Bundesverwaltungsgericht 07.12.2011 A-1135/2011

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t T r i buna l   adm in istratif   f édé ra l T r i buna l e   ammin istrati vo   f ede ra l e T r i buna l   adm in istrativ   f ede ra l Abteilung I A­1135/2011 Urteil   v om   7 .   D e z embe r   2011 Besetzung Richter André Moser (Vorsitz), Richter Alain Chablais, Richter Christoph Bandli,    Gerichtsschreiber Lars Birgelen. Parteien Claudia Schreiber, Journalistin, Postfach 324, 3000 Bern  14,   Beschwerdeführerin,  gegen Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Sektion Recht und  Verfahren, Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,    Vorinstanz.  Gegenstand Öffentlichkeitsprinzip.

A­1135/2011 Sachverhalt: A.  Der Bundesrat beschloss am 14. März 2008, mit der Europäischen Union  (EU)  Verhandlungen  über  die  gegenseitige  Öffnung  der  Agrar­  und  Lebensmittelmärkte  zu  führen.  In  der  Folge  beauftragte  er  das  Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement  (EVD),  in Zusammenarbeit  mit dem Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) und parallel zu den  Verhandlungen  mit  der  EU  unter  Beizug  einer  Arbeitsgruppe  konkrete  Begleitmassnahmen  und  die  entsprechenden  gesetzlichen  Grundlagen  zu  einem  allfälligen  Freihandelsabkommen  auszuarbeiten.  Das  EVD  entschied, in einem ersten Schritt eine Arbeitsgruppe aus Vertretern aller  wichtiger Organisationen der Land­ und Ernährungswirtschaft  sowie von  zwei  Kantonen  einzusetzen  mit  dem  Auftrag,  dem  Departement  einen  Bericht  mit  konkreten  Vorschlägen  für  Begleitmassnahmen  vorzulegen.  Mit  der  Leitung  dieser  Arbeitsgruppe  (nachfolgend:  AG  Begleitmassnahmen)  wurde  der  Direktor  des  Bundesamtes  für  Landwirtschaft  (BLW)  betraut  und  die  Sekretariatsarbeiten  wurden  vom  BLW übernommen.  B.  Nachdem  die  Mitglieder  der  AG  Begleitmassnahmen  am  12. Juni  2008  beauftragt  worden  waren,  konkrete  Vorschläge  einzureichen,  präsentierten  sie  diese  anlässlich  der  zweiten  Sitzung  vom  8. Oktober  2008. Im Anschluss an eine erste Diskussion erarbeitete das Sekretariat  eine  Liste  mit  rund  250  Vorschlägen  mit  dem  Titel  "AG  Begleitmassnahmen  FHAL  Synoptische  Darstellung  der  Vorschläge"  (nachfolgend:  Dokument  Synopsis)  und  unterbreitete  diese  den  Mitgliedern zur Beurteilung. An der dritten Sitzung vom 14. Januar 2009  wurde das Dokument Synopsis  bereinigt  und auf  rund 80 Massnahmen  gekürzt bzw. zusammengefasst. C.  Mit  Mail  vom  9. Mai  2009  ersuchte  die  Journalistin  Claudia  Schreiber  (nachfolgend: Gesuchstellerin)  das BLW um Einsicht  in  die  von der AG  Begleitmassnahmen erstellte "Liste mit mehr als 100 Vorschlägen" sowie  die "reduzierte Liste mit ca. 80 Vorschlägen". D.  Mit Schreiben vom 20. Mai 2009 teilte das BLW der Gesuchstellerin mit,  dass  es  ihr  den  Zugang  zu  den  von  ihr  angeforderten  Dokumenten  verweigere.  Zur  Begründung  führte  es  in  erster  Linie  an,  die  AG 

A­1135/2011 Begleitmassnahmen  unterstehe  nicht  dem  Öffentlichkeitsgesetz  vom  17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3). E.  Am  2.  Juni  2009  reichte  die  Gesuchstellerin  beim  Eidgenössischen  Datenschutz­  und  Öffentlichkeitsbeauftragten  (EDÖB)  einen  Schlichtungsantrag ein. F.  Anlässlich  ihrer  vierten  Sitzung  vom  12. Juni  2009  diskutierte  und  bereinigte  die  AG  Begleitmassnahmen  den  zwischenzeitlich  vom  Sekretariat erarbeiteten Entwurf des Schlussberichtes. Einstimmig wurde  beschlossen, der Öffentlichkeit keine Zwischenergebnisse zugänglich zu  machen.  Am  8.  Juli  2009  wurde  schliesslich  auf  der  Internetseite  des  BLW  der  Schlussbericht  der  AG  Begleitmassnahmen  mit  dem  Titel  "Begleitmassnahmen  zu  einem  Freihandelsabkommen  im  Agrar­  und  Lebensmittelbereich"  inkl.  Fact  Sheets  publiziert  (www.blw.admin.ch  >  Themen  >  Agrarpolitik  >  Freihandel  Schweiz­EU,  besucht  am  2.  Dezember 2011). G.  In der Schlichtungsverhandlung vor dem EDÖB vom 25. November 2010  einigten  sich  die Gesuchstellerin  und  das  BLW  dahingehend,  dass  das  Gesuch um Einsicht  in die 70 Fact Sheets durch deren Publikation vom  8. Juli  2009 gegenstandslos geworden  sei. Hinsichtlich  des Zugangs  zu  der  Liste mit  den  rund  250 Vorschlägen  im Dokument Synopsis  konnte  keine Einigung erzielt werden. Immerhin erklärte die Gesuchstellerin, sie  sei lediglich an den eingereichten Vorschlägen interessiert, nicht aber an  den Namen ihrer Urheber. H.  Am  23.  Dezember  2010  erliess  der  EDÖB  gegenüber  dem  BLW  die  Empfehlung,  das  Dokument  Synopsis  zu  anonymisieren,  indem  es  dessen  Spalte  "Organisation"  einschwärze,  und  der  Gesuchstellerin  anschliessend den Zugang zu diesem Dokument zu gewähren. I.  Mit  Verfügung  vom  18.  Januar  2011  verweigerte  das  BLW  der  Gesuchstellerin  den  Zugang  zum  Dokument  Synopsis.  Die  AG  Begleitmassnahmen sei nicht der Bundesverwaltung  im Sinne von Art. 2  Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen, so dass das von ihr erstellte Dokument 

A­1135/2011 Synopsis auch nicht  in den Anwendungsbereich des BGÖ  falle. Dessen  ungeachtet  sei  es  gar  kein  amtliches  Dokument,  da  es  gemäss  Art. 5  Abs. 3 BGÖ  im Sinne eines Brainstormings und Arbeitshilfsmittels bloss  zum persönlichen Gebrauch bestimmt gewesen bzw. noch gar nicht fertig  gestellt  worden  sei.  Der  Zugang  sei  aber  auch  zu  verweigern,  weil  die  noch  nicht  abgeschlossenen  politischen  Diskussionen  zu  einem  Freihandelsabkommen  mit  der  EU  und  zu  den  notwendigen  Begleitmassnahmen  ansonsten  wesentlich  beeinträchtigt  und  die  freie  Meinungs­  und  Willensbildung  des  Bundesrates  und  der  Bundesverwaltung  generell  gefährdet  werden  könnten,  Informationen  vermittelt würden, welche die Mitglieder der AG Begleitmassnahmen dem  BLW  freiwillig  mitgeteilt  hätten  und  deren  Geheimhaltung  das  BLW  zugesichert habe, bzw. die Verhandlungen zwischen der Schweiz und der  EU  negativ  beeinflusst  werden  könnten  (Art.  7  Abs.  1  Bst.  a,  d  und  h  BGÖ). Schliesslich sei das Dokument Synopsis entgegen der Auffassung  des EDÖB auch nicht anonymisierbar, könnten doch die Vorschläge von  einzelnen Branchenkennern den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen  zugeordnet werden. J.  Gegen  diese  Verfügung  erhebt  die  Gesuchstellerin  (nachfolgend:  Beschwerdeführerin)  am  16. Februar  2011  Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht  und  beantragt,  gerichtlich  festzustellen,  dass  die  AG  Begleitmassnahmen  in  den  sachlichen  (recte:  persönlichen)  Geltungsbereich  des  BGÖ  falle  und  das  Dokument  Synopsis  ein  amtliches Dokument  im Sinne  des BGÖ darstelle.  Zudem  sei  das BLW  (nachfolgend:  Vorinstanz)  anzuweisen,  ihr  zum  Dokument  Synopsis –  nach  erfolgter  Einschwärzung  der  Spalte  "Organisation"  –  Zugang  zu  gewähren.  Zur  Begründung  führt  sie  im  Wesentlichen  an,  die  AG  Begleitmassnahmen  sei  als  ausserparlamentarische  Kommission  bzw.  als  Experten­  oder  ad  hoc­Kommission  Teil  der  Bundesverwaltung  und  unterstehe  demnach  dem  BGÖ.  Das  Dokument  Synopsis  sei  ein  amtliches Dokument, sei es doch keinem eng begrenzten Personenkreis  vorbehalten worden  und  habe  offenbar  die  von  den Mitgliedern  der AG  Begleitmassnahmen  eingebrachten  Vorschläge  für  Begleitmassnahmen  in  Tabellenform  geordnet,  um  diesen  anschliessend  als  Entscheidgrundlage  zu  dienen.  Zudem  habe  es  sowohl  inhaltlich  wie  auch  formell  als  definitive  Fassung  vorgelegen.  Es  liege  auch  keine  Ausnahme  vom  Öffentlichkeitsprinzip  vor:  Die  Vorinstanz  habe  nämlich  weder den Beweis für die Zusicherung der Geheimhaltung erbracht noch  habe  die  Möglichkeit  einer  solchen  überhaupt  bestanden.  Im  Zeitpunkt 

A­1135/2011 des  Erlasses  der  angefochtenen  Verfügung  habe  die  AG  Begleitmassnahmen  ihre Meinung bereits  gebildet  gehabt  und öffentlich  kundgetan,  so  dass  nicht  ersichtlich  sei,  inwiefern  ihre  freie  Meinungsbildung  durch  die  Veröffentlichung  des  Dokumentes  Synopsis  noch  beeinträchtigt  werden  könne.  Trotz  fehlender  Kenntnis  seines  Inhaltes sei für sie auch nicht erkennbar, dass das Dokument vertrauliche  Informationen  über  die  Aussenpolitik  der  Schweiz  bzw.  über  ihre  Positionen  in  laufenden  oder  künftigen  Verhandlungen  mit  der  EU  enthalten könnte. K.  In ihrer Vernehmlassung vom 21. April 2011 schliesst die Vorinstanz auf  Abweisung der Beschwerde. L.  Mit  Schreiben  vom  23.  Mai  2011  hat  die  Beschwerdeführerin  auf  die  Einreichung von Schlussbemerkungen verzichtet. M.  Auf  die  weiteren  Vorbringen  der  Parteien  und  die  sich  bei  den  Akten  befindlichen  Schriftstücke  wird  –  soweit  entscheidwesentlich  –  in  den  nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.  1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005  (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden  gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021).  Weil  keine  Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und das BLW eine Vorinstanz nach  Art. 33 Bst. d VGG ist,  ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung  der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ). 1.2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht  richtet sich nach  dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der  Vorinstanz  am  Verfahren  teilgenommen  oder  keine  Möglichkeit  zur 

A­1135/2011 Teilnahme  erhalten  hat  (Bst. a),  durch  die  angefochtene  Verfügung  besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren  Aufhebung  oder  Änderung  hat  (Bst. c).  Die  Beschwerdeführerin  ist  im  vorinstanzlichen  Verfahren  mit  ihrem  Antrag  auf  Einsichtnahme  in  das  Dokument  Synopsis  nicht  durchgedrungen  und  durch  die  angefochtene  Verfügung auch materiell beschwert. Sie  ist demnach ohne weiteres zur  Beschwerdeführung legitimiert. 1.4. Auf die  frist­ und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und  52 VwVG) ist daher einzutreten. 2.  Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf  Verletzungen  von  Bundesrecht  –  einschliesslich  der  unrichtigen  oder  unvollständigen Feststellung des Sachverhaltes und Überschreitung oder  Missbrauch  des  Ermessens  –  sowie  auf  Angemessenheit  hin  (Art. 49  VwVG).  Es  wendet  das  Recht  von  Amtes  wegen  an  und  ist  an  die  Begründung  der  Begehren  der  Parteien  nicht  gebunden  (Art. 62  Abs. 4  VwVG). 3.  Das  am  1. Juli  2006  in  Kraft  getretene  Öffentlichkeitsgesetz  will  die  Transparenz  über  den  Auftrag,  die  Organisation  und  die  Tätigkeit  der  Verwaltung fördern (Art. 1 BGÖ). Es stellt einen Paradigmenwechsel dar,  indem  es  den  früheren  Grundsatz  der  Geheimhaltung  zum  Öffentlichkeitsprinzip  kehrt,  und  es  verankert  ein  subjektives  und  durchsetzbares Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, ohne dass  ein besonderes Interesse nachgewiesen werden müsste. Das Prinzip soll  Transparenz  schaffen,  damit Bürgerinnen und Bürger  politische Abläufe  erkennen  und  beurteilen  können.  Nebst  Vertrauen  soll  dadurch  das  Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die  Akzeptanz  staatlichen Handelns  erhöht  werden.  Das Gesetz  gilt  für  die  gesamte  Bundesverwaltung  (Art. 2  Abs. 1  Bst. a  BGÖ).  Ein  amtliches  Dokument  ist  jede  Information,  die  auf  einem  beliebigen  Informationsträger  aufgezeichnet  ist,  sich  im  Besitz  einer  Behörde  befindet,  von der  sie  stammt oder  der  sie mitgeteilt worden  ist,  und die  Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft  (Art. 5 Abs. 1 Bst. a­c BGÖ).  Das Öffentlichkeitsgesetz kennt keine Kategorie interner Dokumente, die  generell  nicht  zugänglich  wären.  Das  Öffentlichkeitsprinzip  gilt  gemäss  Art. 6 Abs. 1 BGÖ umfassend  für alle amtlichen Dokumente (Urteile des  Bundesverwaltungsgerichtes  A­3443/2010  vom  18. Oktober  2010  E. 3.1 

A­1135/2011 sowie A­3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.1, jeweils mit weiteren  Hinweisen auf Rechtsprechung und Lehre). 4.  Die  Vorinstanz  vertritt  die  Auffassung,  die  AG  Begleitmassnahmen  sei  vergleichbar mit einer beratenden Verwaltungskommission und als solche  gemäss  den Gesetzesmaterialien  nicht  der  Bundesverwaltung  im Sinne  von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen;  einzig  ihr  definitiver Bericht,  welcher  dem  EVD  übermittelt  worden  sei,  falle  als  ein  von  der  Bundesverwaltung  empfangenes  Dokument  unter  das  Öffentlichkeitsprinzip.  Es  sei  zwar  richtig,  dass  die  Regierungs­  und  Verwaltungsorganisationsverordnung  vom  25. November  1998  (RVOV,  SR  172.010.1)  per  1. Januar  2009  eine  Änderung  erfahren  und  die  ausserparlamentarischen  Kommissionen  (und  mit  ihnen  die  Verwaltungskommissionen)  systematisch  neu  der  Bundesverwaltung  zugeordnet  habe.  Diese  Revision  beträfe  jedoch  nur  ständige  ausserparlamentarische  Kommissionen,  nicht  aber  ad  hoc  eingesetzte  Verwaltungskommissionen  wie  die  AG  Begleitmassnahmen.  Die  Beschwerdeführerin  macht  geltend,  sowohl  das  Bundesamt  für  Justiz  (BJ)  wie  auch  der  EDÖB  seien  zwischenzeitlich  zum  Schluss  gelangt,  dass  ausserparlamentarische  Kommissionen  der  Bundesverwaltung  zuzuordnen  seien  und  folglich  in  den  Anwendungsbereich  des  BGÖ  fielen.  Die  Änderung  der  RVOV  sei  bereits  vor  Eingang  ihres  Zugangsgesuches  in  Kraft  getreten  und  die  Vorinstanz  hätte  demnach  wissen müssen, dass ausserparlamentarische Kommissionen dem BGÖ  unterstünden.  Dessen  ungeachtet  handle  es  sich  bei  der  AG  Begleitmassnahmen (auch) um eine Experten­ oder ad hoc­Kommission,  welche ohne weiteres unter das BGÖ falle. 4.1. Während  die  bis Ende  2008 gültige Kommissionenverordnung  vom  3. Juni 1996 (aKoV, AS 1996 1651) sowohl auf bestimmte wie auch auf  unbestimmte  Zeit  bestellte  ausserparlamentarische  Kommissionen  vorsah (vgl. Art. 4 Bst. a und b), schränkte der Gesetzgeber mit dem auf  den  1.  Januar  2009  neu  in  Kraft  getretenen  Art. 57a  Abs. 1  des  Regierungs­  und Verwaltungsorganisationsgesetzes  vom 21. März  1997  (RVOG,  SR  172.010)  den  Auftrag  von  ausserparlamentarischen  (Verwaltungs­) Kommissionen auf  die ständige  Beratung  von Bundesrat  und  Bundesverwaltung  bei  der  Wahrnehmung  ihrer  Aufgaben  ein  und  bezeichnete  sie  neu  explizit  als  dezentrale  Verwaltungseinheiten  (Botschaft  des  Bundesrates  vom  12. September  2007  über  die  Neuordnung der ausserparlamentarischen Kommissionen, BBl 2007 6641  http://links.weblaw.ch/BVGer-A-3631/2009

