16. Arrêt
du 12 février 1927, dans la cause Bovet contre Conseil d'Etat du Canton de Vaud. Regeste
Internement administratif des alcooliques.
Constitue une violation des droits essentiels de la défense le refus de communiquer à l'interné les motifs de la décision d'internement et les pièces du dossier.
Droit pour l'autorité administrative d'éliminer du dossier certaines pièces déterminées, pour des raisons majeures et décisives. Sachverhalt A. La loi vaudoise du 27 novembre 1906 sur l'internement des alcooliques contient les dispositions suivantes: 1
Art. 1 2
"L'internement dans un établissement pour alcooliques peut être ordonné par le Conseil d'Etat, ensuite d'expertise médicale et sur préavis du conseil de santé et des hospices: a) contre le condamné ayant subi moins d'un an de réclusion (...) qui lui est signalé par le tribunal de jugement comme adonné habituellement é l'ivrognerie (...) b) contre le prévenu acquitté qui lui est renvoyé en application des art. 53 et 54 du code pénal; c) contre celui qui a enfreint deux fois dans les douze mois, et malgré avertissement, l'interdiction de fréquenter les établissements destinés à la vente en détail des boissons alcooliques; d) contre celui qui, par son ivrognerie habituelle, compromet sa situation et celle des siens. Dans les cas prévus sous c) et d) ci-dessus, le Conseil d'Etat est saisi par dénonciation du préfet." 3
Art. 2 4
"En dehors de toute infraction pénale l'alcoolique qui constitue un danger par ses actes ou ses menaces, soit pour lui-même, soit pour autrui, peut être interné d'office et d'urgence dans un établissement destiné spécialement au traitement des affections mentales, sur demande de la municipalité du domicile ou de la bourgeoisie, du préfet ou du Conseil d'Etat. La loi du 14 février 1901 sur le régime des personnes atteintes de maladies mentales lui est applicable, à l'exception des art. 35 à 37 inclusivement. Le Conseil d'Etat peut, ensuite du préavis du conseil de santé et des hospices, ordonner son internement dans un établissement pour alcooliques, si l'examen médical le déclare nécessaire." 5
Art. 3 6
"Dans tous les cas prévus à l'art. 1 et au dernier alinéa de l'art. 2, il est procédé à une enquête administrative dans laquelle le dénoncé est entendu et peut requérir une expertise médicale contradictoire et l'audition de témoins. Toute décision du Conseil d'Etat ordonnant l'internement dans un établissement pour alcooliques doit être motivée." 7
Art. 5 8
"L'internement dans un établissement pour alcooliques ne peut être ordonné pour moins de six mois." 9
Art. 7 10
"Le Conseil d'Etat met fin en tout temps à l'internement dès que la guérison paraît être obtenue d'après la déclaration du médecin attaché à l'établissement, ou sur préavis du conseil de santé et des hospices." 11 B. En date du 18 août 1926, Ie Conseil d'Etat a ordonné l'internement de Charles Bovet a la Colonie d'Orbe, pour deux ans, en application de la loi du 27 novembre 1906 sur l'internement des alcooliques. 12 Le 13 octobre, dame Bovet fit demander au Département de l'Intérieur, par l'intermédiaire de son mandataire, Me Bussy, quels étaient les motifs de la décision du Conseil d'Etat. Elle sollicitait en outre des renseignements sur l'expertise médicale et l'autorisation de prendre connaissance du dossier. 13 Le Département de l'Intérieur répondit que Bovet avait été interné "en application de la loi du 27 novembre 1906", que l'enquête prévue à l'art. 3 avait été faite au complet, et que l'examen médical avait eu lieu le 17 juillet 1926. Invoquant une décision de principe prise par le Conseil d'Etat en 1925, il refusa toute communication du dossier. 14 Me Bussy revint à la charge le 18 octobre, agissant cette fois au nom de Bovet lui-même. Il insista pour obtenir communication des motifs de la décision d'internement et des pièces y relatives. 15 Le Département persista dans son refus, le 25 octobre, en ajoutant toutefois que Bovet avait renoncé à une expertise contradictoire et que la décision du Conseil d'Etat avait été prise sur le préavis unanime du conseil de santé et des hospices. 16 Me Bussy recourut au Conseil d'Etat, au nom des époux Bovet. 17 Statuant le 2 novembre 1926, le Conseil d'Etat a rejeté le recours et maintenu la décision du Département de l'Intérieur, pour les motifs suivants: 18
"Attendu que le dossier est propriété de l'Etat; que Bovet a eu connaissance de l'expertise médicale le concernant, concluant à son alcoolisme et au danger qu'il présente lorsqu'il est ivre; qu'il a signé lui-même une déclaration par laquelle il renonçait à une visite médicale contradictoire; que les recourants connaissent parfaitement les faits mis à la charge de Bovet, ce dernier ayant été invité à plusieurs reprises, par le préfet de Nyon, à signer un engagement d'abstinence, étant donné les nombreuses contraventions subies par lui depuis 1922 pour ivresse, scandale et troubles à la paix publique". 19 C. Les époux Bovet ont formé en temps utile un recours de droit public basé sur l'art. 4 Const. féd., en concluant à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral annuler la décision prise le 2 novembre 1926 par le Conseil d'Etat et les autoriser à prendre connaissance du dossier de l'enquête administrative instruite contre Charles Bovet et qui a abouti à l'internement de celui-ci pour une durée de deux ans. 20 Ils font valoir en substance que le refus de donner connaissance à un citoyen du dossier sur lequel est fondée une condamnation à une peine privative de liberté constitue sans nul doute un déni de justice formel. 21 D. Dans sa réponse, le Conseil d'Etant conclut au rejet du recours. Il établit une distinction entre les enquêtes judiciaires et les enquêtes administratives, en soutenant que l'autorité administrative n'est pas tenue de communiquer ses dossiers, lesquels contiennent souvant des renseignements d'ordre confidentiel. En matière d'internement, la loi ne garantit au dénoncé que les droits inscrits à l'art. 3. Pour constater si ces droits ont été violés, l'interné n'a pas besoin de connaître toutes les pièces de la procédure, il sait s'il a été entendu, si on l'a mis en mesure de requérir une expertise et l'audition de témoins. S'il s'estime lésé dans ses droits par des actes arbitraires, il peut donc recourir au Tribunal fédéral, sans consulter le dossier. En l'espèce, Bovet sait parfaitement pourquoi il a été interné. Lorsque le Conseil d'Etat a statué, le 2 novembre 1926, la décision du 18 août était devenue définitive, puisqu'elle n'avait fait l'objet d'aucun recours en déni de justice dans le délai légal. D'ailleurs, rien n'empêche les recourants de présenter une demande basée sur l'art. 7 de la loi, s'ils pensent que l'internement ne se justifie pas. 22 Erwägungen: Considérant en droit: 23 Erwägung 1 1. Bien que les époux Bovet n'aient pas expressément repris ce chef de conclusions devant l'instance fédérale, il faut admettre que leur recours vise aussi bien la communication des motifs de la décision d'internement que celle du dossier. Lorsque l'enquête administrative est close et que la décision a été rendue, le dossier comprend évidemment la décision motivée; la demande de communication de l'un implique demande de communication de l'autre. 24 Erwägung 2 2. Dès l'instant que les recourants allèguent la violation de formalités essentielles de procédure, l'on ne saurait exiger d'eux qu'ils rapportent la preuve d'un intérêt matériel à l'issue du litige (cf. RO 32 I p. 37; 48 I p. 255). C'est en vain, dès lors, que le Conseil d'Etat voudrait arguer de ce que sa décision du 18 août 1926 n'a fait l'objet d'aucun recours dans le délai légal et qu'elle serait devenue définitive, pour soutenir que les recourants n'auraient plus aucun intérêt à connaître les motifs du prononcé d'internement et à compulser le dossier administratif. 25 Fût-iI certain d'ailleurs que la décision d'internement ne puisse plus être elle-même remise en discussion et fût-il même établi que Charles Bovet ait expressément renoncé à la critiquer, que l'on ne pourrait en conclure que les recourants n'aient plus d'intérêt à savoir sur quelles constatations de fait et sur quelle disposition légale elle est basée. Il peut leur importer d'être renseignés sur la façon dont la procédure a été introduite. Sauf dans les cas a) et b) de l'art. 1 de la loi de 1906, le Conseil d'Etat doit être saisi par une dénonciation du préfet; dans l'éventualité de l'art. 2 (alcoolisme dangereux), la procédure est précédée d'une demande qui peut émaner de la municipalité du domicile, de la bourgeoisie, du préfet ou du Conseil d'Etat lui-même; de plus, la loi prévoit, dans le cas d'internement d'office et d'urgence dans un établissement destiné au traitement des affections mentales, que la loi du 14 février 1901 est applicable à l'interné. Les recourants ont donc un intérêt évident à savoir comment et par qui le Conseil d'Etat a été saisi, et à que régime l'interné peut ou pouvait légalement prétendre, intérêt qui persiste lors même que la décision d'internement est définitive. Or, le Conseil d'Etat n'a point encore indiqué en vertu de quel texte de la loi de 1906 il a prononcé l'internement de Charles Bovet pour la durée de deux ans. 26 Erwägung 3 3. Etant donné les considérations qui précèdent, il est clair que l'on ne saurait subordonner la communication du dossier à la condition que la décision d'internement ait été attaquée devant le Tribunal fédéral par recours de droit public. Il serait déraisonnable d'obliger l'interné à former, à ses risques et périls, un recours de droit public contre une décision dont il ignore le fondement, aux fins de connaître les motifs de son internement et les pièces de l'enquête. Il peut avoir pour cela une autre raison que de faire annuler la décision d'internement. Et dans le cas ou l'étude du dossier le convaincrait du bien-fondé et de la régularité de la décision attaqué, il se verrait contraint de retirer son pourvoi et d'en supporter les frais inutiles. 27 Erwägung 4 4. Il n'y a pas lieu de s'arrêter à l'argument que le Conseil d'Etat veut tirer de l'art. 7 de la loi de 1906. Cette disposition donne simplement à celui qui a été interné légalement pour alcoolisme le droit d'obtenir sa libération, lorsque sa guérison est intervenue. La possibilité pour les recourants d'invoquer l'art. 7, ne touche en rien leur droit de critiquer les formes dans lesquelles l'internement a été prononcé. 28 Erwägung 5 5. Le refus de communiquer aux recourants les motifs de la décision d'internement est un déni de justice manifeste. L'art. 3 de la loi cantonale de 1906 prescrit que toute décision ordonnant l'internement dans un établissement pour alcooliques doit être motivée. S'il ne prévoit pas que la décision motivée doit être notifiée d'office à l'intéressé, il va sans dire que celui-ci est en droit d'en exiger communication. Toute personne internée doit savoir quels sont les motifs de la mesure prise contre elle. 29 Le refus de donner connaissance aux recourants du dossier de l'affaire se caractérise également comme un déni de justice formel. Ainsi que le Tribunal fédéral en a jugé à maintes reprises, l'art. 4 de la Constitution fédérale garantit aux parties les droits indispensables à leur défense, même en matière administrative, dès que les droits personnels du citoyen sont en cause (cf. RO 30 I. p. 280). Or, la procédure administrative vaudoise de l'internement des alcooliques tend à provoquer des mesures portant atteinte à l'un des droits personnels du dénoncé, soit à sa liberté individuelle. L'internement dans un établissement pour alcooliques équivant à une peine privative de liberté, et à une peine grave, puisque sa durée est fixée au minimum à six mois (art. 5). Il s'ensuit que le Conseil d'Etat ne saurait exciper du caractère administratif de la procédure pour refuser, par principe, communication du dossier. Il est clair que pour être efficacement protégé contre l'arbitraire possible des autorités, le citoyen, condamné à l'internement, doit pouvoir contrôler les bases de la décision prise contre lui; ce contrôle, il ne peut l'exercer qu'en prenant connaissance de la procédure. Il a par conséquent le droit d'exiger que le dossier soit mis à sa disposition. Si le secret peut être ordonné, momentanément, au cours de l'instruction, il est inadmissible qu'il soit maintenu après la clôture de l'enquête. Une fois la décision prise, le refus de communiquer les pièces à l'interné viole manifestement les droits de la défense et constitue donc un déni de justice. 30 Sans doute faut-il reconnaître à l'autorité administrative le droit de refuser la communication de certains documents confidentiels. Mais ce refus doit être justifié par des raisons majeures (-- raison d'Etat -- égards dûs à des tiers -- secret de communications de service entre Départements, etc.) et ne peut être opposé systématiquement. In casu, le Conseil d'Etat ne justifiant d'aucun motif grave s'opposant à la divulgation de documents déterminés, le refus de communication du dossier est inadmissible. 31 Il résulte de ces considérants que la décision prise le 2 novembre 1926 par le Conseil d'Etat ne peut être maintenue. Les époux Bovet sont en droit d'obtenir communication des motifs de la décision d'internement, du 18 août 1926, et du dossier de la cause, sous réserve de l'élimination de pièces confidentielles déterminées, pour des raisons majeures, dûment indiquées. 32 Dispositiv Le Tribunal fédéral prononce: 33 Le recours est admis et la décision attaquée annulée dans le sens des considérants ci-dessus. 34
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