Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2025.4
URTEIL
vom 2. September 2025
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz), Dr. Heidrun Gutmannsbauer,
Dr. Manuel Kreis
und Gerichtsschreiber Dr. Alexander Zürcher
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
gegen
Stadtgärtnerei des Kantons Basel-Stadt
Münsterplatz 10, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid der Freizeitgartenkommission
vom 27. Dezember 2024
betreffend Kündigung des Freizeitgartens
Sachverhalt
A____ (Rekurrentin) ist seit dem 1. Juni 2010 Pächterin des Freizeitgartens Nr. [...] auf dem Familiengartenareal «B____». Seit November 2016 mahnte der Familiengartenverein (FGV) B____ wie auch die Stadtgärtnerei die Rekurrentin wiederholt zur Vornahme von Gartenarbeiten. Mit Schreiben vom 1. und 8. November 2023 mahnte die Stadtgärtnerei die Rekurrentin ab, da ihr Garten stark verwahrlost und verwildert sei, und setzte ihr eine erstreckte Frist bis zum 31. März 2024 zur Vornahme konkret bezeichneter, umfangreicher Arbeiten. Mit Verfügung vom 15. April 2024 kündigte die Stadtgärtnerei das Pachtverhältnis mit der Rekurrentin unter Bezugnahme auf nicht durchgeführte Instandstellungsarbeiten wegen des Nichtbefolgens von Anordnungen der Aufsichtsorgane. Am 27. Dezember 2024 teilte die Freizeitgartenkommission (FGK) der Rekurrentin mit, dass ihr dagegen erhobene Rekurs abgewiesen worden sei.
Gegen diesen Entscheid der FGK richtet sich der von der Rekurrentin mit Schreiben vom 8. Januar 2025 angemeldete und mit Eingabe vom 29. Januar 2025 begründete Rekurs an das Verwaltungsgericht. Mit ihrer Rekursbegründung beantragt die Rekurrentin die kosten- und entschädigungsfällige Feststellung, dass der Entscheid der Freizeitgartenkommission vom 27. Dezember 2024 betreffend den Rekurs gegen die Kündigung des Freizeitgartens [...], Familiengarten-Areal B____ nichtig sei. Eventualiter sei der Entscheid aufzuheben, der Sachverhalt vollständig und korrekt festzustellen und ihr Rekurs gegen die Kündigung gutzuheissen. Mit Eingabe vom 30. April 2025 beantragte die FGK innert erstreckter Frist die Abweisung des Rekurses. Hierzu replizierte die Rekurrentin mit Eingabe vom 19. Mai 2025.
Anlässlich der Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 2. September 2025 wurden die Rekurrentin, der Präsident des FGV B____ sowie die Vertreterin der FGK zur Sache befragt. Anschliessend gelangten die Rekurrentin, die Vertreterin der FGK und die Vertreterin der Stadtgärtnerei zum Vortrag. Dabei hielten alle an ihren Anträgen fest. Für ihre Ausführungen wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den Akten und den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Freizeitgartenkommission ist gemäss § 11 Abs. 1 des Gesetzes über Freizeitgärten (Freizeitgärtengesetz, SG 911.900) eine vom Regierungsrat gewählte Kommission. Sie ist gemäss § 13 Abs. 1 Freizeitgärtengesetz zuständig für die Beurteilung von Rekursen gegen Verfügungen der Stadtgärtnerei, des für die Verpachtung zuständigen Amtes (vgl. Ziff. 1.2 der Familiengartenordnung [FGO, abrufbar unter: www.stadtgaertnerei.bs.ch]). Damit sind Kündigungen der Pacht von Freizeitgärten nicht auf dem Weg des zivilrechtlichen Rechtschutzes in Miet- und Pachtsachen, sondern auf dem verwaltungsrechtlichen Rechtsweg zu bestreiten. Folglich kann gegen Entscheide der FGK gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) Rekurs beim Verwaltungsgericht erhoben werden. Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 32 Abs. 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen des VRPG (VGE VD.2020.255 vom 24. August 2021 E. 1.1 und VD.2018.172 vom 10. Juli 2019 E. 1).
1.2 Die Rekurrentin ist als Pächterin des streitbezogenen Freizeitgartens Adressatin des angefochtenen Entscheids, von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerechten Rekurs ist somit einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
2.
