B. Civilrechtspflege. bie Dffen~artung bel' <5pIügenftrafle im ~tnter, hJte fte l,)om Jranton @rau6ünben betrteben hJirb unb n~qieU 1887/1888 uetrieben hJurbe, a{{l eine brm erhJetterten Sjaftpfiid)tgef~e unter~ ftel)enbe Unterne~mung biefe§ Jr-tnton§ au 6etrad)ten fei. :niefe %mge fann nad) bem ouen ~emedten nid)t Dom ~unbe§gertd)te, fonbern nur Dom ~unbe§ratl)e entfd)ieben hJerben; banad) tft benn ~eute ein UrtljetI in bel' Sjauptfad)e nid)t au fäUen, fonbern tft bie &nijd)etbung außaufej?en unb ber fiagenben )ßartei @degenl)eit 3u geben, l,)orerft einen &ntid)eib be§ ~unbe;3ratl)eß über ben ge~ bad)ten, ber gerid)tfid)en stongnition entaogenen, )ßräiubiaia!:punft au erhJiiten. ~Uerbtngß tft ))on bel' 6enagten )ßartei bie .\tompetena be;3 ~unbe§gerid)te§ in feiner 1Rid)tung tiemängelt hJorben; aUein bie§ ermäd)tigt ba§ ~unbe§gerid)t ntd)t, eine burd) bie @efej?ge6ung her rtd)fedtd)en stompetena ütierl)aupt entaogene %rage au tieur~ fl)eHen; e~ mu~ i)iefmel)r ba§ @erid)t i)on ~tmte§hJegen bie fragrtd)e feiner fad)Hd)en ,8uftänbtgfett refpefti\.le ber fad)rtd)en ,8uftänbtgfeit ber @erid)te überl)aupf geaogene <5d)ranfe 6eo6ad)ten. :nemnad) ~at ba§ ~unbe§gerid)t 6efd)loffen: &;3 hJlrb auf eine &ntfd)eibung ber Sjauptfad)e ~eute nid)t eingetreten, fonbern ber ffägerijd)en s.ßartet aufgege6en, ))orerft eine &ntfd)eibung be§ ~unbe§rat~e§ barütier l)er6eiaufül)ren, 06 ba§ Unterneljmen ber Dffenl)aftung ber <5plügenftrafle im ~inter, hJie ba§feI6e i)om .\tanton @rau6ünben 6etrieben hJirb unb fpeateU im ~inter 1887/1888 lietrie6en murbe, unter bie ~efttmmungen be§ erhJeiterten Sjaff:pfl1d)tgelepe§ f-tUe. &;3 hJtrb ber frägertfd)en )ßartei au biefem ,8hJecte dne 1Jrift Mn einem DRonat, \.lon l)eute an ge~ red)net, angefe~t, !;itnnen mefd)er fie fid) 6etm ~unbe;3gerid)te bar~ ülier aU§3umeifen l)at, b'113 fie bie <5ad)e !;ietm ~unbe§rat~e an~ l)iingig gemad)t ~alie. 00Hte fie biefer ~ufiage nid)t nad)tommen, 10 hJürbe ba§ @erid)t o~ne hJetter§ aum Urt9etfe in ber Sjaupt~ fad)e fd)reiten. V. Ci vilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. N° 122. 887 V. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen einerseits und Privaten oder Korporationen anderseits. Dift'erends de droit civll entre des cantons d'une part et des particuliers ou des corporations d'autre part. 122. Arret d:n 12 Octobre 1889 dans la cause Keller conl1'e Etat de Berne. Par demande en date du 27 Mars 1889, Benoit Keller, sergent de gendarmerie a Neuveville, a conc1u ace qu'il plaise au Tribunal federal condamner l'Etat de Berne, soit son fj.sc, a lui payer : 10 Les parts d'amendes Iui revenant comme denonciateur des contraventions commises par Celestin Beguin, Charles- Albert Tilloz et Emile Apotheloz, a teneur de l'arr8t rendu par la Chambre de police du canton de Berne, ensemble une somme de 4097 fr. 10 c., sauf a deduire un montant de 200 fr. accepte par le demandeur a titre d'acompte, soit un solde principal de 3897 fr. 10 c. 20 L'inter8t moratoire de ce solde des le 1 er Decembre 1888. 30 Tous frais et depens. Par requ8te incidente du 17 Avril 1889, I'Etat de Berne a conclu a ce qu'il plaise au Tribunal federal se declarer incompetent pour statuer sur la demande dirigee par Keller contre l'Etat de Berne. Dans sa reponse a la dite exception, Keller a conclu au deboutement de l'Etat de Berne de ses conc1usions forideclinatoires. A l'audience de ce jour, les parties ont repris leurs conclusions respectives. Statuant sur l'exception d'incompetence et considerant: xv - 1889 57
888 Il. Civilrechlsl'ßege. En fait: 10 Le 9 Mai 1886, Nicolas-Benoit Keller, sergent de gendarmerie et percepteur d'ohmgelcl a Neuveville, canton cle Berne, denont;a par pro ces-verbal dresse contre la maison de commerce Beguin et Oe, alors a Neuveville, les membres de cette societe comme coupables de diverses frandes et contraventions, principalement a la loi sur l'ohmgeld du 9 Mars 1841. Cette denonciation fut transmise le 13 Mai 1886 au Juge d'instruction du district de Neuveville, lequel informa sur les delits dont les nommes Celestin Beguin, Charles-Albert Tilloz et Emile Apotheloz etaient accuses : un quatrieme inculpe, le