13. Urteil vom 17. März 1904 in Sachen Gemeinde Safien gegen Großen Rat und Kleinen Rat des Kantons Graubünden. Kuratel über eine Gemeinde. Behauptete Verweigerung des recht¬ lichen Gehörs (Art. 4 BV). — Art. 35 Abs. 2 und Art. 40 Abs. 7 KV von Graubünden. Stellung des Bundesgerichtes. Materielle Rechts¬ verweigerung? A. Nach bündnerischem Rechte sollen die Gemeindebedürfnisse in erster Linie aus den in billiger Weise zu taxierenden Erträg¬ nissen des Gemeindevermögens gedeckt werden und ist die Erhebung von Gemeindesteuern erst subsidiär nach billigen und gerechten Grundsätzen zulässig (Art. 40 K. von 1892, gleichlautend mit § 44 der Verfassung von 1880). Für den Mitgenuß der Niedergelassenen an den Gemeindeutilitäten (laut Gesetz über die Niederlassung von Schweizerbürgern von 1874) können Taxen bis 75 % des vollen Handels= resp. Nutzungswertes festgesetzt werden, und bevor Steuern auf das Privatvermögen gelegt wer¬ den dürfen, müssen die Bürger 50% und die Niedergelassenen 75 % des in natura bezogenen Gemeindenutzens bezahlen. Die Festsetzung der Taxen, welche die Bürger für den Genuß der Gemeindeutilitäten zu bezahlen haben, ist Sache der politischen Gemeinde; die von den Niedergelassenen zu entrichtenden Taxen werden von den Bürgern bestimmt (Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über die Niederlassung von Schweizerbürgern von 1874). Zur Gemeinde Safien gehören verschiedene Höfe oder Frak¬ tionen, worunter der Hof Camana, welche innerhalb der Gemeinde eine ziemlich selbständige Stellung als Korporationen einnehmen und im Besitz von Waldungen, den sogenannten Hofwaldungen, sind, deren Nutzen den Hofgenossen zufließt. Seit Jahren sind die Rechtsverhältnisse dieser Hofwaldungen streitig und zwar speziell, ob die in den Höfen Niedergelassenen, wie die Hofge¬ nossen daran nutzungsberechtigt seien und ob die Gemeinde nicht von den daraus bezogenen Nutzungen die vorgeschriebenen Taxen von 50 bezw. 75 % beziehen müsse, bevor sie Steuern auf das
Privatvermögen legen dürfe. In der letzteren Frage stand die Gemeinde, die in der Mehrzahl aus Hofleuten zu bestehen scheint, auf dem Standpunkt, daß eine Taxierung der betreffenden Wal¬ dungen, weil den Höfen und nicht den Gemeinden gehörend, zu Gunsten der Gemeindekasse unzulässig sei. Der Kleine Rat des Kantons Graubünden als Aufsichtsbehörde über das Gemeinde¬ wesen vertrat dagegen in verschiedenen Rekursfällen vom Jahre 1882 an die Auffassung, daß alle, also auch die Hofwaldungen, für solange, sowohl hinsichtlich der Nutzungsrechte als der Taxen, als Gemeindegut zu betrachten seien, als nicht andere Ansprecher womit offenbar auch die Höfe gemeint sind — ein besseres Anrecht darauf vor dem ordentlichen Richter nachgewiesen hätten. Die Gemeinde kam jedoch der Einladung, die bisherigen Hof¬ wälder als Gemeindegut zu behandeln, nicht nach. Im Jahre 1897 hatte sich der Große Rat des Kantons Graubünden als oberste Rekursbehörde mit der Frage zu beschäftigen, wobei er den Kleinen Rat beauftragte, die Akten über die Rechtsverhältnisse an den Wäldern von Saften, speziell den Hofwäldern, zu ver¬ vollständigen und dementsprechend verschiedene bisherige Entscheide in Wiedererwägung zu ziehen. Die Gemeinde Safien und der Hof Camana kamen sodann überein, dem Bundesgerichte die Frage zum Entscheid vorzulegen, wer Eigentümer des sogenannten Camaner=Waldes sei in der Meinung, daß das Urteil auch für die Waldungen der übrigen Höfe in der Gemeinde Recht schaffen solle. Der Kleine Rat erklärte sich