Zur Begründung der Abweisung des Rekurses gegen die Kündigung des Pachtvertrags hat die FGK erwogen, dass die Stadtgärtnerei der Rekurrentin ihren Pachtvertrag aufgrund andauernder Missachtung der Anordnungen zur Instandstellung des Freizeitgartens Nr. [...] im Familiengarten-Areal B____, gestützt auf Ziffer 1.5.3 FGO gekündet habe. Sie sei seit 2016 regelmässig sowohl vom FGV als auch von der Stadtgärtnerei Basel-Stadt ermahnt worden, ihren zunehmend verwilderten Garten gemäss der geltenden FGO instand zu setzen. Diese bilde einen integralen Bestandteil des abgeschlossenen Pachtvertrags und definiere in Ziffer 1.5.3 als Kündigungsgründe unter anderem die Nichtbefolgung von Anordnungen der Aufsichtsorgane sowie die Verwilderung oder Verunkrautung des Gartens und die Nichteinhaltung der allgemeinen Ordnung. Der Garten der Rekurrentin sei weiterhin ungepflegt. Zahlreiche Pflanzen müssten aus Rücksicht auf die Nachbarpächter zurückgeschnitten werden. Trotz wiederholter mündlicher und schriftlicher Anordnungen zwischen 2016 und 2024 sowie mehrfach gewährter Nachfristen seien diese Missstände nicht behoben worden. Zuletzt sei die Rekurrentin mit Schreiben vom 1. November 2023 unter Androhung der Kündigung aufgefordert werden, die in der Mahnung aufgeführten Arbeiten auszuführen. Bei einer Gartenkontrolle vom 2. April 2024 habe aber festgestellt werden müssen, dass sie innert der ihr dafür gesetzten Frist bis zum 31. März 2024 die erforderlichen Arbeiten nicht vorgenommen habe. Im Rekursverfahren habe die Rekurrentin darauf hingewiesen, dass ihr eine regelmässige Pflege des Gartens seit 2014 aufgrund gesundheitlicher und familiärer Schwierigkeiten nicht mehr möglich gewesen sei. Es fehle ihr hierfür auch eine Unterstützung, weshalb sie eine Firma habe beauftragen müssen, was sowohl organisatorisch als auch finanziell eine fast aussichtslose Herausforderung dargestellt habe. Ihre persönlichen Umstände und gesundheitlichen Einschränkungen seien aber bereits seit 2016 in angemessener Weise berücksichtigt worden, indem man die Rekurrentin wiederholt zur Vornahme von Arbeiten aufgefordert, ihr Fristen verlängert und zunächst von einer Kündigung abgesehen habe. Es dürfe aber erwartet werden, dass sie zumindest alternative Lösungen, wie etwa die Unterstützung durch Dritte oder die Beauftragung einer Firma, aktiv verfolge. Die Kündigung sei zu bedauern, angesichts der andauernden Vernachlässigung des Gartens, der Missachtung wiederholter Anordnungen und des fehlenden Konzepts für eine nachhaltige Lösung jedoch als verhältnismässig zu werten.
3.
3.1 Mit ihrem Rekurs rügt die Rekurrentin zunächst eine unrichtige Zusammensetzung der FGK beim angefochtenen Entscheid. Sie macht geltend, dass gemäss § 11 Abs. 2 Freizeitgärtengesetz die Vorsteherin des zuständigen Bau- und Verkehrsdepartements (BVD) den Vorsitz habe, welcher bei Rekursen nicht an den Leiter des zuständigen Amtes übertragen werden könne. Die Sitzung der FGK vom 9. Dezember 2024 mit der Anhörung der Rekurrentin sei vom Leiter der Stadtgärtnerei geleitet worden. In ihrem Verfahren habe dieser und nicht die Vorsteherin des BVD den Vorsitz gehabt. Die FGK sei daher bei der Behandlung ihres Rekurses nicht gesetzeskonform zusammengesetzt gewesen, womit § 11 Freizeitgärtengesetz wie auch Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung verletzt worden seien, weshalb der Entscheid nichtig sei (Rekursbegründung, S. 7 f.).
3.2 Nichtigkeit bedeutet absolute Unwirksamkeit eines Entscheids. Nichtigen Verfügungen geht jede Verbindlichkeit und Rechtswirksamkeit ab. Die Nichtigkeit ist jederzeit und von sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten. Ein Entscheid ist nichtig, wenn er einen besonders schweren und offensichtlichen oder zumindest leicht erkennbaren Mangel aufweist und die Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet (BGE 139 II 243 E. 11.2; VGE VD.2016.22 vom 7. April 2017 E. 2.4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 1098). Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen und nur bei ausserordentlicher Schwere Nichtigkeit zur Folge. Als Nichtigkeitsgründe kommen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie krasse Verfahrensfehler in Betracht (BGE 150 II 244 E. 4.2.1; BGer 9C_97/2025 E. 2.2 vom 4. April 2025; VGE VD.2023.60 vom 18. November 2023 E. 2.3. Einer unrichtigen Zusammensetzung eines Spruchkörpers kommt aber nicht das gleiche Gewicht wie dem Entscheid einer unzuständigen Behörde zu. Sie bildet daher keinen Nichtigkeitsgrund, sondern führt allein zur Anfechtbarkeit eines Entscheids (BGer 2C_460/2023 vom 31. Mai 2024 E. 5.1.1 und 1C_362/2022 vom 9. Januar 2024 E. 2.2, je mit Hinweisen).
3.3 Gemäss Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) hat jede Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss, Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht. Daraus leitet sich auch der Anspruch ab, nur durch ein Gericht beurteilt zu werden, das gemäss den massgebenden Vorschriften während der gesamten Verfahrensdauer korrekt und vollständig besetzt ist (BGE 151 IV 37 E. 3.3.1, 144 I 37 E. 2.1 und 137 I 340 E. 2.2.1; näher dazu auch Steinmann/Schindler/Wyss, in: Ehrenzeller et al. Hrsg.], St. Galler Kommentar, 4. Auflage, 2023, Art. 30 BV N 13 und 16; Reich, in: Waldmann et al. [Hrsg.], Basler Kommentar, 2. Auflage, 2025, Art. 30 BV N 14 f.). Daraus folgt, dass bei einer aus einer bestimmten Zahl von Mitgliedern bestehenden Gerichtsinstanz unter Vorbehalt einer abweichenden gesetzlichen Regelung alle Mitglieder am Entscheid mitwirken müssen und ein in unvollständiger Besetzung gefällter Entscheid eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 137 I 340 E. 2.2.1, 129 V 335 E. 3.1 und 127 I 128 E. 4b; BGer 2C_460/2023 vom 31. Mai 2024 E. 5.1.1). Der aus Art. 30 Abs. 1 BV abgeleitete Anspruch auf ein gesetzmässig bestelltes und in vollständiger Besetzung entscheidendes Gericht kommt vorliegend jedoch nicht direkt zur Anwendung, da die FGK als verwaltungsinterne Rekursinstanz (§ 11 Freizeitgärtengesetz) keine unabhängige und damit gerichtliche Instanz darstellt. Mit Bezug auf Verwaltungsbehörden garantiert allerdings Art. 29 Abs. 1 BV in gleicher Weise wie Art. 30 Abs. 1 BV, dass die Entscheidbehörde die Zuständigkeitsordnung beachtet und in richtiger Weise, namentlich auch in vollständiger Besetzung, entscheidet (Stein-mann/Schindler/ Wyss, a.a.O., Art. 29 BV N 45 f.; Waldmann, in: Waldmann et al. [Hrsg.], Basler Kommentar, 2. Auflage, 2025, Art. 29 BV N 33 f.). Auch eine Verwaltungsbehörde, die in nicht vollständiger Besetzung einen Entscheid fällt, begeht unter Vorbehalt abweichender Ordnung für den Fall einer Unterbesetzung eine formelle Rechtsverweigerung (BGE 142 I 172 E. 3.2; BGer 2C_842/2021 vom 23. Dezember 2022 E. 4.1).
3.4 Die Freizeitgartenkommission (FGK) besteht gemäss § 11 Freizeitgärtengesetz aus sieben Mitgliedern, wobei ihr die Vorsteherin des zuständigen Departements sowie der Leiter des zuständigen Amtes von Amtes wegen angehören (Abs. 1). Der Vorsteherin des zuständigen Departements kommt der Vorsitz zu, welchen sie ausser bei der Behandlung von Rekursen dem Leiter des zuständigen Amtes übertragen kann (Abs. 2). Da § 11 Freizeitgärtengesetz keine weiteren Bestimmungen enthält, die eine Beschlussfassung in geringerer Besetzung als der vorgeschriebenen Mitgliederzahl zulassen würde, ist im Nachfolgenden zu klären, ob die Vorsteherin des zuständigen BVD bei der Beschlussfassung der FGK betreffend des gegen die Kündigung des Pachtvertrags gerichteten Rekurses vorschriftsgemäss mitgewirkt hat.
3.5 Die FGK ist in ihrer Vernehmlassung auf die Rüge der unrichtigen Zusammensetzung nicht näher eingegangen. Sie hat einzig ausgeführt, dass sich die Freizeitgartenkommission anlässlich ihrer Sitzung vom 25. November 2024 mit dem Rekurs der Rekurrentin befasst habe. Auf ausdrücklichen Wunsch der Rekurrentin sei ihr am 9. Dezember 2024 im Rahmen einer ausserordentlichen Kommissionssitzung die Gelegenheit gegeben worden, sich persönlich zum Sachverhalt zu äussern. Mit Schreiben vom 27. Dezember 2024 habe die Freizeitgartenkommission dann den Rekurs abgelehnt (Vernehmlassung, Ziff. 14). An der heutigen Verhandlung hat die Vertreterin der FGK auf entsprechende Frage hin jedoch ausdrücklich eingeräumt, dass die Vorsteherin des BVD nie an den jeweiligen Kommissionssitzungen teilnimmt, auch nicht in Rekursfällen wie dem vorliegenden (Verhandlungsprotokoll, S. 3 f.). Im Übrigen hat der Regierungsrat erst jüngst in seiner Beantwortung der Interpellation Nr. 76 von Joël Thüring betreffend Freizeitgartenkommission vom 20. August 2025 (25.5277.02) bestätigt, dass «der Vorsitz, der eigentlich der/dem Vorstehenden des Bau- und Verkehrsdepartements zusteht, schon seit längerer Zeit an die Amtsleitung der Stadtgärtnerei delegiert» wird. Damit dennoch jeweils sieben Mitglieder an den Kommissionssitzungen teilnehmen würden, sei eine achte Person in die Kommission gewählt worden.
3.6 Aus dem vorstehend Gesagten folgt, dass die Vorsteherin des BVD entgegen den Vorschriften von § 11 Freizeitgärtengesetz nicht an der Beschlussfassung der FGK betreffend den Rekurs der Rekurrentin gegen die Kündigung ihres Pachtvertrags teilgenommen hat. Massgebend für die Beurteilung der richtigen Besetzung eines Organs der Rechtspflege ist der Zeitpunkt, in dem der Entscheid gefällt wird (BGer 2C_460/2023 vom 31. Mai 2024 E. 5.1.2 und 5A_523/2014 vom 13. Januar 2015 E. 2.2). Der Entscheid wird dabei in jenem Zeitpunkt gefällt, in dem die Beratung mit dem Entscheid abgeschlossen wird (BGer 2C_460/2023 vom 31. Mai 2024 E. 5.1.2 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist unbekannt, wann die FGK ihren Rekursentscheid gefällt hat. Der vorliegend angefochtene Entscheid trägt das Datum vom 27. Dezember 2024, wobei nicht anzunehmen ist, dass der Rekursentscheid an diesem Datum, d.h. unmittelbar nach Weihnachten, von der FGK getroffen worden ist. Sollte die FGK ihren Entscheid erst nach der Anhörung der Rekurrentin am 9. Dezember 2024 in einer eigens anberaumten Sitzung getroffen haben, wäre die unterbliebene Mitwirkung der Departementsvorsteherin an der Anhörung nicht zu beanstanden, soweit die Äusserungen der Rekurrentin anlässlich der Anhörung in geeigneter Form (z.B. in einem Wortprotokoll) festgehalten worden wären. Gemäss dem im Verwaltungsverfahren geltenden Mittelbarkeitsprinzip ist es nicht erforderlich, dass die entscheidende Behörde selbst und in corpore alle Beweise erhebt. Sie kann damit auch eine Delegation beauftragen. Es genügt dabei, wenn die nicht persönlich bei der Beweiserhebung mitwirkenden Mitglieder der Behörde über das Beweisergebnis korrekt unterrichtet werden (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 4. Auflage, Basel 2021, Rz 1225). In diesem Sinne müssen allen Mitgliedern des Spruchkörpers die vollständigen Verfahrensakten bekannt sein, da sie andernfalls keine Möglichkeit haben, diese in die Entscheidfindung mit einzubeziehen (BGer 2C_460/2023 vom 31. Mai 2024 E. 5.1.3 und 4A_642/2014 vom 29. April 2015 E. 3.6.1). Da die Vorsteherin des BVD eingestandenermassen nicht an der Entscheidfindung über den bei der FGK erhobenen Rekurs beteiligt war, ist es vorliegend unerheblich, ob und wie die Äusserungen der Rekurrentin anlässlich ihrer Anhörung vom 9. Dezember 2024 aktenkundig festgehalten worden sind.
3.7 Aus dem Gesagten folgt, dass die fehlende Teilnahme der Departementsvorsteherin an der Entscheidfassung über den Rekurs der Rekurrentin einen Verstoss gegen die Bestimmung von § 11 Freizeitgärtengesetz wie auch gegen Art. 29 Abs. 1 BV darstellt. Da der Anspruch auf ordnungsgemässe Besetzung der entscheidenden Verwaltungsbehörde formeller Natur ist, ist der angefochtene Entscheid aufzuheben und ist die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (BGE 142 I 172 E. 3.2; Steinmann/Schindler/Wyss, a.a.O., Art. 29 BV N 26). Eine Heilung dieses Mangels wie von der Vertreterin des FGK heute verlangt kommt unter diesen Umständen praxisgemäss nicht in Frage, umso mehr als in keiner Weise belegt ist, dass der angefochtene Rekursentscheid wie behauptet auch bei Teilnahme der Departementsvorsteherin gleich ausgefallen wäre. Eine Heilung des Mangels einer unvollständigen Besetzung der FGK bei der Beschlussfassung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Entscheid in der Sache durch das Verwaltungsgericht selbst kommt auch darum nicht in Frage, weil die Rekurrentin in der Sache nur die Unangemessenheit der Kündigung des Pachtverhältnisses rügt (Rekursbegründung, S. 10). Gemäss § 8 Abs. 5 VRPG kann das Verwaltungsgericht die Angemessenheit einer Verfügung nur prüfen, wenn mit dieser Verfügung eine Strafe verhängt wird oder das Verwaltungsgericht kraft ausdrücklicher gesetzlicher Vorschrift dazu berufen ist. Im Freizeitgärtengesetz findet sich indessen keine Bestimmung, wonach das Verwaltungsgericht ermächtigt wäre, die Angemessenheit einer Kündigung eines Pachtverhältnisses frei zu überprüfen. Es erscheint daher ausgeschlossen, dass das Verwaltungsgericht die Rügen der Rekurrentin in der Sache selbst prüfen könnte. Zu prüfen sind aber nachfolgend ihre verschiedenen Rügen betreffend Verletzung von Verfahrensvorschriften.
4.
4.1 Die Rekurrentin rügt zunächst das Vorgehen des FGV B____ im Vorfeld der Kündigung ihrer Gartenpacht durch die Stadtgärtnerei. Gemäss Ziff. 1.3 FGO haben die Freizeitgartenvereine die geeigneten Massnahmen zu treffen, damit die gesetzlichen und reglementarischen Bestimmungen sowie die Vorgaben der FGK und des zuständigen Amtes, der Stadtgärtnerei, auf den Arealen umgesetzt werden. Die Vereinsvorstände sind dafür verantwortlich, dass den in der FGO, dem Pachtvertrag, den Statuten und den Anordnungen des Vereins enthaltenen Regeln nachgelebt wird. Verstösse müssen sie nach erfolgloser Beanstandung oder nach Beschreiten des vereinsrechtlichen Rechtswegs der Stadtgärtnerei melden (Ziff. 1.3.2 FGO). Bei Verstössen gegen die FGO oder den Pachtvertrag beschliesst die Stadtgärtnerei über die Kündigung des Pachtverhältnisses. Vor der Kündigung des Pachtvertrags hat eine schriftliche Mahnung zu erfolgen, mit welcher der Pächterin nach Möglichkeit in Absprache mit ihr eine angemessene Frist zur Behebung des angemahnten Zustands eingeräumt wird. Wird der Mahnung nicht entsprochen, kann der Pachtvertrag mit einer Frist von sechs Monaten gekündigt werden (Ziff. 1.5.2 FGO).
4.2 Die Rekurrentin macht geltend, dass der FGV B____ seine eigenen Statuten nicht eingehalten habe, als er der Stadtgärtnerei seine erfolglosen Beanstandungen gemeldet habe. Sie verweist dabei auf die Regelung der Zeichnungsberechtigung in Art. 6.4 der Statuten des FGV B____. Die Vereinsstatuten sähen die Unterschrift zu zweien aus vier generell zeichnungsberechtigten Mitgliedern des Vorstands vor. Offenbar habe das Vorgehen der früheren «Co-, Vize-, zeitenweise alleinige Präsidentin» keinen Rückhalt im Vorstand gefunden. Die Schreiben mit Einzelunterschrift seien gemäss ihrem Rechtsverständnis nichtig, auch wenn sie gewissen offensichtlichen Reklamationen, wie der Aufforderung zur Entfernung schweizweit verbotener Neophyten, nachgekommen sei. Sie rügt, dass der FGV es unterlassen habe, vor der Kündigung am 15. April 2024 bzw. der Reklamationsmahnung vom 1. November 2023 durch die Stadtgärtnerei selber gemäss Ziff. 1.3.2 FGO eine Reklamation auf Vereinsebene zu erheben. Die Stadtgärtnerei habe die Stufe der erfolglosen Mahnung auf der Ebene des Freizeitgartenvereins mit Meldung an die Stadtgärtnerei übersprungen. In den Akten fehle eine Meldung bezüglich erfolgloser Mahnung des FGV B____ an die Stadtgärtnerei (Rekursbegründung, S. 8).
4.3 Den Rügen der Rekurrentin kann nicht gefolgt werden. Die Zeichnungsberechtigung gemäss Art. 6.4 der Statuten des FGV B____ regelt die Kompetenz zur rechtsgeschäftlichen Eingehung von Pflichten und Rechten des Vereins gegenüber Dritten. Bei der internen Beanstandung von Verstössen von Pächtern und Pächterinnen gegen die FGO oder den Pachtvertrag handelt es sich offensichtlich nicht um rechtsgeschäftliche Verpflichtungen und Berechtigungen des Vereins gegenüber Dritten. Im Übrigen kann, was die Schreiben der Präsidentin des Vereins vom 3. April 2017 und 8. Juni 2017 angeht, darauf verwiesen werden, dass diese Mahnungen jeweils mit Kopie an den Arealchef erfolgt sind. Es wird von der Rekurrentin nicht behauptet, dass dieser dem Vorgehen der Präsidentin opponiert hätte, weshalb zumindest von einer stillschweigenden Genehmigung eines zweiten Vorstandsmitglieds ausgegangen werden kann. Die Mahnungen vom 30. Mai 2018, 29. Juni 2018, 26. August 2018 und 21. August 2019 mit Fristansetzungen sind allein von der Präsidentin unterzeichnet worden. Demgegenüber sind die letzten Mahnungen vom 29. Mai 2021 und 9. Juni 2023 jeweils von beiden Co-Präsidenten unterzeichnet worden. Mit der Mahnung vom 9. Juni 2023 haben die beiden Co-Präsidenten der Rekurrentin eine Frist bis zum 19. Juni 2023 zur Behebung von Mängeln gesetzt und ihr für den Fall, dass sie die Frist nicht einhalten sollte, angedroht, der Stadtgärtnerei die Kündigung des Gartens zu empfehlen. Auch der Antrag an die Stadtgärtnerei vom 6. September 2023, den Pachtvertrag zu kündigen, ist wiederum von beiden Co-Präsidenten unterzeichnet worden. Soweit man der Auffassung wäre, dass wenigstens der Kündigungsantrag an die Stadtgärtnerei im Sinne der Zeichnungsregelung von Art. 6.4 der Vereinsstatuten von zwei Vorstandsmitgliedern unterzeichnet sein muss, würde das Schreiben vom 6. September 2023 diese Formvorschrift in jedem Fall erfüllen.
5.
Die Rekurrentin rügt des Weiteren in verschiedener Hinsicht Verletzungen ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV).
5.1
5.1.1 Die Rekurrentin macht zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf Akteneinsicht geltend. Ihr damaliger Rechtsvertreter habe am 2. Dezember 2024 bei der FGK Akteneinsicht verlangt. Mit E-Mail der Stadtgärtnerei vom 5. Dezember 2024 seien ihr nur zwei Anhänge mit der Kündigung des Freizeitgartens vom 15. April 2024 sowie der Rekurs ihres damaligen Rechtsvertreters bei der FGK vom 27. Mai 2024 zugestellt worden (Rekursbegründung, S. 9). Die FGK hat sich in ihrer Vernehmlassung hierzu nicht geäussert.
5.1.2 Das Akteneinsichtsrecht soll den Parteien eines Verfahren als Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör ermöglichen, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrnehmen zu können (VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein grundsätzlich unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum Ganzen Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/ Brühl-Moser, a.a.O., Rz 322; Steinmann/Schindler/Wyss, a.a.O., Art. 29 BV N 67; vgl. BGE 132 V 387 E. 3.2, 121 I 225 E. 2a und 126 I 7 E. 2b [= Pra 2001 Nr. 57). Gemäss Rechtsprechung vermittelt die verfassungsmässige Garantie insbesondere das Recht, am Sitz der Behörde Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen anzufertigen und Fotokopien zu erstellen, sofern sich daraus für die Behörde kein übermässiger Aufwand ergibt (BGE 126 I 7 E. 2b und 122 I 109 E. 2b, mit Hinweisen). Seine Grenzen findet das Akteneinsichtsrecht an den öffentlichen Interessen des Staates und berechtigten Geheimhaltungsinteressen Dritter (BGE 121 I 225 E. 2a, 119 Ib 12 E. 6b und 113 Ia 1 E. 4a). Die Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.4 und VD.2018.221 vom 19. Juni 2019 E. 2.3.1.1; statt vieler BGE 142 I 86 E. 2.2 und 130 II 473 E. 4.1; ferner Waldmann, a.a.O., Art. 29 BV N 54). Grundsätzlich erstreckt sich das Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten anderer Behörden, solange die entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder beizuziehen gedenkt (VGE VD.2019.7 vom 25. September 2019 E. 5.2.1 und VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2).
5.1.3 Dem von der Rekurrentin eingereichten E-Mail der Leiterin der Abteilung Freizeitgärten und Gartenberatung der Stadtgärtnerei vom 5. Dezember 2024 (act. 6/10) ist zu entnehmen, dass der damalige Rechtsvertreter der Rekurrentin neben den beiden in der Rekursbegründung genannten Beilagen (oben E. 5.1.1) als Attachment auch die Mahnung zugestellt erhalten hat. Auch wenn die Vertreterin der FGK heute ausgeführt hat, dass die Rekurrentin im Besitz aller Akten, namentlich aller Schreiben, die an sie gegangen seien, wie auch derjenigen, welche von ihr gekommen seien, habe sein müssen (Verhandlungsprotokoll, S. 4), so ist doch nicht erstellt, dass der frühere Anwalt der Rekurrentin im Vorfeld ihrer auf den 9. Dezember 2024 angesetzten Anhörung alle verfahrensrelevanten Akten erhalten hätte. Das Akteneinsichtsrecht erstreckt sich auf sämtliche verfahrensbezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage des behördlichen Entscheids zu bilden (statt vieler BGE 132 V 387 E. 3.2; BGer 2C_371/2023 vom 21. Juni 2024 E. 5.1.1; Steinmann/Schindler/Wyss, a.a.O., Art. 29 BV N 67). Die Stadtgärtnerei hätte daher dem Rechtsvertreter der Rekurrentin damals das gesamte Dossier mit allen massgeblichen Schriftstücken zukommen lassen müssen. Es kann, soweit nicht bloss um Zustellung spezifischer Dokument ersucht wird, nicht der Behörde überlassen bleiben zu entscheiden, welche Aktenstücke sie übermittelt, auch wenn sie davon ausgeht, dass die ersuchende Verfahrenspartei im Besitz des ergangenen Schriftverkehrs ist bzw. sein sollte. Denn die Betroffenen müssen sich vergewissern können, ob die entscheidrelevanten Akten vollständig sind (Waldmann/ Oeschger, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 26 N 81). Indem die Stadtgärtnerei, welche für die FGK das Sekretariat führt, dem Anwalt der Rekurrentin nur unvollständig Akteneinsicht gewährte, verletzte sie deren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Immerhin kann festgehalten werden, dass die Rekurrentin mit der Zustellung der Vernehmlassung der FGK vom 30. April 2025 einschliesslich der darin erwähnten Beilagen die vorinstanzlichen Akten inzwischen durch das Verwaltungsgericht zugestellt erhalten hat. Nach Angaben der Vertreterin der FGK an der heutigen Verhandlung handelt es sich bei diesen Beilagen um alle Akten, die für deren Rekursentscheid benötigt worden seien (Verhandlungsprotokoll, S. 4). Ausserdem hat die Rekurrentin in der Woche vor der heutigen Verhandlung bei der FGK noch Einsicht in die Verfahrensakten nehmen können (vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 4 f.).
5.2
5.2.1 Die Rekurrentin rügt des Weiteren eine Verletzung ihres Anspruchs auf Begründung der Kündigung des Pachtverhältnisses wie auch des Rekursentscheids. Aus dem Recht auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgt, dass die Behörde sich in ihrem Entscheid sachgerecht mit den Vorbringen der betroffenen Person auseinandersetzt. Aus der Begründung müssen die Überlegungen hervorgehen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid abstützt. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Partei über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die nächsthöhere Instanz weiterziehen kann. Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, wenn der Behörde ein weiter Entscheidspielraum zukommt. Die Begründungspflicht wird allerdings nicht bereits dadurch verletzt, dass sich die Behörde nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich befasst und nicht jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Die Behörde darf sich auf die für den Entscheid wesentlichen Argumente beschränken (VGE VD.2023.39 vom 9. November 2023 E. 3.1.2; BGE 137 II 266 E. 3.2, 134 I 83 E. 4.1 und 133 III 439 E. 3.3; BGer 2C_318/2025 vom 11. August 2025 E. 4.1 Waldmann, a.a.O., Art. 29 BV N 27; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., Rz 343 ff.).
5.2.2 Zum einen macht die Rekurrentin eine Verletzung ihres Rechts auf Begründung durch die Stadtgärtnerei geltend. In deren Kündigungsschreiben vom 15. April 2024 werde gerügt, dass mehrere Instandstellungsarbeiten nicht erfolgt seien. In Klammern erfolge jeweils ein Verweis auf eine Bestimmung der FGO, in der Regel auf Ziffer 2.6. Diese Ziffer sage im Wesentlichen aus, dass ein Garten jederzeit gepflegt aussehen müsse. Inwiefern die einzelnen in der Verfügung genannten Pflanzen gegen diese Norm verstossen sollten, werde aus der Kündigung nicht ersichtlich. Dadurch verletze die Stadtgärtnerei ihre Begründungspflicht (Rekursbegründung, S. 9).
Zunächst ist festzustellen, dass die Rekurrentin diesen formellen Mangel mit ihrem Rekurs an die Vorinstanz nicht geltend gemacht hat. Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben im Prozess gemäss Art. 5 BV folgt, dass Ansprüche und insbesondere formelle Rügen frühzeitig geltend zu machen sind (VGE VD.2022.255 vom 16. Februar 2023 E. 2.4 mit Hinweis auf AGE ZB.2021.40 vom 31. Januar 2022 E. 3.3.3, BGE 141 III 210 E. 5.2; BGer 9C_607/2022 vom 1. April 2025 E. 2.6 [zur Publikation vorgesehen]; Waldmann, a.a.O., Art. 29 BV N 15c). Da die Rekurrentin den Entscheid der Stadtgärtnerei im vorinstanzlichen Verfahren sachgerecht hat anfechten können, erfolgt diese Rüge somit verspätet, weshalb darauf nicht einzutreten ist. Die Rüge ist aber auch in der Sache unzutreffend. Es ist unbestritten, dass die Rekurrentin die konkret verlangten Gartenarbeiten nicht ausgeführt und damit der Anordnung der Stadtgärtnerei als Aufsichtsorgan in deren Verfügung vom 1. November 2023 keine Folge geleistet hat, womit der Kündigungsgrund gemäss Ziff. 1.5.3 FGO, auf welchen Bezug genommen worden war, erfüllt war. Im Übrigen ergibt sich selbst für eine gartenbaulich auch nur wenig bewanderte Person bereits aus der Nennung von Blacken, wilden Brombeeren oder Problemkräutern der Bezug zu Ziff. 2.6 ohne Weiteres. Gleiches gilt auch für die Einhaltung von Grenzabständen etc.
5.2.3 Zum anderen rügt die Rekurrentin auch eine Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz. Die FGK habe sich mit der Feststellung begnügt, dass der Garten weiterhin ungepflegt sei, was zur Begründung einer Verfügung nicht ausreiche (Rekursbegründung, S. 9 f.). Wie die Rekurrentin zutreffend ausführt, ist für die Beurteilung der Kündigungsberechtigung der Zustand des Gartens zum Zeitpunkt der Kündigung am 15. April 2024 massgebend. Die entsprechenden Beanstandungen ergeben sich diesbezüglich aus der Kündigungsverfügung der Stadtgärtnerei. Die FGK weist im Übrigen in ihrem Entscheid darauf hin, dass der Garten der Rekurrentin weiterhin ungepflegt sei. Zahlreiche Pflanzen müssten aus Rücksicht auf die Nachbarpächter zurückgeschnitten werden. Es wird dazu auf wiederholte mündliche und schriftliche Anordnungen zwischen 2016 und 2024, die Kündigungsandrohung vom 1. November 2023 und die Gartenkontrolle vom 2. April 2024 hingewiesen. Aufgrund dieser Begründung hatte die Rekurrentin ausreichend Kenntnis bezüglich der Tragweite und Motive des Entscheids. Eine Verletzung des aus Art. 5 Abs. 1 BV abgeleiteten Begründungserfordernisses liegt demzufolge nicht vor.
6.
Nach dem Gesagten ist der Entscheid der FGK vom 27. Dezember 2024 in Gutheissung des Rekurses aufzuheben und die Sache zum neuen Entscheid im Sinne der Erwägungen an die FGK zurückzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Rekurrentin keine Verfahrenskosten aufzuerlegen und ist ihr eine Parteientschädigung zuzusprechen. Die Rekurrentin hat sich im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht bloss mit Bezug auf die Rekursanmeldung anwaltlich vertreten lassen. Die diesbezüglichen Bemühungen ihrer Rechtsvertretung erscheinen im Umfang von zwei Stunden als angemessen, was bei einem Überwälzungstarif von CHF 250.–/Stunde eine Parteientschädigung von CHF 500.– ergibt, zuzüglich eine Auslagenpauschale von CHF 30.– (§ 23 Abs. 1 des Honorarreglements [HoR, SG 291.400]). Soweit die Rekurrentin heute auch die Bemühungen ihrer Rechtsvertretung im vorinstanzlichen Rekursverfahren geltend macht, wird die FGK, nachdem die Sache zum neuen Entscheid an sie zurückgewiesen wird, im Rahmen des wiederaufzunehmenden Verfahrens darüber zu befinden haben.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der angefochtene Entscheid wird in teilweiser Gutheissung des Rekurses aufgehoben und die Sache wird zum neuen Entscheid an die Freizeitgartenkommission im Sinne der Erwägungen zurückgewiesen.
Es werden keine Kosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF 1'000.– wird zurückerstattet.
Der Rekurrentin wird eine Parteientschädigung von CHF 530.– (einschliesslich Auslagen), zuzüglich 8,1 % MWST von CHF 42.95, zu Lasten des Bau- und Verkehrsdepartements zugesprochen.
Mitteilung an:
- Rekurrentin
- Stadtgärtnerei des Kantons Basel-Stadt
- Freizeitgartenkommission des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.