nOl11lne Christian Schmidt, s'etait soustrait par la fuite. Par arret du 23 Juillet 1887, intervenu sur appel contre le jugement de premiere instance, la Chambre de police declara Beguin et Tilloz coupables de fraude cl'ohmgeld, de tromperie et de contravention a l'ordonnance sur le controle des boisson~ spiritueuses, puis Apotheloz coupable de complicite de fraude cl'ohmgeld, et les condamna, en application des art. 11, 17 et 18 litt. b cle la loi sur l'ohmgeld du 9 Mars 1841, ainsi que d'autres dispositions de lois cantonales : a) pour fraudes d'ohmgeld, ades amendes ascendant ensemble a la somme de 8127 fr. 55 c., et, pour d'autres delits, ades amendes de 100 fr. Le montant de ces amencles, diminue d'un rabais de 2056 fr. 89 c., que l'Etat de Berne parait avoir accorde, fut ac quitte par les condamnes a la recette du district de N euveville, la perception et la repartition des amendes incombant a l'autorite administrative. Le dernier versement fut opere le 15 Decembre 1887. Selon l'art. 21 de la loi sur l'ohmgeld du 9 Mars 1841, « toutes les amendes prevues aux art. 17 et 18 appartiendront » moitie au denonciateur et moitie a l'Etat. » L'art. 1 er de la loi du 6 Octobre 1851 sur la repartition des amendes prescrit « a moins de disposition exceptionnelle con- » traire, le produit de toutes les amendes appartiendra : UR » tiers au denonciateur .... » A son art. 2, cette meme loi dispose que les fonctionnaires salaries qui denonceront un delit en vertu des devoirs de leur V. CivilstrcHigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, ete. N° 122. 889 charge, ne seront point consideres comme denonciateurs, mais elle ajoute « quant aux denonciations des gendarmes, les dis- » positions legislatives particulieres au corps de la gendar- » merie continueront a leur etre applicables. » L'art. 17 cle la loi du 1er Septembre 1868 sur l'organisation du corps de la gendarmerie ordonne que «les parts d'amendes attribuees » au (lenonciateur sont devolues aux gendarmes dans tous les » cas de contraventions aux lois et ordonnances concernant » les peages, l'ohmgeld, le debit ou la distillation des spiri- » tueux, l'exercice de l'industrie, la police des poids et me- » sures, » etc. La loi du 2 Mai 1886 sur l'emploi du produit des amendes, entree en vigueur, selon son art. 4, le 1 er Juillet 1886 et abrogeant toutes les dispositions contraires, notamment celles de la loi du 6 Octobre 1851, « sauf les dispositions des lois » speciales reglant d'une autre maniere le procluit eIes amendes, » a supprime les parts d'amendes devolues aux denonciateurs et les a remplacees par des indemnites, accordees en compensation, et « d'un chiffre assez eleve pour que les recettes » actuelles des agents de police ne soient pas amoindries. » En application de cette loi, le Conseil executif prit, sous date du 9 Fevrier 1887, un arrete mant les gratifications et les indemnites a accorder dans les affaires penales, et, par circulaire du 29 Juin suivant, adressee aux prefets et au commandant du corps de la gendarmerie, le meme Conseil declare que la loi du 2 Mai 1886 sort tous ses effets des le 1 er Janvier 1887 et qu'a partir de cette epoque, les parts d'amendes sont remplacees par les gratifications annuelles clont font mention les art. 4 a 14 eIe l'arrete susvise, dans tous les cas Oll le recouvrement de l'amende s'est opere posterieurement au 1 e. Janvier 1887, puisque le droit de reclamer une part d'amende n'existe pas a partir du jour Oll la denonciation a ete faite, ni meme a partir du jour Oll la condamnation a ete prononcee, mais seulement lors du payernent de l'amende ou de l' emolument. Keller estimait au contraire etre en droit, ensuite de sa denonciation du 9 Mai 1886, declaree fondee par le jugement
I I I, 890 B. Ci vii rechtspflege. de la Chambre de police du 23 Juillet 1887, et ensuite du paiement des amendes par les condamnes, de reclamer la moitie des amendes de 8127 fr. 55 c. prononcees en application de la loi sur l'ohmgeld, art. 17 et 18, soit Fr. 4063 77 et un tiers de l'amende de 100 fr. susmentionnee, soit . » 33 33 Au total. Fr. 4097 10 La direction de police du canton de Berne ayant fait delivrer a Keller, en date du 30 Decembre 1887, la somme de 200 fr. a titre de gratification extraordinaire, le demandenr n'accepta ce montant qu'a titre d'acompte et sous reserve de tous ses droits. Une requete adressee par Keller au Grand Conseil de Berne le 16 Avril1888, aux fins d'obtenir le paiement de la part d'amendes par lui reclamee; ne fut pas prise en consideration. Une autre requete, avec mise en demeure, en date du 1er Novembre 1888, transmise au Conseil executif a la meme fin, et sous reserve des suites prevues aux art. 117 et 119 C.O., n' eut pour effet qu'une offre faite par la direction de police de proposer au Conseil executif le paiement d'une somme de 1000 fr. pour solde de toute reclamation de la part du demandeur; celui-ci declina toutefois cette offre, et, sous date des 27/28 Mars 1889, il ouvrit a l'Etat de Berne la presente action, concluant comme il a ete ditci-dessus, action a laquelle le defendeur a oppose l'exception d'incompetence egalement susmentionnee, sur la quelle seule l'instruction a porte jusqu'ici. A l'appui de la dite exception, l'Etat fait valoir en substance: Le demandeur estime que sa reclamation constitue une demande civile aux termes de l'art. 27 chiffre 40 de la loi sur l' organisation judiciaire; 01' tel n' est pas le cas, la pretention de Keller ressortissant certainement au domaine du droit public; elle ne saurait des lors etre poursuivie par voie d'action civile, devant un tribunal du canton, ni d~vant le Tribunal fMeral. Les amendes appartiennent, comme toutes les penalites, a v. Civil~treitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, ete. N° 122. 891 la sphere du droit peual, et par consequent du droit public; elles peuvent etre converties d'office, en cas de non-paiement, en emprisonnement ou en travail force. La part de l'amende attribuee au (lenonciateur ne saurait depouiller ce caractere de droit public, en statuant que pour le cas ou par un motif ou par un autre l'amende ne semit pas payee, la part du denonciateur tombe egalement (art. 565 procedure penale bernoise). Ce caractere de l'amende persiste meme apres sa perception, et le fait qu'elle a ete payee par le condamne ne saurait donner naissance a un rapport de droit prive entre I'Etat et le denonciateur. La repartition de l'amende est une affaire de pure administmtion; le droit a une part de cette amende appartient au domaine du droit public, et il ne peut etre arbitrairement transforme en droit prive. Le demandeur fonde sa pretention sur la loi sur l'ohmgeld du 9 Mars 1841 et sur la loi du 60ctobre 1881 sur la repartition du produit des amendes, lois appartenant egalement au domaine du droit public. 01' des rapports ayant leur fondement dans une loi administrative appartiennent au droit administratif. La demande du sieur Keller n'a donc point trait a une pretention eivile ; aux termes de l'art. 27 de la loi sur l'organisation jucliciaire, le Tribunal· federal ne prononce que sur des contestations civiles; ee tri .. bunal est des lors incompetent pour statuer sur la presente action. Dans sa reponse, Ie sieur Keller conclut au rejet de l' exception : Bien que la part d'amende destinee au delateur revete, aussi bien que celle revenant au fise, le caractere d'lme peine de droit public, Ie fisc, a partir du moment de la perception de tout on partie de l'amende est devenu en proportion des encaissements faits par lui et d'apres les regles etablies par les lois, simplement debiteur des tiers auxquels ces lois attribuent une quote-part de l'amende. Ce n'est point une prestation d'ordre public que l'Etat s'impose lorsqn'il s'acquitte envers un citoyen pour un service rendu; lors meme que les fonds a ce destines proviendraient d'une prestation publique, d'impöts, d'amendes ou de confiscations. Le delateur reclame a titre de salaire la recompense que lui promet Ia loi, et non
.1 I '. 892 B. Civilrechtspflege. point au meme titre que l'amende que fait payer l'Etat au delinquant : la reclamation de Keller est de nature privee, que l'on considere sa denonciation comme procedant d'un employe cle l'ohmgelcl, d'un sergent cle gendarmerie, ou d'un simple citoyen. Le denonciateur a un clroit prive a sa part de l'am~nde, comme un fonctionnaire en a un a son traitement; l'Etat peut, il est vrai, faire remise cle l'amende, par voie de grace, au condamne, et dans ce cas le denonciateur percl aus si sa part i mais du moment ou l'amende est payee, ce dernier a acquis un droit prive sur la part que la loi lui promet. Keller s'est adresse par voie de requete, il est vrai, au Grand Conseil et au Conseil executif, mais deja dans ses suppliques, illaissait entendre qu'il s'adresserait, en cas d'insucces, au Tribunal federal; il n'a en tout cas jamais soumis sa pretention au.,'\: autorites cantonales a titre de eontestation administrative. Lors de la discussion du Grand Conseil relative a eet objet, le direeteur du Departement de justiee a dit textuellement dans son rapport: « Keller pretend avoir un droit acquis en vertu de sa de- » nonciation et nonohstant la loi du 9 Mai 1886. Cette ques- » tion est du TeSsoTt des tTibttnaux, auxquels il est loisihle a » Keller de s'adresser. Quant a la decision du gouvernement, » elle est definitive en vertu de l'art. 42 de Ia eonstitution, » qui attribue au Conseil executif Ia connaissance, en derniere » instance, de toutes les contestations administratives. N ous » vous proposons en consequence de ne pas entrer en ma- » tiere sur Ie recours. » TI resulte de ce qui precMe que l'interpretation de l'Etat, d'apres laquelle les tribunaux en question ne seraient autres que des tribunallX administratifs, ou l'autorite administrative elle-meme, est depourvue de tout fondement. Dans leur replique et duplique, les parties soutiennent, avec de nouveaux developpements, Ieur point de vue respectif. En droit : 2° Le Tribunal fecleral, nanti de la demande du sieur Keller en vertu de l'art. 27 chiffre 4° de la loi sur l'organisation judiciaire federale, est incontestablement competent pour statuer en la cause en ce qui concerne la valeur du litige, la- V. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. N° 122. 893 quelle est superieure a 3000-fr. La seule question douteuse, au point de we de cette competence, est celle de savoir si cette contestation apparait comme une contestation civile, ou plutöt comme U11 proees rentrant dans le domaine du droit public : dans la premiere de ces alternatives, la competence du Tribunal de ceans devrait etre admise, alors qu'il y aurait lien, en revanche, de la denier dans la seconde. Les parties reconnaissent d'un commun accord que la question de savoir si le rapport de droit dont il s'agit tombe, au point de ,'He du temps, sous l'empire de la loi du 2 Mai 1886, ne doit etre tranchee que lors de l'examen eventnel de la pretention a la base de la demande. 30 L'Etat de Berne estime que la reclamation du demandeur se caracterise comme ressortissant au domaine du droit pubIic, tandis que le sieur Keller pretend au contraire qu' elle appartient exclusivement a Ia sphere du droit civil. Ce dernier point de we apparait comme justifie. En effet: a) Le rapport de droit existant entre l'Etat de Berne et le tiers qui eleve une pretention vis-a-vis du fisc aux termes des art. 21 de la loi sur l' ohmgeld (lu 9 Mars 1841 et 1 er de la loi du 6 Octohre 1851 sur la repartition du produit des amendes, rentre par analogie dans la notion de la pollicitation, soit promesse d'une recompense (Auslobung du droit allemand). Conformement a la doctrine et a la legislation modeme, une promesse, par laquelle une recompense est offerte pub liquement a celui qui s'acquittera d'une prestation determinee, fait naltre, - en particulier lorS1]ue cette prestation interesse l'utilite publique, - d'une part, pour le promettant, l'obligation de droit prive de remrlir sa promesse, et, d'autre part, pour celui qui a execute la prestation, le droit d'exiger du dit promettant la I'ecompense pro mise. (Voir Dernburg, Lehrbuch des preuss. Privatrechts. 3e edit., Vol. II page 26 et SS.; Windseheid, Pandectes, 6e edit., Vol. II, § 308 ; Stobbe, Deutsches Privatrecht § 171 ; projet de code civil allemand, art. 581 et motifs de ce projet n, page 518 et ss.). Or dans l'espece, les conditions d'une semblable promesse
I I 894 B. Civilrechtspflege. se trouvent realisees, puisque, d'un cote, le Iegislateur, dans les dispositions precitees des lois de 1841 et de 1851, promet au denonciateur une part detenninee des amendes et que , , d'un autre cote, le sieur Keller fonde sa reclamation sm' le fait, inconteste, de la denonciation faite le 9 :Mai 1886 a la prefecture de N euveville, par suite de la quelle les denonces ont ete condanmes a une amende. La circonstance que la recompense n'etait pas offerte pour un cas special, ni a une personne determinee, mais qu'elle etait erigee en regle pour toute une categorie de cas prevus par la loi, ne saurait rien changer au caractere juridique de la pretention du tiers (Voir Laurent, XV, Nos 473 et 474); de meme le fait que cette recompense est promise dans une loi portant le caractere administratif, ne saurait avoir d'inßuence a cet egard. En effet, de semblables actes de clroit public n'en peuvent pas moins presenter des dispositions donnant naissance ades clroits prives. C'est ainsi que le Tribunal federal a admis a Hliten3es fois qu'nne concession de chemin de fer, laquelle n'est point un acte bilateral, mais bien un acte emane de la souverainete de l'Etat, peut contenir des dispositions semblables, etc. b) Aux motifs ci-haut deduits, s'ajoute que la part des amendes promise aux denonciateurs par la loi de 1841 porte aussi le caractere d'un avantage pecuniaire, assure aux fonctiounaires de la police en dehors de leur traitement fixe, comme le seraient des emoluments et autres frais. TI est vrai que cet avantage est offmt atout tiers, et par consequent aussi au non-fonctionnaire qui a fait une denonciation. :Mais il est evident qu'en realite, ce-sont les agents de police qui sont appeles en premiere ligne, par suite de leurs fonctions, a operer de semblables denonciations, et que c'est surtout a leur egard que l'art. 21 precite deploie son effet. Cette opinion se trouve corroboree par les lois posterieures a celle de 1841 susvisee. C'est ainsi que la loi du 6 Octobre 1851, a son art. 2, tout en disposant que les fonctionnaires salaries qui denonceront un delit en vertu des devoirs de leHr charge ne seront point consideres comme denonciateurs, ajoute que « quant am: » denonciations des gendarmes, les dispositions legislatives V. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, ete. N° 122. 89~ » particulieres au corps de la gendarmerie continueront a » leur etre applicables, » et les art. 17 des lois sur l'organisation du corps de la gendarmerie des 9 Decembre 1861 et 1 er Septembre 1868 stipulent expressement que « les parts » d'amendes attribuees au denonciateur sont devolues aux » gendarmes dans tous les cas de contraventions aux lois et » ordonnances concernant les peages, l'ohmgeld,» etc. De meme la loi du 2 Mai 1886 sur l' emploi du produit des amendes considere aussi evidemment le produit de celles-ci comme ayant fait partie integrante du traitement des predits agents. En effet, en abolissant po~r l'avenir l~ur r~~artitio~ directe, elle introduit en compensatlOn un systeme d mdemmtes qui Sel'ont accordees dans une mesure assez elevee « pour » ~ue les recettes annuelles des agents de police ne soient » pas amoindries. » (Art. 3.) , 01' le paiement du traitement et des emoluments alloues aux fonctionnaires et agents peut etre poursuivi par la voie d'une action civile. (Voy. Rec. XIII, page 535, consid. 2, arret Lambelet c. Vaud; voy. aussi Sarwey, Das öffentliche Recht 1md die Verwaltungsrechtspflege, p. 324 et 325.) Enfin, l'art. 565 du C. p. p. bernois, en statuant que le fisc ne peut etre poursuivi par le denonciateur en payemen~ d'une indenmite dans les cas ou une remise totale ou partIelle de l'amende a ete faite par voie de grace, au condamne, reconnait implicitement l~ caractere prive du droit du dit denonciateur a sa quote-part de l'amende, dans les autres cas. TI suit de tout ce qui precMe que le Tribunal de ceans est competent pour statuer sur la demande au fond. Par ces motifs, Le Tribunal federal prononce: L'exception d'incompetence opposee par l'Etat de Berne est repoussee, et la cause est renvoyee au juge deIegue pour l'instruction au fond.