mit diesem Vorgehen einver¬ standen und setzte am 28. Dezember 1900, „in Anbetracht des Umstandes, daß eine definitive Regelung der Verwaltungs=, Nutzungs= und Steuerverhältnisse in Safien dringend wünschbar und notwendig erscheint,“ dem Hof Camana eine Frist an zur Klaganhebung, ansonst der Kleine Rat im Sinne des Großrats¬ beschlusses vom 31. Mai 1897 die Akten vervollständigen und zur nochmaligen Entscheidung und eventuellen Wiedererwägung der früher in Sachen gefällten Rekursentscheide schreiten werde. Der Prozeß zwischen der Gemeinde Safien und dem Hof Camana ist gegenwärtig noch vor Bundesgericht pendent. Im übrigen scheint die Ausführung des erwähnten großrätlichen Beschlusses unterblieben zu sein. Im Januar 1901 gelangte die Gemeinde Safien mit einem Gesuch um Unterstützung behufs Deckung des Gemeindedefizits an den Kleinen Rat, der das Gesuch am 15. Januar 1901 mit er Begründung abwies, die im Besitze der Höfe befindlichen Wälder seien, auch wenn sie den Höfen und nicht der Gemeinde gehören sollten, doch öffentliches Vermögen, für dessen Nutzung Taxen in die Gemeindekasse zu fließen hätten. Die Gemeinde wurde daher angewiesen, dafür zu sorgen, daß die erwähnten Taxen der Gemeinde zu gute kommen, sei es, daß sie in die Ge¬ meindekasse fallen, sei es, daß daraus vorerst die Bedürfnisse der Höfe bestritten würden und der Überschuß in die Gemeindekasse abfließe. Der Kleine Rat vertrat also nunmehr den Standpunkt, daß für die Frage der Taxierung auf die Rechtsstellung der Wal¬ dungen als Hof= oder Gemeindegut nichts ankomme. Die Ge¬ meinde beschloß hierauf, die Regelung dieser Angelegenheit zu ver¬ schieben, bis das Urteil des Bundesgerichtes in Sachen des Hofes Camana vorliege. Dies veranlaßte den Kleinen Rat, einen Re¬ gierungskommissär nach Safien zu schicken, der die Durchführung des Beschlusses vom 15. Januar 1901 ohne Erfolg zu bewirken suchte. Am 26. Oktober 1902 beschloß die Gemeinde, zur Deckung ihres Defizites im mutmaßlichen Betrage von 6000 Fr. eine Steuer von 5 % zu erheben, was der Kleine Rat unterm 5. De¬ zember 1902, auf Rekurs einiger Einwohner, verbot, indem er den Gemeindevorstand wiederum anwies, dafür zu sorgen, daß vorerst für alle Nutzungen aus öffentlichem Gut die gesetzlichen Taxen zu Gunsten der Gemeinde erhoben würden. Trotzdem er¬ klärte die Gemeindeversammlung im Januar 1903 neuerdings, daß sie mit der Erhebung von Nutzungstaxen aus den Hofwäl¬ dern zuwarten wolle bis nach dem bundesgerichtlichen Urteil in Sachen des Hofes Camana und bis die Eigentums= und Nutzungs¬ berechtigungen an den fraglichen Waldungen festgestellt seien; der Steueransatz sei daher auf 5 % zu belassen. Hierauf verfügte der Kleine Rat am 30. Januar 1903: 1. Der Entscheid vom 5. Dezember 1902 wird bestätigt; 2. die Gemeinde Safien wird pflichtig erklärt, bis zum 1. März nächsthin ihre Gemeindever¬ fassung in diesem Sinne zu revidieren und dieselbe nach erfolgter kleinrätlicher Genehmigung strictissime in Vollzug zu setzen;
3. sollte die Gemeinde dieser Weisung nicht nachkommen, so wird über sie jetzt für dann die Kuratel verhängt. Hiegegen rekurrierte der Gemeindevorstand an den Großen Rat des Kantons Grau¬ bünden, der unterm 14. Oktober 1903 den Rekurs mit folgender wesentlicher Begründung abwies: Es sei mit dem Kleinen Rat zuzugeben, daß die Buch= und Rechnungsführung der Gemeinde keinen Anlaß zum Einschreiten bieten würde; dagegen rechtfertige sich die Verhängung der Kuratel in Anbetracht der stets wieder¬ kehrenden Rekurse bezüglich der Rechtsverhältnisse an den Hof¬ waldungen, der Notwendigkeit einer außerordentlich hohen direkten Steuer von 5 % und der Weigerung der Gemeinde, den Ver¬ fügungen des Kleinen Rates nachzukommen. Diese Kuratel sei das einzige Mittel, um eine baldige Besserung der Verhältnisse zu erreichen. Von sich aus werde die Gemeinde nicht dazu kommen, weil der Vorstand mehr die Interessen der Höfe als diejenigen der Gemeinde im Auge habe. Es sei sodann auch kein Grund vorhanden, das bundesgerichtliche Urteil in Sachen des Hofes Camana abzuwarten; denn das Bundesgericht beurteile einzig die Frage des Eigentumsrechtes am fraglichen Walde. Dagegen falle die Frage, ob es sich um öffentlich-rechtliches oder privates Eigentum handle, in die Kompetenz der bündnerischen Administra¬ tivbehörden und sei auch von diesen wiederholt in dem Sinne entschieden worden, daß die Höfe öffentlich-rechtliche Gebilde seien und daß daher ihr Korporationsgut öffentlich-rechtlichen Charakter habe und der öffentlichen Nutzung unterstehe. Der Kleine Rat habe die Pflicht gehabt, ohne Rücksicht auf den obschwebenden Prozeß durch geeignete Maßregeln dafür zu sorgen, daß das bisher als öffentliches Gut betrachtete Vermögen in zweckent¬ sprechender Weise verwendet und nicht etwa privatisiert werde. B. Gegen den Entscheid des Großen Rates des Kantons Graubünden hat die Gemeinde Saften den staatsrechtlichen Re¬ kurs ans Bundesgericht ergriffen mit dem Antrag, es sei der Entscheid aufzuheben. Als Beschwerdegrund wird in erster Linie Verweigerung des rechtlichen Gehörs angegeben, weil die Ge¬ meinde Safien nicht, wie es § 134 des bündnerischen Privat¬ gesetzbuches bei der Bevogtigung einer öffentlichen juristischen Person noch ausdrücklich vorschreibe, vor Verhängung der Kuratel durch den Kleinen Rat angehört worden sei. Ferner soll eine Rechtsverweigerung darin liegen, daß der angefochtene Beschluß gefaßt worden sei, ohne daß entweder die vom Großen Rate seinerzeit angeordnete Aktenvervollständigung vorgenommen oder das bundesgerichtliche Urteil abgewartet worden sei. Es sei aber einerseits zweifellos, daß jene Aktenvervollständigung nach der Meinung des Großen Rates sich auch darauf erstrecken sollte, ob die von den Höfen besessenen Wälder Eigentum der Gemeinde oder der Höfe und ob sie im letzteren Falle öffentliches Korpora¬ tionsvermögen oder privatrechtliches Genossenschaftsgut seien, und anderseits werde das Urteil des Bundesgerichtes auch dafür ma߬ gebend sein, ob die Wälder öffentliches oder privates Eigentum der Höfe seien, was ja auch der Kleine Rat in seiner Fristan¬ setzung an den Hof Camana zur Klage vom 28. Dezember 1900 anerkannt habe. Die Behörden hätten also, statt nun plötzlich die Hofwaldungen als öffentliches Gut zu erklären und die Gemeinde zu nötigen, den Nutzen daraus mit Taxen zu belegen — falls sie nicht das Urteil des Bundesgerichtes abwarten wollten, selber die vom Großen Rat seinerzeit verlangte genaue Unter¬ suchung über die Rechtsverhältnisse an den Hofwaldungen vor¬ nehmen sollen, wobei sich herausgestellt haben würde, daß dieselben privatrechtliches Genossenschaftsgut seien, an welchem die Grund¬ besitzer in den Höfen selbständige und zwar taxfreie Nutzungs¬ rechte haben. Es sei willkürlich, daß der Gemeinde die Pflicht zur Erhebung von Taxen auferlegt würde, bevor dergestalt auf civilrechtlichem oder administrativem Wege die Qualifikation des Eigentums der Höfe an den Waldungen festgestellt sei, und will¬ kürlich sei ferner auch, daß in der Begründung des Großen Rates auf die bisherigen Entscheide des Kleinen Rates abgestellt werde, die doch in ihrer Vollstreckbarkeit durch den frühern Großrats¬ beschluß betreffend Aktenvervollständigung gehemmt worden seien. Weiterhin werden als verletzt bezeichnet Art. 40 Abs. 7 der K („Gemeinden mit ordnungswidriger Verwaltung können in drin¬ genden Fällen vom Kleinen Rat unter Kuratel gestellt werden. Das Nähere bestimmt das Gesetz"), sowie der wesentlich gleich¬ lautende Art. 35 Abs. 2 K, beide Bestimmungen in Verbindung mit § 134 Pr., wonach öffentlich juristische Personen von den
Aufsichtsbehörden unter Kuratel gestellt werden können nach ge¬ nauer Ermittlung der diese Verfügung rechtfertigenden Tatsachen und nachdem die betreffende juristische Person hierüber einver¬ nommen worden ist. Die hier geforderten Voraussetzungen für die Bevogtigung einer Gemeinde, so wird ausgeführt, nämlich die ordnungswidrige Verwaltung und die Dringlichkeit, bezw. die die Bevogtigung rechtfertigende Tatsache seien vorliegend nicht vorhanden; denn eine Mißverwaltung könne doch nicht darin erblickt werden, daß die Gemeinde von den Hofwäldern keine Taxen erheben wolle, bevor deren Rechtsverhältnisse durch das Bundesgericht oder den Kleinen Rat festgestellt seien, und ebenso¬ wenig könne von Dringlichkeit die Rede sein, da eine Verschlim¬ merung des Vermögenszustandes der Gemeinde, sobald eine Steuer von 5 % erhoben werde, nicht zu befürchten sei. Schließlich sei auch der der Gemeinde gemachte Vorwurf der Renitenz nicht be¬ gründet; denn die Gemeinde habe wohl die Erledigung der An¬ gelegenheit bis nach Eingang des bundesgerichtlichen Urteils ver¬ schieben dürfen, nachdem der Kleine Rat früher selber diesen Stand¬ punkt eingenommen habe. C. Der Kleine Rat des Kantons Graubünden hat für sich und namens des Großen Rates Abweisung des Rekurses bean¬ tragt. In der Vernehmlassung wird ausführlich dargelegt, daß nach bündnerischem Rechte die Höfe innerhalb der Gemeinden öffentlich-rechtliche Korporationen und daher verpflichtet seien, ihre Wälder zu Gunsten der Gemeinden taxieren zu lassen. Das Bundesgericht könne als Civilgerichtshof im Prozeß des Hofes Camana gegen die Gemeinde Saften nur entscheiden, ob der so¬ genannte Camanerwald Hof= oder Gemeindegut sei; nicht aber, ob der Hof Camana ein öffentlich-rechtliches oder privatrechtliches Gebilde sei. Das bundesgerichtliche Urteil werde daher ohne Ein¬ fluß auf die Frage sein, ob von den Hofwaldungen Taxen für die Gemeinde zu beziehen seien. Was sodann den früheren Be¬ schluß des Großen Rates betreffend Aktenvervollständigung und Wiedererwägung verschiedener die Gemeinde Saften betreffende Entscheide des Kleinen Rates anbetreffe, so liege eine solche Wiedererwägung gerade in der die Verhängung der Kuratel an¬ ordnenden Verfügung. Im übrigen sei klar, daß der Große Rat von seinem früheren Beschluß habe abgehen können. Es wird sodann ausgeführt, daß das Verhalten der Gemeinde Saften und die Renitenz des Gemeindevorstandes, sich den Weisungen des Kleinen Rates zu fügen, nach Art. 40 Abs. 7 und Art. 35 Abs. 2 K die Verhängung der Kuratel vollauf gerechtfertigt hätten. Der von der Rekurrentin angerufene § 134 Pro bezieht sich nach der Ansicht des Kleinen Rates nicht auf die Bevog¬ tigung von Gemeinden. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. (Kompetenz, Art. 175 Ziff. 3 und 178 Ziff. 2 OG.) 2. Wenn auch materiell der vorliegende Rekurs sich in der Hauptsache gegen die vom Kleinen Rat über die Rekurrentin verhängte Kuratel richtet, so ist doch formell ausschließlich der Beschluß des Großen Rates, durch welchen die von der Rekur¬ rentin über jene Maßnahme geführte Beschwerde abgewiesen wor¬ den ist, Gegenstand des Rekurses. Die Rekurrentin kann daher auch nur das vom Großen Rat, nicht aber das vom Kleinen Rat bei Erlaß der Verfügung befolgte Verfahren anfechten. Offen¬ bar richtet sich aber der Vorwurf der Verweigerung des rechtlichen Gehörs nur gegen die letztere Behörde; denn die Rekurrentin selber hat ja den Entscheid des Großen Rates provoziert und in ihrer Rekurseingabe Gelegenheit gehabt, alles vorzubringen, was sie zur Wahrung ihres Standpunktes gegenüber der Maßnahme des Kleinen Rates für notwendig erachtete. Die Beschwerde wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs ist demnach von vornherein hinfällig, und es braucht nicht untersucht zu werden, ob die Re¬ kurrentin wirklich, wie sie behauptet, beim Kleinen Rat nicht zu Gehör gekommen sei. Ob noch nach anderer Richtung das beobachtete Verfahren gerügt werden will, ist der Rekursschrift nicht mit Sicherheit zu entnehmen. Die Rekurrentin betont zwar mit Nachdruck, daß bevor in der angefochtenen Weise gegen sie vorgegangen werden konnte, die vom Großen Rate in einem frühern Rekursfall an¬ geordnete Aktenvervollständigung behufs Feststellung der Rechts¬ verhältnisse der Hofwaldungen in der Gemeinde Safien hätte vor¬ genommen, oder dann aber das bundesgerichtliche Urteil in Sachen des Hofes Camana gegen die Rekurrentin hätte abgewartet werden
sollen. Ob diese Anfechtung formell oder materiell gemeint sei, wird jedoch nicht gesagt. Im erstern Fall wäre sie ohne weiteres unbegründet; denn es ist selbstverständlich, daß der Große Rat wie übrigens auch der Kleine Rat — formell zu seinem Entscheid befugt war ohne Rücksicht darauf, ob die seinerzeit von ihm selber angeordnete Aktenvervollständigung und Wiedererwä¬ gung von früheren Entscheiden stattgefunden hatte oder nicht. Hat dagegen die Beschwerde den Sinn, daß der angefochtene Entscheid ohne Feststellung der ausschlaggebenden rechtlichen Ver¬ hältnisse oder ohne Rücksicht auf die durch das bundesgerichtliche Urteil zu erwartende Feststellung derselben erlassen worden sei, so fällt sie mit derjenigen wegen materieller Rechtsverweigerung zu¬ sammen und ist daher bei dieser zu behandeln. 3. Die Art. 35 Abs. 2 und Art. 40 Abs. 7 der KV, die im materiellen Teile des Rekurses als verletzt bezeichnet sind, schreiben übereinstimmend vor, daß Gemeinden wegen ordnungswidriger Verwaltung in dringenden Fällen unter Kuratel gestellt werden können. Der ebenfalls angerufene § 134 Pro kann hier außer Betracht bleiben, da er für die Bevogtigung öffentlich juristischer Personen eine die Verfügung rechtfertigende Tatsache verlangt, also die Voraussetzungen nicht näher als die Verfassung präzi¬ siert, ganz abgesehen davon, daß die Anwendung dieser Bestim¬ mung auf Gemeinden bestritten ist und das Bundesgericht als Staatsgerichtshof sich mit der Auslegung von kantonalem Gesetzes¬ recht nicht befassen kann. Jene Verfassungsbestimmungen um¬ schreiben nun nicht näher, was unter ordnungswidriger Gemeinde¬ verwaltung zu verstehen sei und wann ein dringender Fall vor¬ liege (das in Art. 40 Abs. 7 vorgesehene Ausführungsgesetz, das das Nähere über die Bevogtigung von Gemeinden ordnen soll, ist bis heute nicht erlassen worden); es ist also dem Ermessen des Kleinen Rates als Aufsichtsbehörde und des Großen Rates als Rekursinstanz anheimgestellt, darüber zu befinden, ob im einzelnen Falle hinlängliche Gründe vorhanden sind, um eine Bevogtigung zu rechtfertigen. Und es ist klar, daß bei dieser Ordnung der Dinge noch nicht von Verfassungsverletzung ge¬ sprochen werden kann, wenn die genannten Behörden hiebei einer Gemeinde gegenüber von ihrem Ermessen einen Gebrauch machen, der vielleicht zu Bedenken Anlaß giebt. Vielmehr müßten, damit das Bundesgericht als Staatsgerichtshof einschreiten könnte, die für die Verhängung der Kuratel angeführten Gründe sich als ganz offensichtlich unrichtig und somit willkürlich erweisen. Dies behauptet auch in der Tat die Rekurrentin mit der Be¬ schwerde wegen materieller Rechtsverweigerung, mit der sowohl die an die Gemeinde ergangene Weisung, den Nutzen der Hof¬ waldungen zu Gunsten der Gemeindekasse zu taxieren, als auch speziell die bedingt verhängte Kuratel als willkürlich gerügt wer¬ den. Nun ist zu beachten, daß die letztere Maßregel ergriffen wurde, weil die Rekurrentin es beharrlich abgelehnt hatte, gemäß der ersten Auflage ihre Gemeindeverwaltung einzurichten. Es leuchtet ein, daß unter dem hier allein in Betracht kommenden Gesichtspunkt der Rechtsverweigerung gegen die Qualifikation einer solchen Renitenz als ordnungswidrige Verwaltung, die eine Be¬ vogtigung der Gemeinde als dringende Maßregel rechtfertigt nichts einzuwenden ist, vorausgesetzt, daß der Gemeinde nicht etwas zugemutet wird, was unmöglich wäre oder augenscheinlich gegen klare Bestimmungen der kantonalen Rechtsordnung ver¬ stoßen würde. Was den ersteren Punkt anbetrifft, so hat die Rekurrentin, die ja nicht einmal einen Versuch, der regierungs¬ rätlichen Auflage nachzukommen, gemacht hat, nicht behauptet, daß sie bei gutem Willen die Hofwaldnutzungen nicht zu Gunsten der Gemeindekasse hätte mit Taxen belegen können. Und ebenso¬ wenig hat sie einen kantonalrechtlichen Satz nennen können, mit welchem die Auffassung des Kleinen und des Großen Rates, wonach die Höfe, speziell auch in der Gemeinde Saften, öffentlich¬ rechtliche Korporationen sind und ihr Vermögen öffentliches, der Taxpflicht an die Gemeinde unterworfenes Vermögen ist, schlechter¬ dings unvereinbar wäre. Hält aber diese Auffassung an sich dem Vorwurf der Willkür stand, so kann sie auch nicht deshalb wegen Rechtsverweigerung angefochten werden, weil die Behörden vorerst eine umfassendere Untersuchung der einschlägigen Rechtsverhältnisse hätten vornehmen oder das Urteil des Bundesgerichtes im Pro¬ zesse des Hofes Camana gegen die Rekurrentin hätten abwarten sollen. Der Kleine Rat scheint allerdings früher der Ansicht ge¬ wesen zu sein, daß das bundesgerichtliche Urteil auch für die
Frage der Taxierung der Hofwälder präjudiziell sein werde, offenbar in der Meinung, daß eine Taxierung zu Gunsten der Gemeinde ausgeschlossen sei, falls das Eigentum an den Hofwäldern den Höfen zugesprochen wird. Der angefochtene Entscheid beruht doch demgegenüber auf der Auffassung, daß die Hofwälder als Gut öffentlicher Korporationen unter allen Umständen jener Taxierung unterliegen, mag das Bundesgericht sie nun den Höfen oder der Gemeinde zuweisen, von welchem Standpunkt aus selbst¬ verständlich der Große Rat, trotz des zu erwartenden bundesge¬ richtlichen Urteils, den angefochtenen Beschluß fassen und damit die Auflage des Kleinen Rates an die Gemeinde betreffend die Taxierung des Hofwaldnutzens bestätigen konnte, ohne sich des¬ halb einer Rechtsverweigerung schuldig zu machen. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen.