117. Urtheil vom 10. November 1877 in Sachen der Bank in St. Gallen und Konsorten. A. Im Jahre 1875 arbeitete der Regierungsrath des Kantons St. Gallen einen Vorschlag zu einem Gesetze betreffend Besteue¬ rung der Banknoten aus, dessen §. 1 lemma 1 folgendermaßen lautete: "Privatbanken, welche auf dem Gebiete des Kantons St. Gallen Banknoten emittiren, haben außer den ordentlichen Steuern an die Staatskasse eine jährliche besondere Steuer von 1 % der Emissionssumme zu entrichten." Diesen Gesetzesvorschlag überwies der Große Rath einer Kom¬ mission, welche folgenden abweichenden Antrag hinterbrachte: "§. 1. Privathanken, welche...., haben außer den ordentlichen Steuern an die Staatskasse eine jährliche Steuer von ½ % der Emissionssumme, beziehungsweise auf die in Cirkulation gesetzte und für diese disponible Noten zu entrichten." Dieser Gegenstand gelangte im Juni 1877 vor dem Großen Rathe zur Behandlung und es berichtet das Protokoll dieser Be¬ hörde hierüber Folgendes: "Sitzung vom 6. Juni 1877. Es folgt Verlesung des §. 1, zu welchem folgende Abänderungsvorschläge gestellt werden: "a. die Steuerquote auf 1 % der Emissionssumme festzusetzen; "b. nach den Worten: ½ % der Emissionssumme den Satz ein¬ zuschalten: "insoweit dieselbe nicht durch Baarschaft gedeckt ist." "c. Streichung des Passus: "beziehungsweise auf die in Cir¬ kulation gesetzte und für diese disponible Noten." In eventueller Abstimmung wird Antrag b und c abgelehnt, in definitiver Abstimmung Antrag a gegenüber dem Kommissions¬ antrag angenommen. Derselbe lautet nun: "Privatbanken, welche
auf dem Gebiete des Kantons St. Gallen Banknoten emittiren, haben außer den ordentlichen Steuern an die Staatskasse eine jährliche besondere Steuer von 1 % der Emissionssumme zu ent¬ richten." In der zweiten Berathung des Gesetzes wurde dasselbe, wie es aus der ersten Berathung hervorgegangen, angenommen. B. Am 8. Juni 1877 beschloß der Regierungsrath Aufnahme des vorstehenden Gesetzes in das Amtsblatt. Demgemäß erschien im Amtsblatt vom 22. Juni 1877 das Gesetz und zwar mit dem Passus: "beziehungsweise auf die in Cirkulation gesetzte und für diese disponible Noten," gestützt auf das Protokoll, daß der auf Streichung dieses Passus zielende Abänderungsantrag abge¬ lehnt worden sei. Die Publikation enthielt den Beisatz: Die Referendumsfrist läuft am 22. Juli 1877 ab. Im Amtsblatt vom 6. Juli erschien dann aber folgende vom Juli datirte Berichtigung des Regierungsrathes:2. "In Folge unrichtiger Abfassung des großräthlichen Protokolles vom 6. Juni l. J., wonach ein Antrag auf Streichung des Pas¬ sus im §. 1 des eben citirten Gesetzes, lautend: "beziehungsweise auf die in Cirkulation gesetzte und für diese disponible Noten," abgelehnt worden, ist bei Publikation des fraglichen Gesetzes am 22. Juni abhin der eben ausgehobene Passus in §. 1 des Ge¬ setzes stehen gelassen und aufgenommen worden. Der Passus ist zu streichen und der §. 1 des Gesetzes soll daher im ersten Satze einfach so lauten: "§. 1. Privatbanken, welche auf dem Gebiete des Kantons St. Gallen Banknoten emittiren, haben außer den ordentlichen Steuern an die Staatskasse eine jährliche besondere Steuer von 1 % der Emissionssumme zu entrichten." Am 27. Juli beschloß der Regierungsrath, daß obiges Gesetz, nachdem innert der verfassungsmäßigen Einspruchsfrist keine Be¬ gehren um Volksabstimmung darüber gestellt worden, mit dem 23. Juli in Kraft getreten sei, und verfügte dessen Aufnahme in die Gesetzessammlung in der am 2. Juli 1877 bereinigten Fassung. C. Rekurrenten behaupten nun, daß das vorbezeichnete Gesetz zu Stande gekommen sei,in formeller Hinsicht inkonstitutionell und stellten daher beim Bundesgerichte das Gesuch, daß dasselbe ungültig und kraftlos erklärt werde. Zur Begründung führten sie an: 1. Nach §. 43 der Kantonsverfassung sei es der Große Rath, der als oberste Behörde des Kantons die Gesetze erlasse und er¬ läutere und zwar unter Vorbehalt des verfassungsmäßigen Sou¬ verainetätsrechtes des Volkes. Und nach §. 54 ibidem habe der Regierungsrath unbedingt die Gesetze und Beschlüsse des Großen Rathes zu vollziehen. Indem nun der Regierungsrath den un¬ heilbaren Widerspruch im Großrathsprotokoll von sich aus eigen¬ mächtig gelöst, habe er seine Kompetenz überschritten und die an¬ geführten Verfassungsbestimmungen verletzt. 2. Nach §. 108 der Kantonsverfassung sollen alle Gesetze dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden, wenn dieses 30 Tage nach der Bekanntmachung des Gesetzes von 6000 stimmfähigen Bürgern verlangt werde. Diese Fundamentalbestim¬ mung über die in §. 43 der Kantonsverfassung ausdrücklich vor¬ behaltenen verfassungsmäßigen Souverainetätsrechte des Volkes sei hier gröblich verletzt worden. a. Vor Allem fehle ein vom Großen Rathe erlassenes Gesetz, indem sich aus dem Protokolle des Großen Rathes gar nicht er¬ mitteln lasse, ob derselbe den fraglichen Passus in's Gesetz habe aufnehmen wollen oder nicht. Das, was der Einspruchsfrist un¬ terstellt worden, sei kein vom Großen Rathe erlassenes Gesetz, sondern beruhe auf einer willkürlichen und eigenmächtigen Sup¬ position des Regierungsrathes. b. Das am 22. Juni 1877 publizirte Gesetz habe die 30tä¬ gige Einspruchsfrist nicht passirt, weil es am 2. resp. 6. Juli als irrthümlich revozirt und berichtigt worden sei. c. Auch das am 6. Juli publizirte Gesetz habe jene Einspruchs¬ frist nicht passirt, weil zwischen dem 6. Juli und 22. Juli keine 30 Tage liegen. Es liege daher die Gewißheit vor, daß das souveräne Volk seine verfassungsmäßigen Rechte auf gesetzgeberische Mitwirkung nicht habe üben können, und fehle im Weitern die Gewißheit, daß fragliches Gesetz wirklich vom Großen Rathe so beschlossen worden sei, wie es jetzt vorliege. Dieser Mangel lasse sich auf keinem andern Wege heben, als daß der Große Rath nachhole, was er bis jetzt versäumt habe, nämlich seinen gesetzgeberischen
Willen verständlich ausspreche, ein wirkliches Gesetz erlasse und dasselbe alsdann der verfassungsmäßigen Einspruchsfrist von 30 Tagen unterstellen lasse. D. Der Regierungsrath des Kantons St. Gallen trug auf Abweisung der Beschwerde an, indem er auf dieselbe erwiderte: Konstanter Uebung gemäß werden nach dem Schlusse einer je¬ den Versammlung des Großen Rathes die sämmtlichen Verhand¬ lungsprotokolle desselben von dem Vorstande der Staatskanzlei dem Regierungsrathe vorgelegt, von diesem der Staatskanzlei die Bereinigung der erlassenen Gesetze an der Hand der großräth¬ lichen Protokolle übertragen und danach die Promulgation der Gesetze und allfälliger Beschlüsse des Großen Rathes angeordnet. An Hand des Protokolles vom 6. Juni d. J. habe nun die Staats¬ kanzlei geglaubt, den mehrerwähnten Satz stehen lassen zu müs¬ sen, und sei daher das Gesetz am 22. Juni mit jenem Mittel¬ satze publizirt worden. Auf Reklamation eines Mitgliedes der zur Vorprüfung jenes Gesetzes bestellten großräthlichen Kommis¬ sion habe sich der Regierungsrath durch die Staatskanzlei mit dem Büreau des Großen Rathes, sowie mit den Berichterstat¬ tern der Kommission in's Vernehmen gesetzt und sei deren Aus¬ spruch einstimmig dahin gegangen, daß der Antrag auf Streichung jenes Mittelsatzes am 6. Juni 1877 nicht abgelehnt, sondern an¬ genommen worden sei. Daher habe der Regierungsrath sofort am 2. Juli d. J. die Berichtigung verfügt. Von einer Verletzung des Art. 43 der Kantonsverfassung könne sonach keine Rede sein. Um die Erläuterung eines Gesetzes habe es einfachsich überall nicht gehandelt, sondern der Regierungsrath 6. Junivor der Frage gestanden, ob der Protokolleintrag vom d. J. auf einem Irrthume beruhe oder nicht. Diese Frage habe der Regierungsrath bejaht in völliger Uebereinstimmung mit dem noch in Funktion stehenden Büreau des Großen Rathes und den beiden Berichterstattern der Mehrheit und der Minderheit der betreffenden großräthlichen Kommission. Zu einer solchen Berich¬ tigung des vom großräthlichen Büreau selbst eingestandenen Irr¬ thums sei der Regierungsrath als vollziehende Behörde nicht bloß befugt, sondern verpflichtet gewesen. Aus den gleichen Gründen könne auch von einem Einbruch in Art. 54 der Kantonsverfas¬ sung keine Rede sein. Die nach Art. 108 der Kantonsverfassung vorgesehene Zeitfrist von 30 Tagen, innert welcher über das frag¬ liche Gesetz die Volksabstimmung hätte verlangt werden können, sei vom 22. Juni bis 22. Juli eingehalten worden, ohne daß sich eine Stimme gegen das Gesetz erhoben habe. Der Regierungs¬ rath habe daher am 27. Juli erklären können, daß das Gesetz am 23. gleichen Monates in Kraft getreten sei. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Wie die Regierung des Kantons St. Gallen in ihrer Ver¬ nehmlassung richtig bemerkt, hat dieselbe durch ihre Schlußnahme vom 2. Juli d. J. weder eine Aenderung noch eine Erläuterung des vom Großen Rathe erlassenen Gesetzes betreffend die Besteue¬ rung der Banknoten vorgenommen, sondern lediglich den Wort¬ laut desselben gestützt auf die Protokolle des Großen Rathes be¬ hufs der Vollziehung festgestellt. Dazu hat der Regierungsrath sowohl das Büreau des Kantonsrathes als die beiden Bericht¬ erstatter dieser Behörde zugezogen und deren einstimmige Zustim¬ mung erhalten. Der so festgestellte Wortlaut entspricht auch voll¬ ständig dem am Schlusse des Großrathsprotokolles vom 6. Juni als Ergebniß der Abstimmung aufgeführten Texte, während der am 22. Juni d. J. publizirte Gesetzestext wegen eines die Ab¬ stimmung über gestellte Abänderungsanträge beschlagenden Schreib¬ fehlers von demselben abgewichen hatte. Daß nun der Regierungs¬ rath nach der st. gallischen Verfassung nicht kompetent gewesen sei, in Verbindung mit dem Büreau des Großen Rathes die Be¬ richtigung jenes Schreibfehlers vorzunehmen, ist aus den Bestim¬ mungen dieser Verfassung nicht zu entnehmen und jedenfalls ist soviel sicher, daß dieses Vorgehen nicht gegen die von den Re¬ kurrenten angerufenen Art. 43 und 54 ibidem verstößt. 2. Wohl aber erscheint der Art. 108 der st. gallischen Verfas¬ sung, wie derselbe nach dem Gesetze vom 12. September 1875 lautet, verletzt. Nach dieser Verfassungsbestimmung sollen näm¬ lich alle Gesetze dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vor¬ gelegt werden, wenn dies 30 Tage nach der Bekanntmachung des Gesetzes von 6000 stimmfähigen Bürgern verlangt wird, und nun bedarf es wohl keiner nähern Ausführung, daß die gehörige Beobachtung dieser Vorschrift erfordert, daß ein Gesetz erst dann
bekannt gemacht und die Frist zur Ergreifung des Referendums angesetzt werde, wenn der Wortlaut desselben definitiv feststeht, mit anderen Worten, daß jeder Bürger ein Recht darauf hat, daß ihm nach der Publikation des seinem wesentlichen Inhalte nach definitiv festgestellten Gesetzes eine Frist von 30 Tagen ein¬ geräumt werde, um das Begehren der Volksabstimmung zu stel¬ len. Im vorliegenden Falle weicht nun aber der Wortlaut des Gesetzes betreffend die Besteuerung der Banknoten, wie derselbe durch den regierungsräthlichen Beschluß vom 2./6. Juli d. J. an¬ genommen worden, nicht unwesentlich von dem am 22. Juni d. J. publizirten Gesetzestexte ab, und hätte daher die Referendums¬ frist damals neu angesetzt, resp. bis zum 5. August d. J. erstreckt werden sollen. Indem die Regierung diese neue Frist nicht an¬ setzte, sondern am 27. Juli d. J. das erwähnte Gesetz als am 22. Juli in Kraft getreten erklärte, hat sie sich eine Verletzung des erwähnten Art. 108 der st. gallischen Kantonsverfassung zu Schulden kommen lassen und muß daher ihr Beschluß aufgeho¬ ben werden. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Die Beschwerde ist begründet und daher der Beschluß des st. gallischen Regierungsrathes vom 27. Juli d. J., durch welchen das Gesetz betreffend Besteuerung der Banknoten in Kraft erklärt worden, aufgehoben.