A­1135/2011 6651 f.;  vgl.  auch  Art. 7a  Abs. 1  Bst. a  RVOV  [in  Kraft  seit  1. August  2010]  sowie  die  systematische  Einordnung  der  Art. 8a  ff.  in  der  RVOV  [„2. Kapitel:  Die  Verwaltung“,  „1a. Abschnitt:  Ausserparlamentarische  Kommissionen“];  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichtes  A­3192/2010  vom  17. Juni  2011  E. 4.3).  Die  AG  Begleitmassnahmen  wurde  in  der  ersten Hälfte  des  Jahres  2008 einzig  für  die Erarbeitung  von  konkreten  Begleitmassnahmen im Hinblick auf ein allfälliges Freihandelsabkommen  mit  der EU  im Agrar­  und Lebensmittelbereich eingesetzt  und beendete  ihre Tätigkeit mit der Publikation  ihres Schlussberichtes am 8. Juli 2009.  Mangels  formeller  Einsetzungsverfügung  (Art. 11  aKoV  [neu:  Art. 8e  RVOV])  war  sie  jedoch  bereits  im  Jahre  2008  keine  ausserparlamentarische Verwaltungskommission mit beratender Funktion  (vgl.  Art. 4  Bst. a  i.V.m.  Art. 5 Abs. 2  aKoV),  sondern  bloss  ein  auf  Zeit  eingesetztes externes Fachgremium (vgl. Art. 57 Abs. 1 RVOG). Dies galt  – mangels  Beständigkeit  im  Sinne  des  neuen  Art. 57a  Abs. 1  RVOG –  umso mehr ab anfangs 2009. 4.2.  Art. 2  BGÖ  beschreibt  –  entsprechend  dem  Grundsatz  der  Öffentlichkeit  der  Verwaltung  (vgl.  E. 3  hiervor)  und  unter  Einbezug  der  ausserparlamentarischen Behörden­ und Verwaltungskommissionen (vgl.  E. 4.1  hiervor  sowie  E. 4.3  nachfolgend)  –  einen  weiten  Anwendungsbereich  des  Öffentlichkeitsgesetzes  (vgl.  auch  BGE  136  II  399 E. 2.1). Eine Experten­ bzw. ad hoc­Kommission übernimmt – selbst  wenn  sie  mehrheitlich  aus  externen  Mitgliedern  besteht  –  öffentliche  Aufgaben, welche gewöhnlich von der Zentralverwaltung wahrgenommen  werden. Würde ein  solches  (Fach­) Gremium nun dem Geltungsbereich  des BGÖ entzogen, stünde es im Belieben des Bundesrates bzw. seiner  Departemente,  durch  die  einzelfallweise  Auslagerung  von  Verwaltungsaufgaben  das Öffentlichkeitsprinzip  auszuhebeln. Dies  kann  aber nicht Sinn und Zweck dieser Bestimmung sein (vgl. BERTIL COTTIER,  in: medialex 2011, S. 104; vgl. auch STEPHAN C. BRUNNER, in: Stephan C.  Brunner/Luzius  Mader  [Hrsg.],  Öffentlichkeitsgesetz,  Bern  2008  [nachfolgend:  Öffentlichkeitsgesetz],  Art. 1  Rz. 9,  welcher  unter  den  Begriff der "Organisation" der Verwaltung gemäss Art. 1 BGÖ auch die ad  hoc­Organisationen  subsumiert).  Die  AG  Begleitmassnahmen  ist  demnach – wie der EDÖB in seiner Empfehlung vom 23. Dezember 2010  und das BJ  in seinem Dokument "Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips  in  der  Bundesverwaltung:  Häufig  gestellte  Fragen"  (nachfolgend:  FAQ),  Versionen  vom  29. Juni  2006  und  vom  25. Februar  2010,  je  Ziff. 2.4,  zutreffend festhalten – als ad hoc­Kommission der Bundesverwaltung im 

A­1135/2011 Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen, auch wenn sie dieser  nicht angehört (vgl. Art. 57 Abs. 1 RVOG). 4.3. Bei  diesem Ergebnis  kann  grundsätzlich  offengelassen werden,  ob  auch  vor  Inkrafttreten  von  Art.  57a  ff.  RVOG  bzw.  Art. 8a  ff.  RVOV  ausserparlamentarische  Kommissionen  der  Bundesverwaltung  zuzurechnen  waren.  Immerhin  bleibt  festzuhalten,  dass  der  historische  Gesetzgeber  zwar  ursprünglich  (ausserparlamentarische)  Verwaltungskommissionen mit beratender Funktion gegenüber Bundesrat  und Verwaltung  vom Geltungsbereich  des BGÖ ausnehmen wollte  (vgl.  Botschaft  des  Bundesrates  vom  12. Februar  2003  zum  Bundesgesetz  über die Öffentlichkeit der Verwaltung [nachfolgend: Botschaft zum BGÖ],  BBl  2003  1963  1986).  Dennoch  ist  auch  hier  nicht  ersichtlich,  weshalb  eine solche Kommission – selbst wenn sie keine Entscheidbefugnis hat –  als  "verlängerter  Arm"  der  zentralen  Bundesverwaltung  oder  zumindest  als  Teil  der  dezentralen  Verwaltung  nicht  der  Exekutivverwaltung  zugerechnet  werden  und  als  solche  nicht  dem  BGÖ  unterstehen  sollte  (vgl. auch THOMAS SÄGESSER, Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 2 Rz. 24;  Botschaft  des Bundesrates  vom 22. September  2006  zur Änderung des  Parlamentsgesetzes,  BBl  2006  8009  8012;  anderer  Auffassung:  FAQ,  Version vom 29. Juni 2006, Ziff. 2.4). 5.  Jede  Person  hat  das  Recht,  amtliche  Dokumente  einzusehen  und  von  den  Behörden  Auskünfte  über  deren  Inhalt  zu  erhalten  (Art. 6  Abs. 1  BGÖ). Vorliegend steht ausser Frage, dass das Dokument Synopsis die  Anforderungen an ein amtliches Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a­c  BGÖ  erfüllt  (vgl.  bereits  E. 3  hiervor).  Unter  den  Parteien  strittig  ist  jedoch,  ob  eine  Ausnahme  vom  Begriff  des  "amtlichen  Dokumentes"  vorliegt, d.h. ob das Dokument als nicht fertig gestellt (Art. 5 Abs. 3 Bst. b  BGÖ) oder als bloss zum persönlichen Gebrauch bestimmt (Art. 5 Abs. 3  Bst. c BGÖ) zu gelten hat. 5.1.  Gemäss  Art. 1  Abs. 2  der  Öffentlichkeitsverordnung  vom  24. Mai  2006  (VBGÖ,  SR  152.31)  gilt  ein  Dokument  als  fertig  gestellt,  welches  von  der  Behörde,  die  es  erstellt  hat,  unterzeichnet  ist  (Bst.  a)  oder  welches  vom  Ersteller  dem  Adressaten  definitiv  übergeben  wurde,  namentlich  zur  Kenntnis­  oder  Stellungnahme  oder  als  Entscheidgrundlage  (Bst. b). Die Vorinstanz vertritt den Standpunkt, das  von  ihrem  Sekretariat  erstellte  Dokument  Synopsis  sei  ihr  von  der  AG  Begleitmassnahmen nicht definitiv übergeben worden, habe es doch nicht 

A­1135/2011 deren  Gesamtmeinung  wiedergegeben,  sondern  dieser  nur  als  übergangsweises  Arbeitshilfsmittel  gedient.  Dasselbe  gelte  auch  für  die  umgekehrte  Übergabe  des  Dokumentes  vom  BLW  an  die  AG  Begleitmassnahmen.  Erst  deren  Schlussbericht  sei  dem  EVD  endgültig  übermittelt  worden.  Die  Beschwerdeführerin  hält  dem  entgegen,  das  Dokument  Synopsis  habe  sowohl  inhaltlich  als  auch  formell  definitiven  Charakter  aufgewiesen.  So  habe  es  alle  von  den  Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen eingebrachten Vorschläge enthalten, welche diesen  anschliessend  zur  Bewertung  zugestellt  worden  seien,  sei  im  Dokumentenverwaltungssystem  des  BLW  unter  Vergabe  einer  Registraturnummer  erstellt  worden  und  habe  bloss  in  dieser  einen  Version vorgelegen. Zudem könnten auch vorbereitende Dokumente, die  inhaltlich nicht vollständig seien, fertig gestellte Dokumente im Sinne des  BGÖ sein. 5.1.1. Bei der Bezeichnung „nicht  fertig gestelltes Dokument“ handelt es  sich  um  einen  unbestimmten  Gesetzesbegriff,  welcher  unter  anderem  durch  Art. 1  Abs. 2  VBGÖ  weiter  konkretisiert  worden  ist  (KURT  NUSPLIGER,  Öffentlichkeitsgesetz,  a.a.O.,  Art. 5  Rz. 32  f.).  „Definitiv“  im  Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ ist die Übergabe an eine bestimmte  Person,  Stelle  oder  Behörde,  wenn  es  danach  weitestgehend  am  Empfänger  liegt,  wie  er  mit  dem  Dokument  weiter  verfahren  will,  nicht  aber,  wenn  das  Dokument  innerhalb  eines  Teams  oder  zwischen  Mitarbeitenden  und  Vorgesetzten  zwecks  Korrektur,  Ergänzung  oder  Finalisierung ausgetauscht wird (Erläuterungen des BJ vom 24. Mai 2006  zur  Verordnung  über  das  Öffentlichkeitsprinzip  der  Verwaltung  [nachfolgend:  Erläuterungen  zur  VBGÖ],  S. 2).  Weitere  gewichtige  Indizien  für  die  Fertigstellung  eines  Dokumentes  sind  seine  Unterzeichnung  oder  Genehmigung,  die  Registrierung  in  einem  Klassifikations­, Organisations­  oder  Informationssystem  der  Verwaltung  sowie  seine  Bedeutung.  Schliesslich  können  auch  vorbereitende  Dokumente fertig gestellt sein, wenn sie definitiven Charakter aufweisen.  Als  Beispiele  für  nicht  fertig  gestellte  Dokumente  sind  namentlich  zu  erwähnen: Ein handschriftlich oder elektronisch aufgezeichneter Text mit  Streichungen  oder  Anmerkungen  vor  seiner  Schlusskorrektur,  eine  zusammenfassende  Übersicht  in  Bearbeitung,  eine  provisorische  Fassung  eines  Berichts,  eine  Projektskizze,  Notizen  aus  einer  Sitzung,  informelle  Arbeitsnotizen,  der  Vorentwurf  eines  Textes  oder  zusammenfassende Notizen für eine Versammlung (Botschaft zum BGÖ,  BBl 2003 1963 1997 ff.).

A­1135/2011 5.1.2.  Die  Vorinstanz  trug  in  ihrer  Funktion  als  Sekretariat  der  AG  Begleitmassnahmen  die  von  den  einzelnen  Mitgliedern  eingebrachten  Vorschläge  für  Begleitmassnahmen  zusammen  und  ordnete  sie  im  Dokument  Synopsis  verschiedenen  Haupt­  („Landwirtschaft“,  „Industrie  und Handel“, „Branchenübergreifend“) sowie Unterkategorien („finanzielle  Massnahmen“,  „nichtfinanzielle  Massnahmen“)  zu.  Den  Adressaten  (sprich:  den  Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen)  oblag  es  anschliessend, anhand der  im Text vorbereiteten Rubriken ("+++" [breite  Unterstützung],  "++"  [mittlere  Unterstützung]  sowie  "+"  [geringe  Unterstützung])  je  nach  Gutdünken  eine  Bewertung  der  verschiedenen  Vorschläge vorzunehmen und sich zu positionieren. Mit anderen Worten:  Das  Dokument  Synopsis  wurde  den  Empfängern  nicht  etwa  zur  Überarbeitung  übergeben,  sondern  diente  ihnen  einzig  als  Entscheidgrundlage  für  das  weitere  Vorgehen.  Zwar  ist  nicht  von  der  Hand  zu  weisen,  dass  die  Evaluation  bloss  ein  Zwischenschritt  im  Rahmen  des  Gesamtprojektes  "Begleitmassnahmen"  der  AG  Begleitmassnahmen  darstellte  und  den  Schlussbericht  letztlich  nur  vorbereitete. Dies  ist  jedoch  für die nach objektiven Gesichtspunkten zu  erfolgende  Qualifikation  als  "fertig  gestelltes  Dokument"  unschädlich,  handelte  es  sich  doch  bei  dieser Auflistung  nicht  einmal  um einen Vor­  oder Teilentwurf, sondern um ein in sich selber bereits abgeschlossenes  und  nicht  mehr  in  Bearbeitung  stehendes  Dokument.  Bei  diesem  Ergebnis kann auch offenbleiben, ob die Registrierung des Dokumentes  im  elektronischen  Datenverarbeitungssystem  der  Vorinstanz  (für  sich  allein  oder  allenfalls  ergänzend)  einen  Hinweis  auf  seinen  definitiven  Charakter liefert. 5.1.3. Dazu kommt noch ein Weiteres: Der Grund für den Ausschluss von  Dokumenten  mit  provisorischem  Charakter  gemäss  Art. 5  Abs. 3  Bst. b  BGÖ  liegt  darin,  dass  die  Verwaltung  ihren  Handlungsspielraum  bewahren  und  ihre  Projekte mit  der  nötigen  Freiheit  entwickeln  können  muss, um sich möglichst ungestört und ohne Druckversuche von aussen  eine Meinung zu bilden (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963 1997). Die  AG Begleitmassnahmen, welche der Verwaltung zumindest zuzurechnen  ist  (vgl.  E. 4.2  hiervor),  hat  ihren  Schlussbericht  (inkl.  Fact  Sheets)  am  8. Juli  2009  veröffentlicht,  so  dass  ihre  freie  Meinungs­  und  Willensbildung  durch  eine  Publikation  des  Dokumentes  Synopsis  gar  nicht  mehr  beeinflusst  werden  kann  und  ein  allfälliger  Aufschub  des  Zugangs  nach  Art. 8  Abs. 2  BGÖ  von  vornherein  entfällt.  Auch  dies  spricht dafür, von einem fertig gestellten Dokument auszugehen.

A­1135/2011 5.2.  In  die  Kategorie  der  Dokumente,  die  zum  persönlichen  Gebrauch  bestimmt  sind  (Art.  5  Abs. 3  Bst. c  BGÖ),  fallen  alle  Informationen,  die  dienstlichen Zwecken dienen, deren Benutzung aber ausschliesslich der  Autorin,  dem  Autoren  oder  einem  eng  begrenzten  Personenkreis  als  Arbeitshilfsmittel  vorbehalten  ist,  wie  Notizen  oder  Arbeitskopien  von  Dokumenten  (Art. 1  Abs. 3  VBGÖ).  Die  Vorinstanz  macht  geltend,  das  Dokument  Synopsis  sei  lediglich  ein  Arbeitshilfsmittel  bzw.  eine  Arbeitsgrundlage  gewesen,  die  innerhalb  eines  Teams  ausgetauscht  worden  sei.  Vergleichbar  mit  einer  Gedankenstütze  bzw.  Arbeitsnotiz  habe  es  sämtliche  von  den  Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen  eingebrachten  Vorschläge  aufgelistet,  welche  diese  im  Rahmen  eines  Brainstormings  zusammengetragen  hätten  und  aus  welchen  sie  anschliessend  in  einem  konsolidierten  Bericht  zuhanden  des  EVD  eine  Auswahl  treffen  wollten.  Zudem  habe  die  AG  Begleitmassnahmen  mit  rund  zwanzig  Personen  nur  aus  einem  beschränkten  Adressatenkreis  bestanden. Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, dass die  im Dokument Synopsis enthaltenen 250 Vorschläge von den Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen  zwecks  Überprüfung  in  ihre  jeweilige  Institution  getragen  und  folglich  auf  direktem  oder  indirektem Weg  weit  mehr  als  zwanzig  Personen  zugänglich  gemacht  worden  seien.  Mindestens  drei  Mitarbeiter  der  Vorinstanz  hätten  die  Vorschläge  für  Begleitmassnahmen  im Dokument Synopsis sortiert und  in Tabellenform  systematisiert,  um  diese  anschliessend  den  Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen  zur  Bewertung  zu  übergeben.  Von  einer  blossen  Brainstorming­Liste  bzw.  einem  blossen  Arbeitshilfsmittel  könne  daher  keine Rede sein. 5.2.1.  Der  Verordnungsgeber  hat  in  Art.  1  Abs.  3  VBGÖ  die  Umschreibung des Begriffs des zum persönlichen Gebrauch bestimmten  Dokumentes aus der Botschaft übernommen und dahingehend präzisiert,  dass  darunter  nicht  nur  Dokumente  fallen,  welche  zwar  dienstlichen  Zwecken  dienen,  deren  Gebrauch  aber  ausschliesslich  dem  Verfasser  vorbehalten bleiben, sondern auch solche, die  lediglich durch einen eng  begrenzten  Personenkreis  verwendet  werden.  Dies  hat  er  etwa  dann  bejaht, wenn Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel  dienen (bspw. Dispositionen, handschriftliche Notizen, Arbeitskopien von  Dokumenten,  Korrekturvorschläge,  Gedankenstützen  oder  Begleitnotizen)  innerhalb  eines  Teams  oder  zwischen  Mitarbeiterinnen  oder Mitarbeitern und Vorgesetzten ausgetauscht werden (Botschaft zum  BGÖ, BBl 2003 1963 2000; Erläuterungen zur VBGÖ, S. 3).

A­1135/2011 5.2.2. Wie  vorstehend  ausgeführt  (vgl.  E. 5.1.2),  diente  das  Dokument  Synopsis  den  Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen  als  Entscheidgrundlage  für  das  weitere  Vorgehen  und  stellte  ein  in  sich  selber  abgeschlossener  Zwischenschritt  im  Rahmen  des  Gesamtprojektes  „Begleitmassnahmen“  dar.  Es  handelte  sich  mithin –  wie  die  Beschwerdeführerin  zu  Recht  einwendet  –  nicht  um  eine  den  Arbeitsprozess  bloss  unterstützende,  lediglich  behelfsmässig  erstellte  „Brainstorming“­Liste,  sondern  um  ein  fertig  gestelltes  und  (durch  die  Systematisierung  und  Sortierung  der  Vorschläge)  gedanklich  weiterentwickeltes  Dokument.  Dies  allein  spricht  grundsätzlich  bereits  gegen  die  Annahme  eines  blossen  "Arbeitshilfsmittels".  Darüber  hinaus  fehlt es aber auch an einem „eng begrenzten Personenkreis“: Zwar lässt  sich den Gesetzesmaterialien nicht entnehmen, ab wie  vielen Personen  dieses  (zweite)  Kriterium  nicht  mehr  als  erfüllt  zu  gelten  hat.  Immerhin  deutet  jedoch  der  Begriff  „eng“  darauf  hin,  dass  Art. 1  Abs. 3  VBGÖ –  ganz  im  Sinne  des  Grundsatzes  der  Öffentlichkeit  der  Verwaltung  (vgl.  E. 3) – restriktiv anzuwenden ist. Setzt sich – wie vorliegend – bereits der  unmittelbare  Adressatenkreis  aus  rund  zwanzig  Arbeitsgruppenmitgliedern  zusammen,  wird  der  Rahmen  des  persönlichen  Gebrauchs  gesprengt.  Dies  gilt  umso mehr,  als  der  Kreis  der  involvierten  Personen  durch  den  Einbezug  der  verschiedenen  Verbände,  Interessengruppen  und  Kantone  –  als  deren  Vertreter  die  Mitglieder  in  die AG Begleitmassnahmen Einsitz  genommen haben  und  die über den Inhalt des Dokumentes Synopsis in Kenntnis gesetzt worden  sein dürften – wohl noch erheblich ausgeweitet worden ist. 6.  In  einem  nächsten  Schritt  ist  zu  prüfen,  ob  die  Vorinstanz  den  Zugang  zum  Dokument  Synopsis  wegen  überwiegenden  öffentlichen  oder  privaten  Interessen  an  der  Geheimhaltung  gemäss  Art. 7  Abs. 1  BGÖ  verweigern  durfte.  Die  Beweislast  zur  Widerlegung  der  Vermutung  des  freien  Zugangs,  die  durch  das  Öffentlichkeitsgesetz  aufgestellt  wird,  obliegt  der  Behörde,  d.h.  sie  muss  beweisen,  dass  die  in  Art. 7  BGÖ  aufgestellten  Ausnahmeklauseln  gegeben  sind  (Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichtes A­3443/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 3.1;  Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963 2002; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN,  Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 6 Rz. 11). Diese sind nur dann wirksam,  wenn die Beeinträchtigung im Falle einer Offenlegung von einer gewissen  Erheblichkeit  ist  und  ein  ernsthaftes  Risiko  ihres  Eintretens  besteht,  mithin  der  Schaden  nach  dem  üblichen  Lauf  der  Dinge  und  mit  hoher 

A­1135/2011 Wahrscheinlichkeit  eintrifft  (BERTIL  COTTIER/RAINER  J.  SCHWEIZER/NINA  WIDMER, Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 4). 6.1.  Nach  Art. 7  Abs. 1  Bst. a  BGÖ  wird  der  Zugang  zu  amtlichen  Dokumenten eingeschränkt,  aufgeschoben oder  verweigert, wenn durch  seine Gewährung die freie Meinungs­ und Willensbildung einer dem BGÖ  unterstellten  Behörde,  eines  anderen  legislativen  oder  administrativen  Organes  oder  einer  gerichtlichen  Instanz  wesentlich  beeinträchtigt  werden kann. 6.1.1.  Die  Vorinstanz  macht  geltend,  die  politischen  Diskussionen  zu  einem Freihandelsabkommen  zwischen  der  Schweiz  und  der  EU  sowie  den  notwendigen  Begleitmassnahmen  seien  noch  nicht  abgeschlossen  und  könnten  durch  die  Gewährung  des  Zugangs  zum  Dokument  Synopsis  wesentlich  beeinträchtigt  werden.  Garantiere  man  keine  Geheimhaltung,  müsse  damit  gerechnet  werden,  dass  die  "Ideensammlung"  in  der  politischen  Meinungsbildung  kontraproduktiv  verwendet  werde  und  letztlich  eine  konstruktive  Lösungsfindung  erschwere  oder  sogar  verhindere.  Die  Veröffentlichung  eines  solchen  Papieres  könne  dazu  führen,  dass  sich  Dritte  fortan  nicht  mehr  an  Arbeitsgruppen  beteiligten  bzw.  sich  im  Rahmen  eines  Brainstormings  grosse Zurückhaltung auferlegten. 6.1.2.  Die  Beschwerdeführerin  geht  davon  aus,  dass  sich  die  Interessenvertreter  auch  nach  einer  Veröffentlichung  des  Dokumentes  Synopsis weiterhin  darum bemühten,  ihre Argumente  in Arbeitsgruppen  einzubringen und politischen Einfluss zu nehmen. Dessen ungeachtet sei  nicht  ersichtlich,  inwiefern  die  freie  Meinungsbildung  in  der  in  der  Zwischenzeit  aufgelösten  AG  Begleitmassnahmen  durch  eine  Veröffentlichung  des  Dokumentes  Synopsis  noch  gefährdet  werden  könnte. 6.1.3.  Der  Schutz  der  freien  Meinungs­  und  Willensbildung  soll  verhindern,  dass  die Verwaltung  durch  eine  verfrühte Bekanntgabe  von  Informationen  während  eines  Entscheidungsprozesses  unter  allzu  starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung einer eigenen  Meinung  und  eines  eigenen  Willens  verhindert  werden  könnte.  Ein  aufgrund  von  Art. 7  Abs. 1  Bst. a  BGÖ  im  Rahmen  eines  Entscheidungsprozesses  als  geheim  deklariertes  Dokument  sollte  öffentlich  zugänglich  sein,  sobald  die  Behörde  ihren  Entscheid  einmal  getroffen  hat  (Botschaft  zum  BGÖ,  BBl  2003  1963  2007 f.; 

A­1135/2011 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  a.a.O.,  Art. 7  Rz. 17).  Die  AG  Begleitmassnahmen  hat mit  der Veröffentlichung  ihres Schlussberichtes  (inkl.  Fact  Sheets)  am  8. Juli  2009  ihren  Meinungsbildungsprozess  abgeschlossen. Dieser kann somit durch eine (nachträgliche) Publikation  des Dokumentes Synopsis gar nicht mehr beeinflusst werden (vgl. bereits  E. 5.1.3 hiervor). 6.1.4.  In  ganz besonderen Ausnahmefällen  kann der Schutz,  den Art. 7  Abs. 1  Bst. a  BGÖ  gewährt,  über  die  Entscheidungsphase  hinaus  verlängert  werden.  Dies  gilt  namentlich  dann,  wenn  eine  Spezialbestimmung  vorsieht,  dass  eine  Behörde  unter  Ausschluss  der  Öffentlichkeit  ihren Beschluss fasst (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963  2008;  vgl.  auch  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  a.a.O.,  Art. 7  Rz. 18,  welche als häufigsten Fall die Beschlüsse von Kollegialbehörden wie den  Verwaltungskommissionen  anführen).  Die  AG  Begleitmassnahmen  ist  eine  ad  hoc­Kommission,  welche  nicht  von  Gesetzes  wegen  hinter  verschlossenen  Türen  tagt  (etwa  im  Gegensatz  zum  Bundesrat  [vgl.  Art. 21 RVOG]). Da ihre Mitglieder im Dokument Synopsis bloss einzelne  Vorschläge, aber  (noch) nicht eigentliche Forderungen  formuliert haben,  leuchtet  darüber  hinaus  nicht  ein,  weshalb  sie  mit  der  Veröffentlichung  auf  die  von  ihnen  eingenommenen  Standpunkte  –  soweit  diese  ihnen  überhaupt einzeln zugeordnet werden können (vgl. E. 7.1 nachfolgend) –  zu behaften sein sollten. Dies gilt umso mehr, als die Fertigstellung des  Dokumentes Synopsis (bei welchem es sich entgegen der Auffassung der  Vorinstanz  eben  gerade  nicht  um  ein  blosses  Brainstorming­Dokument  handelt [vgl. E. 5.2.2]) Ende 2008 erfolgt ist und damit schon längere Zeit  zurückliegt.  Auch  dies  spricht  gegen  eine  Ausnahme  vom  Öffentlichkeitsprinzip gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ. 6.1.5. Schliesslich bleibt die Vorinstanz aber auch den Nachweis einer im  Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ "wesentlichen" Beeinträchtigung der  freien  Meinungs­  und  Willensbildung  des  Bundesrates  bzw.  des  Vorstehers  des  EVD  durch  die  Veröffentlichung  des  Dokumentes  Synopsis  schuldig:  So  hat  die  von  ihr  angeführte  allfällige  Vereitelung  einer konstruktiven Lösungsfindung für die Beurteilung der Zugänglichkeit  von vornherein ausser Acht zu bleiben,  ist doch das blosse Risiko, eine  heftige  und möglicherweise  kontroverse  öffentliche  Auseinandersetzung  zu provozieren, kein Verweigerungsgrund  (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl  2003 1963 2007). Desgleichen sind die politischen Entscheidungsträger  des Bundes durch die im Dokument Synopsis aufgelisteten und teilweise  in  den  Schlussbericht  und  dessen  Fact  Sheets  übernommenen 

A­1135/2011 Vorschläge der AG Begleitmassnahmen nicht gebunden, sondern haben  diese höchstens als Entscheidungshilfe beizuziehen. 6.2.  Die  Vorinstanz  erachtet  die  im  Dokument  Synopsis  aufgeführten  Vorschläge  zu  international  umstrittenen  Themen  wie  Grenzschutz,  gentechnisch  veränderten  Produkten,  Erhaltung  der  Ernährungssouveränität,  Absatz­  und  Exportförderung  sowie  Kennzeichnungsvorschriften  als  geeignet,  um  die  aussenpolitischen  Interessen  oder  die  internationalen  Beziehungen  der  Schweiz  zu  beeinträchtigen  (Art. 7  Abs. 1  Bst. d  BGÖ).  Für  die  Beschwerdeführerin  ist  dagegen  nicht  ersichtlich,  inwiefern  das  Dokument  Synopsis  vertrauliche  Informationen über die Aussenpolitik der Schweiz oder über  Positionen  in  laufenden  oder  künftigen  Verhandlungen  mit  der  EU  enthalten könnte. 6.2.1. Art. 8 Abs. 4 BGÖ schliesst amtliche Dokumente über Positionen in  laufenden oder  künftigen Verhandlungen  vom Öffentlichkeitsprinzip  aus.  Sobald  aber  die  (internationalen)  Verhandlungen  abgeschlossen  sind,  müssen  die  Verhandlungspositionen  bekannt  gegeben  werden,  sofern  dem nicht etwa die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen  Beziehungen  der  Schweiz  im  Sinne  von  Art. 7  Abs. 1  Bst. d  BGÖ  entgegenstehen  (Botschaft  zum  BGÖ,  BBl  2003  1963  2015;  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  a.a.O.,  Art. 7  Rz. 34  sowie  MAHON/GONIN,  a.a.O.,  Art. 8  Rz. 47).  Gemäss  Informationsschreiben  des  Integrationsbüros  Eidgenössisches  Departement  für  auswärtige  Angelegenheiten  (EDA)/EVD  vom  Oktober  2011  (www.blw.admin.ch  >  Themen  >  Agrarpolitik  >  Freihandel  Schweiz­EU,  besucht  am  2.  Dezember 2011) dauern die Verhandlungen mit der EU in den Bereichen  Landwirtschaft,  Lebensmittelsicherheit,  Produktsicherheit  und  öffentliche  Gesundheit weiterhin an und sind derzeit ins Stocken geraten. Gleichwohl  legt der Bundesrat mit einer Veröffentlichung des Dokumentes Synopsis  seine Karten nicht vorzeitig offen und verschafft der EU in den laufenden  Verhandlungen  keinen  entscheidenden Vorteil:  Denn  einerseits  ist  nicht  nachvollziehbar,  weshalb  das  Dokument  Synopsis  Informationen  enthalten  sollte,  welche  für  die  Verhandlungsstrategie  des  Bundesrates  bzw.  den  Fortgang  des  Verhandlungsprozesses  von  Bedeutung  sein  könnten  (vgl. MAHON/GONIN,  a.a.O.,  Art. 8  Rz. 50).  Andererseits  hat  die  Vorinstanz  selber  eine  Auswahl  von  Vorschlägen  der  AG  Begleitmassnahmen  im  Schlussbericht  vom  8. Juli  2009  und  in  dessen  Fact  Sheets  publizieren  lassen,  ohne  darin  eine  Schwächung  der  Verhandlungsposition  der  Schweiz  bzw.  –  nach  Abschluss  der 

A­1135/2011 Verhandlungen  –  eine  Beeinträchtigung  ihrer  aussenpolitischen  Interessen  zu  sehen.  Inwiefern  für  die  übrigen,  bis  anhin  nicht  veröffentlichten  Vorschläge  etwas  anderes  gelten  sollte,  leuchtet  nicht  ein. 6.3.  Nach  Art. 7  Abs. 1  Bst. h  BGÖ  kann  der  Zugang  zu  amtlichen  Dokumenten  verweigert  werden,  wenn  durch  seine  Gewährung  Informationen  vermittelt  werden  können,  die  der  Behörde  von  Dritten  freiwillig  mitgeteilt  worden  sind  und  deren  Geheimhaltung  die  Behörde  zugesichert hat.  6.3.1.  Die  Vorinstanz  macht  geltend,  die  Mitglieder  der  AG  Begleitmassnahmen hätten in einer ersten Phase der Ideensammlung ein  grosses  Geheimhaltungsinteresse  gehabt.  Sie  seien  von  Anfang  an  stillschweigend davon ausgegangen, dass das Dokument Synopsis nicht  öffentlich  gemacht  werde,  und  hätten  sich  auch  nach  der  Anfrage  der  Beschwerdeführerin  in  ihrer  Abstimmung  vom  12. Juni  2009  für  eine  Beibehaltung  der  Geheimhaltung  ausgesprochen.  Sie  (die  Vorinstanz)  habe  ihnen  als  Dritte  ohne  weiteres  die  Vertraulichkeit  der  im  Rahmen  des Brainstormings freiwillig eingebrachten Vorschläge zusichern können. 6.3.2. Die  Beschwerdeführerin  ist  der  Auffassung,  die  Vorinstanz  habe  den  Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen  keine  absolute  Geheimhaltung  zugesichert  und  eine  solche  wäre  auch  nicht  möglich  gewesen.  Denn  einerseits  hätten  diese  von  Anfang  an  damit  rechnen  müssen,  dass  ein  nicht  im Voraus  bestimmbarer  Teil  der Vorschläge  in  einem  Bericht  veröffentlicht  werde  und  von  Branchenkennern  den  einzelnen  Mitgliedern  zugeordnet  werden  könne.  Andererseits  sei  ein  grosser  Kreis  von  Personen  involviert  gewesen.  Zudem  habe  die  Vorinstanz  keine  Interessenabwägung  vorgenommen  und  ihre  Zusicherung  sei  nur  gegenüber  einer  Behörde,  nicht  aber  gegenüber  Privatpersonen erfolgt. 6.3.3.  Die  Ausnahmeregelung  von  Art. 7  Abs. 1  Bst. h  BGÖ  findet  Anwendung,  wenn  folgende  drei  Anforderungen  kumulativ  erfüllt  sind:  Zunächst  müssen  die  Informationen  von  einer  Privatperson,  nicht  aber  von  einer  Behörde  mitgeteilt  worden  sein.  Sodann  müssen  die  betreffenden  Informationen  von  sich  aus,  d.h.  nicht  im  Rahmen  einer  gesetzlichen  oder  vertraglichen  Verpflichtung,  abgegeben  worden  sein  und schliesslich muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit  auf  ausdrückliches  Verlangen  des  Informanten  erteilt  haben 

A­1135/2011 (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  a.a.O.,  Art. 7  Rz. 47).  Vorliegend  fehlt  es  bereits  an  der  ersten  Bedingung  („Dritter“),  ist  doch  die  AG  Begleitmassnahmen  als  ad  hoc­Kommission  der  Bundesverwaltung  zuzurechnen und dem BGÖ unterworfen (vgl. E. 4.2). Darüber hinaus ist  aber auch die dritte Bedingung nicht erfüllt: Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ setzt  nämlich  grundsätzlich  voraus,  dass  die Zusicherung der Geheimhaltung  ausdrücklich  verlangt  und  ebenso  ausdrücklich  gegeben  wird,  während  ein  stillschweigendes Begehren  oder  eine  stillschweigende  Zusicherung  nur  mit  grösster  Zurückhaltung  angenommen  werden  dürfen  (Botschaft  zum  BGÖ,  BBl  2003  1963  2012).  Die  Mitglieder  der  AG  Begleitmassnahmen  haben  der  mit  Sekretariatsarbeiten  betrauten  Vorinstanz  ihre  Vorschläge  anlässlich  der  zweiten  Sitzung  vom  8. Oktober  2008  ohne  irgendwelche  Vorbehalte  mitgeteilt  und  erst  am  12. Juni  2009,  mithin  nach  Eingang  des  Zugangsgesuches  der  Beschwerdeführerin und nach einer ersten abschlägigen Stellungnahme  durch  die  Vorinstanz,  Geheimhaltung  beschlossen.  Mit  diesem  „fait  accompli“ haben sie der Vorinstanz aber die Möglichkeit genommen,  im  Rahmen  einer  Interessenabwägung  zugunsten  der  Förderung  der  Transparenz  in  der  Verwaltung  auf  die  ihr  angebotenen  Informationen  allenfalls von vornherein zu verzichten. Würde man ein solches Verhalten  schützen,  käme  dies  letztlich  einer  Aushöhlung  des  Öffentlichkeitsprinzipes  gleich  (vgl.  auch  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  a.a.O., Art. 7 Rz. 47). 7.  Die Vorinstanz hält letzten Endes die Auffassung des EDÖB, wonach die  Personendaten  im  Dokument  Synopsis  anonymisierbar  seien,  für  nicht  stichhaltig.  Das  Dokument  enthalte  nicht  nur  die  Personendaten  der  in  der AG Begleitmassnahmen vertretenen Organisationen sowie die Kürzel  von  drei  ihrer  Mitarbeiter  in  der  Dokumentenreferenz,  sondern  die  einzelnen  Vorschläge  könnten  von  Branchenkennern  inhaltlich  den  einzelnen  Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen  zugeordnet  werden.  Das  Interesse der Mitglieder,  ihre von der AG Begleitmassnahmen nicht  geteilten  Vorschläge  geheim  zu  halten,  überwiege  gegenüber  dem  Interesse der Beschwerdeführerin am Zugang zum Dokument Synopsis. 7.1.  Amtliche  Dokumente,  welche  Personendaten  enthalten,  sind  nach  Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ;  zur  Definition  des  Begriffs  "Personendaten"  vgl.  Art. 3  Bst. a  des  Bundesgesetzes  vom  19. Juni  1992  über  den  Datenschutz  [DSG,  SR  235.1]).  Ist  eine  Anonymisierung  nicht  möglich,  so  beurteilt  sich  ein 

A­1135/2011 Zugangsgesuch  nach  Art. 19  DSG  (Art. 9  Abs. 2  BGÖ).  Erst  wenn  die  Betroffenen vernünftigerweise nicht identifizierbar sind, gilt ein Dokument  als anonym im Sinne des DSG. Ist dagegen eine Reidentifizierung ohne  unverhältnismässigen  Aufwand  möglich,  so  enthält  das  Dokument  Personendaten  im  Sinne  des  DSG  und  fällt  nach  Art. 9  Abs. 2  BGÖ  in  dessen  Geltungsbereich,  obwohl  eine  Anonymisierung  gemäss  Art. 9  Abs. 1  BGÖ  vorgenommen  wurde  (ALEXANDRE  FLÜCKIGER,  Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 9 Rz. 31). Mit einem Einschwärzen der  Spalte "Organisationen" im Dokument Synopsis ist die Urheberschaft der  in  die  AG  Begleitmassnahmen  eingebrachten  Vorschläge  für  einen  durchschnittlichen  Leser  –  wenn  überhaupt  –  höchstens  in  Einzelfällen  und  regelmässig  nur  mit  einem  damit  verbundenen  Mehraufwand  zu  bestimmen. Aber selbst wenn eine Zuordnung der einzelnen Vorschläge  zu  den  im  Schlussbericht  vom  8. Juli  2009  aufgelisteten  Verbänden,  Interessengruppen  und  Kantone  bzw.  deren  Vertreter  zumindest  für  Branchenkenner  ohne  weiteres  möglich  sein  sollte,  ist  eine  Publikation  des Dokumentes Synopsis aus datenschutzrechtlichen Gründen zulässig: 7.1.1.  Gemäss  Art. 19  Abs. 1bis  DSG,  mit  welchem  eine  Koordinationsnorm  für  die  Regelung  des  Zuganges  zu  amtlichen  Dokumenten  mit  Personendaten  geschaffen  wurde  (YVONNE  JÖHRI,  in:  David  Rosenthal/Yvonne  Jöhri  [Hrsg.],  Handkommentar  zum  Datenschutzgesetz, Zürich 2008, Art. 19 N. 31; Botschaft zum BGÖ, BBl  2003  1963  2033),  dürfen  Bundesorgane  gestützt  auf  das  Öffentlichkeitsgesetz  Personendaten  bekannt  geben,  wenn  diese  im  Zusammenhang  mit  der  Erfüllung  öffentlicher  Aufgaben  stehen  (Bst. a)  und  an  deren  Bekanntgabe  ein  überwiegendes  öffentliches  Interesse  besteht  (Bst. b;  vgl.  auch  Art. 7  Abs. 2  BGÖ).  Die  erstgenannte  Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung und ergibt sich  für  das  Öffentlichkeitsgesetz  bereits  aus  der  Definition  des  Begriffs  "amtliches Dokument"  in Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ (JÖHRI, a.a.O., Art. 19  N. 54;  Botschaft  zum  BGÖ,  BBl  2003  1963  2033).  Die  zweite  Voraussetzung verlangt nach einer Abwägung der konkret auf dem Spiele  stehenden  Interessen:  Geht  es  um  die  Beurteilung  des  Zugangs  zu  besonders  schützenswerten  Personendaten  im  Sinne  von  Art. 3  Bst. c  DSG oder Persönlichkeitsprofilen  im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG, dürfte  die  Güterabwägung  eher  zugunsten  der  Privatsphäre  Dritter  erfolgen  (Urteile des Bundesverwaltungsgerichtes A­3192/2010 vom 17. Juni 2011  E. 6.2.2 sowie A­3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; JÖHRI, a.a.O.,  Art. 19  N. 45).  Das  öffentliche  Interesse  am  Zugang  kann  ausnahmsweise  etwa  überwiegen  bei  Vorliegen  eines  besonderen 

A­1135/2011 Informationsinteresses  der  Öffentlichkeit  bzw.  eines  spezifischen  öffentlichen  Interesses  wie  dem  Schutz  der  öffentlichen  Ordnung  und  Sicherheit  oder  Gesundheit,  bei  einem  privilegierten  Einbezug  der  betroffenen Person in das Verwaltungshandeln (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. a­c  VBGÖ) oder wenn die Angabe der Daten freiwillig und ohne behördlichen  oder gesetzlichen Zwang erfolgt ist (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963  2033;  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  a.a.O.,  Art. 7  Rz. 82).  Unproblematisch  ist  zudem  eine  Publikation,  bei  welcher  es  nach  den  Umständen  des  jeweiligen Einzelfalls  unwahrscheinlich  ist,  dass  sie  die  Privatsphäre  der  betroffenen  Person  beeinträchtigt  (Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichtes A­3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4;  JÖHRI, a.a.O., Art. 19 N. 48). 7.1.2.  Von  den  Parteien  wird  (mit  Recht)  nicht  bestritten,  dass  das  Dokument  Synopsis  im  Zusammenhang  mit  der  Erfüllung  einer  öffentlichen Aufgabe steht (Art. 19 Abs. 1bis Bst. a DSG; vgl. E. 5 hiervor)  und die drei mit ihrem Kürzel (gro/tha/msa) in der Kopfzeile aufgeführten  Mitarbeiter  des  BLW  nicht  der  Anonymisierungspflicht  unterliegen  (vgl.  JÖHRI,  a.a.O.,  Art. 19  N. 48).  Was  die  Abwägung  der  sich  entgegenstehenden Interessen im Sinne von Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG  anbelangt,  ist  nicht  ersichtlich,  inwiefern  eine  Publikation  der  im  Dokument  Synopsis  aufgelisteten  Vorschläge  –  wenn  denn  ein  Rückschluss  auf  ihre  Urheberschaft  trotz  Anonymisierung  überhaupt  möglich  sein  sollte  (vgl.  E. 7.1)  –  das  Risiko  einer  Persönlichkeitsverletzung  bei  den  Verbänden,  Interessengruppen  und  Kantonen  bzw.  ihren  Vertretern  birgt  resp.  für  diese  mehr  als  eine  "geringfügige  oder  bloss  unangenehme  Konsequenz"  (Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichtes A­3609/2010  vom 17. Februar  2011 E. 4.4;  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 Rz. 58) haben kann. Dies gilt  umso  mehr,  als  sie  als  Mitglieder  einer  der  Bundesverwaltung  zuzurechnenden  Arbeitsgruppe  (vgl.  E. 4.2)  den  Schutz  ihrer  Persönlichkeitsrechte  ohnehin  nicht  umfassend  geltend machen  können  (vgl.  FLÜCKIGER,  a.a.O.,  Art. 9  Rz. 14),  auf  freiwilliger  Basis  an  der  AG  Begleitmassnahmen  teilgenommen  und  keine  Veröffentlichung  von  sensiblen  Personendaten  zu  befürchten  haben.  Auch  so  stehen  für  die  Beschwerdeführerin  (vgl. Bst. G hiervor) und wohl auch  für die weiteren  interessierten Kreise nicht die  Identität  ihres Verfassers,  sondern die  im  Dokument Synopsis aufgeführten Vorschläge als solche  im Vordergrund  und  dürfte  ein  allfälliges  Geheimhaltungsinteresse  zwischenzeitlich  erheblich an Bedeutung verloren haben. Unter diesen Vorzeichen ist aber  das öffentliche Interesse an der Offenlegung der ebenfalls zur Diskussion 

A­1135/2011 gestandenen,  jedoch  nicht  weiterverfolgten  und  nicht  in  den  Schlussbericht  vom  8. Juli  2009  und  in  dessen  Fact  Sheets  übernommenen  Vorschläge  für  Begleitmassnahmen  als  höher  zu  gewichten. 8.  Gestützt  auf  die  vorstehenden  Erwägungen  ist  die  Beschwerde  daher  gutzuheissen,  die  Verfügung  vom  18. Januar  2011  aufzuheben  und  die  Vorinstanz  anzuweisen,  der  Beschwerdeführerin  nach  erfolgtem  Einschwärzen  der  Spalte  "Organisationen"  Zugang  zum  Dokument  Synopsis zu gewähren. 9.  Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht werden in  der Regel der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, es handle sich  um  eine  Vorinstanz  (Art. 63  Abs. 1  und  Abs. 2  VwVG).  Bei  diesem  Verfahrensausgang  unterliegt  die  Vorinstanz,  weshalb  keine  Verfahrenskosten  zu  erheben  sind.  Der  von  der  Beschwerdeführerin  geleistete  Kostenvorschuss  in  der  Höhe  von  Fr. 1'000.­  ist  ihr  zurückzuerstatten. 10.  Der  nicht  anwaltlich  vertretenen  obsiegenden  Beschwerdeführerin  sind  keine  verhältnismässig  hohen  Kosten  entstanden,  weshalb  von  der  Zusprechung  einer  Parteientschädigung  abzusehen  ist  (Art. 64  Abs. 1  VwVG  sowie Art. 7  Abs. 4  des Reglements  vom  21. Februar  2008  über  die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE, SR 173.320.2]).

A­1135/2011 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1.  Die  Beschwerde  wird  gutgeheissen  und  die  Verfügung  der  Vorinstanz  vom 18. Januar 2011 aufgehoben. Die Vorinstanz wird angewiesen, der  Beschwerdeführerin  nach  erfolgtem  Einschwärzen  der  Spalte  "Organisationen" Zugang zum Dokument Synopsis zu gewähren. 2.  Es  werden  keine  Verfahrenskosten  erhoben.  Der  Kostenvorschuss  von  Fr. 1'000.­ wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des  vorliegenden  Urteils  zurückerstattet.  Hierzu  hat  sie  dem  Bundesverwaltungsgericht ihre Kontonummer anzugeben. 3.  Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4.  Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref­Nr. 2011­01­04/88; Einschreiben) – das Generalsekretariat des EVD (Gerichtsurkunde) – den EDÖB (z.K.; B­Post) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: André Moser Lars Birgelen Rechtsmittelbelehrung: Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim  Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen  Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des  Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die  Frist  steht  still  vom  18. Dezember  bis  und  mit  dem  2. Januar  (Art. 46  Abs. 1  Bst. c  BGG).  Die  Rechtsschrift  ist  in  einer  Amtssprache 

A­1135/2011 abzufassen  und  hat  die  Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der  Beweismittel  und  die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene  Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in  Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: