42. Urteil vom 2. April 1903 in Sachen Einwohnergemeinde Biel und Konsorten gegen Polizeikammer des bernischen Appellations= und Kassationshofes. Rekurs gegen ein Strafurteil, das der Uebertretung einer Gemeindever¬ ordnung betreffend Sonntagsruhe Angeklagte freigesprochen hat mit der Begründung, jene Verordnung sei verfassungswidrig. — Legiti¬ mation zum Rekurse, Art. 178 Ziff. 2 Org.-Ges. Das Bundesgericht hat, nachdem sich aus den Akten ergeben: A. Am 7. Januar 1901 erließ der Gemeinderat der Stadt Biel eine „Verordnung über die Schließung der Verkaufsmaga¬ zine, der Coiffeurgeschäfte, den Verkauf von Zeitungen, Früchten und Blumen 2c. auf den öffentlichen Straßen und Plätzen an Sonn= und Feiertagen.“ Dieser Verordnung, beziehungsweise einer spätern Revision derselben vom 15. Mai 1901, erteilte der Regierungsrat des Kantons Bern am 22. Januar 1901, bezw. am 2. April 1902, die Genehmigung. Wegen Übertretung des darin enthaltenen und unter Strafe gestellten Verbotes, die Ge¬ schäftslokale zu gewissen Stunden an Sonn= und Feiertagen offen zu halten, wurden sieben Geschäftsleute der Stadt Biel (Uhrenhändler Fritz Gygax und Konsorten) dem Polizeiinspekto¬ rat Biel verzeigt und, da sie dem Urteile dieser Behörde sich nicht unterzogen, vom Regierungsstatthalter dem Richteramt Biel über¬ wiesen. Am 23. Mai 1902 sprach diese Instanz die Angeklagten von Schuld und Strafe frei mit der Begründung, die von ihnen übertretene Verordnung sei nicht auf verfassungsmäßigem Wege zu stande gekommen und deshalb unanwendbar. Gegen diesen Entscheid erklärte der Staatsanwalt die Appellation an die Polizei¬ kammer, welche indessen mit Urteil vom 15. Oktober 1902 den erstinstanzlichen Freispruch bestätigte. Auch dieses Urteil verneint die Verfassungsmäßigkeit der genannten Verordnung und zwar stellt es hiefür darauf ab, daß die von ihr geschützten Interessen alle Staatsbürger und nicht nur diejenigen einer bestimmten Ge¬ meinde berühren und deshalb einen allgemein gültigen Schutz auf dem Wege der Gesetzgebung erheischen, welchen Weg der den Grundsatz der Sonntagsruhe sanktionierende Art. 82 der kanto¬ nalen Verfassung auch eingeschlagen wissen wolle. Aus den Be¬ stimmungen, auf welche neben Art. 82 cit. die streitige Ver¬ ordnung gestützt werde, nämlich aus Art. 7 des Gemeindegesetzes von 1852, der lediglich von der Ortspolizei handle, und Art. 30 litt. B C des Gemeindereglements der Stadt Biel vom Jahre 1893, lasse sich das Recht der Gemeinden zur Aufstellung von Vorschriften über die Sonntagsruhe nicht herleiten. Sei aber die Gemeinde Biel zum Erlaß der angefochtenen Verordnung verfas¬ sungsmäßig nicht kompetent gewesen, so dürfe eine strafrechtliche Verurteilung nicht ausgesprochen werden, da nach Art. 2 des St.=G.=B. eine Handlung oder Unterlassung nur bestraft werden dürfe, wenn sie durch verfassungsmäßige Gesetze oder Verordnun¬ gen mit Strafe bedroht war. B. Gegen diesen Entscheid der Polizeikammer und mit dem Begehren auf Aufhebung desselben haben zusammen einerseits die Einwohnergemeinde Biel, vertreten durch ihren Gemeinderat, an¬
derseits Dr. Courvoisier, Fürsprecher in Biel, mit acht andern stimmfähigen Einwohnern der Gemeinde Biel dem Bundesgericht die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Die Frei¬ sprechung der Angeklagten Gygax und Konsorten, machen die Beschwerdeführer geltend, involviere eine Kompetenzüberschreitung der Polizeikammer, charakterisiere sich als eine Rechtsverweigerung und verletze auch sonstige verfassungsmäßige Rechte der Rekur¬ renten. Insonderheit seien die Art. 4 der Bundesverfassung und 110, 111, 72, 71, 67, 38, 36 und 10 der bernischen Staats¬ verfassung als verletzt zu bezeichnen. Bezüglich der Aktivlegitimation der Beschwerdeführer wird be¬ merkt: Die Einwohnergemeinde Biel, vertreten durch ihren Ein¬ wohnergemeinderat, erachte sich auf Grund von Art. 178 Org.¬ Ges. für legitimiert. Der Entscheid der Polizeikammer annuliere nicht nur im besondern Falle gegenüber den Angezeigten Gygax und Konsorten die fragliche Verordnung, sondern verletze die Einwohnergemeinde in ihrer Autonomie und in ihren verfassungs¬ mäßigen Rechten (Art. 63 ff. der kantonalen Verfassung). Die Gemeinde Biel könne keine Verordnung aufrecht erhalten, wenn dieselbe von den Gerichten nicht geschützt werde. Es charakterisiere sich der angefochtene Entscheid als ein Übergriff der richterlichen Gewalt gegenüber der Gemeindebehörde Biel resp. dem Regie¬ rungsrate; er habe somit de facto die Natur eines allgemein verbindlichen Erlasses und erscheine zugleich als eine die Ein¬ wohnergemeinde Biel als solche und sie „persönlich“ verletzende Verfügung. Daß die Polizeikammer ihre Judikatur in absehbarer Zeit ändern werde, sei ja nicht anzunehmen. Hienach aber könne die Gemeinde mit Grund behaupten, daß ein ihr zustehendes sub¬ jektives Recht (auf Reglementierung der Sonntagspolizei) in sei¬ ner Verwirklichung gehemmt worden sei. Denn nach der kantona¬ len Gesetzgebung (Art. 71 K.=V. rc.) sei ihr die Handhabung der „Ortspolizei in Sachen des Sonntags 2c.“ überlassen und zu diesem Behufe eine rechtliche Macht zuerkannt. Die Geltend¬ machung dieser Macht sei auch rechtlich möglich, das subjektive Recht Biels realisierbar. Die andern Beschwerdeführer sodann seien durch den angefochtenen Entscheid in ihren persönlichen Rechten als „Bürger“, d. h. Träger politischer Rechte in der Gemeinde Biel verletzt. Indem man dem Gemeinderat von Biel als indirektem Träger und Vertreter des Bielervolkes Rechte ab¬ gesprochen, seien diese Bürger in der verfassungsmäßig gewähr¬ leisteten „Ausübung ihres Selbstbestimmungs= und Verwaltungs¬ rechtes der Gemeinde beschränkt. Ein Teil derselben erleide zugleich eine Schädigung in ihren materiellen und ethischen Inte¬ ressen, insofern sie wegen der praktischen Undurchführbarkeit des vereinzelten Ladenschlusses zum Offenlassen ihrer Läden an Sonn¬ und Feiertagen gezwungen seien. C. Die Polizeikammer des bernischen Appellations= und Kassa¬ tionshofes beantragt in erster Linie, auf den Rekurs mangels Legitimation der Rekurrenten zur Beschwerdeführung nicht einzu¬ treten, ebentuell ihn als unbegründet abzuweisen. Hinsichtlich des Hauptantrages führt sie des nähern aus: Das angefochtene Urteil stelle keinen allgemein verbindlichen Erlaß dar und betreffe auch die Rekurrenten nicht persönlich, da diesen im fraglichen Strafverfahren keine Parteistellung zugekommen und sie durch das Urteil nicht direkt berührt worden seien. Letzteres spreche eine Auf¬ hebung der fraglichen Verordnung auch nicht aus. In einem verfassungsmäßigen Rechte sei die Gemeinde Biel nicht verletzt. Jedenfalls stehe dem Gemeinderat, der als Gemeindebehörde kein Recht der Persönlichkeit besitze, ein Recht zur Beschwerdeführung nicht zu, und unter keinen Umständen werde die Rechtsstellung der einzelnen Rekurrenten als Bürger durch die Verneinung der Befugnis zur Reglementierung der Sonntagsruhe in einer zur Beschwerdeführung legitimierenden Weise berührt; in Erwägung: 1. Die Rekurrenten behaupten, das angefochtene Urteil stehe in Widerspruch mit Art. 4 der Bundes= und verschiedenen Arti¬ keln der kantonalen Verfassung. Man hat es also mit einer Be¬ schwerde wegen Verletzung von Verfassungsrecht zu tun, daß der Materie nach die Kompetenz des Bundesgerichts Behandlung der Beschwerde zweifelsohne gegeben ist, was rekursbeklagte Behörde denn auch nicht bestritten hat. 2. Dagegen frägt es sich und ist unter den Parteien nament¬ lich streitig, ob den Rekurrenten das Recht zur Beschwerde¬ führung im Sinne des Art. 178 Ziffer 2 des Organisations¬ gesetzes zustehe. Hierüber nun ist im einzelnen zu sagen: a. Als beschwerdeberechtigt bezeichnet die genannte Bestimmung
nicht nur die einzelnen „Bürger (Private)“, d. h. physische Per¬ sonen, sondern auch „Korporationen“, d. h. juristische Perso¬ nen. Hievon ausgehend hat denn auch die Praxis seit jeher den Gemeinden als Korporationen des öffentlichen Rechtes die Be¬ fugnis zur Beschwerdeführung zuerkannt, namentlich auch wenn, wie hier behauptet wird, eine Verletzung der ihnen verfassungs¬ mäßig eingeräumten Autonomie in Frage stand. Als verfehlt erscheint es auch, wenn die Polizeikammer bei Erörterung der Legitimationsfrage geltend macht, es stehe dem Gemeinderate von Biel, der als Gemeindebehörde kein Recht der Persönlichkeit besitze, auch kein Recht zur Beschwerdeführung zu. Denn der Gemeinde¬ rat tritt ja nicht im eigenen Namen als Rekurrent auf, sondern als Vertreter der (nach dem Gesagten zum Rekurse legitimierten) Gemeinde. In der genannten Beziehung, d. h. hinsichtlich der subjekti¬ ven Voraussetzungen des Rekursrechtes (Parteifähigkeit), ist somit hinsichtlich sämtlicher Rekurrenten, d. h. der Gemeinde Biel sowohl als der einzelnen rekurrierenden Einwohner dieser Gemeinde, den Anforderungen des Art. 178 Ziff. 2 des Org.=Ges. Genüge ge¬ leistet. b. Anders verhält es sich dagegen mit der weitern Frage, ob die Rekurrenten durch das angefochtene Urteil der bernischen Po¬ lizeikammer eine „Rechtsverletzung“ im Sinne der genannten Vorschrift „erlitten“ haben. Das ist vorerst ohne weiteres insofern zu verneinen, als die Rekurrenten geltend machen, die Polizeikammer habe mit ihrem Entscheide die vom Regierungsrate genehmigte Verordnung für null und nichtig erklärt, dadurch in die Kompetenzsphäre der Regierungsgewalt übergriffen und so den Grundsatz der Ge¬ waltentrennung verletzt. Durch eine solche angebliche Mißach¬ tung der Bestimmungen über die beidseitigen Kompetenzen staat¬ licher Organe, des Regierungsrates als exekutiver und der Po¬ lizeikammer als gerichtlicher Behörde, sind offenbar die Rechte der rekurrierenden Gemeinde beziehungsweise der als Angehörige derselben rekurrierenden Privaten nicht verletzt. Die Rekurrenten sind deshalb auch nicht legitimiert, sich diesbezüglich zu beschwe¬ ren, sondern es kann allein Sache des Regierungsrates selbst sein, von sich aus in der ihm gutscheinenden Weise seine Kom¬ petenzen zu wahren. Aber auch im übrigen enthält das angefochtene Urteil den Rekurrenten gegenüber keine zur Beschwerdeführung berechtigende Rechtsverletzung. Im Strafprozesse, in welchem es erlassen wurde, war keiner von ihnen, speziell auch nicht die Einwohnergemeinde Biel, Partei, sondern waren als Parteien beteiligt einerseits die Staatsanwaltschaft, anderseits die verschiedenen Angeklagten. Von diesen Prozeßparteien beschwert sich niemand, insbesondere auch nicht die mit ihren Anträgen auf Bestrafung unterlegene Staats¬ anwaltschaft, gegen das Urteil, welches von kompetenter Amts¬ stelle erlassen worden ist und für die Beteiligten, speziell die frei¬ gesprochenen Angeklagten Recht geschaffen hat, während es um¬ gekehrt die Rechtsstellung der der Parteirechte entbehrenden, dem Prozeß fern gebliebenen Rekurrenten weder betreffen konnte noch wollte. Von einer Aufhebung des gültig ergangenen Richter¬ spruches kann unter diesen Umständen nicht die Rede sein. Die Möglichkeit einer Verletzung verfassungsmäßiger Rechte der Rekurrenten fällt mit diesen Ausführungen außer Betracht. Wenn ferner ein Teil der rekurrierenden Privaten neben ihrer Berufung auf ihre Eigenschaft als Gemeindemitglieder und dadurch bedingte verfassungsmäßige Rechte noch darauf abstellen will, daß das Urteil für sie auch eine Schädigung materieller und ethischer Interessen zur Folge haben werde, so kommt diesem Momente für die Frage der Befugnis zur Beschwerdeführung noch weniger Bedeutung zu. Denn wegen Verletzung bloßer faktischer Interes¬ sen, die nicht als Rechte anerkannt und geschützt sind, ist der staatsrechtliche Rekurs überhaupt unzulässig; erkannt: Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.