht um eine anfechtbare Verfügung, sondern um eine blosse Vollzugshandlung hinsichtlich des bereits mit Verfügung des BAZL vom 22. April 2004 geprüften und genehmigten ILS-Anflugverfahrens. Auf die diesbezüglichen Beschwerden sei deshalb nicht einzutreten. Auch das BAZL stellt in seiner Duplik bzw. Stellungnahme vom 13. Juli 2007 den Antrag, die modifizierten Anträge der Beschwerdeführerin 11 sowie die ergänzenden Anträge der Beschwerdeführenden 3 seien abzuweisen. Verlässliche Angaben über die Auswirkungen des ILS auf die Kapazität der Piste 28 seien zur Zeit nicht möglich. Das BAZL rechne aber weiterhin damit, dass die Stundenkapazität von 28 Landungen um rund 2 bis 4 Bewegungen erhöht werde. Die Festlegung des Navigationspunktes ZH 703 auf 5'000 ft und das Missed-Ap- A-1985/2006 proach-Verfahren für das ILS-Anflugverfahren seien nicht Gegenstand der UVP gewesen, da man bei der Erstellung des UVB für das ILS 28 wie auch für das vBR vom Normalfall ausgegangen sei, bei dem die Flugzeuge mittels Radar vectoring auf den Endanflug geführt würden. Das im AIP publizierte so genannte Standardanflugverfahren via VOR KLO auf den Punkt ZH 703 mit anschliessender Rechtskurve auf den Endanflug werde demgegenüber nur in den Fällen praktiziert, bei denen die Kommunikation zwischen Flugzeug bzw. Pilot und Flugverkehrsleitung unterbrochen sei, was erfahrungsgemäss sehr selten vorkomme. Das UVEK hat mit Schreiben vom 17. Juli 2007 auf das Einreichen einer Duplik verzichtet. Die Beigeladene schliesslich hat mit Schreiben vom 24. Juli 2007 diverse Fragen der Instruktionsrichterin beantwortet und dem Bundesverwaltungsgericht am 2. August 2007 eine Zusammenfassung der Sicherheitsbeurteilung für das ILS-Anflugverfahren auf die Piste 28 eingereicht. AN. Am 27. August 2007 liess das BAZL dem Bundesverwaltungsgericht den Bericht "Operational Evaluation VOR/DME RWY 28 LSZH (CAN- PA)", die Vorgaben der Eurocontrol über die Durchführung von Safety Assessments (ESARR 4) sowie die überarbeitete Aeronautische Studie betreffend den Sicherheitsnachweis für das ILS der Piste 28 zukommen. AO. Das BAFU bringt in seinem Fachbericht vom 29. August 2007 zum Gesamtverfahren vor, Angaben zu den Lärmauswirkungen der Betriebsreglementsänderung betreffend ILS 28 könnten dem UVB vBR entnommen werden. Die projektbedingten Auswirkungen dagegen zeigten sich anhand des EMPA-Berichts Nr. 525'457-1 (recte: 425'457-1). Auf eine Quantifizierung dieser Auswirkungen könne verzichtet werden. Die ILS-bedingten Auswirkungen auf die Lärmbelastung seien geringfügig. Der Fluglärm sei zwar auch ausserhalb der Belastungsgrenzwert-relevanten Lärmkurven wahrnehmbar. Nichtsdestotrotz gebe es keine rechtliche Verpflichtung für die Flughafenbetreiber, Lärmbelastungen bis weit unter den Planungswert detailliert auszuweisen. Für den Betrieb des Flughafens sei die im Rahmen der Verfügung des BAZL genehmigte Lärmkurve des vBR massgebend. Bis zum Abschluss des SIL-Koordinationsverfahrens lehne das BAFU kapazitäts- A-1985/2006 steigernde Massnahmen, welche sich nicht mit der Umsetzung der DVO begründen liessen, zwar ab. Insgesamt habe die Landekapazität beim Wechsel vom Nord- auf den Ostanflug aber abgenommen. Das BAFU habe das ILS 28 zudem als sicherheitsrelevantes und damit zwingend notwendiges System betrachtet. AP. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) führt in seinem Fachbericht vom 12. September 2007 aus, der Bedarf für die Ausrüstung der Piste 28 mit einem ILS erscheine auch aus raumplanerischer Sicht als ausgewiesen. Die Angaben des BAFU, wonach das ILS per se zu keinen erheblich grösseren Lärmbelastungen, sondern bloss zu einer (leichten) Verlagerung des Lärms führe, seien zutreffend. Die grundsätzlichen Fragen nach dem Umfang der Flugbewegungen stünden somit nicht direkt in Zusammenhang mit der Installation des ILS-Systems und seien vom Bundesverwaltungsgericht im Verfahren betreffend vBR zu beurteilen. Die Koordination des Gesamtbetriebs des Flughafens sei zwar aus raumplanerischer Sicht noch unzureichend, die Plangenehmigung des ILS 28 und die Änderung des diesbezüglichen Betriebsreglements seien jedoch kein Präjudiz für künftige Anflugverfahren. Die gesamthaften Auswirkungen der diversen Betriebsvarianten und weitergehende Optimierungsmassnahmen würden im Rahmen des laufenden, ordentlichen SIL-Verfahrens zur Erarbeitung des definitiven Betriebsreglements untersucht und überprüft. Es sei eine Tatsache, dass der Flughafen Zürich unter anderem mit dem Richtplan des Kantons Zürich in Konflikt stehe. Mit der Erstellung des Koordinationsblatts für den Flughafen Zürich und den gleichzeitigen Anpassungen des kantonalen Richtplans des Kantons Zürich sowie der von den Anund Abflugverfahren betroffenen Nachbarkantone, die zurzeit im Gang seien, könne diese notwendige gesamthafte Überprüfung und die weitergehende Abstimmung mit den bestehenden Planungen nun aber erfolgen. AQ. Anfangs Oktober 2007 haben einzelne Beschwerdeführende, die Beschwerdegegnerin sowie das BAZL Schlussbemerkungen eingereicht und darin an ihren Anträgen festgehalten. Die Rechtsvertretungen der Beschwerdeführenden 1, 2, 3, 8, 9 und 11 sowie der Beschwerdegegnerin liessen dem Bundesverwaltungsgericht anfangs November 2007 zudem ihre Kostennoten zukommen. A-1985/2006 AR. Auf weitere Vorbringen der Parteien und sich bei den Akten befindliche Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. A-1985/2006 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden. Da im Bereich der Genehmigung eines Betriebsreglements oder einer Flugplatzanlage für einen Flughafen keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG auszumachen ist und sowohl das UVEK als auch das BAZL als Behörden im Sinne von Art. 33 VGG gelten, ist das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerden zuständig (vgl. auch nachfolgende E. 1.1 bis 1.8). Es übernimmt die bei der REKO/INUM anhängig gemachten Verfahren und wendet dabei das neue Verfahrensrecht an (Art. 53 Abs. 2 VGG). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.1 Von den Beschwerdeführenden angefochten wurden im vorliegenden Beschwerdeverfahren die Verfügung des BAZL vom 22. April 2004 betreffend Änderung des VOR/DME-Anflugverfahrens auf die Piste 28 und Genehmigung eines neuen ILS-Anflugverfahrens auf die Piste 28, die gleichentags ergangene Verfügung des UVEK betreffend teilweise Genehmigung der Projekte für ein ILS und die Erweiterung der Anflugbefeuerung für die Piste 28 sowie die AIP-Publikation LSZH AD 2.24.10.6-1 und 7-1 (nachfolgend AIP-Publikation) vom 14. September 2006 betreffend die Festlegung des ILS- und LLZ-Anflugverfahrens auf die Piste 28 des Flughafens Zürich. 1.2 Dass es sich bei den eben erwähnten Verfügungen des BAZL und des UVEK vom 22. April 2004 um rechtsgenügliche Anfechtungsobjekte für die Beschwerdeführung vor dem Bundesverwaltungsgericht handelt, ist offensichtlich und braucht nicht weiter begründet zu werden. Von der Beschwerdegegnerin bestritten wird hingegen die Verfügungsqualität der AIP-Publikation vom 14. September 2006. Die Beschwerdeführenden 1 und 2 machen in ihren Beschwerden gegen die AIP-Publikation geltend, diese sei gestützt auf Art. 36c Abs. 2 Bst. b des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) ergangen, A-1985/2006 wonach Anflugverfahren im Betriebsreglement festzulegen und deren wichtigsten Kernpunkte im AIP zu veröffentlichen seien. Die Festlegung und Änderung der An- und Abflugverfahren bedürfe damit ebenfalls der Genehmigung durch das BAZL. Dass Publikationen im AIP anfechtbare Verfügungen sein könnten, habe die REKO/INUM im Entscheid B-2003-105 bestätigt. Die Beschwerdeführenden 5, 6, 7 und 12 bringen bezüglich der Frage, ob sich ihre Beschwerden gegen ein gültiges Anfechtungsobjekt richten, vor, das BAZL habe mit Verfügung vom 22. April 2004 den Anflug per ILS auf die Piste 28 zwar genehmigt. Damit sei aber nur eine generelle Genehmigung erteilt worden. Die konkrete Ausgestaltung des Anflugverfahrens und insbesondere die Flughöhen auch im und aus dem Warteraum "AMIKI" seien zu diesem Zeitpunkt nicht bekannt gewesen. Diese Anflugverfahren, die auch Bestandteil des Betriebsreglements bildeten, seien nun mit der angefochtenen Verfügung festgelegt und damit erstmals öffentlich bekannt geworden. Die Beschwerdegegnerin vertritt demgegenüber die Auffassung, bei der AIP-Publikation handle es sich um eine reine Vollzugshandlung, nämlich u.a. um die technische Fluganleitung an die Piloten, wie das vorgängig genehmigte und allenfalls von den Rechtsmittelbehörden sanktionierte Anflugverfahren durchzuführen sei. Dies müsse insbesondere in einem Fall wie dem vorliegenden gelten, wo bereits mit der "Stammgenehmigung" vom 22. April 2004 das nun am 14. September 2006 im AIP publizierte Verfahren von der Vorinstanz vollumfänglich abgehandelt, geprüft und genehmigt worden sei. Entgegen den Behauptungen der Beschwerdeführenden habe die Prüfung des BAZL eben gerade auch den Auflinierpunkt bei 5'000 ft und die sich daraus ergebenden Umwelteinflüsse umfasst. Zweifelsohne bildeten An- und Abflugverfahren Bestandteil des Betriebsreglements für einen Flughafen. Aus Art. 36d LFG müsse indessen geschlossen werden, dass Kantone, Gemeinden und die Bevölkerung gegen betriebsreglementarische Regelungen und damit auch gegen An- und Abflugverfahren nur dann Einsprache und Beschwerde erheben könnten, wenn diese wesentliche Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung hätten. Das schliesse auf jeden Fall Anordnungen des BAZL, die lediglich flug- und sicherheitstechnische Aspekte der An- und Abflugverfahren gemäss Art. 3 VIL zum Gegenstand hätten, als zulässiges Anfechtungsobjekt aus. A-1985/2006 Das BAZL macht geltend, es erscheine ihm nicht ausgeschlossen, dass der Freigabe der Darstellung eines An- und Abflugverfahrens zur Publikation im AIP oder auch der operationellen Freigabe neuer bzw. geänderter Flugverfahren oder operationeller Verfahren der Flugsicherung Verfügungscharakter zuzusprechen sei. In keinem dieser Fälle handle es sich jedoch um eine Genehmigung im Sinne von Art. 36c LFG, der bezüglich der Inhalte des Betriebsreglements lex specialis zu Art. 5 VwVG sei und diesem deshalb vorgehe. Die Beschwerdeführenden 2 ergänzen in ihren Schlussbemerkungen, die Festlegung der Anflugverfahren weise derart wesentliche Auswirkungen auf die Umwelt und damit auf die betroffenen Einwohnerinnen und Einwohner aus, dass dieser Anordnung, entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin, Verfügungscharakter zukomme. 1.3 Im Zusammenhang mit der Publikation der erwähnten Anflugverfahren im AIP hat das BAZL zwei andere Anordnungen getroffen. So gab das BAZL mit Schreiben vom 15. September 2006 einerseits die Darstellung des ILS-Anflugverfahrens auf die Piste 28 bzw. die Benutzungsbedingungen für das ILS 28 (Navigationspunkte, Anflugsegmente, Anflugwinkel und Mindestsichtwerte) zur Publikation im AIP frei. Am 23. Oktober 2006 erteilte es der Beigeladenen und der Beschwerdegegnerin andererseits die Freigabe für die Inbetriebnahme von ILS-Anflügen auf die Piste 28 unter Auflagen. Die Publikation der Anflugverfahren erfolgte im AIP mit Gültigkeit ab 26. Oktober 2006. Alle drei Anordnungen sind nachfolgend auf ihren Rechtscharakter hin zu untersuchen. Die Vizepräsidentin der ehemaligen REKO/INUM hat zwar mit Zwischenentscheid vom 16. November 2006 in summarischer Einschätzung die AIP-Publikation bereits als Anfechtungsobjekt anerkannt. Der im vorliegenden Beschwerdeverfahren eingesetzte Spruchkörper ist an die Erwägungen dieses Zwischenentscheids indessen nicht gebunden, weshalb nachfolgend erneut und umfassend zu prüfen ist, ob auch diesbezüglich ein gültiges Anfechtungsobjekt vorliegt, das vom Bundesverwaltungsgericht auf seine Rechtmässigkeit zu überprüfen ist. 1.4 Der materielle Verfügungsbegriff wird in Art. 5 VwVG definiert. Demnach gilt als Verfügung die Anordnung einer Behörde, mit der im Einzelfall ein Rechtsverhältnis in einseitiger und verbindlicher Weise gestützt auf öffentliches Recht geregelt wird. Die Strukturmerkmale der Anordnung einer Behörde, des Einzelfalls, der Einseitigkeit, der Ver- A-1985/2006 bindlichkeit und der Abstützung auf öffentliches Recht sind zumindest bei den beiden Freigaben zweifellos gegeben. Fraglich ist jedoch, ob das BAZL mit diesen bzw. mit der AIP-Publikation – über die Verfügung vom 22. April 2004 hinaus – ein Rechtsverhältnis geregelt, mithin zusätzliche Rechte und Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben hat oder ob die Anordnungen nur als Vollzugshandlungen der Verfügung vom 22. April 2004 und damit als Realakte zu qualifizieren sind. Ein Rechtsverhältnis im Sinne von Art. 5 VwVG liegt dann vor, wenn die Anordnung der Behörde auf die Herbeiführung eines rechtlichen Erfolgs zwischen Staat und Bürger gerichtet ist (PIERRE TSCHANNEN/ ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 28 Rz. 25). Realakte sollen demgegenüber lediglich einen Taterfolg herbeiführen (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 38 Rz. 1). 1.5 Die Voraussetzungen, die für die Genehmigung des Betriebsreglements und dessen Änderungen erfüllt sein müssen, werden in Art. 25 VIL umschrieben. So müssen u.a. die luftfahrtspezifischen Anforderungen sowie die Anforderungen der Raumplanung und des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes erfüllt sein. Gemäss Art. 25 Abs. 2 VIL hat das BAZL jede Änderung des Betriebsreglements zu genehmigen, sei diese nun wesentlich oder nicht. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin unterliegen somit auch Anordnungen des BAZL, die rein flug- und sicherheitstechnische Aspekte der An- und Abflugverfahren zum Gegenstand haben, dessen Genehmigungspflicht. Sofern es sich um wesentliche Änderungen des Betriebsreglements handelt, legt Art. 36d LFG jedoch zusätzlich fest, dass diese nach einem bestimmten Auflage- und Einspracheverfahren zu erfolgen haben. Die Wesentlichkeit einer Änderung zeitigt demnach ihre Auswirkungen lediglich auf das anwendbare Verfahren, nicht aber auf das Genehmigungserfordernis (so auch Entscheid REKO/INUM B-2003-13 vom 29. August 2003 E. 2.3.). In seiner Stellungnahme vom 27. Juni 2005 hatte das BAZL ausgeführt, mit seiner Verfügung vom 22. April 2004 sei nicht ein detailliertes ILS-Anflugverfahren für die Piste 28 genehmigt worden. Vielmehr sei die Beschwerdegegnerin mit der erteilten Genehmigung nur ermächtigt worden, die Piste 28 (auch) mittels ILS anfliegen zu lassen. Die Beurteilung des definitiven Anflugverfahrens werde (erst) im Hinblick auf die Freigabe des BAZL zur Publikation im AIP vorgenommen, welche – im Rahmen der von Eurocontrol vorgegebenen Publikationszyklen – kurz vor der Inbetriebnahme erfolge. Diese Ausführungen präzi- A-1985/2006 sierte das BAZL am 17. Oktober 2005 insofern, als es geltend machte, gemäss seiner ständigen Praxis seien zum Zeitpunkt der Genehmigung einer Änderung des Betriebsreglements die Flugverfahren nicht in allen Details ausgearbeitet. Der Wortlaut der Verfügung vom 22. April 2004 sei so zu verstehen, dass es sich beim beantragten ILS-Anflugverfahren auf die Piste 28 um ein Standardverfahren handle, welches grundsätzlich die luftfahrtspezifischen Anforderungen erfülle. Im Hinblick auf die Freigabe des Anflugverfahrens zur Publikation prüfe und beurteile das BAZL noch diverse Unterlagen und Sicherheitsnachweise, so das Safety Assessment, den von der Beschwerdegegnerin erstellten Sicherheitsnachweis bezüglich der Infrastruktur der Piste 28 sowie die operationellen Aspekte des Anflugs. Ob die luftfahrtspezifischen Anforderungen im Genehmigungszeitpunkt nur grundsätzlich erfüllt sein müssen und deren definitive Beurteilung erst später erfolgen darf, ob das Vorgehen des BAZL bei Erlass der Verfügung vom 22. April 2004 mithin mit Art. 25 Abs. 1 VIL vereinbar ist, oder ob diese Verfügung fehlerhaft ist, wird nachfolgend in den materiellen Erwägungen zu prüfen sein (vgl. nachfolgende E. 17 bis 17.5). Fest steht aber, dass die Verfügung des BAZL vom 22. April 2004 weder für die Publikation des ILS- und des LLZ-Anflugverfahrens auf die Piste 28 im AIP noch für die operationelle Inbetriebnahme der beiden Anflugverfahren ausgereicht hätte. Mit dieser Verfügung wurde die Beschwerdegegnerin nur grundsätzlich ermächtigt, die Piste 28 (auch) auf ein ILS anfliegen zu lassen. Sowohl für die Freigabe zur Publikation als auch für die operationelle Freigabe bedurfte es dagegen weiterer Anordnungen des BAZL, die erst nach Prüfung umfangreicher Sicherheitsunterlagen ergingen. Diese hatte die Beschwerdegegnerin nach Erlass der Verfügung vom 22. April 2004 erst noch beizubringen. Beide Freigaben haben die Verfügung vom 22. April 2004 deshalb nicht nur vollzogen, sondern zusätzliche Rechte und Pflichten der Beschwerdegegnerin begründet. So kann der Freigabe der Anflugverfahren zur Publikation im AIP vom 15. September 2006 entnommen werden, dass das BAZL die von der Beschwerdegegnerin beantragten Sichtminima für die neuen Anflugverfahren nicht zur Publikation freigab, sondern anhand der vorhandenen Grundlagen selbst Minima ermittelte (vgl. dazu nachfolgende E. 18 bis 18.4). Weiter entschied das BAZL in dieser Freigabe, der zur Einführung stehende ILS-Anflug auf die Piste 28 sei aufgrund seiner örtlichen und betrieblichen Randbedingungen nicht einer der drei ILS-Standardkategorien I bis III zuzuweisen, sondern in der AIP-Publikation als "uncategorized" zu be- A-1985/2006 zeichnen. Die Freigabe vom 23. Oktober 2006 für die Inbetriebnahme des ILS-Anfluges per 26. Oktober 2006 machte das BAZL zudem von der Berücksichtigung zweier Auflagen abhängig. So machte es einerseits einen Vorbehalt bezüglich möglicher Einschränkungen aufgrund der Erkenntnisse aus den laufenden luftfahrttechnischen Studien der Beschwerdegegnerin. Andererseits führte das BAZL aus, der geführte Nachweis einer adäquaten Absicherung der Antennenanlage des Localizer 28, die sich ausserhalb des Flughafenperimeters befinde, werde unter Berücksichtigung der heute definierten Minima als ausreichend beurteilt. Bei einer zu einem späteren Zeitpunkt möglichen Herabsetzung der Minima sei dieser Nachweis jedoch mit einer weiterführenden Studie zu ergänzen. Ob der Verfügungscharakter der beiden Freigaben auch deshalb bejaht werden müsste, weil die konkrete Ausgestaltung des ILS-Anflugverfahrens, insbesondere der genaue Verlauf des Missed-Approach- Verfahrens oder die genaue Lage gewisser Navigationsfixpunkte, erst nach Erlass der Verfügung vom 22. April 2004 bekannt wurde, wie einige Beschwerdeführende geltend machen, kann hier offen bleiben. 1.6 Dass die Freigabe der Darstellung eines An- und Abflugverfahrens zur Publikation im AIP oder auch die operationelle Freigabe neuer bzw. geänderter Flugverfahren als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG betrachtet werden können, schliesst auch das BAZL nicht aus. In seiner Stellungnahme vom 9. November 2006 macht es aber geltend, in keinem der beiden Fälle handle es sich um eine Genehmigung im Sinne von Art. 36c LFG. Was das BAZL aus diesem Einwand ableiten will, ist nicht ohne weiteres ersichtlich. Die An- und Abflugverfahren bilden Teil des Betriebsreglements und bedürfen zu ihrer Verbindlichkeit der Genehmigung durch das BAZL (Art. 36c Abs. 2 Bst. b und Abs. 3 LFG). Zu den An- und Abflugverfahren gehört auch die detaillierte Ausgestaltung dieser Verfahren, weshalb auch diese der Genehmigungspflicht unterliegt (vgl. auch vorgehende E. 1.5). Sollte das BAZL mit seinem Einwand auf die Rüge einiger Beschwerdeführenden Bezug nehmen, wonach es das in Art. 36d LFG vorgesehene Genehmigungsverfahren umgangen und deshalb ihr rechtliches Gehör verletzt habe, indem es die detaillierte Ausgestaltung des ILS-Anflugverfahrens erst im Anschluss an die Genehmigung vom 22. April 2004 geklärt habe, so ist darauf nicht hier, sondern in den materiellen Erwägungen einzugehen (vgl. nachfolgende E. 9 bis 9.5). A-1985/2006 1.7 Kein Rechtsverhältnis regelt hingegen die gestützt auf die Freigabe zur Publikation im AIP erfolgte AIP-Publikation. Zwar hat die REKO/ INUM festgehalten, dass die infolge der ab dem 30. Oktober 2003 eingeführten Anflüge auf die Piste 34 notwendig gewordene Umstrukturierung des Luftraums als Allgemeinverfügung zu qualifizieren sei und mit den vom BAZL im AIP publizierten Änderungen der Luftraumstruktur demnach ein rechtsgenügliches Anfechtungsobjekt für die Beschwerdeführung bei der REKO/INUM vorliege (Entscheid REKO/INUM B-2003-105 vom 30. November 2004 E. 1.9.). AIP-Publikationen können somit durchaus Verfügungscharakter haben, allerdings nur dann, wenn sie die Strukturmerkmale von Art. 5 VwVG erfüllen, was im eben zitierten Verfahren der Fall war. Anders als dort regelt die AIP-Publikation hier aber keine zusätzlichen Rechte und Pflichten. Sie ist vielmehr als reine Vollzugshandlung der bereits in der Freigabe zur Publikation im AIP geprüften operationellen Rahmenbedingungen für die ILS-Anflüge auf die Piste 28, als Information über die dort geregelten Rechte und Pflichten, zu qualifizieren (vgl. dazu auch TSCHANNEN/ ZIMMERLI, a.a.O., § 28 Rz. 26; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 862 f.). Dass die Beschwerdeführenden 1, 2, 5, 6, 7 und 12 insofern die falsche Anordnung des BAZL angefochten haben, schadet nicht, hat das BAZL doch sowohl die Freigabe zur Publikation als auch die operationelle Freigabe nur der Beschwerdegegnerin bzw. dieser und der Beigeladenen, nicht aber ihnen persönlich eröffnet. Die Freigabe zur Publikation wurde auch nicht in einem amtlichen Publikationsorgan bekannt gemacht, weshalb die Beschwerdeführenden keine Kenntnis davon haben konnten. Ob das BAZL zur Publikation verpflichtet gewesen wäre, ist ebenfalls in den materiellen Erwägungen zu prüfen (vgl. dazu Art. 38 VwVG sowie nachfolgende E. 9.3). Da sich ihre Beschwerden gegen die konkrete Ausgestaltung des ILS-Anflugverfahrens richten, ist als Anfechtungsobjekt ihrer Beschwerden die Freigabe der Anflugverfahren zur Publikation im AIP vom 15. September 2006 zu betrachten. 1.8 Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass nicht nur die Verfügungen des BAZL und UVEK vom 22. April 2004, sondern auch die Freigabe des BAZL vom 15. September 2006 als gültiges Anfechtungsobjekt für das vorliegende Beschwerdeverfahren zu bezeichnen sind. Alle drei Anordnungen hat das Bundesverwaltungsgericht deshalb auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen, sofern die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind. Diese sind in den nachfolgenden Erwägungen zu prüfen. A-1985/2006 2. Die Legitimation der Beschwerdeführenden 3, 4, 8, 9, 10 und 11 wurde weder von der Beschwerdegegnerin noch von einer der Vorinstanzen bestritten. Das BAZL und die Beschwerdegegnerin sprechen indes in ihren Eingaben vom 18. und 19. Oktober 2006 den Beschwerdeführenden 1, 2, 5, 6, 7 und 12 die Legitimation ab, soweit eine selbständige Anfechtung der AIP-Publikation vom 14. September 2006 in Frage steht. Diese Beschwerdeführenden seien durch die Publikation des Anflugverfahrens in keiner Weise neu oder anders betroffen als durch die Genehmigung des Anflugverfahrens durch das BAZL. Den Beschwerdeführenden 1 sei die Betroffenheit zudem abzusprechen, weil die AIP-Publikation nichts an der neuen, für sie relevanten Luftraumstruktur ändere, sondern sich ausschliesslich an Flugzeuge und Piloten richte, die die Piste 28 nach Instrumentenflugregeln (Instrument Flight Rules [IFR]) anflögen. Die Beschwerdeführenden 1 seien im Verfahren betreffend Änderung der Luftraumstruktur (A-1997/2006) deshalb zwar legitimiert, nicht aber im vorliegenden. Zudem seien sämtliche umweltrechtlichen Abklärungen bereits im Genehmigungsverfahren betreffend ILS 28 vorgenommen worden und hätten entsprechend mit Beschwerde gegen die Verfügung des BAZL vom 22. April 2004 angefochten werden müssen. Die Beschwerdeführenden 1 halten dem entgegen, die Festlegung des tiefen Anfluges über den Navigationspunkt ZH 703, der auf 5'000 ft liege, sowie des Missed-Approach-Verfahrens hätten auch direkten Einfluss auf die Gestaltung des Luftraumes, in dem diese Flugbewegungen durchgeführt würden und auf die Obergrenze des darunter liegenden Luftraumes, der für den Verkehr nach Sichtflugregeln (Visual Flight Rules [VFR]) verfügbar sei. Letztere sei wegen der gewählten Ausgestaltung des ILS- und LLZ-Anfluges auf die Piste 28 auf 4'500 ft gesunken. So wehrten sie sich nicht grundsätzlich gegen die Einführung eines ILS/LLZ-Anflugverfahrens auf Piste 28, sondern nur gegen die dadurch verursachte Absenkung des Luftraumes. Die Beschwerdeführenden 2, 5, 6, 7 und 12 erachten sich zur Beschwerdeerhebung legitimiert, weil sie durch die erst mit der AIP-Publikation bekannt gewordenen tieferen Flughöhen und der damit verbundenen Absenkung des Luftraumes von einer erheblichen Zunahme des Fluglärms betroffen seien. 2.1 Bei der Beschwerdelegitimation im Sinne von Art. 48 VwVG ist gemäss gefestigter Rechtsprechung der bis Ende Dezember 2006 in die- A-1985/2006 sem Sachbereich zuständigen REKO/INUM (vgl. insbes. Entscheid REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 2 ff.) und des Bundesgerichts zu berücksichtigen, dass von einem Flughafen grossflächige Immissionen durch Starts und Landungen ausgehen und deshalb – gerade in dicht besiedelten Gebieten – ein sehr weiter Kreis Betroffener zur Beschwerdeführung legitimiert sein kann, ohne dass bereits von einer Popularbeschwerde gesprochen werden müsste (BGE 120 Ib 379 E. 4c, BGE 104 Ib 307 E. 3b). Abzustellen ist dabei vorab auf das Kriterium des Lärmeinflussbereichs des Flughafens und auch auf die Schadstoffbelastung. Bezogen auf den Lärm kommt jeweilen all jenen Personen Beschwerdelegitimation zu, die den Lärm deutlich hören können und dadurch in ihrer Ruhe gestört werden (BGE 121 II 176 E. 2b, BGE 120 Ib 379 E. 4c, je mit Hinweisen). Die Überschreitung von Lärmgrenzwerten stellt dabei kein ausschlaggebendes Abgrenzungskriterium dar (BGE 110 Ib 99 E. 1c; Urteil des Bundesgerichts 1A.365/1999 vom 12. April 2002 E. 2; Entscheid REKO/INUM Z-2001-148 vom 14. April 2003 E. 3.2). Ebenfalls keine Rolle spielt, ob die bereits vorbestehende Belastung durch die Genehmigung des Betriebsreglements und einer damit verbundenen Änderung des Flugregimes grösser wird, gleich bleibt oder sich gar vermindert (vgl. BGE 124 II 293 E. 3b). Auch ob sämtliche umweltrechtlichen Abklärungen bereits in den den Verfügungen vom 22. April 2004 vorausgegangenen Genehmigungsverfahren geprüft worden sind oder allenfalls zusätzlich im Rahmen der Freigabe vom 15. September 2006, ist eine Frage der materiellen Prüfung und nicht hier zu beurteilen. Folglich ist die Beschwerdelegitimation all jener Personen zu bejahen, welche in der Nachbarschaft des Flughafens oder im Bereich der Anund Abflugschneisen wohnen bzw. dort Grundstücks- oder Liegenschaftseigentümer sind (vgl. BGE 104 Ib 307 E. 3b). Ebenso sind grundsätzlich die im Umkreis des Flughafens bzw. unter den jeweiligen Flugschneisen liegenden schweizerischen und deutschen Gemeinden sowie die Kantone und Landkreise als übergeordnete Gemeinwesen zur Beschwerdeführung zuzulassen, soweit sie als Grundeigentümer gleich oder ähnlich wie Private immissionsbelastet sind oder durch die Lärmeinwirkungen in hoheitlichen Befugnissen betroffen werden (BGE 124 II 293 E. 3b und 3c). Vereinigungen und Organisationen schliesslich sind nach konstanter Rechtsprechung dann zur so genannten egoistischen Verbandsbeschwerde zuzulassen, wenn der Verband als juristische Person konstituiert ist, die Wahrung der in Frage stehenden Interessen zu seinen statutarischen Aufgaben gehört, der Verband ein A-1985/2006 Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner Mitglieder vertritt und diese Mitglieder selber zur Beschwerde berechtigt wären (vgl. Entscheid REKO/INUM A-2003-18 vom 3. Dezember 2003 E. 6.3 mit Hinweisen). 2.2 Diese Rechtsprechung ist bei der Beurteilung der Legitimation der Beschwerdeführenden 3, 4, 8, 9, 10 und 11 im vorliegenden Verfahren sowohl in Bezug auf die Anfechtung der Betriebsreglementsänderungen vom April 2004 als auch in Bezug auf die Anfechtung der Plangenehmigung herbeizuziehen, hat das Bundesgericht doch bereits in seinen Entscheiden vom 31. März 2004 erklärt, dass die mit der Ausrüstung und dem Betrieb einer Piste verbundenen Fragen in prozessual engem Zusammenhang stünden und folglich in gesamtheitlicher Betrachtung zu prüfen seien (vgl. u.a. Urteil des Bundesgerichts 1A. 250/2003 vom 31. März 2004 E. 1). Bei der Überprüfung der Legitimation zur Anfechtung einer Flugplatzanlage müssen die Auswirkungen des Betriebs, den diese Anlage ermöglicht, somit mitberücksichtigt werden. Heranzuziehen sind die erwähnten Grundsätze auch bei der Beurteilung der Legitimation der Beschwerdeführenden 1, 2, 5, 6, 7 und 12, die die AIP-Publikation bzw. die Freigabe des BAZL vom 15. September 2006 anfechten. Zwar ist einzuräumen, dass es bei der vorliegenden Betriebsreglementsänderung – der Einführung des CANPA und des ILS-Anflugverfahrens – nur um relativ geringfügige Neuerungen und weder um eine Neuausrichtung der Anflugordnung noch um eine Änderung der Anflugzeiten geht. Eine Betroffenheit der Anwohnenden im Osten des Flughafens Zürich kann aber insofern nicht ausgeschlossen werden, als infolge verbesserter Verfügbarkeit der mit einem ILS ausgerüsteten Piste 28 inskünftig weniger Flüge auf andere Pisten umzuleiten sind (so auch das Bundesgericht in seinem Urteil 1A.172/2004 vom 21. September 2004 E. 2). Dementsprechend ist die Legitimation der Beschwerdeführenden 3 bis 12 im vorliegenden Verfahren ohne weiteres zu bejahen. Sie bzw. ihre Mitglieder wohnen entweder im Anflugbereich der Piste 28, sind dort Grundstücks- oder Liegenschaftseigentümer oder als Gemeinden auf ihrem Grundeigentum gleich oder ähnlich wie Private immissionsbelastet oder werden durch die Lärmeinwirkungen in hoheitlichen Befugnissen betroffen. Dasselbe gilt für den Kanton Thurgau und die Mehrheit seiner privaten Mitbeteiligten und somit für den grössten Teil der Beschwerdeführenden 2 (vgl. auch Entscheid REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 2.6.5). Einzelne A-1985/2006 Mitglieder von B._______, der sich Ende 2003/Anfangs 2004 vom Verband Fluglärmsolidarität abgespaltet hat, sind zudem auch bei den Beschwerdeführenden 10 angeschlossen. Deren Beschwerdeberechtigung steht ebenfalls nicht in Frage, da davon ausgegangen werden darf, dass zumindest einige der mitbeteiligten Beschwerdeführenden als Anwohnende im Osten des Flughafens Zürich vom neuen Anflugverfahren stärker betroffen sind als die Allgemeinheit (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.180/2004 vom 1. Oktober 2004 E. 2). Ob auch die restlichen Einzelmitglieder der Beschwerdeführenden 2 beschwerdebefugt wären, kann offen gelassen werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.115/1998 vom 7. September 1998, publiziert in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 101/2000 S. 83 ff.). Ebenfalls zu bejahen ist die materielle Beschwer der Beschwerdeführenden 1. Zwar ist unbestritten, dass ihr Hauptinteresse in der Änderung der Luftraumstrukturverfügung, also mithin im Verfahren A-1997/2006, liegt. Die dort angefochtene Absenkung des Luftraums, der für den VFR-Verkehr und damit für die von den Beschwerdeführenden 1 durchgeführten Flugbewegungen verfügbar ist, ist aber eine direkte Folge des mit der Freigabe vom 15. September 2006 festgelegten ILS- bzw. LLZ-Anflugverfahrens auf die Piste 28, weshalb sie davon ebenfalls mehr als die Allgemeinheit betroffen sind. Daran ändert der vom BAZL erwähnte Umstand, dass sie nicht direkte Adressaten dieser Freigabe bzw. der darauf basierenden AIP-Publikation sind, nichts. 2.3 Soweit ersichtlich haben die Beschwerdeführenden 3 bis 12 alle gegen das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Änderung des Betriebsreglements (ILS-Anflugverfahren und Änderung VOR/DME-Anflugverfahren auf die Piste 28) beim BAZL gemäss Art. 36d Abs. 4 LFG Einsprache erhoben (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG). Gegenteiliges wird vom BAZL, bei dem sämtliche Einsprachen eingereicht werden mussten, nicht vorgebracht. Einer genaueren Betrachtung bedarf einzig die formelle Beschwer der Beschwerdeführenden 1 und 2. Was die Beschwerdeführenden 1 anbetrifft, so hat A._______ zwar nicht Einsprache erhoben. Da zumindest F._______, als Spartenverband von A._______, Einsprecher war und vorliegend selbst als Beschwerdeführer auftritt, ist auf diese gemeinsam eingereichte Beschwerde aber dennoch einzutreten (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.115/1998 vom 7. September 1998, a.a.O.). Die Beschwerdeführenden 2 setzen sich einerseits aus dem Kanton Thurgau sowie andererseits aus B._______ und Mitbeteiligte zusammen. Beide haben keine Einsprache gegen die A-1985/2006 entsprechenden Gesuche der Beschwerdegegnerin erhoben. Der Kanton Thurgau hat sich im Rahmen der gestützt auf Art. 37d Abs. 1 LFG durchgeführten Anhörung mit einer Stellungnahme vom 20. Februar 2003 aber zum ILS 28 geäussert, was für das Bejahen der formellen Beschwer eines wesentlich von Fluglärm betroffenen Kantons ausreicht. B._______ existierte zum Zeitpunkt der öffentlichen Auflage des Gesuchs betreffend ILS 28 noch nicht und hatte damit keine Gelegenheit, Einsprache zu erheben. Einige Mitglieder dieser Organisation sind aber - wie bereits oben erwähnt - bei der Beschwerde der Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligte (Beschwerdeführende 10) beteiligt, die Einsprache erhoben hat, weshalb die formelle Beschwer von B._______ ebenfalls zu bejahen ist. 2.4 Zusammengefasst ist somit festzuhalten, dass sämtliche Beschwerdeführende zur Beschwerde legitimiert sind. 3. Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sind die durch die vorne erwähnten Verfügungen geregelten Rechtsverhältnisse, soweit diese von den Beschwerdeführenden angefochten wurden (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 403 ff.). Die Rechtsverhältnisse ergeben sich aus der Verfügungsformel. Bleiben Zweifel über die Tragweite der Verfügungsformel, muss der massgebliche Gehalt durch Auslegung ermittelt werden. Dabei kann insbesondere auf die Begründung der Verfügung zurückgegriffen werden (THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 4 zu Art. 49 VRPG, S. 324 f.). Mit ihren Begehren legen die Beschwerdeführenden sodann fest, in welche Richtung und inwieweit sie das streitige Rechtsverhältnis überprüfen lassen wollen. Sofern die Beschwerdebegehren lediglich auf Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung lauten, muss auf die Beschwerdebegründung zurückgegriffen werden, um zu ermitteln, was nach dem massgeblichen Willen der Beschwerdeführenden Streitgegenstand ist (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 45; MERKLI/AESCHLI- MANN/HERZOG, a.a.O., N. 7 zu Art. 72 VRPG, S. 494). Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann zudem nur sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht oder anderswo entschieden hat und über A-1985/2006 welche sie auch nicht entscheiden musste, darf die zweite Instanz nicht beurteilen, da sie sonst in die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingreifen würde (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 404). 3.1 Gegenstand der angefochtenen Verfügungen sind – wie bereits vorne erwähnt – folgende Anordnungen des BAZL bzw. des UVEK: in Abänderung des VOR/DME-Anflugverfahrens auf die Piste 28 die Einführung eines CANPA 28, die Einführung eines ILS-Anflugverfahrens auf die Piste 28, die Erstellung eines ILS für die Piste 28, die Verlängerung der Anflugbefeuerung für die Piste 28 von heute 640 m auf 720 m sowie die konkrete Ausgestaltung des ILS- bzw. LLZ-Anflugverfahrens auf die Piste 28. Dass mit der Verfügung des BAZL vom 22. April 2004 als Teil des ILS-Anflugverfahrens zudem auch das Radar vectoring genehmigt wurde, ergibt sich zwar nicht aus der Verfügungsformel, wohl aber aus den Gesuchsunterlagen der Beschwerdegegnerin (vgl. u.a. EMPA-Bericht Nr. 425'457-1 "Neue Anflugverfahren Piste 28 und 34", S. 3). Dies wird denn auch von keiner beschwerdeführenden Partei bestritten (vgl. demgenüber Ziff. 3.3 des Fachberichts des BAFU vom 17. Dezember 2004). Nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügungen sind demgegenüber die grundsätzliche Zulässigkeit von Anflügen auf die Piste 28, die Änderung der Anflugzeiten für die Piste 28, Alternativen zum Anflug auf die Piste 28, das An- und Abflugregime auf dem Flughafen Zürich überhaupt, eine Änderung der Dauer der Nachtflugsperre, weitere Fragen, die im Beschwerdeverfahren gegen das vBR zu behandeln sein werden sowie Entschädigungsfragen. Ob und unter welchen Voraussetzungen Lärmeinwirkungen, die sich aus dem Flughafenbetrieb ergeben, einen enteignungs- oder umweltschutzrechtlichen Anspruch auf Schallschutz oder Entschädigung entstehen lassen könnten, war vom BAZL im Betriebsreglementsverfahren nicht zu prüfen und kann deshalb auch nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sein. Zur Prüfung der eben erwähnten Ansprüche stehen insbesondere die formellen Enteignungsverfahren zur Verfügung, in welchen Entschädigungsforderungen angemeldet und auch dann Einsprachen erhoben werden können, wenn das Enteignungsverfahren erst auf Begehren von Nachbarn wegen übermässiger Einwirkungen eröffnet werden muss (vgl. Entscheid REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 19 sowie Urteil des Bundesgerichts 1A.246/2003 vom 31. März 2004 E. 1.2). A-1985/2006 Auf Begehren und Vorbringen, die sich gegen das Dual Landing, gegen zusätzliche Starts Richtung Osten sowie gegen die Ostanflüge an sich richten, ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren deshalb nicht einzutreten. Ebenfalls nicht eingetreten werden kann auf Begehren, wonach aufgrund der unerwarteten Änderung des Flugverkehrs über Süddeutschland das gesamte An- und Abflugverfahren neu festgelegt oder die Nachtflugsperre auf die Zeit von 22.00 bis 7.00 Uhr ausgedehnt werden müsse. Hier nicht zu thematisieren sind zudem teilweise bereits im Beschwerdeverfahren gegen das vBR gemachte Vorbringen sowie allenfalls damit zusammenhängende Beweisanträge, die sich gegen das Untersuchungsgebiet des UVB vBR und gegen die Lage des Warteraums „AMIKI“ richten oder die Einführung neuer bzw. anderer Anflugverfahren verlangen (Anflug auf die Piste 32 und/oder 34, Einführung des gekröpften Nordanflugs etc.). Vollumfänglich nicht eingetreten werden kann schliesslich auf die Beschwerden der Beschwerdeführenden 8 und 9. Diese bringen dort nebst anderen Rügen, auf die aus eben erwähnten Gründen nicht eingetreten werden kann, zusammengefasst vor, der Überflug über ihre Grundstücke, die sich direkt unter der Anflugschneise auf die Piste 28 befänden, bewirke einen schweren Eingriff in ihre Eigentumsgarantie, ohne dass eine genügende gesetzliche Grundlage vorliege, weshalb die Beschwerdegegnerin ihnen eine Enteignungsentschädigung schulde. Die Beschwerdegegnerin hat diese Entschädigungsbegehren, die auch bei ihr direkt geltend gemacht worden sind, gemäss glaubhaften Angaben in ihrer Duplik bereits am 1. März 2003 zwecks Einleitung von Schätzungsverfahren an die zuständige Schätzungskommission überwiesen. Eine Weiterleitung der Beschwerden der Beschwerdeführenden 8 und 9 durch das Bundesverwaltungsgericht an die zuständige Schätzungskommission erübrigt sich deshalb. 3.2 Sämtliche Beschwerdeführenden verlangen in ihren Beschwerden die vollumfängliche Aufhebung einer oder mehrerer der angefochtenen Verfügungen. Ausser der Beschwerdeführerin 11, die allerdings in ihrer Replik im Hauptantrag nicht mehr die vollständige Aufhebung der Verfügungen, sondern nur noch den Erlass ergänzender Nebenbestimmungen verlangt (vgl. nachfolgend E. 4), bringt aber keine der beschwerdeführenden Parteien Rügen gegen die Verlängerung der Anflugbefeuerung vor. In diesem Umfang ist die Verfügung des UVEK vom 22. April 2004 deshalb nicht Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens, weshalb insofern ebenfalls nicht auf die Beschwerden einzutreten ist. Bezüglich Verlängerung der Anflugbefeue- A-1985/2006 rung ist beim Bundesverwaltungsgericht zudem ein separates Verfahren hängig (A-2079/2006). 4. Im Rahmen der Eintretensvoraussetzungen zu prüfen bleibt, ob die von den Beschwerdeführenden 3 und 11 in ihren Repliken geänderten bzw. ergänzten Beschwerdeanträge vom Bundesverwaltungsgericht zu berücksichtigen sind. Beschwerdeanträge können nach Ablauf der Beschwerdefrist höchstens präzisiert, eingeengt oder fallengelassen, nicht aber erweitert werden (vgl. ANDRÉ MOSER in: ANDRÉ MOSER/PETER UEBERSAX, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel 1998, Rz. 2.88; BGE 133 II 30 E. 2.2). 4.1 Die Beschwerdeführerin 11 verlangt in ihrer Beschwerde als Hauptanträge die Aufhebung der Verfügungen des UVEK und des BAZL vom 22. April 2004. In ihrer Replik hält sie diese Aufhebungsanträge allerdings nicht aufrecht, sondern beschränkt sich darauf, in der Hauptsache zu verlangen, dass die Verfügungen des UVEK und des BAZL mit Nebenbestimmungen zu ergänzen seien. Der Auffassung der Beschwerdeführerin 11, wonach diese Antragsänderung nach dem Grundsatz "in maiore minus" ohne weiteres zulässig sei, ist zuzustimmen. Sie hat ihre Rechtsbegehren im Rahmen ihrer Replik nur eingeengt, nicht aber erweitert. Weiter ist die Beschwerdeführerin 11 berechtigt, im vorliegenden Beschwerdeverfahren eine Beschränkung der Sichtweite, der Wolkenuntergrenze sowie der Gesamtzahl der Anflüge zu beantragen, da sie solche Einschränkungen bereits in ihrer Stellungnahme als Standortgemeinde vom 17. Dezember 2002 verlangt hat (vgl. BGE 133 II 30 E. 2.2). Auf die von ihr abgeänderten Rechtsbegehren ist deshalb einzutreten. 4.2 Die Beschwerdeführenden 3 haben in ihrer Beschwerde in einem ersten Antrag die Aufhebung der Verfügung des UVEK vom 22. April 2004 verlangt. Hierzu beantragen sie eventualiter die Aufhebung der Verfügung und die Rückweisung an das UVEK zur Ergänzung und Fortsetzung des Verfahrens, namentlich zur Veranlassung der Erstellung eines rechtsgenüglichen UVB sowie eines neutralen Gutachtens der ICAO über die Einhaltung des Sicherheitsstandards und der Betriebstauglichkeit des ILS 28. In einem zweiten Antrag verlangen die Beschwerdeführenden 3 die Aufhebung der Verfügung des BAZL vom 22. April 2004. In ihrer Replik stellen sie sodann "ergänzende Rechtsbegehren". So seien die Verfügungen des BAZL und des UVEK aufzu- A-1985/2006 heben und das Verfahren sei zurückzuweisen, um den UVB zu ergänzen. Im Weiteren seien die Verfügungen aufzuheben und das Verfahren zurückzuweisen, um die Genehmigungsverfahren unter Berücksichtigung der Sicherheitsüberprüfungen zu wiederholen und die Bevölkerung hierzu anzuhören, soweit das Bundesverwaltungsgericht die Sicherheitsprüfung nicht seiner eigenen Kognition unterstelle. Zudem seien in die Plangenehmigungsverfügung bzw. in das Betriebsreglement geeignete Nebenbestimmungen aufzunehmen, welche sicherstellten, dass die Anzahl der Anflüge auf dem jetzigen Niveau bestehen bleibe (insbes. Festlegung der heute geltenden Sichtminima von 4,3 km). Die Beschwerdeführenden 3 verlangen demnach in ihrer Replik einerseits weitere sicherheits- und umweltrechtliche Untersuchungen sowie die Wiederholung der Genehmigungsverfahren. Gestützt auf den veränderten Sachverhalt des Beschwerdeverfahrens (vgl. auch nachfolgende E. 7) sind diese Anträge als Präzisierung bzw. Ergänzung ihrer ursprünglichen Beschwerdeanträge zu qualifizieren, auf die einzutreten ist. Andererseits beantragen die Beschwerdeführenden 3 in ihrer Replik zusätzlich zur Aufhebung der angefochtenen Verfügungen die Aufnahme von Nebenbestimmungen, die sie in ihrer Beschwerde nicht beantragt haben. Anders als die Beschwerdeführerin 11 haben sie diesbezüglich ihre Anträge in ihrer Replik nicht nur präzisiert oder gar eingeengt, sondern in unzulässiger Weise erweitert. Die Beschwerdeführenden 3 haben einen solchen weiter gehenden Antrag in ihrer Einsprache überdies nicht gestellt, weshalb er nun im Beschwerdeverfahren nicht nachgetragen werden kann (vgl. BGE 133 II 30 E. 2.2). Darauf ist folglich nicht einzutreten. 5. Im Übrigen sind alle Beschwerden frist- und formgerecht eingereicht worden (Art. 50 und 52 VwVG). Nachdem alle Eintretensvoraussetzungen geprüft worden sind, sind die übrigen verfahrensrechtlichen Anträge und Fragestellungen zu behandeln. 6. Die Beschwerdeführenden 1, 2 und 5 beantragen die Vereinigung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens mit demjenigen betreffend die Änderung der Luftraumstruktur 2006 (A-1997/2006). Im Luftraumstrukturverfahren hat das Bundesverwaltungsgericht mit Zwischenverfügung A-1985/2006 vom 21. August 2007 bereits entschieden, dass eine Vereinigung mit dem vorliegenden Beschwerdeverfahren abgelehnt werde, weil die beiden Verfügungen zwar sachlich eng zusammen hängen würden, aber dennoch einen anderen Regelungsgegenstand hätten. Diese Zwischenverfügung ist in Rechtskraft erwachsen. Das Bundesverwaltungsgericht sieht keine Veranlassung, diese Frage hier anders zu entscheiden, weshalb die Anträge der Beschwerdeführenden 1, 2 und 5 auf Vereinigung mit dem Beschwerdeverfahren A-1997/2006 abgewiesen werden. 7. Einem Entscheid ist der Sachverhalt zu Grunde zu legen, wie er sich im Zeitpunkt der Entscheidung verwirklicht hat und bewiesen ist (vgl. KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 632). Aus diesem Grund wurden der UVB vBR, die im Verfahren A-1936/2006 eingereichten Fachberichte des BAFU vom 31. Oktober 2005 und 11. Januar 2006 sowie die Stellungnahme des UVEK vom 20. Oktober 2006 im Verfahren A-2079/2006 in das vorliegende Verfahren einbezogen. Aus Letzterer ergibt sich insbesondere, dass die heutige Länge der Anflugbefeuerung für den ILS-Anflug mit den am 15. September 2006 freigegebenen Mindestsichtwerten genügt. 8. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid mit voller Kognition (Art. 49 VwVG). Die Beschwerdeführenden können neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG; vgl. MOSER in: MOSER/UEBERSAX, a.a.O., Rz. 2.59; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1632 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht hat von Amtes wegen den Sachverhalt festzustellen und das Recht anzuwenden. Es ist dabei nicht an die Begehren der Parteien und deren rechtliche Überlegungen gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 112). A-1985/2006 Rechtliches Gehör 9. Die Beschwerdeführenden 1, 2, 5, 6, 7 und 12 rügen in ihren Beschwerden und die Beschwerdeführenden 3 in ihren Schlussbemerkungen die Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Zur Begründung führen die Beschwerdeführenden 1 an, mit der AIP-Publikation habe das BAZL die Ausgestaltung des ILS- und des LLZ-Anflugverfahrens sowie des Missed-Approach-Verfahrens erstmals bekannt gemacht. Dazu seien sie vorgängig nie angehört worden. Die Beschwerdeführenden 2, 5, 6, 7 und 12 bringen vor, das BAZL habe das gesetzlich geregelte Betriebsreglementsverfahren (Art. 36c Abs. 2 Bst. b und Art. 36d LFG) umgangen, indem es die konkrete Ausgestaltung des ILS- und des LLZ-Anflugverfahrens nicht öffentlich aufgelegt und danach genehmigt habe. Damit seien die Verfahrensrechte der betroffenen Bevölkerung bzw. Gemeinwesen verletzt worden, weil sie keine Möglichkeit gehabt hätten, sich in einem kostenlosen Einspracheverfahren zur Ausgestaltung des Anflugverfahrens zu äussern. Gehe das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dieser Mangel könne geheilt werden, so hat er nach Auffassung der Beschwerdeführenden 2 zumindest zur Folge, dass sie ihre Interessen im vorliegenden Verfahren wahrnehmen können. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden 3 wurde ihr Anspruch auf rechtliches Gehör deshalb nicht gewahrt, weil auch die Zusammenfassung der Beigeladenen betreffend Sicherheitsbeurteilung ILS RWY 28 nichts zur Frage beitragen könne, inwiefern die Sicherheit des ILS-Anflugverfahrens auf die Piste 28 nunmehr gewährleistet sei. Die Beschwerdegegnerin bestreitet eine Verletzung der Verfahrensrechte der Beschwerdeführenden. Auch das BAZL sieht das rechtliche Gehör der Betroffenen nicht verletzt, da es den Ablauf des Genehmigungsverfahrens für das ILS- bzw. LLZ-Anflugverfahren auf Piste 28 als rechtens erachtet. 9.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Sofern der Mangel nicht geheilt werden kann, hat die Verletzung die Aufhebung des angefochtenen Entscheides zur Folge (BGE 127 V 431 E. 3d/aa, BGE 126 I 19 E. 2b, BGE 124 V 180 E. 4a). Das rechtliche Gehör umfasst die Rechte der Parteien auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung. In diesem Sinne dient es einerseits der Sachabklärung, stellt A-1985/2006 andererseits aber auch ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass von Verfügungen dar, welche in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreifen (vgl. BGE 126 V 130 E. 2b, BGE 121 V 150 E. 4a; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 292 ff.). Für das Verwaltungsverfahren wurde der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) in den Art. 26 ff. VwVG sowie in den verfahrensrechtlichen Bestimmungen der Spezialgesetze konkretisiert. Für den hier interessierenden Bereich ist insbesondere Art. 36d LFG zu beachten. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst unter anderem Garantien bezüglich Beweisverfahren, Begründungspflicht der Behörden und Akteneinsicht. Darin enthalten ist ebenfalls das Recht, sich zu allen rechtserheblichen Punkten vor Erlass einer Verfügung äussern zu können (Art. 30 VwVG) und von der Behörde alle dazu notwendigen Informationen zu erhalten (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 509 ff.). 9.2 Vorliegend steht im Zusammenhang mit der Gewährung des rechtlichen Gehörs die Frage im Vordergrund, ob das BAZL betreffend die Freigabe des ILS- und LLZ-Anflugverfahrens auf Piste 28 das in Art. 36d LFG vorgesehene Verfahren eingehalten hat. Danach hat das BAZL die betroffenen Kantone anzuhören sowie das Gesuch um Änderung des Betriebsreglements amtlich zu publizieren und öffentlich aufzulegen, sofern dieses wesentliche Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung hat (Art. 36d Abs. 1 und 2 LFG). Die Parteien und betroffenen Gemeinden erhalten anschliessend Gelegenheit, während der Auflagefrist Einsprache zu erheben (Art. 36d Abs. 4 und 5 LFG). 9.3 Das BAFU, das BAZL sowie die Beschwerdegegnerin führen in diesem Zusammenhang aus, die genehmigten ILS- und LLZ-Anflugverfahren auf die Piste 28 hätten keine wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung, und zwar auch in ihrer detaillierten, vom BAZL am 15. September 2006 freigegebenen Ausgestaltung nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat keinen Grund, diesbezüglich eine andere Auffassung zu vertreten als das BAFU, das sich als Fachbehörde des Bundes zu dieser Frage geäussert hat. Hinzu kommt, dass auch das Bundesgericht in seinen Urteilen vom 21. September 2004 (1A.172/2004 E. 4.3) und 29. März 2006 (1A.302/2005 E. 5) festhält, die Lärmbelastung werde durch das ILS 28 nur unmerklich ansteigen (vgl. dazu auch nachfolgende E. 20.5.2). Es ist deshalb davon auszugehen, dass die ILS- und LLZ-Anflugverfahren, wie sie vom BAZL am A-1985/2006 15. September 2006 zur Publikation freigegeben worden sind, keine wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung der Betroffenen haben, weshalb das BAZL entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden 2, 5, 6, 7 und 12 nicht dazu verpflichtet war, vor der Genehmigung der konkreten Ausgestaltung dieser Anflugverfahren das Verfahren nach Art. 36d LFG durchzuführen. Gestützt auf die allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestimmungen des VwVG hätte es aber all diejenigen Personen, Gemeinwesen oder Kantone, die gegen die Änderung des Betriebsreglements betreffend ILS-Anflüge auf Piste 28 Einsprache erhoben haben, vor Erlass der Freigabeverfügung vom 15. September 2006 zu allen Genehmigungsvoraussetzungen gemäss Art. 25 VIL anhören und ihnen diese Verfügung eröffnen müssen (Art. 30 Abs. 1 und Art. 34 VwVG sowie nachfolgende E. 17.4.2). Die Eröffnung hat in der Regel schriftlich und durch individuelle Zustellung zu erfolgen (vgl. Art. 34 Abs. 1 VwVG). Da zahlreiche Parteien am Verfahren vor Erlass der Betriebsreglementsverfügung vom 22. April 2004 beteiligt waren, hätte die amtliche Publikation der Freigabeverfügung mit Sicherheit ausgereicht (Art. 36 Bst. c VwVG). Namentlich denjenigen Einsprechenden, die in diesem Verfahren anwaltlich vertreten waren, hätte das BAZL aber entsprechend seiner bisherigen Praxis die Freigabeverfügung durch Mitteilung an ihren Vertreter persönlich eröffnen müssen (vgl. auch Art. 11 Abs. 3 VwVG). 9.4 Wie bereits erwähnt, haben die Beschwerdeführenden 1, 2, 5, 6, 7 und 12 die Freigabeverfügung bzw. die AIP-Publikation rechtzeitig angefochten. Ihnen ist aus der mangelhaften Eröffnung somit kein Nachteil erwachsen, weshalb diese im vorliegenden Fall keine Folgen nach sich zieht und für sich allein nicht zur Aufhebung der Freigabeverfügung führt (vgl. dazu KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 364). Die nicht erfolgte Anhörung der Beschwerdeführenden ist hingegen als Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu qualifizieren. Trotz der formellen Natur des rechtlichen Gehörs besteht die Möglichkeit der Heilung eines derartigen Verfahrensmangels. Nach der Rechtsprechung kann eine Verletzung des Gehörsanspruchs dann als geheilt gelten, wenn die unterbliebene Gewährung des rechtlichen Gehörs in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, in dem die Beschwerdeinstanz mit der gleichen Prüfungsbefugnis entscheidet wie die untere Instanz. Die Heilung ist aber ausgeschlossen, wenn es sich um eine besonders schwerwiegende Verletzung der Parteirechte A-1985/2006